רע"א 3910/08 מועצה מקומית כפר קרע נ. מגן דוד אדום בישראל

בפניי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד סגן הנשיא י' גריל וכבוד השופטים י' וילנר ומ' רניאל) מיום 25.3.2008 בע"א 4083/07, במסגרתו התקבל ערעורו של המשיב על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (כבוד השופטת כ' ג'דעון) מיום 3.12.2006 בת.א. 9954/04 בגדרו נדחתה תביעת המשיב.

העובדות

1.

המשיבה, מגן דוד אדום בישראל (להלן - מד"א ) הינה אגודה ציבורית הפועלת על פי חוק מגן דוד אדום, התש"י-1950 (להלן - חוק מד"א ), אשר מספקת שירותי עזרה ראשונה לתושבי מדינת ישראל. בין היתר, מספקת מד"א שירותי ניידות טיפול נמרץ בכל רחבי ישראל (להלן - שירותי נט"ן ).

2.

מד"א מנוהלת על ידי ועד פועל בהתאם לסעיף 4 לחוק מד"א. שירותי הנט"ן מנוהלים על ידי ועדת נט"ן העליונה הפועלת במשרד הבריאות (להלן - ועדת נט"ן העליונה ). בועדת נט"ן העליונה חברים נציגי קופות החולים, המוסד לביטוח לאומי והמרכז לשלטון מקומי. בהחלטת ועדת משנה של ועדת שח"ל (נט"ן - י.ד. ) העליונה מיום 27.5.1981 נקבע כי עלות הפעלת שירותי נט"ן תתחלק בין משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות בחלקים שווים, כך שכל אחד מאלה ישא בשליש מהעלות הכוללת של הפעלת שירותי נט"ן. יוער כי בבקשה שבפניי צורפה גם החלטת ועדת נט"ן העליונה מיום 6.9.1999, אשר אישרה את תקציב הפעלת שירותי נט"ן לשנת 1998 על בסיס הצעה שהכין רו"ח ב' קנה.

3.

על מנת שהעלויות בהן נושאות הרשויות המקומיות השונות תהיינה מידתיות בהתאם למספר תושביהן, הוכן תחשיב הקובע את תעריף התשלום שעל כל רשות מקומית לשלם, בהתאם למספר תושביה. תחשיב זה התעדכן לאורך השנים בהתאם לעלויות השירות בפועל ובהתאם להחלטות ועדת נט"ן (להלן - התחשיב ).

4.

בשנת 1983 הצטרפה המבקשת, המועצה המקומית כפר קרע (להלן - המועצה ), להסדר לקבלת שירותי נט"ן על ידי הודעת הצטרפות ששלחה למר ש' גולדשטיין, מנהל מד"א דאז, בה נכתב: "הרינו שמחים להודיעך שמועצתנו תצטרף להסכם האזורי להפעלת יחידת הנט"ן. לצורך התחשיב יש לכלול את 6000 תושבינו בהסדר." (להלן - הודעת ההצטרפות ). על הודעת ההצטרפות חתום יו"ר המועצה דאז, מר סלימאן ג'בר מסאלחה, בצירוף חותמת המועצה, אולם נעדרה ממנה חתימת גזברה. יצויין, כי על פי סעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 (להלן - הצו ), "חוזה, כתב התחייבות או תעודה אחרת מסוג שקבע השר ושיש בהם התחייבות כספית מטעם המועצה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם המועצה, בצד חותמת המועצה, ראש המועצה וכן גזברה;". יוער, כי המועצה מקבלת ממד"א שירותי נט"ן באופן שוטף עד ליום זה.

5.

בשנת 1996 חדלה המועצה לשלם למד"א כספים בגין קבלת שירותי נט"ן, וזאת לאחר שלוש עשרה שנים בהן שילמה למד"א באופן שוטף.

הליכים קודמים

6.

בשנת 2000 הגישה מד"א תביעה כנגד המועצה בבית משפט השלום בחדרה, במסגרתה תבעה את סכומי הכסף המגיעים לה, לטענתה, בגין הפעלת שירותי נט"ן. המועצה נמנעה מלהגיש סיכומים וניתן פסק דין על יסוד כתב התביעה. בשלב מאוחר יותר, ומאחר שהמועצה המשיכה להימנע מלשלם למד"א עבור שירותי נט"ן מהם נהנתה, הגישה מד"א תביעה לבית משפט השלום בחיפה וטענה כי המועצה חייבת לה סכום של

156,313 ש"ח בגין שירותי נט"ן שסופקו לה.

7.

