עת"מ 47545-01-18 בימ"ש מחוזי ת"א, השופטת מיכל אגמון גונן: פס"ד בעתירות הבוחן את קבלת ההחלטות, השקיפות והצדק החלוקתי של ועדת החריגים במשרד השיכון (עת"מ 47545-01-18)

"תביאו שניים ,תביאו שלושה תביאו ארבעה ילדים, תקבלו שיכונים עם כניסה ומטבח ושני חדרים קטנים" להקת הברירה הטבעית ,מילים :יהושוע סובול

.1סיגלית לוי ביקשה לקבל סיוע בדיור (ההתייחסות הן לבקשות לקבלת דיור ציבורי ,הן לסיוע בשכ"ד יקראו להלן :בקשות לסיוע בדיור) ,ובקשתה נדחתה .גב' לוי היא קרבן התעללות ואלימות קשה במשפחה ,שהפכה לפגועת נפש ומוכרת כבעלת נכות נפשית ותפקודית ,לצד מחלות קשות נוספות שמפא ת צנעת הפרט לא יפורטו .גב' לוי ,חיה עם שני ילדיה ,אחת מהם קטינה .לאחר שבקשתה לדיור ציבורי נדחתה (כיון שזכאות על פי הנהלים מותנית בהורות לשלושה ילדים תחת גיל 21לפחות) ,פנתה גב' לוי לוועדת חריגים.

1מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון וזו התשובה שקיבלה גב' לוי: "למרות הנסיבות של המבקשת אשר הוצגו בועדה ,לרבות מצבה הכלכלי ,החובות בהם היא שרויה ,המצב הנפשי הקשה ,הנכות ממנה היא סובלת והטיפול בבתה, הועדה סבורה כי אין בנתונים כדי להצדיק חריגה מהכללים וזאת בין היתר בהסתכלות מבחינה רוחבית של המקרים המגיעים לפתחה של הוועדה". לוועדת חריגים של משרד השיכון מגיעים כ 30,000-פונות ופונים כל שנה .מקרים כמו של גב' לוי, העותרת בעתירה ,47545-01-18והעותרות והעותר בארבע העתירות הנוספות שלפניי .מדי שנה על וועדות החריגים לדון ב 30,000-בקשות כמו זו של גב' לוי ,ולבחון אותן בחינה רוחבית ,כך שרק אלו במצב הקשה ביותר יזכו לסיוע. .2הייחוד בעתירות שלפניי הינו כי אין מדובר בטענה לפיה במקרה נתון לא ערך משרד השיכון בחינה ראויה בעניינה של עותרת כזו או אחרת ,אלא בטענה לפיה עצם הדיון בכשלושים אלף מקרים חריגים בשנה (המהווים כ 17%-מכלל הפניות למשרד השיכון בנוגע לסיוע בדיור) ,אינה מאפשרת הכרעה שוויונית במקרים המובאים לפתחן של וועדות החריגים ,ללא תבחינים מדידים הטיעון המרכזי שמעלות העתירות שלפניי הינו כי ללא תבחינים ברורים ,תוך מתן משקלות מדידים לכל תבחין ותבחין ,הנמקה מפורטת ופרסום ההחלטות של וועדות החריגים של משרד השיכון ,לא ניתן לבחון מהי אותה "הסתכלות מבחינה רוחבית של המקרים המגיעים לפתחה של הוועדה". היינו כי לוועדה אין את האפשרות ,בהינתן מספר המקרים העצום ,לשקול ,ללא משקלות מדויקים מה משקלו של המקרה הנתון למול עשרות אלפי הבקשות האחרות המגיעות לפתחן של ועדות החריגים .העותרות טוענות כי טיפול ,לכאורה פרטני ,בכ 30,000-בקשות מידי שנה ,מביא בהכרח לתוצאות שאינן שוויוניות ולפגיעה בזכות לדיור שבבסיסה הינה זכות חוקתית המהווה חלק מכבוד האדם .כל העתירות הוגשו ע"י עותרות החיות בתנאים סוציו אקונומיים קשים ביותר ,כנגד החלטות ועדות החריגים של משרד הבינוי והשיכון (להלן :משרד השיכון) בנוגע לדיור ציבורי: החלטות שלא לאשר חריגה מהנהלים הקבועים ,ובהתאם ,אי אישור זכאות לסיוע בדיור לעותרות. ייחוד נוסף בהליך זה הינו כי ארבע עתירות הוגשו בידי הסיוע המשפטי ,שהתייצב בהליך וביקש לבחון גם את השלכות הרוחב של נהלי משרד השיכון ,ככל שהם נוגעים לעתירות הספציפיות. העתירה החמישית ,של הזוג בן שטרית ,הוגשה בידי עוה"ד ,שהחלו לייצג את המשפחה במסגרת עמותת ידיד ,ולאחר שזו חדלה לפעול המשיכו בייצוג פרו בונו. העותרות ,כמו גם הסיוע המשפט שהתייצב בהליך ,אינן טוענות כנגד חברי וועדת החריגים .ההפך הוא הנכון .הכל מסכימים ומבינים כי העיסוק והדיון בעשרות אלפי בקשות של אנשים קשיי יום, המתמודדים כולם עם מצבי חיים לא פשוטים ,ושמתוכן ניתן לאשר בקשות מעטות לאור התקציב הנתון ,היא מטלה קשה ביותר .התקציב המוגבל העומד לרשות וועדות החריגים ,מחייב דחיית בקשות של אנשים במצב קשה ביותר ,לטובת אחרים שמצבם קשה אף יותר .בחינת הבקשות ותעדופן היא מטלה לא פשוטה עם זאת ,הטיעון הוא שבהינתן מספר המקרים והעדר משקלות 2מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ברורים ומדידים לתבחינים השונים ,לא ניתן להשוות בין המקרים באופן שוויוני ,שיגשים את המטרה שכולם שואפים לה – לחלק את המשאב המצומצם כל כך של הסיוע בדיור לנזקקים ביותר.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

פרק ראשון :העובדות וההליכים שלעניין

25

סיוע בדיור -המצב בפועל .5באופן מעט לא שגרתי ,לא אפתח פרק זה בסקירת העובדות בעתירות שלפניי (שיובא להלן) אלא דווקא בתיאור המצב בשטח ,התקציבים המוקצים לסיוע בדיור בכלל ,ולמקרים החריגים בפרט, לכמות הדירות ותור הממתינים ,ומעל הכל לכמות הפניות לוועדות החריגים ,והתקציב העומד לרשותם .כל אלו עומדים ברקע ,תלויים כענן קודר מעל העותרות שלפניי ,כמו גם מעל כל הנזקקים לסיוע בדיור ,והופכים את עבודת וועדות החריגים לכמעט בלתי אפשרית מראש.

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

.3העתירות מעוררות שאלות משותפות הנוגעות לחשיבות הזכות לדיור ,וחוסר השוויון בהחלטות וועדת החריגים ,נהלי משרד השיכון והקריטריונים שנקבעו לעניין הזכאות לסיוע בדיור ,בין הקצאת דירו ת בדיור הציבורי ,בין סיוע בשכר דירה ,שאלות הנוגעות הן לסיוע בדיור על פי הנוהל, הן לאופן פעולת ועדת החריגים ,ושאלות לגבי אנשים ובעיקר נשים החיות בעוני ,ולגבי צדק חלוקתי בהקצאת משאבים נתונים. אדגיש כבר בפתח הדברים כי העתירות שלפניי אינן תוקפות את הקצאת התקציבים לדיור הציבורי. המציאות בכל הנוגע לדיור ציבורי היא קשה וכואבת ,אך המפתח לשינוי מדיניות זו אינו נתון בידי בית המשפט .הסעדים המתבקשים בעתירות אלו נוגעים לתבחינים לחלוקת המשאבים ,לאופן קבלת והנמקת ההחלטות ולשקיפות ההליך המנהלי בהקשר של דיור ציבורי. .4עוד אציין בפתח הדברים כי בעקבות הגשת העתירות ,ערך משרד השיכון עבודת מטה מרשימה ובסופה נקבעו תבחינים ושיקולים לעבודת וועדות החריגים תוך קביעת מדרג החשיבות שעל ועדות החריגים לייחס להם .כן לקח על עצמו משרד השיכון לפרסם חלק מההחלטות ואף הודיע כי נשקלת האפשרות להאריך את הזכאות לסיוע בשכר דירה משנה לשנתיים .לאור זאת התייתרו חלק מהסעדים שהתבקשו בעתירות ,ויש לברך על כך .עם זאת ,נטען כי ישנם מקרים אחרים של נעדרי זכאות ,שהם בתנאים קשים פחות מאלו של העותרות בעתירות שלפניי ,ובהם התקבלו הבקשות. על כן ,על אף עבודת המטה המבורכת שנעשתה ,עדיין נותרו סעדים כלליים כגון קביעת משקולות מדידים לתבחינים ,כדי שניתן יהיה לערוך השוואה מושכלת בין המקרים ,הנמקת ופרסום כלל ההחלטות ,לצד סעדים בעתירות הפרטניות.

סיוע בדיור נועד למבקשים בעלי נתונים סוציואקונומיים קשים .אולם ,הביקוש לסיוע בדיור עולה לעין ערוך על ההיצע .כך ככלל ,כך בעיקר בכל הנוגע לדירות בדיור הציבורי ההולכות ומתמעטות, בעוד שתור הזכאים הולך וגדל ,רובם בעלי קשיים כלכליים רציניים ומגבלות רפואיות .בפסיקה צויין ,שמלאי הדירות קטן ואילו הזכאים "מייחלים בתור עד בוש" (ראו רע"א 3798/07משה זריהן 3מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (פורסם בנבו ,2008 ,להלן :עניין זריהן) .עוד צויין ,שקיימת ירידה מתמדת במספר הדירות הציבוריות העומדות לאכלוס (ראו עע"ם 1663/09עזבון המנוחה ביטון סמחה ז"ל נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו ,2010 ,להלן :עניין ביטון). כך לגבי הזכאים על פי הנוהל ,כך ביתר שאת לגבי מי שאינם עונים על תנאי הזכאות ,ופונים לוועדות החריגים .התקציב לסיוע במקרים אלו מצומצם עוד יותר.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

,https://www.haaretz.co.il/news/education/.premium-1.7063820לנתונים נוספים ראו:

33

דו"ח הועדה לשינוי כלכלי חברתי ,בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג ,בעמ' ;)2011( 197ילדין, דיור בר השגה ,בעמ' 42ובעמ' ,213והאסמכתאות שם ,בה"ש .)47

34 35 36

.6בשנת , 2016בדו"ח הוועדה הציבורית לנושא הפינויים מדירות הדיור הציבורי (בראשות אורנה ברביבאי ,שהוגש לשר הבינוי והשיכון ,להלן דוח הפינוי מהדיור הציבורי) ,הגדירה את הבעיה בדיור הציבורי בכך ש"הצורך [בדיור ציבורי] עולה משמעותית על המצאי" לצד "עדכון קריטריונים כלפי מעלה [פחות זכאים] ו" :סיוע בשכ"ד :לרוב לא ריאלי" .הועדה הדגישה כי" :הקריטריונים אינם מאפשרים הבחנה המשקפת את מצוקת הפרט ובפועל אוכלוסייה המוגדרת כלא זכאית עולה במכלול הקשיים על זו המוגדרת כזכאית" (עמ' 15לדוח). .7ביום 29.7.18אושרה בממשלה תכנית חירום לאומית בתחום הדיור הציבורי" ,לגור בכבוד" (החלטה מספר 4078של הממשלה מיום ,)29.07.2018כשבין עיקריה ,הקמת צוות בינמשרדי לגיבוש תכנית פעולה ממשלתית להגדלת מלאי הדיור הציבורי .בדוח פנימי של משרד השיכון שהוצג לצוות ההיגוי של תכנית "לגור בכבוד" בספטמבר ( 2018הנתונים הוצגו בכתבתה של לי ירון "מספר המשפחות הממתינות לדיור ציבורי צפוי לגדול לפי שלושה בתוך עשור" ,הארץ ,)6.9.18 ,נכתב כי מספר המשפחות הממתינות לדיור ציבורי (הן זכאי משרד השיכון ,הן זכאי משרד הקליטה) עמד בשנת 2018על כ 9,000-וכי על פי הצפי ,בשנת ,2028יהיו בתור כ 28,000-משפחות (אם ישאר קצב גידול הדירות זהה ,כ 2,000-לשנה) .ביום ,28.3.19פרסם צוות בין־משרדי בראשות מנכ"ל משרד השיכון לשעבר ,חגי רזניק ,שמונה לגיבוש תוכנית החירום לתחום הדיור הציבורי (לגור בכבוד) דו"ח ולפיו: "אף על פי ששיערנו כי מצבה של מדינת ישראל בכי רע ביחס לעולם ,לא שיערנו עד כמה הוא נורא .ישראל נמצאת בתחתית הסולם ביחס למדינות ה –OECDבהשקעה בדיור הציבורי ,ואם לא נפעל במתכונת חירום לפתרון הבעיה ,נדרדר לשפל חסר תקדים ,ובתוך בפחות משני עשורים יהווה הדיור הציבורי פחות מ– 1%מהדירות במשק". על פי הדו"ח ,בישראל ישנם כ– 3,500משקי בית הזכאים לדיור ציבורי ,וברשימות הממתינים של משרד הקליטה ישנם עשרות אלפים נוספים .עם זאת לאור מחלוקת בין נציגי האוצר למשרד (על המחלוקת והנתונים ראו: השיכון ,מרבית ההמלצות לא הוגשו בהסכמה

4מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון בשנת 2020פרסם המרכז להעצמת האזרח ,דוח מעקב לתכנית החירום הלאומית לדיור הציבורי (אוגוסט ,) 2020העלה כי אכן הוקמו צוותי עבודה בינמשרדיים ,אך לאור חוסר הסכמה בסיסי, בעיקר בין נציגי משרד השיכון לנציגי משרד האוצר ,לא נדונו המלצות הצוות (שהתקבלו לאחר פרישת נציגי האוצר ממנו). .8דו"ח מבקר המדינה (70ב') :משרד הבינוי והשיכון – רכישה ומכירה של דירות הדיור הציבורי, תש"ף ,2020-עומד על הנתונים (נכון לסוף שנת .)2019על פי הדו"ח (החל בעמ' )725בשנת 2019 המתינו 3,700משקי בית זכאים לדיור ציבורי ,כאשר ההמתנה הממוצעת של אלו שזכו לקבל דירה בשנת 2019עמד על 31חודשים .עוד צוין כי מלאי הדירות נותן מענה בערך ל 4.5%-מהממתינים לדיור הציבורי .נתון נוסף עליו עומד המבקר (שם בעמ' )729הוא כי בשנת 2018התגוררו בדירות ציבוריות 49,000משקי בית ,ואילו סיוע בשכר דירה (הנע בין ₪ 340ל ₪ 3,900-תלוי גודל המשפחה והאיזור הגיאוגרפי) ניתן לכ 170,000-משקי בית בסכום של כשני מיליארד שקלים (כשמלאי הדירות הציבוריות נכון נל 2019-עומד על 53,000דירות). .9נתונים דומים נוספים ניתן למצוא בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,שנכתב ע"י נתנאל קופראק ,ביום ,2.12.19בנושא" :מערך הדיור הציבורי בישראל ,נתונים ונתוני זכאות" .בעמ' 5 לדו"ח מופיעים הנתונים על מספר הזכאים לסיוע בשכר דירה ,שעלה מ 145,061-בשנת 2014ל- 171,711בשנת .2018עוד עולה מהדוח כי ביולי 2016היו 50,416דירות בדיור הציבורי ,שני שלישים מהם לזכאי משרד השיכון ,וכשליש לזכאי משרד הקליטה. .10אשר לתקציב משרד השיכון בהקשר של סיוע בדיור ,במסגרת העתירות שלפניי הבהיר משרד השיכון כי תקציב הסיוע לזכאים העומדים בכללי הזכאות (שעניינם אינו נדון בעתירות שלפניי), אינו מוגבל ,במובן זה שבכל שנת תקציב ,נערכת הערכה של מספר הזכאים ,על סמך השנה הקודמת, וככל שבדיעבד מתברר שהיו מקרים רבים יותר ,מועבר תקציב נוסף מותאם .שונים הם פני הדברים כאשר מדובר בחריגים .שם ניתן תקציב מוגבל בסכום ,שעל המשרד לחלקו בין כלל הפונים בבקשות חריגות (שמספרם עומד ,כאמור ,על כ .)30,000-בדו"ח שהגיש משרד השיכון במסגרת העתירות שלפניי ובו פירוט החלטות של ועדת החריגים (מיום ,)10.7.18פירט משרד השיכון את גובה התקציב שהוקצה לחריגים ,וכן היחס בינו לבין התקציב שהוקצה לזכאים על פי הנהלים כמפורט: שנה

