רע"פ 4831/09 מאג'ד עבאדי נ. ועדת התכנון ובניה מחוזית חיפה

בפניי בקשה למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, בתיק ע"פ 16871-02-09, מיום 10.5.2009. בתיק זה נתקבל ערעור המשיבה על החלטתו של בית משפט השלום בחדרה בצ"א 375-06-08, בה הותלה ביצועו של צו הריסה מנהלי שהוצא כנגד המבקש בעקבות עבודות בנייה שלא כדין שנעשו על ידו בכפר קרע, בתחום חלקות 29-26 בגוש 12118 (להלן: המקרקעין ).

המבקש חפץ להקים חממה לגידול חקלאי. לצורך כך, הוא החל לבצע עבודות בניה במקרקעין נשוא הערעור. עבודות אלה כללו הכשרת מקרקעין בשטח של כ-2000 מ"ר, יציקת רצפת בטון בשטח של כ-1500 מ"ר וכן יציקת חומת בטון סביב השטח. ביום 14.5.2008 הוגשה למשיבה בקשה למתן היתר להקמת חממה ואולם העבודות התנהלו בלי להמתין למענה. מאחר ועבודות הבנייה בוצעו ללא היתר וטרם נסתיימו, הוצא על ידי המשיבה ביום 18.5.2008, צו הריסה מנהלי על הבניה במקרקעין. ביום 5.6.2008 (לאחר הוצאת הצו), נשלח למבקש מכתב מטעם לשכת התכנון במחוז חיפה, בו הוסבר כי בקשתו להקמת החממה לא עמדה בתנאי הסף ועל כן לא הועברה לדיון בפני המשיבה.

בעקבות זאת, הוגשו על ידי המבקש שתי בקשות לבית משפט השלום בחדרה, שעניינן ביטול צו ההריסה וכן עיכוב ביצוע הצו במעמד צד אחד. ביום 11.2.2009 ניתנה החלטתו של בית משפט השלום (כבוד סגן הנשיא ס' מוחסן ) בעניין בקשת עיכוב הביצוע. בית המשפט קבע, כי עבודות הבניה בוצעו שלא כדין ואולם ציין, כי לפי סעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ), ניתן לבטל או להתלות צו הריסה אם הוכח "שהבניה שבגללה ניתן הצו בוצעה כדין או שביצוע הצו אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". אמנם לא הייתה מחלוקת בין הצדדים כי העבודות בוצעו ללא היתר, אך בית המשפט הגיע למסקנה, כי בנסיבות דנן מתקיים התנאי השני ולפיכך התלה את ביצוע צו ההריסה "עד לדיון ענייני בבקשת המבקש להקמת חממה ומתן החלטה בבקשתו ועד אשר ינצל המבקש את כל הסעדים העומדים לרשותו". הנימוק העיקרי להחלטה היה, כי ממועד הוצאת הצו, עבודות הבנייה במקרקעין לא נמשכו ולכן בשלב זה אין כאן עבודה מוגמרת שצריך למנוע. עוד נאמר בהחלטה, כי במקרה דנן גם מאזן הנוחיות מטה את הכף לטובת עיכוב הביצוע. זאת מאחר ובמידה שהבקשה להקמת חממה תידחה, ניתן יהיה להרוס את תוצאות הבניה החלקית גם מאוחר יותר, ואולם אם בסופו של יום יתקבל היתר הבניה, לאחר מימוש צו ההריסה לא ניתן יהיה להחזיר את המצב לקדמותו. כמו כן, הסב בית המשפט את תשומת ליבה של המשיבה לטענות ההפליה שהועלו כנגדה וציין כי עליה לקיים דיון בנושא.

יוער, כי ביום 19.4.2009 המבקש הגיש בקשה נוספת לקבלת היתרי בניה – בקשה זו טרם נדונה בפני המשיבה.