ביום 3.12.2006 דחה בית משפט השלום את התביעה בנימוק כי החלטות ועדת נט"ן העליונה מיום 26.3.1981 ומיום 9.9.1999 אינן מהוות מקור נורמטיבי לחיובה של המועצה. בנוסף, קבע בית משפט השלום כי הודעת ההצטרפות משנת 1983

אינה יכולה להוות מקור נורמטיבי לחיובה של המועצה וכי להתחייבות זו אין כל תוקף משפטי הואיל ולצד חתימתו של יו"ר המועצה ולצד חותמת המועצה, נעדרת חתימתו של הגזבר, כנדרש בסעיף 193 לצו. לבסוף, דחה בית משפט השלום את טענותיה של מד"א כי יש להחיל על נסיבות המקרה את דיני עשיית עושר ולא במשפט ואת טענותיה כי המועצה מנועה מלטעון כנגד תוקפה של הודעת ההצטרפות, לאחר שפעלה על פיה לאורך תקופה ארוכה של שלוש עשרה שנים, בנימוק כי ההיזקקות לטענות אלה, הלכה למעשה, תאיין את תכליתו של סעיף 193 לצו.

8.

על החלטה זו של בית משפט השלום ערערה מד"א לבית המשפט המחוזי בחיפה, אשר קיבל את הערעור ביום 25.3.2008. בית המשפט המחוזי קבע, כי למרות שאין מחלוקת כי "הודעת ההצטרפות מהווה חוזה בלתי חוקי וככזה בטלה", אין המשמעות כי לא ניתן להורות על אכיפתה של ההודעה, על אף בטלותה, כאשר המועצה נהנתה מאספקת שירותי נט"ן.

9.

בית המשפט המחוזי קבע כי סעיף 193 לצו איננו מהווה הסדר שלילי השולל את האפשרות לחייב רשות מקומית בתשלום מכוח דינים חלופיים, כגון חוק החוזים, שעה שהרשות המקומית פעלה בחוסר תום לב מובהק, ועל כן קבע, תוך שהוא מתבסס, בין היתר, על ההלכה שנקבעה בבג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה , פ"ד מט(4) 749 (1995) (להלן - עניין זגורי ) כי אין מניעה להחיל את הוראות סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן - חוק החוזים ) על מנת לקבוע מה תהיינה התוצאות האופרטיביות של ביטול חוזה בלתי חוקי, במיוחד במקרים בהם הצד האחד קיים כבר את חיוביו על פי החוזה הבטל. בנוסף, עמד בית המשפט המחוזי על חשיבותו של סעיף 193 לצו, אשר מגן על אינטרס ציבורי של תקינות הניהול של תקציב הרשות המקומית אולם קבע כי החלת הוראת סעיף זה באופן דווקני בכל מקרה ומקרה, מבלי לאפשר שיקול דעת שיפוטי, עלולה לפגוע באינטרס ציבורי אחר - הגשמת רצון צדדים הקשורים בחוזה. בית המשפט המחוזי ציין כי יש להיזהר מעשיית שימוש ציני בהוראת סעיף 193 לצו כאשר רשויות מתנערות מחיובן על פי חוזים שכרתו לאחר שקיבלו את מלוא התמורה בעדם.

10.

עוד קבע בית המשפט המחוזי כי ניתן לחייב את המועצה גם בהתבסס על חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 הואיל והצו לא נועד לאפשר למועצה המקומית להתעשר על חשבונה של מד"א. בית המשפט המחוזי קבע כי כאשר התחייבות המועצה בטלה מכוח סעיף 193 לצו ובמידה והצד שכנגד ביצע את חיובו באופן תמים, הרי שניתן לחייב את הרשות המקומית בתשלום שווי השירות או טובת ההנאה שקיבלה. לבסוף, קבע בית המשפט המחוזי כי המועצה פעלה בחוסר תום לב מובהק הואיל והיא התנערה מחובותיה ללא כל הצדקה, תחת אצטלה של שמירה על החוק.

לאור כל האמור לעיל, קיבל בית המשפט המחוזי את הערעור וקבע כי התיק יוחזר לבית משפט השלום אשר יברר את גובה החוב, הואיל ונמנע לעשות כן לאחר שדחה את התביעה לגופה.

טענות המועצה

11.

לטענת המועצה, שגה בית המשפט המחוזי כאשר הסתמך על הודעת ההצטרפות. לטענתה, הודעת ההצטרפות הינה מסמך מהותי בתביעת מד"א אולם היא לא צורפה מלכתחילה לכתב התביעה כנדרש לפי תקנה 75(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן - תקנות סדר הדין האזרחי ), אלא הוצגה בפני בית משפט השלום רק באחת מהישיבות המקדמיות. יצויין כי לאחר תיקון מספר 3 בשנת 2006, החליפה תקנה 75 לתקנות סדר הדין האזרחי את תקנה 75(ב) הנ"ל [תקנות סדר הדין האזרחי (תיקון מספר 3), התשס"ו-2006, ק"ת 835].

