רע"א 3995/11אברהם וולך נ. מדינת ישראל - משרד האוצר

1.

סמכותו העניינית של בית המשפט לדון בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז עומדת לדיון בבקשה זו.

זוהי בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (השופט א' קיסרי ) ברע"א 17776-02-11, בגדרו התקבלה בקשת רשות ערעור שהגישה המשיבה על החלטת בית משפט השלום בחיפה (השופטת ע' חן-ברק ) בת.א. 19473-04-10, דן בה כבערעור והורה על העברת הדיון בהליך מבית משפט השלום לבית המשפט לעניינים מנהליים, בניגוד לדעתו של בית משפט השלום שסבר כי יש להמשיך ולשמוע את הדיון לפניו.

רקע עובדתי

כפי שעולה מהחלטתו של בית משפט השלום, המשיבה, מדינת ישראל, היא בעלת בניין בחיפה ופרסמה מכרז למכירתו. מבקשים 2-1 הגישו הצעה במכרז וביום 7.5.2009 הודיעה להם המשיבה כי הצעתם היא ההצעה הזוכה במכרז. עם קבלת ההודעה על זכייתם, הקימו מבקשים 2-1 את מבקשת 3, חברה בע"מ (להלן: המבקשת ), לצורך התקשרות בהסכם עם המשיבה. בסמוך לאחר מכן שלחה להם המשיבה הסכם מכר לחתימה. על פי תנאי המכרז היה על המבקשים לשלם מחצית מסכום ההצעה עד ליום 8.6.2009 ומחצית נוספת עד ליום 8.7.2009. ביום 2.6.2009 גילה מבקש 2 כי המרפסות שהיו בנויות בחזית הבניין נהרסו. כן התגלה לו כי דלתות ומעקות שהיו בבניין נעקרו. המבקשים הבהירו למשיבה כי הם עומדים על זכייתם במכרז אולם הם דורשים כי המשיבה תשיב את הנכס למצבו כפי שהיה בעת שנערך הסיור טרם הגשת הצעתם במסגרת המכרז. עוד עולה מהחלטתו של בית משפט השלום, כי לאחר שניסיונות הצדדים להגיע לפתרון מוסכם לא צלחו, הודיעה המשיבה ביום 10.12.2009 כי ועדת המכרזים החליטה להורות על ביטול המכרז, השבת הערבות למבקשים ועריכת מכרז חדש למכירת הבניין.

ההליכים לפני בית משפט השלום

2.

המבקשים הגישו תביעה לבית משפט השלום בה טענו להפרת ההסכם על ידי המשיבה ותבעו פיצויי קיום. המשיבה הגישה בקשה להעברת הדיון בתביעה לבית המשפט לעניינים מנהליים בטענה כי הסמכות לדון "בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז" מסורה לסמכותו העניינית הייחודית של בית המשפט לעניינים מנהליים בהתאם לסעיף 5(3) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מנהליים ) ופריט 1 לתוספת השלישית לחוק.

בית משפט השלום, בהתבסס על החלטתו של השופט י' זפט (בתוארו אז) בבש"א 25278/01 ריצ'ארדסון נ' רשות שדות התעופה , פ"מ מנהליים 289 (2002) (להלן: עניין ריצ'ארדסון ), דחה את בקשתה של המשיבה. בית משפט השלום הצביע על כך שלא כל תביעה שתחילתה במכרז סופה להתנהל בבית משפט לעניינים מנהליים ויש להבחין בין תביעה שעניינה ב"שלב המכרזי" בה ידון בית משפט לעניינים מנהליים, לבין תביעה הנוגעת לביצוע החוזה שכבר נכרת לאחר המכרז שעניינה ב"שלב החוזי" שאז הסמכות אינה מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים. בית משפט השלום הצביע על כך שבמקרה דנא עסקינן בתביעה הנוגעת לשלב החוזי שכן המשיבה אישרה את הצעת המבקשים והודיעה להם על זכייתם וכן הבהירה למבקשים כי מבחינתה נחתם בין הצדדים הסכם מחייב. כנגד החלטה זו הגישה המשיבה בקשת רשות ערעור לבית המשפט המחוזי.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