ביום 10.5.2009, קיבל בית המשפט (כבוד השופט ע' זרנקין ) את ערעור המשיבה על החלטת בית משפט השלום וביטל אותה. בית המשפט המחוזי ציין, כי לא ניתן להחיל את הסייג שבסעיף 238א(ח) על המקרה שבפנינו, מאחר ועבודות הבנייה שבגינן ניתן הצו נעשו ללא היתר כדין ותהליך ההקמה נמצא בעיצומו. להפסקה היזומה של המבקש בביצוע הבניה הבלתי חוקית, לא יכולה להיות כל נפקות, ככל שהדבר נוגע לעיכוב ביצוע צו ההריסה. באשר למאזן הנוחיות שהזכיר בית משפט השלום נקבע, כי משנתמלאו התנאים להוצאת צו ההריסה המנהלי, לשאלה זו אין כל חשיבות. האינטרס הטמון בבסיס ההוראות שבסעיף 238א מחייב לקטוע בנייה בלתי חוקית בעודה באיבה, ומשכך לא יכול להינתן משקל להגשת הבקשה לקבלת היתר בניה או לסיכוי שהיתר כזה יוענק בסופו של דבר למבקש. מעבר לנדרש, הוסיף בית המשפט כי אף לו היה מקום להתלות את צו ההריסה המנהלי, אין כל הצדקה לעכב את ביצועו עד למיצוי ההליכים שעומדים לרשות המבקש בקבלת היתרי בנייה. הנוטל את הדין לידיו ומתחיל בביצוע עבודות בניה בטרם ניתנו האישורים לכך, מקבל על עצמו את האפשרות כי הרשויות יורו על הריסת הבניה הבלתי חוקית. דברים אלה הביאו כאמור את בית המשפט המחוזי לבטל את החלטת בית משפט השלום ולהותיר בתוקף את צו ההריסה המנהלי.

מכאן בקשת רשות הערעור שבפניי. בפי בא כוח המבקש מספר טענות הנוגעות הן לפגמים שנפלו בהוצאת הצו – לעניין תחום שיפוטה של המשיבה והגורמים שיש ליידע על דבר ההוצאה – והן לדיון בבית משפט השלום, בו לא נחקר המבקש על תצהירו ולא ניתנה לו הזדמנות לחקור את המצהיר מטעם המשיבה. עוד טוען הוא, כי על אף שהבניה תואמת את ייעודם של המקרקעין, היא הופסקה עם היוודע למבקש דבר הוצאת הצו, ואולם כבר באותו שלב – לאחר יציקת רצפת החממה – התהליך הושלם, הבניה לא נמצאת בעיצומה ועל כן אין מקום לביצוע הצו, מה עוד שדי בכיסויה של רצפת הבטון באדמה, כדי להשיב את המצב לקדמותו. בנוסף, מועלות בבקשה טענות בנוגע להפלית המבקש באכיפת חוקי הבניה. בא כוח המבקש מציין את הבקשות שהוגשו לקבלת ההיתרים, מדגיש כי לדעתו סיכויי קבלת ההיתר גבוהים ומבקש מבית המשפט לקבל את בקשת רשות הערעור ולנקוט באחת מן הדרכים הבאות: לקבוע כי צו ההריסה בטל; לעכב את ביצוע צו ההריסה כאמור בהחלטתו של בית משפט השלום, עד למתן החלטה בבקשה לקבלת היתר בנייה שהוגשה על ידי המבקש ביום 19.4.2009; או להחזיר את התיק לבית משפט השלום לצורך גביית עדויות ושמיעת טענות הצדדים.

