רע"פ 2463/09 זיו שוורצמן נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה, חוף הכרמל

בפניי בקשה למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (ע"פ 6186-11-08; ע"פ 6704-11-08) מיום 3.2.2009, בו נדחו ערעוריהם של המבקש ושל המשיבה על פסק דינו של בית משפט השלום בחיפה (חע"מ 20005-04).

כנגד המבקש וכנגד גב' סיגל שוורצמן הוגש כתב אישום בבית משפט השלום בחיפה בגין עבירה של שימוש במקרקעין ללא היתר, לפי סעיפים 145(א)(2)(3), 204(א) ו-(ב), 208 ו-218 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ) ותקנה 1(1) לתקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967.

כתב האישום נוגע למקרקעין הידועים כחלק מגוש 11345, חלקה 4, מרחב תכנון מקומי חוף הכרמל, בישוב בת שלמה (להלן: המקרקעין ). המבקש וגב' סיגל שוורצמן הינם הבעלים או מי שהוחזקו כבעלים של המקרקעין. בימים 24.6.2004, 1.8.2004 ו-8.8.2004 או בסמוך לכך, נמצא כי נעשה שימוש במקרקעין למטרות עסק לממכר גבינות, זיתים ושמן, בניגוד לתוכנית מפורטת חכ/167 א' מיום 1.5.1984 (להלן:" התוכנית" ) , המייעדת את המקרקעין למגורים.

ביום 30.4.2007 זוכתה גב' סיגל שוורצמן מכל האישומים נגדה. ביום 15.7.2008 הרשיע בית משפט השלום בחיפה (כבוד סגן הנשיא א' הבר ) את המבקש בעבירות המיוחסות לו בכתב האישום. בית המשפט דחה את טענות המבקש

לפיהן ניתן לפרש את התוכנית בדרך המקלה עמו ולראות

את התוכנית כמתירה את השימוש שהוא עושה במקרקעין. בנוסף דחה בית המשפט את הטענה לפיה יש להחיל את סעיפים 178-187 לחוק התכנון והבניה על המקרה הנדון וקבע כי לא הוכח שהשימוש שנעשה במקרקעין לפני כניסת התוכנית לתוקף (ביום 1.5.1984) זהה לשימוש שעשה בהן המבקש, כפי שיוחס לו בכתב האישום.

ביום 22.9.2008 ניתן גזר דינו של בית משפט השלום. בית המשפט קבע כי "מקרה זה הינו רחוק מלהיות מאותם המקרים שיש להחמיר עם המבקש יתר על המידה" והשית עליו קנס בסך 10,000 ש"ח. כן הוציא בית המשפט צו להפסקת שימוש חורג שיכנס לתוקפו ביום 22.9.2009, וקבע כי המבקש יחתום על התחייבות עצמית בסך 40,000 ש"ח שלא לעבור עבירה דומה במשך שנתיים מיום מתן גזר הדין.

המבקש ערער על הרשעתו בפני בית המשפט המחוזי בחיפה (ע"פ 6186-11-08). המשיבה ערערה, אף היא, על קולת העונש (ע"פ 6704-11-08).

ביום 3.2.2009 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כבוד השופט ד"ר ע' זרנקין ), בגדרו נדחו שני הערעורים. באשר להכרעת הדין נקבע כי קביעת בית משפט השלום בדבר השימוש הבלתי חוקי במקרקעין מבוססת הן בראיות שעמדו בפניו והן בהלכה המשפטית. עוד נקבע כי אין לקבל את טענת המבקש כי השימוש שהוא עושה במקרקעין, זהה לשימוש שאבות אבותיו עשו במקרקעין הללו, קרי מכירת מיני גבינות, בעיקר מן החלב המיוצר במשק המשפחתי. לכן אין לראות בשימוש זה כשימוש חורג שהותר, או שימוש חורג שאין הצדקה לנקוט בהליכים משפטיים לגביו, בהתחשב בסעיפים 178-187 לחוק התכנון והבניה. כמו כן, קבע בית המשפט המחוזי, כי השאלה העיקרית היא האם השימוש שעושה המבקש המקרקעין הינו אסור על פי דין, ללא קשר לשימוש הקודם במקרקעין לפני כניסת התוכנית לתוקף. בית המשפט קבע כי סעיף 178 לחוק התכנון והבניה השאיר שיקול דעת לוועדה המקומית, האם לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג. בנוסף קבע בית המשפט כי מקום שנמנעה הוועדה המקומית להשתמש בסמכותה על פי סעיף 178 לא תהיה היא מנועה מלנקוט בהליכים פליליים כנגד מי שעושים שימוש חורג. על פי בית המשפט המחוזי הימנעותה של הוועדה המקומית להכין רשימה כאמור, איננה הופכת שימוש חורג לשימוש מותר. בנוסף קבע בית המשפט כי לגופו של ענין היה ידוע למבקש על קיומה של התוכנית במשך שנים רבות, והוא היה מודע לכך שהשימוש שהוא עושה במקרקעין אינו כדין, ולמרות זאת לא נקט כל יוזמה לקבלת היתר בגין שימוש חורג בהתאם להוראות החוק. משכך,