בית המשפט המחוזי ציין כי עניין ריצ'ארדסון אינו רלוונטי למקרה זה. בית המשפט המחוזי הדגיש כי השאלה העומדת בלב התביעה שהוגשה על ידי המבקשים היא האם החלטת ועדת המכרזים לבטל את המכרז הייתה סבירה ולכן מדובר בעילת תביעה הנוגעת באופן מובהק לתחום המשפט המנהלי. בית המשפט המחוזי קבע כי עצם העובדה שהסעד המבוקש הוא כספי אינה מוציאה את התובענה מגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים בהתאם לסעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים ופריט 1 לתוספת השלישית לחוק. בית המשפט המחוזי הפנה בהקשר זה לדברים שצויינו בפסק דינו של בית משפט זה בעע"מ 9660/03 עיריית רחובות נ' שבדרון , פ"ד נט(6) 241 (2005) (להלן: עניין שבדרון ). משכך, הורה בית המשפט המחוזי על ביטול החלטתו של בית משפט השלום והעברת הדיון בהליך לבית המשפט לעניינים מנהליים.

כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי מכוונת הבקשה שלפני.

נימוקי הצדדים בבקשה

3.

בבקשה שלפני נסמכים המבקשים על הנמקתו של בית משפט השלום לפיה יש להבחין בין השלב המכרזי לבין השלב החוזי, כאשר לטענת המבקשים הסמכות לדון בטענות הנוגעות לשלב החוזי מסורה לבית המשפט "האזרחי". המבקשים טוענים כי הדברים שצויינו בעניין שבדרון נאמרו בבחינת למעלה מן הצורך ומשכך טרם הוכרעה השאלה המשפטית בדבר חלוקת הסמכויות בין בית המשפט לעניינים מנהליים לבין בית המשפט האזרחי בנוגע לתביעת פיצויים הנוגעת למכרז ומשכך סבורים הם כי יש ליתן בידם רשות ערעור. המשיבה סומכת ידיה על הנמקתו של בית המשפט המחוזי הנשענת על פסיקתו של בית משפט זה וכן במקרה זה טרם נחתם החוזה בין הצדדים ומשכך מצויים אנו בשלב המכרזי.

דיון והכרעה

4.

על אף אי הבהירות המשפטית הקיימת בערכאות קמא בשאלת חלוקת הסמכויות בין בית המשפט לעניינים מנהליים לבין בתי המשפט "האזרחיים" בנוגע לתובענה לפיצויים שעילתה במכרז , כפי שיובהר להלן, סבורני כי די בדבריו של בית משפט זה בעניין

שבדרון כדי להוביל למסקנה שבנסיבותיו הפרטניות של מקרנו, צדק בית המשפט המחוזי בקובעו כי הסמכות העניינית מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים. קרי, נסיבותיו הפרטניות של המקרה אינן מצדיקות דיון עקרוני בשאלת חלוקת הסמכויות בין הערכאות. ודוק, רשות ערעור ב"גלגול שלישי" תינתן במשורה ורק במקרים המעוררים שאלה עקרונית או משפטית החורגת מגדר עניינם הפרטי של הצדדים לסכסוך [ראו: ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982)] .

הלכה ידועה היטב היא כי סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים מוגבלת, על דרך הכלל ופרט למקרים חריגים, לסעדים מנהליים המופנים כנגד הרשויות ולא לסעדים כספיים במהותם, הנדונים בפני בית המשפט האזרחי המוסמך, אף אם העילה שבגינה נתבע הכסף היא עילה מתחום המשפט המנהלי [ראו למשל: עע"מ 325/07 קשר בניין השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר-סבא (לא פורסם, 5.3.2009) (להלן: עניין קשר בניין ), סעיף 17 לפסק דינו של השופט א' לוי ]. חריג להלכה זו הוא סעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים ופריט 1 לתוספת השלישית בחוק, במסגרתו נקבע כי תובענה לפיצויים שעילתה במכרז תידון כתובענה בבית המשפט לעניינים מנהליים. ברם, בשל התפיסה המשפטית המושרשת לפיה סעדים כספיים מסורים לסמכותם העניינית של בתי המשפט "האזרחיים" גם אם עילתם היא בתחום המשפט המנהלי, מתעוררת השאלה מהי "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" והאם יש לפרש מושג זה על דרך הצמצום.