12.

בנוסף, טוענת המועצה כי שגה בית המשפט המחוזי עת קיבל את הערעור בהסתמכו על פסק הדין ב עניין זגורי. לטענתה, ב עניין זגורי נדונו ההגבלות הקבועות בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 על הסכמים בדבר שינויים בשכר ובתנאי השירות , כאשר לא ניתנה כל התייחסות להגבלות על הסכמים מכוח סעיף 193 לצו. לטענתה, בעוד ש ב עניין זגורי תשלום הכספים וביצוע ההתחייבויות בוצעו במסגרת הסכם, בענייננו ביצוע התחייבותה של מד"א היה במסגרת חובתה על פי חוק מד"א.

13.

המועצה ממשיכה וטוענת, כי בית המשפט המחוזי התעלם מהתכלית החקיקתית העומדת ביסוד סעיף 193 לצו, אשר פוסל את החוזה. לטענתה, החלטת בית המשפט המחוזי מרוקנת מתוכן את סעיף 193 לצו, הואיל ומשמעותו של פסק הדין הינה כי ניתן להכשיר כל חוזה פסול, יהיו הנסיבות אשר יהיו. לטענתה, בית משפט זה, בפרשנות עקבית ומושרשת, קבע כי יש להקפיד הקפדה יתרה במילוי הוראות סעיף 193 לצו.

14.

המועצה מוסיפה וטוענת כי עיון בפרוטוקולי ועדת נט"ן העליונה מעלה כי הם אינם מסמכים מקוריים וכן לא קיימת באף אחד מהם כל הוראה ממנה ניתן להבין כי נציג המרכז לשלטון מקומי התחייב לשאת באיזושהי התחייבות כספית. כמו כן, טוענת המועצה, כי החלטות ועדת נט"ן העליונה אינן מחייבות אותה, הואיל והיא לא השתתפה בישיבות שבהן התקבלו החלטות אלה. לטענתה, גם במידה והשתתף נציג של מרכז השלטון המקומי בישיבה שבה התקבלו החלטות אלה, הרי שנציג זה אינו מחייב אותה, שכן מרכז השלטון המקומי לא הוסמך על ידי המועצה להתחייב בשמה.

15.

כמו כן, טוענת המועצה, כי לא קיימת כל הוראת חוק המחייבת אותה לשלם את החוב. לטענתה, הראיה לכך שפרוטוקולי ועדת נט"ן העליונה אינם יוצרים התחייבות מצדה הינה טענתה של מד"א כי הודעת ההצטרפות היא זו שיצרה את ההתחייבות, מסמך שאף הוא אינו יוצר התחייבות לאור העדרה של חתימת גזבר המועצה.

16.

עוד טוענת המועצה, כי שגה בית המשפט המחוזי בקובעו כי התיק יוחזר לבית משפט השלום לצורך בירור סכום החוב. לטענתה, החלטה זו מיטיבה עם מד"א הואיל והיא מאפשרת לה לתקן את סכום החוב הנתבע.

17.

לבסוף, משיגה המועצה על הסכום שנתבע על ידי מד"א בכתב התביעה. לטענתה, תביעתה של מד"א הוגשה בחוסר תום לב, כאשר היא מבקשת להגדיל את סכום החוב על ידי חישוב רבעוני, באופן שהוא צובר ריבית והצמדה בכל רבעון ולא בכל שנה.

דיון והכרעה

18.

לאחר שעיינתי בבקשת רשות הערעור על צרופותיה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות, אף בלא צורך לקבל את תגובת המשיבה.

19.

ככלל, ממעט בית משפט זה לתת רשות ערעור ב"גלגול שלישי". רשות כאמור תינתן רק במקרים נדירים ומיוחדים, כאשר עולה בפני בית המשפט שאלה משפטית או עקרונית החורגת מגדר המחלוקת בין הצדדים לסכסוך הקונקרטי [ראו: ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982); רע"א 11140/07 שבת נ' עזבון טובה בלומנפלד (לא פורסם, 13.7.2008) ].

לא מצאתי כי המקרה שבפניי מעלה שאלה עקרונית או משפטית כאמור. יתר על כן, גם לגופו של עניין, דין הבקשה להידחות.

20.