אין לקבל את הטענה כי לא ניתן להעמידו לדין לאור השתק הרשות. לענין גזר הדין קבע בית המשפט: "אף כי, על דרך העיקרון, צודקת הועדה המקומית כי העונש שגזר בית המשפט קמא על המערער, הינו עונש קל, אינני סבור כי ראוי במקרה זה להתערב בו, ואני מחליט להשאירו על כנו".

מכאן הבקשה שבפניי המתמקדת בהכרעת הדין בלבד.

בבקשת רשות הערעור, חוזר המבקש על הטענה לפיה השימוש שנעשה במקרקעין הינו אותו שימוש שנעשה בהן לפני כניסת התוכנית לתוקף. המבקש טוען כי בקשה זו מעלה שתי שאלות המהוות עילה לדיון ב"גלגול שלישי". השאלה הראשונה מתייחסת לסעיף 178 לחוק התכנון ובניה, ובוחנת מתי ובאילו תנאים ניתן להעמיד לדין פלילי אדם אשר עשה במשך שנים שימוש חוקי במקרקעין, ותוכנית מאוחרת לתחילת השימוש הפכה שימוש זה ל"שימוש חורג". שאלה זו מתמקדת במצב דברים בו הועדה המקומית לא הכינה רשימה על פי סעיף 178 לחוק התכנון והבניה והיא נוקטת הליכים פלילים בגין שימוש חורג. לטענת המבקש במקרה זה אין יכולה הוועדה המקומית לנקוט בהליך פלילי בגין השימוש החורג, מכיוון שעומדת לאזרח טענת השתק כנגד הרשות. השאלה השנייה מתייחסת לטענת הגנה מן הצדק. המבקש מבסס טענה זו בעיקר על התרשלותה של המשיבה, שבמשך שנים רבות לא נקטה נגדו כל צעד להפסקת השימוש, ובנוסף , על פי טענתו, המועצה המקומית והמועצה לשימור אתרים נתנו לו תחושה כי פעולתו מבורכת ותקינה.

מנגד טוענת המשיבה כי חרף טענות המבקש אין בבקשה למעשה כל שאלה מהותית המצדיקה דיון בפני ערכאה זו. לגופו של ענין נטען כי נקבע כממצא עובדתי בערכאות הקודמות כי השימוש שעשה המבקש במקרקעין שונה מהשימוש שנעשה לפני כניסת התוכנית לתוקף, ומכאן שהשאלה העקרונית שמעלה המבקש כלל אינה מתעוררת במקרה זה. למעלה מן הדרוש טוענת המשיבה שגם אם השימוש שעושה המבקש במקרקעין זהה לשימוש החוקי שנעשה בהן לפני כניסת התוכנית לתוקף, אין לקבל את טענת ההשתק כנגד העמדתו של המבקש לדין. על פי עמדת המשיבה הסמכות לפי סעיף 178 לחוק התכנון והבניה הינה סמכות רשות של הועדה המקומית. אם הוועדה המקומית אינה מפעילה את סמכותה על פי סעיף זה אין לקבל את הטענה כי היא מנועה מלנקוט בהליכים כנגד מי שעושה שימוש חורג במקרקעין. המשיבה טוענת כי קבלת עמדתו של המבקש תיתן הכשר קבע לכל שימוש חורג שלגביו לא נערכה רשימה בהתאם לסעיף 178, ואילו במקרים שבהם נערכה רשימה שכזו, לכל היותר, תהא תקופת מעבר שלאחריה לא ניתן יהיה עוד לעשות שימוש חורג. בנוסף טוענת המשיבה כי יש לדחות את טענת ההגנה מן הצדק, מכיוון שלטענתה המבקש עשה דין לעצמו למרות שהיה בקיא בפרטי התוכנית, וכן טוענת כי שיהוי בפעולת הרשות אינה מקימה מחסום המונע פעולות אכיפה.

לאחר שעיינתי בבקשה, בתגובת המשיבה ובפסקי הדין של הערכאות שקדמו לי, נחה דעתי כי דין הבקשה להידחות.