הסיוע בדיור לזכאים ע"פי תקציב החריגים תקציב תוספות המקורי הנהלים

החריגים סה"כ תקציב החריגים

1,485,049,000 2013

38,938,000

12,162,000

51,100,000

1,516,238,000 2014

39,438,000

-9,178,000

30,260,000

1,552,489,000 2015

39,438,000

25,000,000

64,438,000

1,712,386,000 2016

39,438,000

16,773,000

56,211,000

1,820,000,000 2017

39,438,000

22,500,000

61,938,000

39,438,000

1,078,000

40,516,000

1,847,670,000 2018

(על סמך חצי שנה בפועל)

5מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

מטבלה זו עולה ,כי מבחינת הסכומים אכן מדובר בחריגים .כך ,למשל ,בשנת 2017עמד תקציב הזכאים על 1.820מיליארד שקל ,בעוד תקציב החריגים עמד על כ 60-מיליון שקלים (כ ,)3%-לעומת שנת ,2018אז תקציב הזכאים עלה ועמד על 1.847מיליארד שקל בעוד תקציב החריגים ירד משמעותית ועמד על כ 40-מיליון שקלים (כ .)2%-כפי שניתן ללמוד מהטבלה ,בעוד תקציב הזכאים עולה בהתמדה ,תקציב החריגים אינו קבוע ,לעיתים עולה ולעיתים יורד. מעניין להשוות את אחוז החריגים מבחינת התקציב ,העומד על בין ,3-2%לבין אחוז הבקשות לוועדות החריגים מכלל הבקשות לסיוע המוגשות לועדות החריגים במשרד השיכון ,העומד על כ- ( 18%כ 30,000-בשנים ,2019-2018מתוך כ 170,000-בקשות) .היינו כ 17%-מהבקשות ,זוכות, בהיותן חריגות ל 3-2%מתקציב הסיוע בדיור ,כך שקשה עוד לכנותן בקשות חריגות. .11לאור נתונים אלו ,העולים שוב ושוב בדוחות השונים ,ברור לחלוטין שלא כל מי שאכן נזקק לסיוע בדיור ,מוגדר כזכאי על פי הנהלים ,ומכאן ,התור המתארך לועדות החריגים ,והצורך של ועדות אלו ,להתנהל בשוויון ותוך צדק חלוקתי בגדרי התקציב והדיור הציבורי הקיימים. כעת אעבור לסקירה תמציתית של נתוני העותרות והעותר בעתירות השונות ,וההחלטות שניתנו בעניינם (יודגש כי פירוט העובדות באשר לכל אחת מהעתירות יובא לקראת סיום ,בדיון הפרטני בסעדים המבוקשים בכל אחת מהעתירות) .אדגיש כי בחלק מהעתירות הבקשה הייתה לקבל דיור ציבורי ,באחרות סיוע בשכר דירה ,ובחלקן ,סיוע מוגדל בשכר דירה חלף דיור ציבורי .בכל המקרים הבקשות נדחו כיון שהפונות לא עמדו בתנאי הנוהל (נוהל סיוע בשכר דירה ונוהל דיור ציבורי, עליהם אעמוד בהרחבה להלן) ,ולכן נזקקו להחלטת וועדת חריגים. .12סיגלית לוי (עת"מ )47545-01-18 גב' סיגלית לוי (העותרת בעת"מ ,)47545-01-18היא אם יחידנית לשני ילדים ,האחד בגיר והשנייה קטינה בת . 9העותרת היא בעלת נכות נפשית על רקע היותה קרבן להתעללות ואלימות קשה במשפחה .אימה נהגה להתעלל בה ולהכותה ,ולבסוף עזבה את הבית ,ואביה היה מכור לאלכוהול. נוסף על כך ,העותרת היא בעלת 100%נכות תפקודית ,וסובלת ממחלות נוספות (שמפאת צנעת הפרט לא יפורטו) .לגב' לוי ,קשיים כלכליים ניכרים ואין לה כל תמיכה או עורף משפחתי (דו"ח סוציאלי בעניינה צורף לעתירה). בקשתה של גב' לוי לסיוע בדיור נדחתה לאור העובדה שאינה עומדת בגודל משפחה מזכה על פי הנוהל .זאת ,בין היתר ,לאור העובדה שיש לה שני ילדים בלבד ,אחד מהם בגיר (כאשר זכאות לדיור ציבורי מותנית בשלושה ילדים קטינים לצד תנאים נוספים) .בהחלטה בעניינה נקבע ,כאמור בפתח הדברים ,כי נסיבותיה אינן מצדיקות חריגה מכללי הזכאות הקבועים בנוהל ,לאור שיקולי הרוחב שעמדו לפני הועדה .בניגוד לכך ,טענה גב' לוי ,כי מבחינת מקרים אותם הציג משרד השיכון ,בהם 6מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון נתקבלו בקשות לוועדות חריגים ,עולה כי ניתן סיוע בדיור במקרים "קלים" משלה ,שהינם כמובן, קשים כשלעצמם. .13ענבל גמזו (עת"מ )4245-04-18 גב' גמזו היא בת למשפחה רב בעייתית ,כהגדרת שירותי הרווחה ואם לקטינה (ילידת .)2011גב' גמזו גרה בבית אמה ,משפחה בת 5נפשות בדירת חדר של עמידר של האם ,כאשר עם חזרתו של אביה הביתה מהכלא ,עברה להתגורר בחצר הבית .לאחר מכן ובשל המצב הבעייתי והצפיפות ,עברה עם בתה להתגורר בדירת ח דר ,אלא שבשל היותה מובטלת ,ובשל בעיות בריאות מהן היא סובלת, אינה יכולה לעמוד בתשלומי השכירות .פנית גב' גמזו לסיוע בדיור נדחתה גם היא לאור העובדה שיש לה ילדה קטינה אחת (כאשר על פי הנוהל ,כאמור ,רק משפחה (לרבות אם יחידנית) ,ובה שלושה ילדים קטינים עונים על כללי הזכאות) .גם במקרה של גב' גמזו ,הנימוק של ועדת החריגים היה כי "למרות הנסיבות" ,כך לשון ההחלטה ,אין מקום להחריג את עניינה של גב' גמזו ולהעניק לה סיוע בדיור. השאלה העולה בעתירותיהן של גב' לוי וגב' גמזו ,היא על סמך מה מכריעה הועדה מי יקבל סיוע בחריגה מנהלי הזכאות ,ללא תבחינים ומשקולות מדויקים ,ובהינתן שעל ועדות החריגים לדון בעשרות אלפי בקשות לשנה. .14חנה קמרי (עת"מ )8948-07-18 גב' קמרי ,ילידת ,1965ואם לארבעה (אחד מהם צעיר מ ,)21-הוכרה כבעלת 28%נכות חייה במצוקה כלכלית ,כפי שעולה מהדוח הסוציאלי שצורף לעתירתה (נספח ע .)1/גב' קמרי המתינה במשך 13שנים בתור לקבלת דיור ציבורי ,לאחר שנמצאה כזכאית לכך ,אולם ,בחלוף השנים ,בגרו ילדיה של גב' קמרי ,ובשנת 2016נקבע כי אינה זכאית עוד לדיור ציבורי (עקב אי עמידה בקריטריונים המחייבים בעניין גודל משפחה) .הפסקת זכאותה ,הביאה עמה גם ירידה בסיוע בשכר דירה ,שכן מי שממתין לדיור ציבורי ,זכאי להשתתפות גבוהה יותר בשכר דירה בתקופת ההמתנה. השאלה המרכזית שעולה מעובדות המקרה בעניינה של גב' קמרי היא מעמדם של זכאים לדיור הציבורי ,הממתינים שנים בתור לדיור ציבורי ואינם זוכים בו .כאשר מדובר בתנאי של שלושה ילדים מתחת לגיל ,21הרי שבעת ההמתנה בתור ,הילדים בוגרים ,מה ששולל לכאורה את זכאותם לדיור ציבורי .שאלה זו מתחדדת לאור העובדה שמי שזוכה בדיור ציבורי ,נשאר להתגורר בו ללא הגבלת זמן ,גם אם ילדיו בגרו ועזבו את הבית. .15אילנה וגבריאל בן שיטרית (עת"מ )67881-03-18 לבני הזוג בן שטרית חמישה ילדים ,מתוכם בעת הגשת העתירה היו ארבעה קטינים .גבריאל בן שטרית הוא בעל 100%נכות המקבל קצבה מהביטוח הלאומי .במקרה זה מדובר על בני משפחה שהם בעלי בעיות בריאות וקשיים כלכליים ניכרים ,כפי שעולה מהדו"ח הסוציאלי שהוגש בעניינם 7מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון (נספח 7לעתירתם) .העילה בעקבותיה נשללה זכאותם לדיור ציבורי היא העובדה כי בני המשפחה אינם חסרי דיור לפי הקריטריונים ,זאת משתי סיבות :ראשית ,העותרים היו בעלי דירה ,אותה רכשו בחודש מארס .2001הדירה נמכרה בחודש יולי ,2011כאשר על פי תנאי הזכאות מי שהיה בעל דירה בעשר השנים קודם להגשת הבקשה לא יזכה לדיור ציבורי או לסיוע בשכר דירה .שנית, העותרת היא בעלת זכויות חלקיות בדירה נוספת שקיבלה בירושה (להלן :דירת הירושה) .העותרים טוענים כי כספי התמורה שקיבלו בגין הדירה שנמכרה ,שימשו לצרכי חייהם השוטפים ונגמרו מזמן ,כשכיום חלפו ממילא עשר השנים החוסמות ממי שהייתה בבעלותו דירה לקבל סיוע בדיור. אשר לדירת הירושה טענו כי חלקה של העותרת קטן ,ולא ניתן לממש את הדירה כי חיים בה שניים מאחיה של העותרת ,שהם בעלי מוגבלויות קשות בעצמם. גם במקרה זה עמדה הועדה ,בדחותה את בקשתם על עי עמידתם בכללי הזכות וציינה כנימוקי ההחלטה כי" :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". .16אדריאנה מרקוביץ (עת"מ )24387-03-18 גב' מרקוביץ היא ניצולת שואה בת ,75גרושה ,המתקיימת מקצבת זקנה והשלמת הכנסה בסך ₪ 3,118בחודש ומסכום שנתי חד פעמי ע"ס ₪ 3,600עקב היותה ניצולת שואה .עד שנת 2010 התגוררה גב' מרקוביץ בדירה שהייתה בבעלותה .בשנת 2010התגרשה והדירה שהייתה בבעלותה נמכרה (כל אחד מבני הזוג קיבל .)300,000עקב כך ,נדחתה בקשתה לקבל דירה בדיור ציבורי. אף שאין חולק כי העותרת הייתה בעלת דירה טרם גירושיה ,ואף אין חולק על כך כי אותה הדירה נמכרה עקב גירושיה בשנת ,2010נטען שהסכום הנמוך יחסית שנותר בידיה לאחר המכירה ,אינו מספיק לקיום מינימלי בכבוד .העותרת משלמת שכירות ע"ס ₪ 3,100בחודש .משכך ,הראתה העותרת כי עם חלוף שמונה שנים מעת מכירת הדירה ,לא נותר בידיה דבר מעבר לקצבת החודשית אותה היא מקבלת ,אשר מכסה את סכום השכירות ותו לא .גם כאן ,החלטת הועדה נומקה בלקוניות" :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". עתירתה של גב' מרקוביץ ,כמו גם עתירתם של הזוג בן שטרית נוגעת לשאלה ,האם יש מקום להחריג מהזכאות על פי הנהלים ,גם מי שהיתה בידו דירה ,גם בנסיבות בהן לא נותרה יתרה ממכירת הדירה ,או שבפועל הדירה אינה ניתנת למימוש. על פני הדברים ,ניתן היה לקבל את כלל העתירות בהיעדר הנמקה (על כך להלן) ,ולהחזיר את עניינם לדיון בועדה .אולם ,עתירות אלו הוגשו (ארבע מתוך חמש) ע"י הסיוע המשפטי ,במטרה לבחון את נהלי ועדות החריגים ,ואופן קבלת ההחלטות בהן .על כן בהליך הוצגו נתוני רוחב ע"י משרד השיכון, תוך התייחסות הן של באי כוח המייצגים בעתירות השונות ,הן של הסיוע המשפטי לאותם נתונים. טיעונים שהביאו מחד ,לעבודת מטה נרחבת שערך משרד השיכון ,עליה מברך גם הסיוע המשפטי, כמו גם לחידוד סוגיות עקרוניות הנוגעות לוועדות החריגים בנוגע לסיוע בדיור .על כן במסגרת 8מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון עתירות אלו ייבחנו גם השינויים אותם קיבל על עצמו משרד השיכון לבצע במסגרת ההליך .על כן אעמוד להלן על השתלשלות העניינים בהליך שלפניי ,וטיעוני הצדדים בשאלות אלו. התנהלות ההליך בפן הכללי .17לאור הטענה לפיה קיים חוסר שוויון בהחלטות וועדות החריגים ,הנובע מהעדר קריטריונים מדידים להחלטות וועדות החריגים ,סוכם כי משרד השיכון יגיש רשימת מקרים מהשנה הרלבנטית לעתירות ,ובה יפרט את נסיבות הפונים ,ההחלטה שהתקבלה והנימוקים עליהם נסמכה וועדת החריגים .ביום ,23.4.2018הוגש דו"ח חלקי המציג את המקרים בהם אישרה וועדת החריגים בקשות חריגות להקצאת דיור ציבורי ,אף שאלה אינן עומדות בתנאי הסף של הנוהל .במסגרת הדוח הוצגו 19בקשות שאושרו בועדת החריגים ועשרים בקשות שנדחו .הדוח המלא הוגש ביום , 07.06.2018ובו פורטו עשרים וחמישה מקרים בהם אישרה וועדת החריגים הקצאת דיור ציבורי במקרים בהם לא עמדו הזכאים בתנאי הזכאות ו 50-החלטות בהן נדחו בקשות כאמור (רק ארבעה מקרים מופיעים בחפיפה בין הדוחות) .כן הגיש משרד השיכון את 50המקרים האחרונים (נכון למועד הגשת הדו"ח – מאי ,)2018בהם אושרה זכאות לסיוע בשכר דירה בהעדר זכאות על פי הנוהל) בתגובות הצדדים ובדיון שנערך ,הועלתה טענה כי לאור המקרים המופיעים בדוחות ,מתחייבת המסקנה כי בהעדר תבחינים והבניית שיקול דעת ועדות החריגים ,לא ניתן לבחון את ההחלטות לגופן ולהשוות בין המקרים .בתשובה לכך טען משרד השיכון כי יש בנהלים החדשים של וועדות החריגים שנכנסו לתוקף באותה תקופה (אוקטובר ,)2018כדי לפתור את הבעיה ,שכן נהלים אלו כוללים רשימת תבחינים אותם אמורות וועדות החריגים לשקול .ביום 16.12.2018הגיש משרד השיכון לבית המשפט את נהלי וועדות החריגים שנכנסו לתוקף בחודש אוקטובר :2018נוהל ועדת האיכלוס העליונה (הוראה מס' ,8/13להלן :נוהל ועדת האיכלוס) ונוהל הוועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס (הוראה מס' ,8/17להלן :נוהל ועדת הערעורים) .הנהלים מגדירים את תפקידי וועדות החריגים וסמכויותיהן (כל נוהל והוועדה המוסדרת במסגרתו); מפרטים את התבחינים לפיהם אמורות הוועדות לבחון את הבקשות המובאות לפניהן (למשל :מצב כלכלי ,גודל משפחה ,נכות ,תפקוד ,רקע בריאותי) ,את הרכבן ,סדרי העבודה בהן ועוד .נוהל ועדת הערעורים (ועדת החריגים הגבוהה יותר מבחינה היררכית) ,מתייחס אף לחובת הוועדה לקחת בחשבון אילוצים ,לרבות אילוצים תקציביים; את מלאי הדירות המתפנות ביישוב ומספר הזכאים הממתינים בתור .הנהלים לא קבעו מדרג לעניים התבחינים השונים ,כל שנאמר שאלו תבחינים שעל הוועדות לקחת בחשבון. .18ביום 30.12.18הת קיים דיון בכל העתירות המאוחדות ,אליו התייצבו גם עורכות דין מהסיוע המשפטי עצמו ,וכן סמנכ"ל בכיר במשרד השיכון ,מר רונן כהן וגב' ליאת גואלי הרוש ,מנהלת תחום פרט וחריגים במשרד השיכון ועורכי דין מהלשכה המשפטית במשרד השיכון .משרד השיכון אישר בדיון כי ההנמקות לכשעצמן ,אינן מאפשרות בכל המקרים להבין מדוע הועדף מקרה אחד על מקרה

9מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אחר ,למרות שלטענת המשרד ,אם מסתכלים ,למשל ,בדוחות הסוציאליים הדברים ברורים (עמ' 8 לפר' מיום ,30.12.18ש'.)27-17 עוד הבהיר המשרד (דבריו של הסמנכ"ל הבכיר רונן כהן בדיון מיום ,30.12.18עמ' ,9ש' ,7-1כי המשרד מטפל בכ 170,000-בקשות של משקי בית בשנה ,כשהרוב לא נדרש לועדות חריגים .כאשר לועדות חריגים מגיעים כ 30,000-מקרים בשנה (קצת פחות מחמישית מהמקרים .)17%- בסיום הדיון ב"כ משרד השיכון ביקשה להודיע לבית המשפט כיצד משרד השיכון מתכוון לטפל בשני עניינים – הראשון ,מספר הפניות לועדה ,והאם בהינתן שיש מקרים רבים כל כך ,האם מתכוון המשרד לקבוע סדרי עדיפויות ומשקולות מדידים בין התבחינים השונים שנקבעו בנהלים המתוקנים. .19ביום ,21.1.19הוגשה עמדת משרד השיכון .משרד השיכון קיבל חלקית את המלצת בית המשפט והסכים לקבוע מדרג בין התבחינים השונים ,שיהוו כלי להבניית שיקול הדעת של חברי ועדות החריגים ,כשידונו בבקשות העומדות לפניהם .עם זאת ,המשרד הבהיר כי אינו סבור כי יש ליתן ניקוד או משקלות מדידים מעבר למדרג ,בכדי לא לצמצם את שיקול דעת ועדות החריגים .עוד נאמר בהודעה כי משרד השיכון החל בביצוע עבודת מטה במטרה לגבש סדרי עדיפויות או מדרג בין התבחינים ,וכן לצורך בחינה מחדש של הפן הפרוצדורלי של הליך קבלת ההחלטות בוועדות ,לרבות לעניין אופן ההנמקה ותיעוד הדיון בוועדה. עוד נאמר כי על אף שמספר הבקשות לוועדות החריגים הוא רב ,ועומד על כ 30,000-בשנה ,הרי שכל בקשה נבחנת לגופה בצורה עניינית ובתשומת הלב המתבקשת .עם זאת ,נאמר כי עבודת המטה תכלול גם התייחסות לעניין זה. .20ביום 4.8.19הוגשה הודעה ממשרד השיכון ובה טיוטת מסמך התבחינים לוועדות החריגים, הכוללות הן מספר תבחינים רב יותר ,לרבות תת תבחינים בכל קטגוריה ,כמו גם דירוג התבחינים על פי סדר חשיבות (להלן :מסמך התבחינים או :התבחינים החדשים) .מטרתו המרכזית של מסמך התבחינים ,כך לדברי משרד השיכון ,היא להנחות את שיקול דעתן של וועדות החריגים ,זאת על- ידי יצירת מדרג בין התבחינים הרלוונטיים ,בסדר יורד (נכות ,מצב כלכלי ,רקע ונסיבות משפחתיות אישיות ,גודל משפחה ומצב משפחתי) .כל אחד מהתבחינים מחולק לתתי סעיפים המפרטים את השיקולים והמאפיינים של כל תבחין ,כאשר בחלק מהמרכיבים ישנו דירוג פנימי במסגרת כל קטגוריה .בטרם אעמוד על מסמך התבחינים ,אדגיש כי פסק הדין ניתן על בסיס מסמך זה ,ועל כן על משרד השיכון להכניסו לנהלים .בנוסף ,אדגיש ,וזה אחד הטיעונים המרכזיים בעתירות שלפניי כנגד מסמך זה ,כי הוא אינו כולל מדדים או ניקוד הניתנים להשוואה .כך ,לא ניתן להשוות בין נכות קלה ,כאשר נכות הוא התבחין הראשון במדרג ,לבין נתונים אישים קשים במיוחד לצד מספר ילדים רב מאד ,שהם התבחינים בסוף המדרג. 10מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

.21אשר לתבחינים לגופם ,ככלל ,לגבי כלל התבחינים נקבע כי ככל שהסטייה מכללי הזכאות נמוכה יותר ,כך יינתן משקל רב יותר לתבחינים .אפרט בקצרה את עיקרי הדברים: בעלות בדירה – מדובר במעין תנאי סף ,אשר גם אם מתקיימים תבחינים אחרים ,ככלל לא יינתן סיוע בדיור במקרה כזה ,גם אם מתקיימים תבחינים אחרים .זאת ,למעט "מקרים חריגים במיוחד וקיצוניים" .עם זאת ,ככל שיוגשו בקשות על ידי מי שהם בעלים בדירה ,ילקחו בחשבון השיקולים הבאים :שווי החלק בדירה; האפשרות המעשית לקבל תמורה; שווי התמורה לאחר סילוק משכנתא; משך הזמן שחלף מאז מכירת הדירה ביחס לתקופה הקובעת בנהלי הזכאות; הוצאות שכר דירה בתקופה שחלפה ממועד מכירת הדירה ,וככל שהדירה אינה זמינה -יינתן משקל למצב בו מתגוררים בדירה בני משפחה אחרים עם מוגבלויות או צרכים מיוחדים ,שהם עצמם חסרי דירה. נכות -העדיפות הראשונה תינתן לבעלי נכויות .לעניין זה ילקחו בחשבון מספר הנכים במשפחה ,ומי מבני המשפחה הינו נכה לפי סדר יורד :הורה וילד; שני בני זוג; ילדים; הורה אחד או ילד אחד. בנוסף ,בכל תמהיל נכויות הורה עצמאי יקבל משקל גבוה יותר לעומת משפחה בה יש שני הורים. כן ילקח בחשבון שיעור הנכות ,שיעור קצבת הנכות או אי כושר השתכרות; סטטוס הנכות (זמנית או יציבה); קצבת נכות עבודה ואופי הנכות .לעניין זה נקבע כי יינתן משקל גבוה יותר לנכות פיזית המבטאת קושי בניידות לעומת נכות פיזית אחרת או נכות נפשית ,וכאשר מדובר בדיור ציבורי תינתן עדיפות למי שנזקק לכסא גלגלים או לעיוורון המחייבים פתרונות דיור ייחודיים. מצב כלכלי – השני במדרג .ילקחו בחשבון הכנסות (ככל שהפער בין ההכנסה לתקרת ההכנסה לפי הכללים קטן יותר ,יינתן משקל גבוה יותר); מקורות תמיכה נוספים; הוצאות דיוריות (הנובעות מצפיפות ,גודל המשפחה ,בריאות או נגישות הדירה); פוטנציאל ההשתכרות והיחס בין פוטנציאל ההשתכרות לכללי הזכאות בעניין זה. רקע ונסיבות אישיות ומשפחתיות – לעניין זה פורטו מספר תתי תבחינים בסדר חשיבות יורד: אלימות במשפחה; צרכים שיקומיים (דרי רחוב ,התמכרויות ,זנות ,מאסרים חוזרים); מצבי קיצון כגון נטיות אובדניות או ניסיונות התאבדות; העדר עורף משפחתי; ילד אומנה או אפוטרופסות בנוסף לילדים הביולוגיים; ילדים שנלקחו מהמשפחה על רקע תפקוד הורי לקוי ,או מגורי ילד עם סבים בשל תפקוד לקוי של ההורים. גודל המשפחה – יינתן משקל למספר הנפשות ,גילאי הילדים (עדיפות ככל שהם קטנים יותר ,כמו גם לתאומים או שלישיות. מצב משפחתי – גם כאן ישנם תתי תבחינים בסדר חשיבות יורד :הורה עצמאי ,גילאי ההורים (אם הם מבוגרים במיוחד). 11מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

בנוסף ,יינתן משקל למגורים באזורים מרוחקים בהם קיים מלאי גדול יחסית של דירות בדיור הציבורי ,שאז יוקצה דיור ציבורי בקלות רבה יותר ,אך לא תאושר החלפת דירה לאזור מרכזי ,אלא בנסיבות חריגות ביותר. משרד השיכון הבהיר כי המסמך נערך תוך איזון בין הרצון למסד את הקריטריונים שעל הוועדה לשקול בבואה לבחון בקשות חריגות ,זאת באמצעות קביעת מדרג וסדרי עדיפויות ,ומנגד ,להותיר לוועדה מתחם שיקול דעת רחב .נטען ,כי שיקולים אלה ישקפו את נאותות ההליך ,ומראית פני הצדק כלפי הציבור ,ובנוסף ,יקלו על ביקורת שיפוטית של החלטות הוועדות. עוד ציין משרד השיכון (סעיף 5להודעה) כי" :משרד השיכון שוקל יצירת מערכת אשר תשקף לציבור מהו הבסיס להחלטות וועדות החריגים ,בהתאם למסמך תבחינים זה .מהלך זה דורש היערכות מחשובית ועל כן ביצועו יחל בעוד זמן מה". אשר לחובת ההנמקה צוין כי הוצעו מספר ניסוחים ,מפורטים יותר מאלו הניתנים כיום ,וכוללים גם את סוגי המסמכים העומדים לפני הועדה. אשר לסיוע בשכר דירה נאמר כי משרד השיכון שוקל להאריך את הזכאות לעניין זה משנה לשנתיים ,מה שיקטין את מספר הפניות ,שמרביתן נוגעות לסיוע בשכר דירה. .22עמדת הסיוע המשפטי למסמך התבחינים -ביום 15.12.19הוגשה עמדת הסיוע המשפטי (מעבר לבאי הכוח בעתירות הספציפיות מטעמו) ,בהתייחס להודעת משרד השיכון על אודות תוצרי עבודת המטה ,ובפרט ,על מסמך התבחינים. בראש ובראשונה טוען הסיוע המשפטי כי מדובר בטיוטת תבחינים שטרם אושרה ,כמו גם ב"כוונות" להטמיע מערכת ממוחשבת כזו או אחרת .לעניין זה אדגיש ,כי פסק הדין ניתן על בסיס מסמך התבחינים ,כך שייקבע בעתירות כי הנוהל ישתנה ומסמך התבחינים יאומץ. לגופם של דברים ,לשיטת הסיוע המשפטי ,עמדת משרד השיכון ,כפי שהוצגה בטיוטה שהוגשה לבית המשפט בתאריך 4.8.2019אינה מספקת .זאת ,לאור העובדה שלפי הסיוע המשפטי ,התבחינים המוצעים אינם בהירים דיים :התבחינים כלליים ,ללא כימות או ניקוד ,ואף ללא פירוט כיצד לבצע את הבדיקה ביחס לחלק מהם .הסיוע המשפטי סבור שיש להבהיר את המדרג .כך למשל ,מדוע הורה וילד נכים גובר על מקרה בו מספר ילדים נכים במשפחה .אשר לאופי הנכות ,הסיוע המשפטי סבור שאין להפחית מהמשמעות של נכויות נפשיות ופיזיות שאינן כרוכות במגבלת התניידות .כך, לטענתם ,הורה יחידני הסובל מסכיזופרניה קשה יתקשה לתפקד ויזדקק לסיוע אולי אפילו יותר ממי שנזקק לכסא גלגלים. 12מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

הטיעון המרכזי של הסיוע המשפטי הוא כי גם בהינתן המדרג ,עדיין אין כלים בידי וועדת החריגים שלקול ולהשוות בין 30,000המקרים המובאים לפניה כל שנה .כך ,כיצד ניתן להשוות מי שנכנס לקריטריון הראשון של נכות שאינה חמורה במיוחד ,עם בקשה אחרת ,שם אין קריטריון של נכות, אך מתקיימים כל התבחינים האחרים ברמה הגבוהה ביותר .הסיוע המשפטי עומד על כך שבכדי לחלק את המשאב המוגבל של סיוע בדיור לנזקקים לו ביותר יש צורך במדדים ברי השוואה ,היינו ניקוד או כימות מדיד ובר השוואה של התבחינים השונים. בהקשר לחובת ההנמקה ,הסיוע המשפטי טען כי אחת מן הבעיות המשמעותיות בראייתו היא היעדר פירוט ביחס לנסיבות החריגות הקונקרטיות שהובילו לדחיית הבקשה .זאת לאור העובדה שבמרבית המקרים נימוקי הדחייה הם יחסית גנריים ,ולא מתייחסים לעובדות המקרה הספציפיות .לשיטת הסיוע המשפטי ,העובדה כי ההנמקה היא "טכנית" בלבד ,מבקשי הסיוע (ואף בית המשפט) לא יוכלו להתחקות אחר כוונת הוועדה ולהסיק מדוע בקשה מסוימת לא אושרה כחריגה .הסיוע המשפטי טוען כי גם לאחר שינוי הנוהל ב ,2018-שקבע את התבחינים (גם אם ללא מדרג) ,עדיין ניתנות הנמקות חסרות ע"י ועדות המכרזים ,כמו אלו שניתנו בבקשות נשוא העתירות שלפניי המדברות על כלל הנסיבות ואינן מפרטות דבר (לעניין זה צרף הסיוע המשפטי החלטות נוספות המדגימות זאת -נספחים 7-1לתגובת הסיוע המשפטי) .הסיוע המשפטי טוען כי יש לחייב את משרד השיכון לנמק כראוי את ההחלטות על פי כללי המשפט המנהלי. הסיוע המש פטי התייחס למספר סוגיות שלטענתו יש להבהיר או לתקן ,בנהלים עצמם או במסמך התבחינים ואתייחס אליהם בדיון בנושאים הפרטניים. .23ביום 26.1.20התקיים דיון בהשתתפות באי כוח המייצגים ,נציגי משרד השיכון ונציגי הסיוע המשפטי .בדיון חזרו בעלי הכוח המייצגים וב"כ הסיוע המשפטי על עמדותיהם בנוגע למסמך התבחינים ולהסכמות העקרוניות עליהם הודיע משרד השיכון .בסיום הדיון הוריתי למשרד השיכון להודיע פרטנית בכל אחת מהעתירות האם היא עונה לתבחינים החדשים ,וכן במישור הכללי בנוגע לחובת ההנמקה ולפרסום כלל ההחלטות. .24ביום 5.3.20הוגש ה תגובת משרד השיכון .אשר לעתירות הפרטניות ,משרד השיכון טען כי העתירות הספציפיות היו נדחות גם על סמך התבחינים החדשים .אפרט לעניין זה בדיון בעתירות הפרטניות ,אך אציין כי משרד השיכון פירט אלו תבחינים נלקחו בחשבון ומה מיקומם במדרג התבחינים ,אך לא פירט כיצד נקבע שיש לדחות את המקרים שלפניי לעומת כלל הבקשות שהיו לפני הועדה במועדים הרלבנטיים .אשר לעמדה הכללית ,משרד השיכון עמד על כך שבכוונתו לפרט ולפרסם את הנימוקים רק במקרים בהם התקבלו בקשות ולא מקרים בהם נדחו (על כך להלן בפרק על חובת ההנמקה והפרסום).

13מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון כיוון שהצדדים לא הגיעו להבנות ,הוריתי על הגשת סיכומים .הסיכומים הוגשו על בסיס התבחינים החדשים וההסכמות החלקיות של משרד השיכון כפי שפורט לעיל.

1 2 3

פרק שני :הרקע הנורמטיבי

4

.25אני פותחת ברקע הנורמטיבי ,ומקדימה אותו לטיעוני הצדדים ,שכן טיעוני הצדדים יהיו ברורים יותר לאור הוראות הנוהל הרלבנטיות .הדיון בכלל העתירות שלפניי הוא במקרים החריגים, בהם לפונים אין זכאות על פי הנהלים .עם זאת ,התבחינים עומדים על כך שככל שהחריג קרוב יותר למבחן הזכאות ,יעלה המקרה במדרג .כך אם תנאי לזכאות הם שלושה ילדים תחת גיל ,21 ולמשפחה יש שני ילדים מתחת גיל זה ואחד בן ,22יזכו למדרג גבוה יותר (כך לגבי כלל התנאים). על כן ,יש לבחון הן את הנהלים בהם קבועים תנאי הזכאות לסיוע בדיור (נוהל 08/05הנוגע להקצאת דירות בשיכון הציבורי ונוהל – 08/04הנוגע להשתתפות בתשלום שכר דירה ,להלן ביחד :נהלי הזכאות ); אך בעיקר את נהלי ועדות החריגים :נוהל ועדת האיכלוס העליונה (הוראה מס' ,8/13 להלן :נוהל ועדת האיכלוס) ונוהל הוועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס (הוראה מס' ,8/17 להלן :נוהל ועדת הערעורים).

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

נוהל – 08/05הקצאת דירות בשכירות בדיור הציבורי .26נוהל מס' 08/05של משרד השיכון (מיום " )18.7.07נוהל הקצאת דירות בשכירות בשיכון הציבורי" (להלן :נוהל 8/05או נוהל הקצאת שיכון ציבורי) ,קובע את תנאי הזכאות לדיור ציבורי. יש להדגיש כי מי שאושרה זכאותו לדיור ציבורי ,וטרם נמצאה עבורו דירה ,זכאי לסיוע מוגדל בשכר דירה .בסעיף 1.1נקבעה מטרת הנוהל" :לקבוע כללים ,סמכויות והוראות אחידים לקביעת זכות להקצאת דירות מתפנות ודירות נ"ר (נכסי רכישה) בשכירות בשיכון הציבורי" .סעיף 2הוא סעיף ההגדרות מגדיר חסרי דירה (בסעיף ,)2.3כמו גם הגדרות אחרות כמו מהי משפחה לצורך הנוהל, מיהו ילד ,מיצוי כושר השתכרות ועוד .הזכאים יהיו מי שעונים לכללים המפורטים בסעיף 2.3 [חסרי דירה] ובנוסף עונים על שלושת הקריטריונים הבאים גם יחד :עם 3ילדים לפחות (עפ"י הגדרת ילד בסעיף ;)2.5ממצים כושר השתכרות (בהתאם לסעיף )2.12ומקבלים קצבת הבטחת הכנסה (כמפורט בנספח א) .סעיף 8.8לנוהל קובע כי" :מגישי בקשות שיאושרו יוכנסו לרשימת קדימויות לפי סוג הדירה המתאימה להם וזאת בהתאם לנתוניהם האישיים". ועדת האכלוס העליונה ,אחד משני סוגי ועדות החריגים (הנמוכה יותר במדרג הנורמטיבי במשרד השיכון) ,פועלת מכוח סעיף 8לנוהל זה ,שכותרתו "ועדת חריגים" הקובע את המקרים בהם ניתן לפנות לועדה. כל העותרות בעתירות שלפני ,כמו גם הזוג בן שטרית ,אינן עונות על תנאי הזכאות .כך ,גב' לוי ,גב' גמזו וגב' קמרי אינן עונות על גודל המשפחה המינימלי ,ואילו הזוג בן שטרית והגב' מרקוביץ ,אינם עונים על התנאי שלא הייתה להם דירה בבעלותם במהלך 10השנים האחרונות.

14מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון נוהל – 08/04השתתפות בתשלום שכר דירה .27נוהל זה מפרט את הזכאות לקבלת השתתפות בתשלום שכר דירה ,משך תקופת הסיוע ,סכום הסיוע והתנאים לקבלתו .גם על פי נוהל זה ,בדומה לנוהל 05/08הסיוע בשכר דירה ניתן לחסרי דירה ,אם כי תנאי הזכאות הקבועים בו מקלים מעט יותר .העותרות בעתירות שלפניי לא עונות גם על תנאי הזכאות על פי נוהל זה. נהלי ועדות החריגים .28נוהל ועדת האיכלוס העליונה (הוראה מס' ,8/13להלן :נוהל ועדת האיכלוס) ונוהל הוועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס (הוראה מס' ,8/17להלן :נוהל ועדת הערעורים) הן וועדות חריגים (במדרג עולה) ,כשהנהלים קובעים את סדרי עבודתם (כאשר אתייחס לעניינים הנוגעים לשתי הוועדות ,הן ייקראו בשם הכולל :ועדות חריגים) .אדגיש ,כי נהלים אלו עודכנו ביום 21.10.18 והוכנסו בהם תבחינים שיש על הוועדות לשקול (ללא מדרג או משקולות מדידים). .29נוהל ועדת האכלוס -מבקש שבקשתו לסיוע בדיור נדחתה ע"י הועדה של "הערכאה הראשונה" רשאי לערער על אותה החלטה (ראו סעיף 8לנוהל 08/05הדן בוועדת החריגים) .הערעור יוגש לועדת האכלוס העליונה בהתאם לנוהל .ועדה זו היא ועדת חריגים במדרג הנמוך יותר ,ותכליתה (כמפורט בסעיף 2.1לנוהל) לדון ולהחליט" :בערעורים של מבקשי סיוע בדיור שאינם זכאים לסיוע ,או מערערים על קביעת זכאות שנקבעה לפי נתוניהם ,למעט הועדה הציבורית לאכלוס ,או במקרים שאין בסמכות הועדה לדון בהם" .תפקיד הוועדה (ס' 2.2לנוהל)" :לפעול במגמה לתת מענה לבעיות חריגות של משפחות ויחידים המבקשים סיוע בדיור ,להם לא נמצא מענה במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד. עוד נקבע בנוהל כי הרכב הועדה מתחלק לשניים .ועדה עליונה אזורית בהרכב של 3ראשי תחום לאכלוס ,כשאחד החברים ישמש יו"ר ,וועדה עליונה במטה (בירושלים) תהיה מורכבת מיו"ר שיהיה מנהל אגף א' פרט וחריגים או ראש תחום פרט וחריגים ,ושני חברים מבין אלו :ראש תחום לאכלוס, ממונה פניות ציבור ,ונציג מינהל לסיוע בדיור שיהיה גם מרכז הוועדה (סעיף 4לנוהל) הועדה תדון בהרכב של שלושה חברים לפחות ,כולל היו"ר ותתכנס פעם בשבוע לפחות (סעיף 6לנוהל) .אני עומדת על הרכב הועדה בכדי להדגיש כי מבחינה נורמטיבית קיימים שני סוגי ועדות חריגים ,כאשר ההרכב הפרסונלי מתחלף .ערעור על החלטת ועדה זו ניתן להגיש בתוך שנה לועדה הציבורית לאכלוס (סעיף 7.1לנוהל) ובמקרה של שינוי נסיבות ניתן לבקש דיון נוסף בועדה זו (שם). הנוסח המתוקן של נוהל זה הוא בתוקף מיום ( ,21.10.18קודם היה בתוקף נוהל מיום 28.5.03 שבוטל עם פרסום נוהל זה) .בנוהל המעודכן התווסף סעיף ,3בו נקבעו השיקולים (תבחינים) שתבחן הוועדה בעת דיון בכל בקשה: "התבחינים אותם בוחנת הוועדה בבואה לקבל החלטה: תבחינים הנוגעים לכל סוגי הבקשות: מצב כלכלי -הכנסות ,מקורות הכנסה ,כושר השתכרות ,פוטנציאל השתכרות. 15מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון גודל משפחה -מספר נפשות ,גילאי הילדים. נכות -נכות למי מבני המשפחה ,לרבות תמהיל נכויות במשפחה וסוג הנכות. תפקוד. רקע בריאותי -בעיות רפואיות של כל אחד מבני המשפחה. סטטוס משפחתי -הורה עצמאי ,עורף משפחתי. רקע סוציאלי -בהתבסס על דו"ח סוציאלי. ... בקשות לסיוע בדיור ציבורי: נוסף על תבחנים 1-7שלעיל ,הוועדה תביא בחשבון תבחינים נוספים ,כדלקמן: מלאי הדירות המתפנות ביישוב. מספר הזכאים הממתינים בתור". מעבר לתבחינים אלו קובע הנוהל כי בכל הנוגע לבקשות סיוע בשכר דירה" :הוועדה תביא בחשבון את מגבלת התקציב העומד לרשותה וכן את מספר הפניות לועדה" ,וכאשר מדובר בבקשות להקצאת דיור ציבורי יילקחו בחשבון גם מלאי הדירות המתפנות ביישוב ומספר הזכאים הממתינים בתור .כפי שניתן לראות אין מדרג בין התבחינים ,ולא תיעדוף מדיד של התבחינים השונים. .30נוהל – 8/17הועדה הציבורית לערעורים בנושאי אכלוס (להלן נוהל ועדת הערעורים) -ועדת הערעורים על פי נוהל זה היא ועדת חריגים בכירה יותר .גם נוהל זה עודכן ביום .21.10.18בחלק הכללי של הנוהל (סעיף )1.2נאמר כי "על הוועדה לתת את הדעת על השלכות הרוחב של ההחלטה לאור חובת השוויון וההגינות ובכלל זה יובהר כי החלטות הוועדה מותנות בקיום חוק התקציב". עוד נקבע כי הוועדה תמליץ על שינוי הנהלים של המשרד במידת הצורך (סעיף 1.4לנוהל). תפקיד וועדת הערעורים הוא לדון בערעורים של מבקשי סיוע בדיור (מכל הסוגים) שבקשותיהם נדונו ונדחו בוועדות אכלוס עליונה ובוועדה לעובדי מערכת של משרד הבינוי והשיכון (סעיף 2.1 לנוהל) .גם לעניין וועדה זו ,בדומה לוועדת האכלוס נאמר כי היא" :תפעל במגמה לתת מענה לבעיות חריגות של משפחות ויחידים להם לא נמצא מענה במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד. סעיף 3קובע את התבחינים שעל הועדה לשקול ,הזהים לאלו שנכללו בנוהל ועדת האכלוס ,כפי שפורט לעיל. בועדה זו עד 14חברים המתמנים בידי שר השיכון ,מתוכם עד 11חברים מקרב הציבור בתשלום (שימונו לקדנציות של 3שנים ,לכל היותר ברצף ל 9-שנים); 3חברים עובדי מדינה בהם :נציג משרד השיכון – סמנכ"ל בכיר לאכלוס; נציג משרד העבודה והרווחה ונציג המשרד לקליטת עלייה .כן יהיה משקיף בועדה – נציג חשב המשרד .עוד נקבע כי יו"ר הועדה וממלא מקומו יהיו אנשים מקרב הציבור (שימונה לארבע שנים מקסימום לשתי תקופות) .מרכז הועדה יהיה עובד אגף אכלוס שימונה ע"י סמנכ"ל בכיר לאכלוס (סעיף 4לנוהל).

16מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ישיבות הועדה תתקיימנה בהתאם לצורך ,ולפחות פעם בחודש ,כשבכל ועדה יזומנו 9חברים – 6 אנשי ציבור ו 3-עובדי מדינה .החלטות הועדה תתקבלנה בנוכחות 5חברים ,ביניהם היו"ר או ממלא מקומו ועובד מדינה אחד לפחות .ככל שיש שוויון קולות ,יכריע קולו של היו"ר (סעיף 6לנוהל).

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

פרק שלישי :טיעוני הצדדים

11

בחלק זה אעמוד על הטיעונים הכלליים המשותפים ,על בסיס מסמך התבחינים החדש ,וההסכמות החלקיות אליהם הגיעו הצדדים בדיונים באשר לסוגיות העקרוניות ,כאשר לדיונים הפרטניים אתייחס בדיון בעתירות הפרטניות ובסעדים הפרטניים המבוקשים בהן.

12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

היינו ,קיימים שני סוגים של ועדות חריגים :וועדת אכלוס וועדת ערעורים ,כשבכל אחת מהן משתנה ההרכב הפרסונלי .שתי ועדות אלו דנות בכ 30,000-בקשות חריגות לשנה (רובן בועדת האכלוס העליונה). על רקע נהלים אלו אביא את טיעוני הצדדים.

טיעוני העותרים והסיוע המשפטי .31בחלק זה אעמוד על הטיעונים המשותפים שעלו בכלל העתירות ,מבלי לייחס אותם לעתירה זו או אחרת .טיעונים אלו מתייחסים גם למסמך תבחינים שהוגש ע"י משרד השיכון ,ולתיקונים שהוצעו לעניין אופן ההנמקה ופרסום ההחלטות. .32ישנם שלושה טיעונים עקרוניים שמעלים הסיוע המשפטי והעותרות (ההתיחסות לעותרות כוללות גם את עתירת הזוג בן שטרית) .הראשון ,והמרכזי בעתירות שלפניי הינו כי דיון על פי מדרג כללי של תבחינים ,כאשר מדובר בדיון בכ 30,000-בקשות לשנה ,יביא בהכרח לחוסר שוויון ולחוסר וודאות בקרב האוכלוסיה הנזקקת לסיוע בדיור .לטענתם ,יש לכלול את מרבית המקרים בגדר נהלי הזכאות עצמם ,כך שיישארו מספר קטן יותר של חריגים .לחלופין ,וכיון שהגדלת מספר המקרים הכלולים בזכאות עצמה ,יביא בהכרח להגדלת תקציב ,מבקש הסיוע המשפטי ,כי לכל הפחות יינתן ניקוד או משקל לכל אחד מהתבחינים ותתי התבחינים ,שאחרת לא ניתן להשוות באופן אפקטיבי בין המקרים .ט ענת הסיוע המשפטי היא כי בהעדר משקלות לתבחינים לא תוכל הוועדה "להביא בחשבון את מגבלת התקציב העומד לרשותה וכן את מספר הפניות לועדה" ,כפי שמורה אותה הנוהל .הסיוע המשפטי מוסיף וטוען לעניין זה ,שלאור חוסר השוויון ואי הוודאות ,לא ניתן לקבל החלטות מושכלות במקרים הספציפיים המובאים לפתחם ,האם לפנות להליכים משפטיים. טיעונים נוספים בהקשר זה נוגעים לתבחינים החדשים עצמם ,כפי שהוצעו במסמך התבחינים, לבהירותם ,למדרג ביניהם ,ולתבחינים שאינם מופיעים כמו למשל משך ההמתנה בתור .טיעונים אלו יובאו בהרחבה בפרק שידון בתבחינים המוצעים לגופם.

17מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .33טיעון עקרוני שני ,נוגע לעניין העדר שוויון בתוך קבוצת הזכאים לדיור ציבורי -בין הזכאים הממתינים שנים בתור ומאבדים את זכאותם ,כפי שמדגים המקרה של גב' קמרי ,לבין זכאים שתוך המתנה לתורם קיבלו הקצאה של דיור ציבורי ,ורשאים להישאר בו ללא כל מגבלה ,גם אם מצבם השתפר .הסיוע המשפטי עומד על שני טיעונים בהקשר זה .הראשון ,נוגע לעצם שקיפות המיקום בתור וכיצד הוא נקבע ,כאשר אין לדעת האם בתקופת ההמתנה ,למשל 13השנים בהם המתינה גב' קמרי ,אכן מי שקיבלו דירות לפניה ,היו רק כאלו שהיו אמורים לקבל דירות לפניה .לעניין זה טוען הסיוע המשפטי כי יש ליצור שקיפות בנוגע למיקום בתור ,ולקבלת דירות ע"י הממתינים בתור. טיעון נוסף בהקשר זה נוגע לשינוי בכללי הזכאות במהלך שנות ההמתנה ,לעומת הדיור הציבורי הניתן ללא הגבלת זמן .כך ,עולה כי מי שקיבל דיור ציבורי ,ולאחר מספר שנים ילדיו בגרו ,יישאר בדיור הציבורי שקיבל ,למרות שלו היה נדרש לכך לא היה עומד בתנאי הזכאות .זאת ,בשעה שמי שהמתין בתור ,באותן נסיבות איבד את זכאותו ולא יהיה זכאי כלל לסיוע בדיור .לאור זאת טוען הסיוע המשפטי ,כי לכל הפחות יש לכלול את משך ההמתנה בתור כתבחין מרכזי ,שהמשקל שיינתן לו יעלה ,ככל שזמן ההמתנה ארוך יותר. .34טיעון עקרוני שלישי של העותרת והסיוע המשפטי נוגע לחובת ההנמקה .לטענתם ,ההחלטות של וועדות החריגים בכלל ,ובעתירות שלפניי בפרט לוקה בחסר ,בלשון המעטה .כך ,ההחלטות כוללות הפניה לסעיף הזכאות החסר ,ואמירות לפיהן לא ניתן להיעתר לבקשה בנסיבות העניין. זאת ,ללא כל פירוט מינימלי או התייחסות למקרה הנדון ,ולפירוט התבחינים השונים ,שכבר מופיעים בנהלי ועדות החריגים .לטענתם ,יש לנמק במפורט ,על פי כללי המשפט המנהלי הן את ההחלטות המקבלות את הבקשות ,הן את ההחלטות הדוחות את הבקשות. לטיעון זה של הנמקה מתלווה הטיעון של שקיפות ופרסום .העותרת והסיע המשפטי סבורים כי יש להורות למשרד השיכון לפרסם את כלל ההחלטות המתקבלות בוועדות(בין לחיוב בין לשלילה, ואילו תבחינים נלקחו בחשבון בכל מקרה ומקרה ,שאחרת ,לא ניתן להפעיל שיקול דעת ולבחון האם בקשה נדחתה בצדק ,האם מקרים אחרים קיבלו סיוע בתבחינים דומים ,וכמובן לא ניתן להפעיל ביקורת שיפוטית אפקטיבית. טיעוני משרד השיכון .35בפתח הדברים אציין כי משרד השיכון מעוניין ,כמו העותרות והסיוע המשפטי ,כי סיוע בדיור יינתן לזכאים לכך במסגרת התקציב באופן שוויוני ככל הניתן ,וכי עבודת המטה שנערכה במהלך העתירה שלפניי ,הביאה להתקדמות ממשית בכיוון זה .על כן טיעוני משרד השיכון המובאים להלן, מבוססים כבר על ההסכמות ועבודת המטה לעניין מסמך התבחינים ,וכן הסכמה עקרונית לנמק ולפרסם בהתאם לתבחינים בקשות לועדות חריגים שהתקבלו.

18מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון משרד השיכון טוען בראש ובראשונה כי התקציב לסיוע בדיור נקבע בהתחשב במגבלות תקציביות כלליות ,ואין להתערב בו על דרך של הוספת מקרים למקרים בהם יהיו פונים זכאים לסיוע בדיור. .36אשר לנהלים ,לרבות התבחינים החדשים והמדרג ביניהם טוען משרד השיכון כי נהליו הותקנו לאחר מחשבה ,תוך יצירת איזונים פנימיים וסדרי עדיפויות לקבלת פניות חריגות (מעבר לכללי הזכאות עצמם) .משרד השיכון עמד על כך שהדיור הציבורי הינו משאב מוגבל האמור להתחלק בין מספר רב של מבקשים בעלי נתונים סוציו אקונומיים קשים .היות והביקוש לדיור ציבורי עולה על ההיצע ,נקבעו במסגרת נהלי משרד השיכון כללים המגדירים במדויק ובאופן אחיד מי הם הזכאים להקצאת דירה בדיור הציבורי ,כך שסיוע יינתן ,במסגרת התקציב ,למי שזקוקים לו ביותר .על משרד השיכון מוטלת החובה לפעול בשוויון ובהגינות כלפי האזרחים בהקצאת הדירות .סטייה מכללי הזכאות המוגדרים בנוהל תגרום להעדפת זכאי אחד על פני האחר ועלולה לפגוע בשוויון שבין אוכלוסיית הזכאים אשר עומדים בתנאים הקבועים בנוהל ,לבין מי שאינו עומד בתנאי הנוהל. .37משרד השיכון מוסיף וטוען כי היקף הסיוע והקריטריונים לו אינם מעוגנים בחקיקה ראשית. לפיכך ,בסמכות משרד השיכון לקבוע מדרג לפי חומרת המקרים ,כאשר ועדות החריגים יבחנו לאורם כל מקרה לגופו .ההבחנות שעורך משרד השיכון לעניין זה הן הבחנות ענייניות בין מקרים שונים כדי להחליט מי מבין המבקשים זכאי לסיוע ,ובאיזה היקף .לטענת משרד השיכון ,אף שקיימים בין העותרות מקרים קשים מבחינה הומניטרית ,לא ניתן לאפשר לכלל המבקשים לקבל דירה ציבורית ואף לא סיוע בשכר דירה. משרד השיכון טוען עוד כי על בית המשפט לבחון את ההליך ואת סבירות ההחלטה המנהלית ,ולא האם התוצאה היא ראויה ומועדפת עליו .קרי ,בהליך המנהלי אין בית המשפט נכנס לנעלי הרשות. משרד השיכון מדגיש כי בית המשפט אינו מהווה "רשות על" ,ואין הוא מחליף את שיקול דעתה של הרשות .אין זה ראוי שבית המשפט יכפה על הרשות לאשר את בקשתם של העותרים ,שכן אם יעשה כן הוא למעשה יפלה לטובה את העותרים ביחס ליתר המועמדים לדיור ציבורי. .38משרד השיכון הדגיש כי בתקופה האחרונה בוצעה עבודת מטה משמעותית שמטרתה לפרט את התבחינים שעל וועדות החריגים לשקול בבואה לאשר חריגים ,לרבות קביעת מדרג ביניהם .עם זאת ,טוען משרד השיכון כי מטרת התבחינים היא לסייע בהבניית שיקול הדעת של וועדת החריגים ולא להחליפו באופן מלא ,שכן מטרות וועדות החריגים היא לשקול כל מקרה לגופו ,שכן העומדים בפניה של וועדת החריגים הם מבקשים אשר בקשותיהם הראשוניות נדחו .על כן מתנגד משרד השיכון לבחינת משקולות מדידים לתבחינים. .39אשר להנמקה ופרסום ,משרד השיכון מסכים לנמק ולפרסם על פי התבחינים את החלטות וועדות החריגים שהתקבלו ,אך עומד על כך כי ככל שנדחו בקשות ,אין לנמק על דרך השלילה את

19מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון התבחינים .עוד טוען משרד השיכון לעניין זה כי כאשר נדחות בבקשות ממילא אין סטיה מנהלי הזכאות ועל כן אין צורך בהנמקה.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

דיון והכרעה

20

פרק רביעי :הזכות לדיור ומשמעותה

21

על חשיבותה של קורת גג .41לא ניתן לדון בעתירות העוסקות בדיור ציבורי מבלי לעמוד על הזכות לדיור .אמנם ,כפי שציינתי בפתח הדברים ,אין עניינן של העתירות שלפניי בדרישות לתוספות או שינויים תקציביים .עם זאת, הקשיים לפניהם ניצבות העותרות ,במאבקן לקבל דיור ציבורי או למצער ,סיוע בשכר דירה, מקבלים משנה תוקף ומשמעות לאורה של הזכות לדיור ,וגם הנהלים צריכים להתחשב בעניין זה.

22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

מבנה פסק הדין .40לאחר שעמדתי על רקע הדברים בכלל ,על תמצית העתירות הפרטניות ,ועל הבסיס הנורמטיבי, דרך הילוכי תהא כזו :בפרק הרביעי אדון בזכות לדיור משמעותה ותוקפה הן במישור הבינלאומי הן בישראל; בפרק החמישי אדון בחסמים המונחים לפתחם של אנשים החיים בעוני בניסיון למיצוי הזכויות הנתונות להם .אדון בבירוקרטיה ןהשפעתה הקשה על אנשים החיים בעוני ,וכן על תפקיד הסיוע המשפטי בהקשר זה; בפרק הששי אדון בהיקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי; בפרק השביעי אדון בשאלה האם העדר ניקוד או תבחינים מדידים בבסיס החלטות וועדות החריגים מביאים לפגיעה בשוויון בין הפונים .אעמוד על החובה לנהוג בשוויון הכוללת צדק חלוקתי ,אעמוד על המצב הקשה בפועל בתחום הדיור הציבורי ואסקור דוגמאות לבקשות שנדונו בוועדות החריגים; בפרק השמיני אדון בטיעונים לחוסר שוויון הנובעים מהתבחינים עצמם. במסגרת זו אדון בסוגית אבדן הזכאות עקב המתנה בתור ,וכן בסוגית הבעלות על דירה או חלקה במהלך 10שנים קודם לבקשה ,בעלות השוללת סיוע בדיור בועדת חריגים .בסוף פרק זה אסכם את ההכרעה בנוגע למסמך התבחינים; בפרק התשיעי אדון בשקיפות הנדרשת ,הנמקת החלטות הועדות ופרסומן ,כמו גם שקיפות בנוגע לתור לדיור ציבורי ואסכם את ההכרעה בנוגע להנמקה ופרסום; בפרק העשירי אדון בעתירות הפרטניות ולבסוף אסכם את ההכרעה.

כל אדם זקוק למקום מגורים שבו יוכל לקיים את שגרת חייו ולהבטיח לו ולבני משפחתו ביטחון בסיסי ,פרטיות ומחסה .דיור הוא צורך קיומי בסיסי להישרדות מאז ומעולם .בהיעדר קורת גג נפגעות גם זכויות אחרות כמו הזכות לשלמות הגוף ,לפרטיות ,ולעיתים אף לבריאות ולחיים. כדבריו של גור סלומון" ,תשתמש בסמים או שתביא עוד ילדים" ,ארץ אחרת :)2004( 20 "דירה היא לא רק נכס ,אלא אמצעי ראשון במעלה לשיקום אישי ובבסיס לחיים נורמטיביים ....העדרו של דיור קבוע ונדודים תכופים מדירה לדירה מובילים לחוסר איזון ובעיקר משפיעים על הילדים".

20מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון וכן דבריו של אלון גילדין ,בספרו :דיור בר השגה במשפט ,2018( 331 ,להלן :גילדין ,דיור בר השגה): אי-אפשר להגזים בחשיבות של דירת המגורים לחיים של אדם .....מבחינת חשיבותו הרגשית .הדיור משפיע על דרך חייו של הפרט ,על עבודתו ,על מסגרת החינוך שבה ילמדו ילדיו ,על חיי החברה שיפתח ,על עיצוב העצמי ועל הרגשות החיוביים או השליליים שיקננו בו .מחד גיסא ,דירת המגורים מהווה חיץ בין האדם לבין העולם ויוצרת לו מרחב אישי שדרכו הוא יכול להגשים את עצמו; מאידך גיסא ,דירת המגורים יוצרת לאדם חיבור לחברה באמצעות מיקומה במרחב ,דבר המשליך על קשריו החברתיים .השילוב בין שני היבטים אלה של הדיור משפיע על חיי הדיירים, על פיתוח הזהות שלהם ועל אספקטים רבים בחוויות ,בזיכרונות ובאפשרויות הפעולה שלהם .שילוב זה דומיננטי במיוחד כשהמקורות החברתיים והכלכליים של הפרט מוגבלים". ובהמשך ,בעמ' :333 דיור בר-השגה צריך ליצור עבור הפרט הזדמנויות ממשיות ליציאה ממצב של חוסר אונים ,ובה בעת לטעת בו תחושה של יכולת ואמונה בעצמו.......יצירת של תחושת בית ולא רק אספקה של מקום מגורים .הבית הוא גם מקום מפלט מהסערות המאיימות של העולם החיצון ,וגם חיבור לסביבת מגורים ולחברה המתגוררת בה, המניב לפרט הון חברתי". במחקר שנערך (תמר שורץ-זיו ,עידית בליט-כהן ומימי איזנשטדט" ,התארגנותן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי בישראל :הבחירה במאבק" ,ביטחון סוציאלי ,גליון ,106עמ' ( 134 ,123תשע"ט- ,2019להלן :שורץ-זיו ,בליט-כהן ואיזנשטדט ,נפגעות מדיניות הדיור הציבורי)) ,עומדות המחברות על חשיבות הדיור: לפי הממצאים להעדר קורת גג השלכות מרחיקות לכת על מילוי צורכיהן הבסיסיים של המרואיינות ,כמו גם על מצבן הנפשי ועל תפיסת אימהותן .הבנת המשמעות שהנשים מייחסות לקורת הגג פותחת צוהר לדְ חַ ק ולמועקה הכרוכים בהיעדרה .....מהממצאים עולה שמשמעות קורת הגג מבחינת המרואיינות היא ביטחון סימבולי ,פיסי ונפשי ,והן רואות בה שיקוף של תפיסות בדבר טיב האימהות. המרואיינות ראו בקורת הגג בסיס לחיים ולאנושיות ותשתית לבניית חיים נורמטיביים ....לתפיסתן ,ממכלול מצבי הסיכון שהיו שרויות בהם ,עלה חסרון הדיור על כולם .מדבריהן עלה שללא קורת גג אין אלה חיים שראוי לחיותם ,ולכן הן מוכנות להסתכן ממש כדי להשיג בית ....לצד ההשלכות הפיסיות של חסרון דיור, אמרו כל המרואיינות שקורת הגג מספקת ביטחון רגשי והיעדרה מטלטל נפשית . היבט זה מפנה את הזרקור אל ערעור היציבות ואל תחושות הארעיות ,החרדה והפחד ,מנת חלקן של נפגעות מדיניות הדיור הציבורי". הזכות לדיור במבט משווה .42הזכות לדיור נאות הוכרה במספר אמנות ומסמכים בינלאומיים .בהכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם של האום ,מעוגנת זכותו של כל אדם לתנאי מחיה הנחוצים לבריאותו ולרווחתו, לרבות לדיור (סעיף )1(25לאמנה האוניברסלית בדבר זכויות האדם .)1948 ,כך גם באמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות ,חברתיות ותרבותיות ,נקבע כי כל אדם הזכות לתנאי מחיה נאותים ובכלל זה זכות לדיור נאות (ס' )1(11לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות ,חברתיות ותרבותיות (שישראל אשררה בשנת .)1991הזכות לדיור נאות הוכרה גם באג'נדת השיכון (הצהרת איסטנבול) בשנת ( 1996לניתוח האמנות והמשמעויות המעשיות שלהן ראוAnna K. Tibaijuka :

21מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון and Mary Robinson, Housing rights legislation, Review of International and National Legal Instruments (United Nations Human Settlements Program (UN) .HABITAT) Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), 2002עוד ראו :גילדין ,דיור בר השגה ,עמ' ;157גיל גן-מור" ,הזכות לדיור ,הזכות לשוויון בדיור וקהילת הלהט"ב ,538 ,537 ,זכויות הקהילה הגאה בישראל :משפט ,נטייה מינית וזהות מגדרית (.)2016 עוד ראו :גיא זיידמן" ,זכויות חברתיות :מבט השוואתי להודו ולדרום אפריקה" ,בתוך :זכויות כלכליות ,חברתיות ותרבותיות בישראל( 385 ,366 ,347 ,יורם רבין ויובל שני ,עורכים ,2004 ,להלן: זכויות כלכליות ,חברתיות ותרבותיות בישראל) .עוד לעניין זכויות חברתיות ראוDaphne Barak- : Erez & Aeyal M Gross, eds., Exploring Social Rights: Between Theory and Practice ).(2008

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

בעמ' ;495בג"ץ 3071/05גילה לוזון נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו ;)2008 ,עניין חסן ,פיסקה 36

34

לפסק דינה של כב' הנשיאה דורית ביניש.