מנגד, סבור בא כוח המשיבה כי אין לקבל את בקשת רשות הערעור. תכליתו העיקרית של סעיף 238א, המטפל בהוצאת צווי הריסה מנהליים, הינה לאפשר לרשויות התכנון להתמודד באופן מהיר ויעיל בתופעת הבניה הבלתי חוקית ולמנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח. העילות להתערבותו של בית משפט זה המוסדרות בסעיף 238א(ח) לחוק התכנון והבניה ובפסיקה, אינן מתקיימות כאן מאחר והעבודות בוצעו שלא כדין, במועד הוצאת צו ההריסה, הבניה היתה בעיצומה ולא נפל כל פגם בשיקול דעתה של המשיבה בהוצאתו. לדבריו, הבקשה לחקור את המצהיר מטעם המשיבה לא הוזכרה בבית משפט השלום ועלתה לראשונה בבקשה זו. באשר לטענות הנוגעות לעצם הצו, לדבריו המקרקעין נמצאים במרחב התכנון המחוזי וככאלה נתונים לסמכות המשיבה ככל שהדבר נוגע להוצאת צווי הריסה מנהליים. המשיבה גם ביצעה את כל ההליכים הנדרשים להוצאת צו ההריסה המנהלי. טענות ההפליה שמעלה בא כוח המבקש צריכות לדעתו להידחות, בהיעדר ביסוס ראייתי להן.

דין בקשת רשות הערעור להידחות.

הלכה ידועה היא, כי רשות ערעור בפני ערכאה שלישית, ניתנת במקרים חריגים בהם מתעוררת סוגיה בעלת חשיבות משפטית או ציבורית החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982)). עניינו של המבקש נדון בפני שתי ערכאות שיפוטיות, והמבקש לא הצביע על עילה, המצדיקה דיון נוסף בסוגיה בפני ערכאה שלישית. מסיבה זו בלבד, דין הבקשה להידחות.

יתר על כן, אין המקרה מצדיק את התערבותו של בית משפט זה גם לגופו של ענין. הוראת המשיבה להוצאת צו ההריסה המנהלי ביום 18.5.2008 הינה ביטוי לסמכות שהוענקה לה בידי המחוקק בסעיף 238א לחוק התכנון ובניה, כדי למנוע מן המבקש להשלים את בניית החממה ולהעמיד את הרשויות בפני עובדה מוגמרת של מבנה קיים. אמנם, סעיף 238א(ח) העניק בידי בית המשפט סמכות להתערב בשיקול דעת המשיבה ולבטל את הצו במידה והבניה בוצעה כדין או אם ביצועו "אינו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת". עם זאת, במקרה דנן אין מקום לשימוש בסמכות זו. המבקש לא חלק, כי לא ניתנו היתרי בניה מתאימים לבניית החממה. באשר לחלופה השנייה, הרי שניתן להבטיח את סיכול תכניותיו של המבקש ליהנות מפרי עוולתו, רק באמצעות ביצוע צו ההריסה המנהלי. עצירה יזומה של הבניה, לא יכולה לשמש ערובה להפסקת העבודות ולאור דברי המבקש עצמו – הטוען, כי בשלב זה עבודות היציקה הסתיימו והמבנה ראוי לשימוש כבר עתה – גדלה על אחת כמה וכמה חשיבות אכיפת החוק והפעלת הצו. במאמר מוסגר יצוין, כי גם לדברי בא כוח המבקש, ביום 5.5.2009, עת ביקר מפקח מטעם המשיבה במקום הבניה, היו העבודות בעיצומן. על כן, גם אם הקמת המבנה הושלמה, אין הדבר מבטל – ובמקרה זה, כאשר מדובר בבניית חממה ולא בבניין מגורים המיועד לאכלוס, אולי אף מחזק – את הצורך בהריסתו וראו סעיפים 238א(א)(2) ו-(3).