ראשית, יש ממש בטענת המועצה לפיה הפרוטוקולים של ועדת נט"ן העליונה מיום 26.3.1981 ומיום 9.9.1999 אינם מהווים מקור נורמטיבי לשם חיובה בסכומים שנתבעה. הפרוטוקול מיום 26.3.1981 איננו אלא מסגרת להסכם, עליה הסכימו חברי ועדת נט"ן העליונה, עליהם נמנה גם נציג מרכז השלטון המקומי. יוער, כי סעיף 7א(א) לחוק מד"א קובע כי מד"א רשאית לגבות אגרה ממי שקיבל ממנה שירותים. שנית, מסכים אני עם קביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה המקור הנורמטיבי לחיוב המועצה נעוץ בהודעת ההצטרפות מיום 29.5.1983 ששלחה המועצה למר ש' גולדשטיין, מנהל מד"א באותה העת. יתר על כן, במשך תקופה ארוכה של שלוש עשרה שנים, ראתה עצמה המועצה מחוייבת להסכם זה ושילמה למד"א את התשלומים שמגיעים לה בגין אספקת שירותי נט"ן.

המועצה טוענת כי כתב ההצטרפות לא צורף לכתב התביעה, זאת בניגוד לתקנה 75(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי (אשר כאמור תוקנה בשנת 2006 ואינה קיימת עוד בנוסחה דאז), אשר קבעה כי יש "להביא בכתב הטענות את נוסח המסמך או קטעיו המהותיים או לצרפם אל כתב הטענות". בית משפט זה קבע בעבר [ראו: ע"א 373/69 חונן נ' "חגור" מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ , פ"ד כג(2) 347 (1969)] כי פגם כאמור עשוי "להתרפא" כאשר הצד שכנגד אינו כופר במסמך, בדומה למקרה שבפניי ועל כן, סבורני כי לאור עובדה זאת, דינה של טענה זו להידחות.

21.

בהתאם לפסק דינו של בית המשפט המחוזי, כלל לא הייתה מחלוקת בין הצדדים בדבר היות החוזה שנכרת בין הצדדים חוזה בלתי חוקי, מהטעם שמהודעת ההצטרפות נעדרה חתימתו של גזבר המועצה, כנדרש לפי סעיף 193 לצו. בית המשפט המחוזי סבר כי מן הראוי להפעיל את שיקול הדעת הנתון לו על פי סעיף 31 לחוק החוזים וקבע כי על המועצה לקיים את חיובה על פי החוזה, על אף היותו בלתי חוקי, נוכח העובדה כי מד"א קיימה את התחייבותה לפי החוזה. מסכים אני עם קביעתו זו של בית המשפט המחוזי [ראו גם: ע"א 311/78 הווארד נ' מיארה , פ"ד לה(2) 505 (1980) בעמ' 520; ע"א 335/78 שאלתיאל נ' שני , פ"ד לו(2) 151 (1981) בעמ' 159]. מסכים אני גם עם הקביעה כי לשם הכרעה בדבר התוצאות האופרטיביות של חוזה בטל, סעיף 193 לצו איננו מהווה הסדר שלילי, דהיינו, אין מניעה להחיל, בצד הוראת חוק ספציפית זו, הוראות חוק כלליות, כגון סעיף 31 לחוק החוזים או את דיני עשיית עושר ולא במשפט. הדבר נקבע ב עניין זגורי ולא מצאתי כי יש לסטות מהלכה זו בנסיבות המקרה שבפניי.

22.

כמו כן, מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי כי טענת המועצה שאין לחייבה בתשלום בגין שימוש בשירותי נט"ן, מהם היא נהנית עד היום, באצטלה של "שמירת החוק" עולה כדי חוסר תום לב מובהק, אשר גם מכוחו ניתן לחייבה בתשלום זה. לא ניתן להתעלם מן העובדה כי לאורך תקופה ארוכה של שלוש עשרה שנים לא טענה המועצה כל טענה באשר לחיובים שחוייבה בגין שירותי נט"ן והדבר עלה רק לאחר הגשת התביעה על ידי מד"א. על כן, מנועה המועצה מלכפור בהסכמתה שהתבטאה בכך שפעלה על פי ההסדר שנקבע בועדת נט"ן העליונה מיום 27.5.1981.

23.

לבסוף, לא מצאתי כי יש מקום לדון - בשלב זה - בגובה החוב או באופן חישובו. טענות המועצה באשר לגובה סכום החוב הנתבע ובאשר לאופן חישובו תתבררנה בדיון שייערך בפני בית משפט השלום, כפי שהורה בית המשפט המחוזי.

24.

לאור כל האמור לעיל, הבקשה לרשות ערעור נדחית. מאחר ולא נתבקשה תגובת המשיבה, אינני עושה צו להוצאות.