עניינו של המבקש כבר נדון בפני שתי ערכאות שונות. ככלל, הלכה היא, כי רשות ערעור לדיון בגלגול שלישי, ניתנת במשורה באותם מקרים חריגים אשר מעוררים שאלה בעלת חשיבות כללית וציבורית החורגת מעניינם הפרטי של בעלי הדין. במקרה שבפניי, חרף טענות המבקש, הבקשה אינה מעוררת שאלה משפטית עקרונית, אשר תצדיק דיון בגלגול שלישי (ראו ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123(1982)). מסיבה זו בלבד דין הבקשה להידחות.

מעבר לנדרש יוער כי אף לגופו של ענין, דין הבקשה להדחות. סעיף 178 לחוק התכנון והבניה קובע כי:

תקופת מקסימום לחריגה

178

מיום תחילת תקפה של תכנית רשאית הועדה המקומית, באישור הועדה המחוזית, וחייבת היא לפי דרישת הועדה המחוזית -

(1) לערוך רשימת בנינים בתחום התכנית שהם בנינים חורגים לפי התכנית או שיש בהם לפיה שימוש חורג, וכן רשימת הקרקעות בתחום התכנית שיש בהן לפיה שימוש חורג;

(2) להמליץ על התקופה שבה מותר עוד להמשיך ולהשתמש בבנינים או בקרקעות כאמור שימוש חורג או שבה מותר לקיים בנינים כאמור כבנינים חורגים (להלן - תקופת מקסימום לחריגה).

לענין סעיף זה השאלה היא "מה קדם למה, התכנית לשימוש או השימוש לתוכנית" (ע"פ 503/68 מדינת ישראל נ' איכל , פ"ד כג(1) 73, 80 (1969) (להלן: פרשת

איכל )). סעיף 178 שהינו חלק מפרק ז' לחוק

התכנון והבניה

חל במצב דברים בו היה שימוש חוקי קודם לתוכנית, והתוכנית הפכה את השימוש החוקי לבלתי חוקי (ראו פרשת איכל , עמ' 80; בג"ץ 416/76 עמיצור נ' פיינברג , פ"ד לא(1) 833 (1977)).מצב הדברים בבקשה שלפנינו שונה. נקבע כממצא עובדתי בערכאות הקודמות כי השימוש שעשה המבקש במקרקעין אינו זהה לשימוש שנעשה בהן לפני כניסת התוכנית לתוקף, ומכאן כי התוכנית קדמה לשימוש החורג במקרקעין. כידוע, הלכה היא, כי בית משפט שלערעור אינו מתערב בממצאים עובדתיים וממצאי מהימנות שקבעה הערכאה הדיונית, זאת במיוחד כאשר מדובר בבקשת רשות ערעור (ראו ע"פ

1258/03

פלוני נ' מדינת ישראל , פ"ד נח(6) 625, 632 (2004) ראו גם מרדכי קרמניצר "קריטריונים לקביעת ממצאים עובדתיים והתערבות ערכאת ערעור בממצאים המתייחסים למהימנות של עדים" הפרקליט לה 407 (תשמ"ד); יעקב קדמי על סדר הדין בפלילים

כרך ב 1945 (2009)). בנסיבות המקרה, לא מצאתי מקום לחרוג מהלכה זו. לאור מסקנתי זו, מתייתר הדיון בשאלת טיב הסמכות של הועדה המקומית על פי סעיף 178 לחוק התכנון והבניה, וכן ההשפעה של שימוש בסמכות זו על העמדתו לדין של המבקש.

טענתו השניה של המבקש, בענין ההגנה מן הצדק, דינה גם היא להידחות. בית משפט זה עמד על כך כי יש למצות את הדין עם אלו אשר לא מקיימים את חוקי התכנון ובניה, בענין זה ציינתי במקום אחר:

"כבר נפסק בעבר, כי בתי-המשפט מצווים לתת יד למאבק בעבירות החמורות בתחום התכנון והבנייה, שהפכו לחזון נפרץ בימינו" (רע"פ 6665/05 מריסאת נ' מדינת ישראל

(לא פורסם, 17.5.2006) ראו גם רע"פ 2809/05 גבריאל טסה נ' מדינת ישראל

(לא פורסם, 22.5.2005)).

על אף עיכובים, שייתכן וחלו בהתנהלות הרשויות מול המבקש, עדיין קיים אינטרס ציבורי משמעותי למצות את הדין עם פורעי חוקי התכנון והבניה (ראו רע"פ 1520/01 שוויצר נ' יושב ראש הועדה המחוזית לתכנון ובניה , פ"ד נ"ו

( 3) 595, 604 (2002); ע"פ 10023/07 יעקב סבן ציוד לבניה בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה "אונו " (טרם פורסם, 20.12.2007)). בעניינו המבקש עשה דין לעצמו ובמשך זמן ארוך פעל שלא בהתאם לחוק, ולא עשה דבר לשם הסדרת השימוש במקרקעין.

אשר על כן, הבקשה נדחית.