שאלה פרשנית זו נדונה בפסק דינו של בית משפט זה בעניין שבדרון . אכן, כפי שטוענים המבקשים, בעניין שבדרון הדגישה המשנה לנשיא מ' נאור כי דבריה הם בבחינת למעלה מן הצורך ( שם , בעמ' 263). משכך, לא ניתן לומר כי שאלת חלוקת הסמכויות הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה באופן מוגמר ויתכן כי אם המקרה הזה לא היה בא לפתחו של בית משפט זה במסגרת בקשת רשות ערעור "בגלגול שלישי" היה מקום לדון בה ברמה הכללית יותר. ודוק, בהינתן העובדה כי עסקינן בבקשת רשות ערעור "בגלגול שלישי" ובהתחשב בעובדה כי מדבריהם של השופט א' רובינשטיין ודבריה של המשנה לנשיא נאור בעניין שבדרון ניתן לחלץ קווים מנחים הנותנים מענה מספק לנסיבותיו של המקרה הקונקרטי, איני סבור כי יש ליתן למבקשים רשות ערעור.

5.

בעניין

שבדרון הדגיש השופט רובינשטיין את הגישות המשפטיות השונות האפשריות בשאלת פרשנותו של המושג "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" ( שם , בעמ' 249-247). כפי שעולה מדבריו של השופט רובינשטיין המסקנה אליה הגיע היא כי המבחן הראוי בשאלת חלוקת הסמכויות הוא אינו "מבחן הסעד" שנוהג ברגיל במשפט האזרחי, בהדגישו כי אין די בעובדה שהסעד המתבקש בתובענה הוא סעד כספי כדי להוציאה מגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים, אלא המבחן הרלוונטי הוא "מבחן העילה", כאשר לדידו אם הסעד הכספי המבוקש נובע מעילה הנוגעת למכרז הרי שהאכסניה המשפטית המתאימה היא תובענה מנהלית בבית המשפט לעניינים מנהליים ( שם , בעמ' 249).

המשנה לנשיא נאור ציינה בעניין שבדרון כי "העילה הקלאסית לתובענה מינהלית לפיצויים שעילתה במכרז היא מקרה שבו פלוני השתתף במכרז, היה זכאי לזכות במכרז ולא זכה בו, אך מסיבה זו או אחרת – ביצוע העבודה על-ידי אחר או ביטול המכרז – לא ניתן עוד להחזיר את הגלגל אחורנית, ולא נותר אלא לפצותו..." ( שם , בעמ' 265). ודוק, המשנה לנשיא נאור נכונה הייתה להכיר בנסיבות נוספות שאינן עונות למאפייניו של "המקרה הקלאסי" ככאלה הנכנסות תחת כנפיה של התובענה המנהלית ( שם ). המבחן אותו שרטטה המשנה לנשיא נאור בדומה לשופט רובינשטיין

הוא מבחן העילה, כאשר לדידה עילת התובענה נובעת ממכרז אם המכרז אינו מהווה "עובדת רקע בלבד". גישתה של המשנה לנשיא נאור עולה בקנה אחד עם התפיסה לפיה הסמכות העניינית מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים כאשר עילת התביעה היא באופן מובהק עילה מתחום המשפט המנהלי הגם שהיא כוללת רכיבים "אזרחיים" [ראו והשוו: עע"מ 8582/05 מועצה מקומית סאג'ור נ' המרכז לטניס בישראל (לא פורסם, 13.12.2006), סעיף ד' לחוות דעתו של השופט א' רובינשטיין ].