35

מסמכים בינלאומיים אלו ואחרים ,אינם כוללים הגדרה של הזכות לדיור ,אך מקובל לכלול בכך את :זכותו של אדם למשאבי דיור נאותים ,בסביבה הכוללת נגישות לשירותים חברתיים נאותים, בהתאם למשאביו הכלכליים ,ברמה המשקפת קיום בכבוד וביטחון בחברה שבה הוא חי (גילדין, דיור בר השגה ,בעמ' .)157מעבר לבסיס משותף זה ,ההתייחסות במדינות השונות הן באשר לתוכן הזכות ,ובעיקר באשר לחובת המדינה להעניקה ,שונה ממדינה למדינה. הזכות לדיור במשפט הישראלי .43הזכות לדיור לא עוגנה ,ככזאת ,בחוקי היסוד ,אולם בפסקי דין רבים הוכרה הזכות לדיור כזכות חוקתית ,הנגזרת מחוק יסוד :כבוד האדם וחירותו ומהזכות לקיום אנושי בכבוד (לראייה אחרת של הזכויות החברתיות ככלי לשינוי מבני בחברה ראו :ריקי שיו'" ,עצרו את המהפכה בלעדי' :על השמעתו ומשטורו של שיח הצדק החלוקתי והזכויות החברתיות" ,מעשי משפט ב' )2009( 185 ,וכן המאמרים בספר צדק חלוקתי בישראל (מנחם מאוטנר עורך.))2000 , לאור עיגונה החוקתי של הזכות לדיור במסגרת כבוד האדם ,מדובר באמצעים מינימליים ביותר (לניתוח העיגון החוקתי של זכות הדיור והיקפה ראו :ע"א 3295/94גיל פרמינגר ,הנאמן על נכסי חוה ויוסף מור נ' חוה מור ,פ"ד נ' ( ;)1997( 121 ,111 )5רע"א 4905/98פרופ' יוסף גמזו נ' נעמה ישעיהו ,פ"ד נה ( ,360 )3פסקה 20לפסק דינו של הנשיא אהרן ברק ( ;)2001ע"א 9136/02מיסטר מאני ישראל בע"מ נ' שרה רייז ,פ"ד נח ( ,934 )3פסקה 7לפסק דינו של השופט ,לימים המשנה לנשיא ,אליעזר ריבלין ( ;)2004עע"מ 3829/04ישראל טויטו ,יו"ר עמותת "מכל הלב" נ' עיריית ירושלים ,פ"ד נט ( ,)2004( 769 )4סעיף 16לפסק דינה של כב' השופטת איילה פרוקצ'יה; בג"ץ 366/03עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר ,פ"ד ס' ( ,2005( 484 ,464 )3להלן :עניין עמותת מחויבות) ,דברי כב' הנשיא אהרן ברק ,שם בעמ' 481ומנגד דברי כב' השופט אדמונד א' לוי

22מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

לעיגון זכויות חברתיות (או זכויות רווחה כפי שהעדיפו לקרוא לכך דפנה ברק-ארז ואייל גרוס, "הזכויות החברתיות והמאבק על אזרחות חברתית בישראל :מעבר לזכות בכבוד" ,בתוך :ספר דליה דורנר( ,190 ,189 ,תשס"ט ,להלן :ברק-ארז וגרוס ,זכויות חברתיות) ,בחקיקת יסוד ,השלכות משמעותיות ושאלה זו שנויה במחלוקת (ראו לעניין זה :יורם רבין ויובל שני" ,הזכויות החברתיות – רעיון שהגיע זמנו" ,בתוך :זכויות כלכליות חברתיות ותרבותיות בישראל ,שם בעמ' ;11גילדין, דיור בר השגה בעמ' .)181-179לניתוח הזכות לדיור והפסיקה ראו ,בין רבים :אהרן ברק" ,זכות- הבת למינימום קיום אנושי בכבוד" ,עבודה ,חברה ומשפט יד' ;)2015( 172 ,145אהרן ברק ,כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה ,בעמ' ,2014( 566להלן :ברק ,כבוד האדם); אהרן ברק, "מורשתו של השופט אדמונד לוי והזכות לתנאי מחייה נאותים" ,בתוך ספר אדמונד לוי( 39 ,אוהד גורדון ,עורך :2017 ,להלן :ספר אדמונד לוי);דפנה ברק-ארז" ,זכויות חברתיות במשפט הישראלי: הגנה ישירה ,הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך" ,ספר אדמונד לוי ;53ברק מדינה "הזכות לקיום בכבוד :הערכה ביקורתית של הפסיקה" ספר אדמונד לוי ;197יואב דותן" ,כבוד האדם ,צדק סוציאלי וזכויות חברתיות חוקתיות" ,עבודה חברה ומשפט יד' ;)2015( 207 ,אבישי בניש ,מיכל קרמר" ,למלא את החלל :מודל לעיצוב הזכות לקיום בכבוד בעקבות המשפט החוקתי הגרמני", עבודה חברה ומשפט יד' )2015( 263וברק מדינה" ,הגנה משפטית על הזכות לקיום אנושי בכבוד: הזכות החוקתית ונעבר לה" ,עבודה חברה ומשפט יד' .)2015( 227 .44הכללים הקובעים את זכאותו של אדם לדיור ציבורי ,כמו גם את סדר הקדימויות שבין הזכאים השונים ,אינם קבועים בחקיקה ראשית או בחקיקה משנית ,אלא מוסדרים בנהלים פנימיים של משרד הבינוי והשיכון (למעט בנוגע לזכויות דיירים בדיור הציבורי באשר למצב הדירות ,אפשרות המשך שהייה בהן ורכישתן שעוגנו בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי ,התשנ"ח 1998-וחוק הדיור הציבורי זכויות רכישה ,התשנ"ט – 1998-שאינם מעניינן של העתירות שלפניי) .ראו בהקשר זה: נטע זיו "בין שכירות לבעלות :חוק הדיור הציבורי והעברת הון בין דורית בפרספקטיבה היסטורית" ,משפט וממשל ט' .)2006( 434-433 ,411 הסדרת הזכות לסיוע בדיור בנהלי משרד השיכון ,היא בעייתית ,כפי שציין גילדין ,דיור בר השגה, בעמ' :183 "מצב זה [העדר זכויות לדיור בחקיקה] אינו כובל את המדינה ומאפשר לה לבצע שינויים תכופים במדיניות הדיור ,בהתאם לשיקולים תקציבים או מדיניים עתיים. אם כן ,הזכות לדיור שונה מזכויות חברתיות אחרות כגון חינוך או ביטחון סוציאלי: גם הן אינן מעוגנות חוקתית או חקיקתית במפורש ,אך -בשונה מהזכות לדיור – יש להן ביטויים נרחבים בחקיקה הראשית .בעבר הועלו טענות שהמצב הנורמטיבי האמור מעביר לאזרחים מסר שלפיו אין להם זכות המקנה להם רשת בטחון ודאית, והמתת הממשלתי בתחום הדיור הוא סעד העלול להילקח מהם בכל עת....נוסף על כך ,הרשות המבצעת אינה נרתעת מקיצוצים ניכרים ושרירותיים בתכניות דיור ,ללא דיון ציבורי ,ולעיתים ללא חקיקה מפורשת".

23מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

ומוסיף בעמ' :71 "החלטות ונהלים אלה נוטים להיות מורכבים להבנה וניסוחם מסורבל .בהיעדר כללים ברורים ונגישים הזכאים אינם מצליחים לממש את זכיותיהם ,מה גם שחלק מהאנשים שאליהם כללי הסיוע מכוונים הם בעלי השכלה מעטה או שהיכרותם עם השפה העברית אינה מיטבית". לטענתו ,ייתכן שיש בכך אף הפרה של מחויבותה הבינלאומית של ישראל מכוח החתימה על אמנת הזכויות החברתיות (לעניין זה בהרחבה ראו דיור בר השגה ,שם ,בעמ' .)274-271מנגד ,נהלים ניתנים לביקורת שיפוטית ביתר קלות. אני סבורה כי הסדרה בנהלי משרד השיכון של עצם הזכאות לסיוע בדיור בכלל ,ולהקצאת דיור ציבורי בפרט ,מעלה קשיים ניכרים ,בעיקר כשמדובר בזכות יסוד .ראוי היה כי עניינים אלו יוסדרו בחקיקה ראשית ובתקנות מכוחה ,כאשר הנהלים אך יפרטו את כללי הזכאות והכללים הפרוצדורליים .היתרון היחיד שניתן למצוא בקביעת הזכאות לסיוע בדיור בנהלים הוא בגמישות שבה והאפשרות לשנותה ,כמו גם אפשרות לביקורת שיפוטית משמעותית יותר. קודם שאדון בשאלות העולות בעתירות שלפניי לגופן ,אקדיש פרק לבירוקרטיה בהקשר של אנשים החיים בעוני ,שכן לבירוקרטיה בהקשר זה השפעה ניכרת על יכולת ,או יותר במדויק חוסר היכולת, של אנשים החיים בעוני למצות את זכויותיהם ,ומחייבות חשיבה אחרת בנוגע לנהלים ולתבחינים הנקבעים ,כמו גם לצורך בפרסום החלטות הוועדות.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

פרק חמישי :חיים בעוני

23

.45כל ההחלטות שהתקבלו ע"י משרד השיכון בעתירות שלפניי ,הן בעניין הקצאת שיכון ציבורי (או יותר נכון הכרה בזכאות וכניסה לתור הממתינים) ,הן בעניין סיוע בשכר דירה ,נומקו בלקוניות בנימוקים לפיהם "אינה עומדת בנוהל כי ."....בוועדת החריגים נוסף לנימוק זה נימוק כללי נוסף ולפיו" :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" .אפתח בקשיים העומדים לפני אנשים החיים בעוני במיצוי זכויותיהם ,וכיצד היעדר הנמקה לדחיית הבקשות תורם לעניין זה.

24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

זכויות היסוד ואוכלוסיות מוחלשות – [א]נשים בעוני .46בפרק זה אני מתייחסת לאנשים בעוני בכלל ,ולנשים בעוני בפרט ,כיון שכפי שניתן לראות בארבע מתוך חמש העתירות מדובר בנשים החיות ללא בן זוג ,חלקן עם ילדים קטינים או בוגרים. זכות הגישה לערכאות ,הזכות למשפט הוגן ,והזכות לקניין הוכרו כולן כזכויות חוקתיות ,אולם, לגבי אוכלוסיות קשות יום ,אוכלוסיות מוחלשות ,כמו נשים חד הוריות החיות בעוני ,פעמים רבות זכויות אלו הינן תיאורטיות ולא מעשיות (ראו לעניין זה ,בין רבים :גיא מונדלק" ,זכויות חברתיות כלכליות בשיח החוקתי החדש :מזכויות חברתיות לממד החברתי של זכויות האדם" בתוך :ספר ברנזון (חלק ב') בני סברה( 183 ,תש"ס ,)2000-להלן :מונדלק ,זכויות חברתיות כלכליות); נטע זיו, 24מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון "מה בין עריכת דין ,צדק חברתי ולימודי משפטים?" עלי משפט ב' ;)2002( 253דפנה ברק-ארז, "מדיניות הרווחה בישראל – בין החקיקה לבירוקרטיה ,עבודה חברה ומשפט ט' ,2002( 175 ,להלן: ברק-ארז ,בירוקרטית רווחה); יובל אלבשן" ,נגישות האוכלוסיה המוחלשת למשפט בישראל" ,עלי משפט ג' ;)2003( 497יובל אלבשן ,זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל ( ;)2005נטע זיו "עריכת דין לשינוי חברתי בישראל :מבט לעתיד לאחר שני עשורי פעילות" מעשי משפט א' ;)2008( 19אמיר פז-פוקס" ,מדוע זכויות עלי-ספר נשארות עלי-ספר? נגישות לזכויות חברתיות – רקע תיאורטי, בתוך :נגישות לצדק חברתי בישראל( 29 ,ג'וני גל ומימי איזנשטדט ,עורכים ,2009 ,להלן :גל ואיזנשטדט ,נגישות לצדק חברתי); ליה לוין'" ,קואליציה של הדרה' :אי-מימוש זכאות לסיוע מצד מערכת הבטחון הסוציאלי בקרב החיים בעוני קיצוני" ,בתוך :גל ואיזנשטדט ,נגישות לצדק חברתי ,שם בעמ' ;225עינת אלבין" ,על נגישות למשפט ונגישות לצדק" ,חוקים ח' .)2016( 14 מונדלק ,זכויות חברתיות כלכליות אומר לעניין זה (שם): "מה מהפכה חוקתית זו טומנת בחובה לעני ,לשכיר ,לחסר ההשכלה ,לחולה לקשיש ולמובטל? יש הסוברים כי המהפכה החוקתית טומנת בחובה מהפכה המוגבלת לעשיר ,למעביד ,למשקיע האסטרטגי ...בהסתמך על ניצנים ראשונים לשיח החוקתי יש מקום לסברה כי עיקרה של המהפכה החוקתית תיתרגם למהפכה בעבור אלה החזקים בחברה ....על מנת להגיע לשינוי חברתי על יוצרי המשפט לפחות לנסות ולכון את השינוי...נדמה כי התמורות החוקתיות של ראשית שנות התשעים בישראל לא הצליחו להעניק לכל אחד תחושת שייכות לתהליכים החברתיים הניזונים מהתמורות החוקתיות ומזינים אותן .התמורות החוקתיות לא העבירו מסר כי ישנם פרטים בחברה ,כמו גם קבוצות שלמות ,אשר קולם אינו נשמע". עמדה על כך ברק-ארז ,בירוקרטית רווחה ,בעמ' :177 דיון בפועלה של ביורוקרטיית הרווחה בישראל חייב להיעשות על רקע התובנות הקיימות לגבי ביורוקרטיית הרווחה באופן כללי .כפי שצוין ,ביורוקרטיית הרווחה אינה תומכת בהכרח במימושן של הזכויות שחקיקת הרווחה מעניקה .דברים אלה נכונים ביחס לשני המודלים המקובלים של חוקי רווחה -הן אלה המעניקים שיקול־ דעת נרחב והן אלה המבוססים על קביעה של כללי זכאות מפורטים ביותר ונטולי שיקול-דעת .כאשר החוק כולל מרכיב של שיקול־דעת ,היקף הזכאות בפועל נקבע על ידי הפקידות ,תוך החלשתן של תחושות הזכאות והוודאות .מצד אחר ,כאשר החקיקה כוללת פרטים רבים ,יש בה כדי להרתיע את הזכאים מפנייה לנתיב הקשה והמכביד ,שבו כל אי־התאמה קלה לתנאים הסטטוטוריים יכולה להכשיל את הזכאות .נוסף על כך ,מחקרים רבים מציינים לשלילה עמדות וגישות שנמצאו בקרב פקידות הרווחה ,עד כדי יצירת ניכור בקרב הפונים .גישות אלה מוצאות לעיתים את ביטוין גם בפרקטיקות בלתי־פורמליות המרתיעות את הפונים ,כגון המתנה ממושכת ,הימנעות ממתן הסברים ועוד. בעיות אחרות הטבועות במנגנוני הרווחה מתייחסות לסבילות (פאסיביות) שלהם, דהיינו ,ההתבססות על פנייה פעילה של הנזקקים ,כזו המצריכה לעיתים אף ייעוץ משפטי."... (הדגשה שלי – מ' א' ג') ובמקום אחר הוסיפה" :המבחן המעשי של הזכויות החוקתיות הוא בספירה המנהלית" (דפנה ברק-ארז" ,זכויות חברתיות במשפט הישראלי :הגנה ישירה ,הגנה עקיפה ואתגרים להמשך הדרך, ספר אדמונד לוי.)70 ,53 , 25מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