אכן, בית משפט זה מוסמך להתערב בהליך ההריסה המנהלי, גם עת נופלים פגמים חמורים בצו שהוצא, אשר נוגעים ליסודות החוקיים המקנים לו תוקף או הופכים את הצו לבטל מעיקרו (רע"פ 5086/97 בן חור נ' עיריית תל-אביב-יפו , פ"ד נא(4) 625, 635 (1997); רע"פ 10992/07 סרחאן נ' יו"ר הועדה המקומית ולתכנון ובניה בירושלים (לא פורסם, 13.1.2008)). ואולם במקרה דנן, המשיבה נקטה בכל הצעדים הנדרשים להוצאת הצו ולא נמצאה חריגה שתצדיק את עיכוב ביצועו, לא כל שכן את ביטולו. המסמכים המצורפים לתגובת המשיבה מעידים, כי המקרקעין מצויים במרחב תכנון מחוזי (שטח גלילי) ועל כן לפי סעיפים 12 ו238א(ב1)(1) לחוק התכנון והבניה, למשיבה יש סמכות למתן צווי הריסה בתחום זה. עוד עולה מן המסמכים, כי המשיבה פנתה לכלל הגורמים בעניין הוצאת צו ההריסה, כנדרש על פי סעיפים 238א(ב) ו-238א(ב1)(2) לחוק התכנון ובניה. הוצאת הצו לוותה בהתייעצות עם ראש הרשות המקומית כפר קרע, עם נציג שר המשפטים בוועדה המחוזית ומעבר לנדרש – על אף שהמקרקעין מצוים כאמור במרחב תכנון מחוזי – הודעה על הוצאת הצו נשלחה אף לשר הפנים (ראו סעיף 238א(ב1)(3)). אין לקבל גם את טענות ההפליה שהועלו על ידי המבקש. כדי לקבוע כי התנהלות המשיבה נגועה בהפליה, לא די להוכיח כי האכיפה נעשית באופן בררני, כי אם להראות שמדיניות האכיפה הינה שרירותית או נסמכת על מטרות פסולות (ראו למשל בג"צ 6396/96 זקין נ' ראש-עיריית באר-שבע , פ"ד נג(3) 289, 305-304 (1999)). המבקש לא הציג בפניי כל ראיה, לאף אחד ממרכיבים אלה. אין אם כן, בטענות המבקש כדי להצביע על פגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה להוצאת צו ההריסה ומשכך כאמור, אין להתערב בביצועו.

לסיום, הרתעת עברייני החוק בתחום הבנייה – והמבקש בכללם – אשר נוטלים לידיהם את הדין ומקימים מבנים בלתי חוקיים, מחייבת טיפול מיידי ויעיל. פתיחת הליכים להסדרת בניית החממה בדיעבד, לאחר התחלת עבודות הבניה, איננה מכשירה את השרץ. ייעודם וחיוניותם של צווי ההריסה המנהליים הוא בהפסקת נוהל פסול זה, בו מנסה העבריין לקבוע עובדות בשטח ורק לאחר מכן לנסות ולהשיג את ההיתרים הנדרשים (רע"פ 10992/07 סרחאן נ' יו"ר הועדה המקומית ולתכנון ובניה בירושלים (לא פורסם, 13.1.2008); רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה , פ"ד נט(3) 577, 590 (2004)). הבקשה לקבלת אישורי בניה אמנם הוגשה למשיבה, אך לא עמדה בדרישות המינימום לטיפול בה. במכתב התגובה למבקש מיום 5.6.2008, הוצע לו לפנים משורת הדין, להשלים את התנאים לעמידה בדרישות הסף תוך 45 יום, אך הוא בחר להשיב לכך ריקם. לא זו בלבד, אלא שחלף האפשרות להסדיר כחוק את בניית החממה מיד, המבקש בחר להמתין להגשת בקשה נוספת לקבלת היתרי בניה עד ליום 19.4.2009. בעקבות ניהול ההליכים המשפטיים בתיק זה, אנו עומדים כיום כעבור יותר משנה ממועד הוצאת הצו – הבניה הבלתי חוקית עומדת על תילה ואישורים אין. אין כל הצדקה לעכב את ביצוע צו ההריסה המנהלי גם מעבר לכך.

אשר על כן, בקשת רשות הערעור נדחית וממילא מתייתר הדיון בבקשת עיכוב הביצוע.