יישומם של הקווים המנחים העולים מדבריהם של המשנה לנשיא נאור והשופט רובינשטיין בעניין

שבדרון מצביע על כך שביטול המכרז בנסיבות המקרה אינו מהווה אך "עובדת רקע" כי אם את עילת התביעה של המבקשים. אמנם בתביעה שהגישו המבקשים הם אינם עותרים להכריז עליהם כעל הזוכים במכרז והם אינם מבקשים למנוע את ביטול המכרז. אולם בסופו של יום על מנת להכריע האם זכאים הם לפיצויים יהיה על המותב שידון בתיק לדון בשאלת סבירות החלטתה של ועדת המכרזים לבטל את המכרז, שאלה מובהקת מתחום המשפט המנהלי. משכך, לא מצאתי כי נפל פגם בקביעתו של בית המשפט המחוזי כי הסמכות לדון בתביעה דנא מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים במסגרת תובענה מנהלית.

6.

לקראת סיום אך לא בשולי הדברים תובא גישתי לפיה מדיניות רצויה בקביעת כללי הסמכות העניינית תשים דגש על בהירות הכללים. בראיה זו הכללים אמורים להיות משולים לתמרור תנועה. נהג המגיע לצומת חייב לדעת אם לדוגמא רשאי הוא לפנות שמאלה אם לאו, למי יש זכות קדימה וכדומה. מוטב שהנוהג בכבישי הסמכות העניינית ידע לאן לפנות על פני קיומם של דיונים מפולפלים בסוגיה שאינה אמורה לתפוס את מרכז הבמה בהליך המשפטי. ואולם, הדברים מורכבים קמעה. אם שפת הסמכות הינה שיעור התביעה או תקופת העונש המקסימאלי המלאכה קלה. לעומת זאת, ישנם נושאים אשר מטבעם עשויים לגעת גם במקרי גבול שעלולים ליצור קושי. בל נשכח שכללי סמכות עניינית אינם שרירותיים אלא נועדו לשרת תכליות שונות. תפקידו של בית משפט בקביעת הכללים הוא להיות נאמן לעמדת המחוקק תוך ניסיון ליצור וודאות ככל שניתן.

התיבה "תובענה לפיצויים שעילתה במכרז" המופיעה בתוספת השלישית לחוק מכילה שני תנאים. האחד, הדרישה לפיצויים. השני, שדרישה זו עילתה במכרז. המוקד יהיה בתנאי השני. מהי משמעות הדיבור "שעילתה במכרז"? נדמה כי יש לבחון את הבסיס לתביעה הכספית. האם העילה לתביעת הפיצוי נובעת מ"המכרז" על פי הגדרתו בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. בחינת הסוגיה תיערך באופן שבית משפט יבדוק –

מה הסיבה לדרישת התובע לחייב את הנתבע? מה היסוד שבה? ככל שהעילה היא ענייני מכרזים כהגדרתם בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התובענה תשמע שם. רוצה לומר, שבשלב מסוים בבדיקה המיקוד יעבור מהדרישה הכספית לבחינת העילה על פי אמות המידה של חוק בתי משפט לעניינים מנהליים – מהו העניין? כפי שהגדרת ענייני מכרזים בתוספת הראשונה לחוק אינה מעוררת קושי מיוחד כך המונח "עילתה במכרז" אינו אמור להביא לתוצאות שונות בהחלטותיו של בית המשפט.

לעומת זאת, אם בית המשפט יתן את הבכורה בשיקול דעתו לנושאים אחרים כגון לשאלה הכרונולוגית – האם מצויים אנו בשלב החוזי או בשלב המכרזי – תוך בדיקת "שעת" ההליך התוצאות עשויות להוביל לכיוונים שונים שלא בהתאם לכוונת המחוקק. טול מקרה דנא. המבקשים זכו במכרז ובמהלך סיור התברר שהמצב בשטח השתנה. כאשר הניסיון להגיע לפשרה לא צלח בוטל המכרז. ברי, כי תביעת "הזוכה" בין אם היא לקיים את המכרז ובין אם היא לפיצויים שייכת לבית המשפט המנהלי. לאמור, אין הבדל בין ענייני מכרזים בתוספת הראשונה לחוק לבין תביעת פיצויים שעילה במכרז בתוספת השלישית לחוק.

7.

דין הבקשה להידחות. המבקשים ישאו ביחד ולחוד בהוצאות המשיבה ובשכר טרחת עורך דין בגין בקשה זו בסך 7,000 ש"ח.