ועוד אביא מדברי כב' השופט יצחק זמיר בבגץ 164/97קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ ,פ"ד נה ( ,1998( 340 ,289 )1להלן :עניין קונטרם): "לפיכך אין לומר כי תפקיד השלטון הוא לכבד את זכויות האדם .נקודה .אכן ,זהו תפקיד ראשון במעלה .אך זהו רק אחד התפקידים .יש לומר גם ,בנשימה אחת, שתפקיד נוסף הוא לקדם את רווחת האדם .כל אדם .ועוד תפקיד הוא לעשות צדק חברתי .צדק לכול .זכויות האדם אינן אמורות להאפיל על רווחת האדם ועל הצדק החברתי .אסור שזכויות האדם ישמשו רק את האדם השבע .צריך שכל אדם יהיה שבע ,כדי שיוכל ליהנות ,למעשה ולא רק להלכה ,מזכויות האדם". (הדגשה שלי – מ' א' ג'). יובל אלבשן בספרו :זרים במשפט – נגישות לצדק בישראל (תל-אביב )2005 ,מסכם זאת (בעמ' " :)131כשזכויות חברתיות אינן מוגנות ,החוקה נהפכת למכשיר שמשרת את מיעוט בעלי ההון והרכוש במאבק על משאבים מול הרוב שחסר אותם" .ד"ר נטע זיו ,במאמרה" :משפט ועוני – מה על סדר היום? הצעה לאג'נדה משפטית לעוסקים בייצוג אוכלוסיות החיות בעוני" ,עלי משפט ד' (תשס"ה( 17 )2005 -להלן :נטע זיו ,משפט ועוני) מציינת כי: "הדרך שבה חווים אנשים עניים את מערכת המשפט שונה מזו של אוכלוסיות חזקות...אנשים עניים בדרך כלל אינם חווים את המשפט ככלי מעצים המהווה מקור לכוח או לזכויות אלא כמוסד המאיים "לקחת" מהם דבר מה ולהטיל סנקציות". איל פלג הקדיש את ספרו :אתגר העוני של המשפט המינהלי ( ,2013להלן :פלג ,אתגר העוני), לפיתוח משפט מנהלי בהקשר של אנשים החיים בעוני ,ועמד על הקשיים עמם הם מתמודדים .בעמ' 538-537הוא עומד על תמצית הקשיים: "נקודת מוצא שאמורה להשפיע על המשפט המינהלי בהקשר דנן היא שהמפגש בין האדם העני ופקידות הרווחה הוא מפגש שלטוני אינטנסיבי ועוצמתי במיוחד.... חלק ניכר מחייהם של אנשים עניים נשלט על ידי רשויות הרווחה .זוהי שליטה רב- זירתית – כלומר של כמה רשויות רווחה – כאשר הקשר עם כל אותן רשויות הוא אינטנסיבי ונמשך .באינטראקציות אלו ,הרשות מצוידת בסמכויות שמבססות שליטה ממשית בחייו של הפרט ....לפקידות נתונה הסמכות להכריע ביחס לזכות של אדם עני לתמיכות רווחה ,ובהמשך לבחון שוב ושוב האם אותה זכאות עדיין מתקיימת בו (ובאיזה היקף) .האינטראקציה ברווחה היא מיוחדת .גם בהנחה שלרוב יש פערי כוחות בין הרשות המינהלית לפרט המטופל על ידה ,הרי שבמפגש בין פקידות רווחה לפרטים עניים מדובר בפערי כוחות עצומים בין אדם חסר אמצעים ומודר ובין פקידות שטח המצוידת בסמכויות מרובות. מפגש אינטנסיבי זה מתקשר לגישה המתרכזת בהגדרת העוני כחיים במצב של תלות -חוסר שליטה על החיים ותלות באחר .בהקשר דנן ,זוהי תלות מתמשכת בכמה רשויות רווחה ,וקשורה באופן ישיר לסמכויות המקנות שליטה על עצם מימוש הזכות לקיום מינימלי בכבוד של הפרט ומשפחתו. תוצר הלוואי של האינטנסיביות השלטונית והתלות הבסיסית ברווחה הוא תחושת פחד מתמשכת שבה לרוב שרויים מטופלים עניים בתחום הרווחה .פחד זה עלול לשתק את הנתמכים ולמנוע מהם לפעול נגד הפקידות ,למרות התיעוד הנרחב לקיומן של פרקטיקות מטרטרות ומדירות של שלילת זכאות ביורוקרטית ,וזאת בשל חשש מ"'תגמול' עתידי שלילי על הניסיון לעמוד אל מול הרשות ופקידיה ולטעון נגדם ......חשוב להזכיר שהפרט העני לכוד במציאות שלטונית עוצמתית זו :לרוב אין לו אופציה "לצאת החוצה" מן השירות הציבורי .....כמכלול ,מפגש שלטוני אינטנסיבי זה מעצים את הפגיעות ,שפרטים עניים מגיעים עמה מלכתחילה אל 26מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון רשויות הרווחה — פגיעות הנובעת מן המצוקה החומרית והנפשית הכרוכה בחיים בעוני ,וכן מפערי מידע וידע שבין העני והפקידות. אין פלא אפוא שמפגש מינהלי טעון זה נחווה רבות כמפגש בעייתי וכמקור סבל עצמאי בתודעתם של אותם מטופלים עניים". יש להדגיש כי החיים בעוני מחייבים תלות מתמשכת במוסדות שונים ,כפי שציין ,פלג ,אתגר העוני, בעמ' :127-125 "בבסיס היחסים שבין מינהל הרווחה והעני מצויה "תלות" של העני ברשות..... תלות זו היא בעיקרה תלות ברשויות הרווחה ,כלומר במוסדות שהפרט והמשפחה הענייה תלויים בהם לצורך הקיום המינימלי בכבוד .בישראל מדובר ,בין השאר, ביחסים מתמשכים עם המוסד לביטוח לאומי לעניין תמיכות קיום; עם המחלקה לשירותים חברתיים ברשות המקומית בעניין סיוע טיפולי וחומרי שבעין; עם משרד השיכון וחברות משכנות בתחום של דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה; בחברת החשמל וברשות המקומית (וחברות עירוניות) לגבי המשך קבלת שירותי חשמל ומים למרות בעיות בתשלום החשבון ועוד .... .התלות הכה בסיסית של עניים במינהל היא בסיס למרּות שלטונית אינטנסיבית במיוחד ,שאדם מן היישוב שלא חווה אותה לא יבין את פשרה .....אין זו תלות במינהל בעניין מסוים ........אלא תלות בכמה זירות — ביטוח לאומי ,רווחה מקומית ,רשות דיור ,שירות תעסוקה ,רשות חשמל/מים — שכל אחת מהן בנפרד משפיעה באופן משמעותי על הקיום בכבוד .לכך שמדובר בכמה תחומים יש השפעה מצטברת על עוצמת התלות במינהל .היסוד המצטבר מבהיר עד כמה "תלות" היא מאפיין מרכזי המגדיר את חייו של העני". כל אלו עומדים בדרכם של אנשים החיים בעוני למיצוי זכויותיהם ,וכפי שמציע פלג ,אתגר העוני, יש לתת על כך את הדעת ,כאשר דנים בזכויותיהם (עוד ראו בהרחבה לעניין זהFelicia Kornbluh : ).and Gwendolyn Mink, Ensuring Poverty, 130 (2019 לעניין זה יש לקבל את טיעוני הסיוע המשפטי ,לפיהם העדר משקלות לתבחינים השונים ,גם אינו מאפשר לאותן מייצגים ,כאשר מגיעים הפונים אליהם ,לשקול האם יש מקום לתקיפת ההחלטות. החסמים למיצוי זכויות של אנשים החיים בעוני .47לאנשים החיים בעוני בעיות רבות בהקשר של מיצוי זכויותיהם ,אך השתיים המרכזיות שבהן, עליהן אעמוד בהרחבה ,הן בראש ובראשונה העדר ידע ומידע בנוגע לזכויות המגיעות להם ,והשנייה, נגישות למערכות המינהליות ולבתי המשפט. .48מחסום הידע והמידע -אחד החסמים המרכזיים העומדים בפני האוכלוסיות המוחלשות בדרכן למימוש זכויות המוקנות להן ,הוא ידע על קיומן של אותן זכויות .המחסום המשותף לשתי בעיות אלו הוא מחסום הידע .כפי שמציינת נטע זיו ,משפט ועוני ,עמ' " :24מחסום הידע כולל חוסר מודעות לכך ששיטת המשפט מגדירה מציאות מסויימת כאסורה או כמקנה זכויות" ובלשון אחרת ,גילדין ,דיור בר השגה ,בעמ' :338 "גורם מרכזי למצבים של היעדר עוצמה הוא חוסר מודעות של פרטים לאפשרויות המוקנות להם במשפט ומחוצה לו .כלכלת השוק המודרנית והרגולציה המופעלת עליה יוצרות מערך מורכב של הסדרים .המידע לגבי הסדרים אלה קשה להכלה בשל

27מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון היקפו ,בשל פיזורו ובשל אי –נגישותו לאוכלוסייה הרלוונטית ובעיקר לאוכלוסייה מוחלשת". העותרים ,בכלל העתירות ,מתקשים לעמוד על זכויותיהם ,לאור הנהלים המורכבים ומסובכים מאד להבנה לכשעצמם. .49הנגישות למינהל -אחד הקשיים המרכזיים הוא נגישות למינהל כדי לקבל את הזכויות המגיעות לאוכלוסיות החיות בעוני כמו גם חוסר במשאבים לפנות לרשויות ולבתי המשפט (ראו לעניין זה נטע זיו ,משפט ועוני ,שם בעמ' ;24יובל אלבשן" ,נגישות האוכלוסיות המוחלשות בישראל למשפט" ,עלי משפט ג' (.)497 )2003 כפי שציינו ג'וני גל ומימי איזנשטדט במבוא לספר בעריכתם :גל ואיזנשטדט ,נגישות לצדק חברתי (בעמ' :)14 "נגישות ,אם כן ,היא הזכות של כל חבר בקהילה ליהנות מאפשרות הגישה אל יעד או אל שירות ,אשר פעמים רבות ממוקמים רחוק מהישג היד ולעיתים הם שמורים, הלכה למעשה ,רק לקבוצה נפרדת .בבסיס המונח נגישות לצדק נמצאת ההנחה, שבחברה צודקת ,המושתתת על ערכי צדק ושוויון ,האפשרות לפלס את הדרך ולפסוע בה בביטחה לעבר מערכות השלטון והמערכות הביורוקרטיות ,המופקדות על חלוקת משאבים ועל עשיית צדק ,צריכה להיות פתוחה בפני הכל .ההנגשה של צדק ומשאבים היא הבסיס להבטחת הגשמת זכויות של יחידים וקבוצות בכל תחומי החיים .הבטחת הנגישות איננה רק עניין משפטי ואיננה טכנית או פיזית-גיאוגרפית אלא כוללת בתוכה גם היבטים מוסריים ואתיים ,בהטילה על החברה את החובה לדאוג להבטחת הגישה המלאה ביותר של כל חברי החברה ,תוך התאמת הדרך לקבוצות שונות בתוכה. חוקרים מסכימים ,כי במקרים רבים השבילים ,המובילים להגשמת הזכויות והשגת הצדק ,אינם פתוחים ונגישים לכל חברי החברה באופן צודק ושוווה.... .פעמים רבות הם אף סגורים ונמצאים מחוץ להישג היד של חלק מחברי הקבוצות ,הזקוקים להם במיוחד :עניים ,עולים חדשים ,מיעוטים אתניים ולאומיים וחברי קבוצות אחרות, מודרות ומוחלשות ....במקרים אלו מפוזרים לאורך השבילים חסמים שונים, המונעים מיחידים ומקבוצות את האפשרות לגשת בקלות למקום הממשי או לעיתים למקום הסמלי בו ממוקם הצדק ואתו הזכויות המבטיחות אותו". עוד עמדו על כך אבישי בניש ולירון דוד" ,זכות הגישה למנהל במדינת הרווחה :על (אי )-מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית ,משפט וממשל יט'( 395 ,תשע"ח ,להלן: בניש ודוד ,זכות הגישה למנהל) .בעמ' 406מציינים המחברים: "הטיפול הבירוקרטי כרוך ,בדרך-כלל בצורך להגיע פיזית לסניפים של הרשות המנהלית (אשר ממוקמים לעיתים במקומות מרוחקים ,ופתוחים בשעות לא-נוחות); בצורך למלא טפסים רבים ולהמציא אישורים מגורמים שונים; ולעיתים גם בצורך להגיש את הבקשה מחדש בכל פרק-זמן קצוב[ ...ולעיתים] דרישות בלתי-פוסקות מצד הרשות המנהלית להמציא טפסים ומסמכים ,גם כאשר אלה כבר נשלחו בעבר. מעבר לכך ,מכיוון שבדרך-כלל כל רשות ממשלתית מתמקדת אך ורק בתחומי האחריות הישירה שלה ,המבנה הבירוקרטי יוצר פעמים רבות פיצול וחוסר תיאום בין גורמים שונים ,ומחייב לעיתים את הפרט להגיש בקשות שונות לגורמים שונים בגין אותה בעייה".

28מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון עמדו על כך ברק-ארז וגרוס ,זכויות חברתיות ,בעמ' :211 "היום יום של אכיפת הזכויות החברתיות....בא לידי ביטוי בהתמודדות עם החלטות של רשויות מינהליות ,ובהמשך לכך בהליכים המתקיימים בפני ערכאות שיפוטיות ....ההתמודדות עם הליכים אלו מחייבת ידע ,תעצומות נפש וייעוץ משפטי שאינם נמצאים תמיד בהישג ידם של הנוגעים בדבר ,הנמנים ,על פי רוב, על הקבוצות החלשות והנזקקות ביותר של החברה הישראלית" . .50חסמים נוספים -חסם נוסף הבולט בעניין שלפניי הוא שבעניינים משפטיים הנוגעים לאוכלוסיות אלו החלטת הרשות היא לגביהן ,למעשה סוף פסוק .אנשים החיים בעוני פונים לרשות ,זו דוחה אותם ,ולרוב ,הם נעדרים המשאבים להמשיך ולפנות בעניין ולברר מה מגיע להם, ובהמשך לעמוד על זכויותיהם .כל זאת ,כאשר מולם עומדת הרשות שלה הידע והכלים ,וכן הייצוג המשפטי ,החסר פעמים רבות לאוכלוסיות אלו. לעניין זה אביא מדבריה של ד"ר אורית קמיר בספרה :כבוד אדם וחווה (הוצ' כרמל ,ירושלים, תשס"ז )2007-בעמ' :46 "במציאות החברתית הקיימת ,לרשותם של פרטים שונים עומדים משאבים שונים למימוש חירויותיהם .נוסחת שיוויון החירות הליברלית מתעלמת מעובדת יסוד זו לחלוטין ומתייחסת אליה כבלתי רלוונטית .התעלמות זו ...מנציחה בעצם את המצב החברתי הקיים .התוצאה היא שפרטים שהם בעלי משאבים ובעלי דחף חזק לממש את חירותם באמצעות ניהול החברה או צבירת משאבים ,יכולים בחסות נוסחה זה לממש את חירותם כמעט ללא הגבלה על חשבון רווחתם של כל האחרים ...גישה כזו יכולה לשרת את מי שהסדר החברתי כבר העניק להם זכויות יתר ,אך לא לשפר את מצבם של מי שהסדר החברתי מבנה אותם בתור שייכים למעמדות המשועבדים" המחברת מציעה לעבור לגזירת זכויות לא משוויון פורמלי והגנה מצומצמת מפני פגיעה בחירות אלא לגזור את זכויותיו של כל פרט ופרט" :מכבודו הסגולי ,שהוא הכבוד האנושי הסגולי המשותף לכל בני האדם" (עוד ראו לעניין זה :א' קמיר ,שאלה של כבוד :ישראליות וכבוד האדם (הוצ' כרמל, ירושלים.)2004 , במקרה זה האוכלוסייה אליה משתייכים העותרים בעתירות השונות שבמרביתם מיוצגים באמצעות הסיוע המשפטי ,מחייבת התייחסות אחרת .כאמור זו אוכלוסייה קשת יום שקשה לה להתמודד עם מערכת בירוקרטית ,המכניסה אותה לנתיב ללא מוצא. לעניין זה אביא מדברי כב' המשנה לנשיא ,השופט מישאל חשין בעניין קונטרם (שם ,בעמ' :)367 "יתר-על-כן :היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות ,אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד .הם גם אינם ידידים זה לזה .השלטון מחזיק בידו רוב כוח ,רוב עוצמה ורוב עושר ,עד שהיחיד – יהיו כוחו ,עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו – לא ישווה לו ולא ידמה לו ....התופעה שאנו עדים לה יום-יום ,שעה-שעה ,שהיחיד עומד בתור לפני דלפק-השלטון ,והתור משתרך ומתפתל עוד ועוד .יש המכנים תופעה זו "ביורוקרטיה" ויש המכנים אותה אחרת .יהא כינויה של התופעה אשר יהא, התופעה ידועה ומוכרת לכולנו ,ולא לטוב .מטעם זה אף נחלצו בתי-המשפט בעבר לעזרו של היחיד בעומדו מול אותה מכונת-ענק – נחלצו בעבר ,ממשיכים הם להיחלץ כיום וימשיכו להיחלץ בעתיד .מטעם זה אף קבעו בתי-המשפט את עקרון הנאמנות 29מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון שהשלטון חב ליחיד .מאותו טעם קבעה ההלכה את חובת ההגינות שהשלטון חב ליחיד .עיקרון וחובה אלה מקורם בסמכותה היתרה של הרשות ,בכוחה-היתר, ביכולתה למנוע מן היחיד טובה שלולא נאסרה עליו יכול היה ליהנות ממנה...חובת ההגינות שהשלטון חב בה כלפי יחידי החברה נגזרת מהכוח היתר שהשלטון מחזיק בו ,מעוצמתו של השלטון כי-רבה .חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה....הנה הוא גוליבר בארץ הענקים :הענקים מסבים לסעודה וגוליבר עומד על שולחן-האוכל מלוא-קומתו הזעירה וכל עצמותיו רוחפות מיראה .כמִ לחיָה היה בעיניהם ,כזנב-גזר .נשיפת פה מצויה וגוליבר היה-כלא- היה". (הדגשה שלי – מ' א' ג') דימוי זה של גוליבר בארץ הענקים מתאים שבעתיים בענייננו ,בהתייחס לעותרות השונות החיות בעוני ונזקקות למדינה לשם קיום מינימלי ובהתייחס לאוכלוסייה קשת יום ,שמכנים אותה "אוכלוסייה מוחלשת" שאין לה המשאבים הנפשיים והכלכליים ואף הידע לפנות לסיוע משפטי, להגיע למוסדות המתאימים ולהעלות טענות מסוג אלו המתעוררות בעתירות שלפניי .ובמקרה זה אם נאמץ את הדוגמא של השופט חשין" :נשיפת פה מצויה [של משרד השיכון] וסיוע לעותרות בדיור היה כלא היה". על כן בדיון בנהלים ובתבחינים יש לזכור כי אחת המטרות היא להקל על הבירוקרטיה בכלל ,ולגבי אנשים בעוני בפרט. תפקיד הסיוע המשפטי .51בפסק דיני בעניין דבורה אלבז (עת"מ (מינהליים ת"א-יפו) 28922-03-17דבורה אלבז נ' משרד הבינוי והשיכון ,פורסם בנבו ,)1.4.19עמדתי על חשיבות תפקידו של הסיוע המשפטי בהקשר זה. כיון שפסק הדין בוטל בערעור ,לאור שינוי הנוהל שם בידי משרד השיכון (עע"מ 3554/10משרד הבינוי והשיכון נ' דבורה אלבז ,פורסם בנבו ,)2020 ,אביא מהדברים שאמרתי שם על תפקיד הסיוע המשפטי עמ' ,27פרק 7.3לפסק דיני): "כאשר הסיוע המשפטי בוחר ,כמו במקרה זה ,להעלות בעיה שהוא נתקל בה כבעיית רוחב ,ולהעלותה באמצעות עתירות פרטניות ,יש לברך על כך .זו אחת הדרכים, להתגבר על אותם חסמים ולהביא לפתרון של מקרים רבים....... .כדי שבית המשפט יוכל לתרום למיצוי זכויות יש להביא לפניו את הסוגיה על בסיס תשתית חוקית, ....לסיוע המשפטי היכולת לעשות זאת .הקושי בביקורת שיפוטית נובע מכך, שככלל ,יש קושי לאוכלוסיות החיות בעוני להגיע לבית המשפט.... .הסיוע המשפטי "מנטרל" השפעות שליליות אלו ,שכן הסיוע המשפטי ,בדומה לרשויות ,גם הוא "שחקן-חוזר" המופיע שוב ושוב מול אותן רשויות ,ואף מסתכל בהיבט רוחבי על סוגיות המובאות לפתחו ,על ידי האוכלוסיות המוחלשות.....על כן טוב יעשו הרשויות אם במקרים כאלו יידברו עם הסיוע המשפטי וינסו למצוא פתרון ,עוד טרם הפנייה לבית המשפט". ארבע מתוך חמש העתירות שלפניי הוגשו בידי ב"כ במינוי מכוח חוק הסיוע המשפטי ,שאיתר בעיית רוחב הנוגעת לנהלי משרד השיכון בנוגע לדיור ציבורי בכלל ,ולוועדות החריגים בפרט .כיון שמדובר היה בשאלות עקרוניות לגבי נהלי משרד השיכון ,בנוסף לב"כ העותרות בעתירות השונות ,התייצב 30מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון גם הסיוע המשפטי עצמו ,ופרש תמונת רוחב של הבעיות המתעוררות ,מה שאיפשר קבלת החלטות מושכלת בראייה רחבה יותר (לדיון מקיף בייצוג אנשים החיים בעוני בתיקי הבטחת הכנסה ראו: תמי קצביאן" ,הזכות לייצוג של תובעים ותובעות בתיקי הבטחת הכנסה – על התווך שבין התובעים לבית הדין ,על הפער שבין התיאוריה לפרקטיקה ,מחקרי משפט לג'( 65 ,התשפ"א.)2021-

1 2 3 4 5

פרק ששי :על היקף הביקורת השיפוטית בעניין דיור ציבורי

6

.52לפני שאכנס לגופם של דברים ,אעמוד על היקף הביקורת השיפוטית בהקשר של סיוע בדיור. ההחלטה בדבר הזכאות לסיוע בדיור ,שמצוי ,כאמור ,במשורה ,בעיקר בכל מה שנוגע לדירות בדיור הציבורי ,הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים ,החייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות ,וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של המדינה .החלטות כגון אלו ,שמבוססות על שיקולים חברתיים ,כלכליים ומקצועיים מובהקים – נתונות לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים ,וככלל בית המשפט איננו נוהג להתערב בשיקול דעתם (לניתוח הטעמים לכך ,ראו :משה כהן-אליה" ,הכחולים האדומים והשופט בתווך :גישה הליכית לביקורת שיפוטית "עם שיניים" ביחס לזכויות החברתיות" ,משפט וממשל יב'( 407 ,תש"ע.))2010-

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

וועדות משרד השיכון ,ובהן וועדות החריגים ,הן גופים מנהליים הכפופים לביקורת שיפוטית בהתאם לכללי המשפט המנהלי (ראו :עע"מ 3351/13אברהם נתנאל נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור ולשיקום ולהתחדשות שכונות בת"א בע"מ (פורסם בנבו ,פסקה 6לפסק דינה של כב' השופטת ,כיום כב' הנשיאה ,אסתר חיות ,2014 ,להלן :עניין נתנאל), הלכה פסוקה וידועה היא כי התערבות בית המשפט בהחלטות של רשויות מינהליות ,לרבות בתחום הזכאות לדיור ציבורי ,תהא מצומצמת ,וכי בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות ,שהרי לוועדות הרלבנטיות ראיה רחבה וכוללת וניסיון בבחינת בקשות בנושא דיור ציבורי וסיוע בשכר דירה .לבית המשפט אין את המידע והכלים לבחון את כל הבקשות התלויות ועומדות לקבלת דיור ציבורי .בית המשפט בוחן אך האם נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה ,האם ההחלטה שוויונית סבירה ומידתית והאם הרשות שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים ואיזנה ביניהם כדין (ראו :עע"מ 210/08פרויס הסגיל והדי נ' משרד הבינוי והשיכון ירושלים פסקה 10 לפסק הדין (פורסם בנבו.)2008 , בעת שנתקפת החלטה של איזו מוועדות משרד השיכון בעניין זכאות לסיוע בדיור ,בית המשפט יבחן את חוקיות פעולתה ואת סבירות החלטתה ,דהיינו :האם החלטתה של הוועדה ,שקבעה כי המערער אינו עונה להגדת "זכאי" לסיוע בדיור כלל ולדיור ציבורי בעין בפרט ,נופלת במתחם הסבירות, כאשר שאלת השוויון היא שאלה מרכזית בהקשר זה (עניין נתנאל פיסקה 7לפסק הדין); עע"מ 8025/06פלוני נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ ,פסקאות 14-15לפסק הדין (פורסם בנבו.)2008 ,

31מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .53בעתירות שלפניי עולים ,בהקשר זה ,טיעונים משני סוגים .הראשון ,טיעונים הנוגעים להוראות הנוהל עצמן .השני והעיקרי ,טיעונים הנוגעים לאופן בחינת החריגים בוועדות החריגים (כמות הבקשות ,השיקולים ,ההנמקה וכיו"ב) .אשר לסוג הראשון ,טיעונים הנוגעים לעצם התבחינים לזכאות ,הטענה היא כי אי סבירות ההחלטה נובעת מאי סבירות הנוהל עצמו וההסתמכות עליו, ועל כן יש לבחון את ההוראה הרלבנטית בנוהל עצמו (ראו ,בדומה :עת"מ (מינהליים ת"א) 47220- 12-14אהוד יאיר נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)2015 ,שם ביקש העותר להורות על ביטולו של סעיף 4.13לנוהל מס' 08/04של משרד הבינוי והשיכון בנושא השתתפות בתשלום שכר דירה והעניין נבחן לגופו; עת"מ ( 1036-12-11מנהליים י-ם) איריס שריג נ' משרד הבינוי (פורסם בנבו, ,2013להלן :עניין שריג) ,שם תקפו העותרות את הוראת סעיף 2.15.2לנוהל של משרד השיכון בעניין השתתפות בתשלום שכר דירה שמגדיר את היישובים ,שניתן לקבל בהם סיוע בשכר דירה, וכב' השופט יגאל מרזל קבע כי יש להורות על בטלות הסעיף הרלבנטי בנוהל; ועת"מ 1083-09- ( 10מנהליים י-ם) ביטון נ' מדינת ישראל( ,פורסם בנבו ,)2011 ,שם תקפה העותרת נוהל של משרד השיכון המחייב את המבקש לקבל שכר דירה מוגדל ,לוותר על תורו ברשימת הממתינים לשיכון ציבורי והנוהל נבחן לגופו) .בעתירות שלפניי עולה טיעון כאמור רק לעניין הסעיף הקובע כי מי שהייתה בבעלותו דירה או חלק ממנה בעשר השנים האחרונות ,אינו זכאי לדיור ציבורי ,ואעמוד על כך בהמשך. .54אשר לטיעונים מהסוג השני ,שהם המרכזיים בעתירות שלפניי ,אלו הנוגעים להתנהלות הועדות, שם יש לבחון מבחינה תהליכית את ההליך המנהלי שננקט .בעניין זה יש פסיקה לרוב ,בעיקרה בבתי המשפט לעניינים מנהליים ,במסגרתה ,במקרים רבים הוחזרו מקרים לבחינת הוועדות, בהעדר הנמקה מספיקה ,ובמקרים אחרים נדחו עתירות ,כשהנימוק המרכזי היה כי חלוקת המשאבים של הסיוע בדיור הוא עניין שבמומחיות הרשות. כך ,בעע"מ 4445/16מעיין רקפת שני שטיין נ' משרד הבינוי והשיכון המשרד הראשי (פורסם בנבו ,2017 ,להלן :עניין שטיין) ,קבע כב' המשנה לנשיאה חנן מלצר (בפסקה :)32 "ההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים וחייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות ,וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של הממשלה" ובהמשך (בפס' :)14 "הקצאת דיור ציבורי מסורה לשיקול דעתו של המשיב [משרד השיכון] ,ולא לשיקול דעתנו .כפי שכבר אמרתי ,ביקורת שיפוטית על החלטות המשיב ,אשר מופעלת על ידי בתי המשפט המינהליים ועל ידינו ,לא נועדה אלא להבטיח שהחלטותיו תקיימנה את כללי הצדק הטבעי ולא תפרנה את הכללים האוסרים על שקילת שיקולים זרים ,על התעלמות משיקולים רלבנטיים ,על הפלייה ,על שרירות ,על חוסר תום-לב ועל חוסר סבירות קיצוני .....אנו חיים בעולם של משאבים מוגבלים, ואף מוגבלים מאד ,ככל שמדובר בדירות שמוסדות הרווחה שלנו מקצים לנזקקי דיור .עובדה מצערת זו אין בידינו לשנות .לא נותר לנו אפוא אלא לסמוך את ידינו על שיקול דעתו של המשיב שמכיר היטב את משאבי הדיור הציבורי שעליהם הוא 32מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מופקד; וכל אימת שהלה מקיים את כללי המשפט המינהלי שצוינו לעיל ,נאשר את החלטתו ונמנע מלהתערב בה". והוסיף (שם בפס' :)36-31 "הדיור הציבורי בישראל הינו משאב ציבורי מוגבל ויש לחלקו באופן שוויוני ועל פי קריטריונים ברורים ....ההחלטה בדבר הזכאות לדיור ציבורי הינה החלטה מורכבת המתחשבת במגוון רחב של שיקולים וחייבת להיעשות על פי אמות מידה ענייניות ושוויוניות ,וממילא היא כפופה גם למגבלות תקציביות הנקבעות בהתאם לסדרי העדיפויות הכוללים של הממשלה ...הלכה היא כי החלטות כגון אלו ,שמבוססות על שיקולים חברתיים ,כלכליים ומקצועיים מובהקים – נתונות לשיקול דעתם של הגורמים המוסמכים ,ובמרחב דיסקרציה זה ,בית משפט זה ככלל איננו נוהג להתערב ...המשיב אמון על כך כי משאבי הדיור הציבורי המוגבלים יינתנו לנזקקים ביותר לסיוע בדיור .משכך ,אין חולק כי כדי להשיג תכלית זו – על המשיב להעריך, בין היתר ,את מצבם הכלכלי של המבקשים סיוע....וזאת ,כאמור ,כדי להעניק את הזכאות לסיוע בדיור ציבורי לנזקקים לכך ביותר."... בדומה נקבע בעע"מ 8782/14מוטי מנחם נ' משרד הבינוי והשיכון ,פס' ( 40פורסם בנבו:)2017 , "נוכח העובדה שהדירה מהווה משאב ציבורי מוגבל בביקוש גבוה ,כשכל דורשיו נמצאים במצב סוציו-אקונומי נמוך – על המשיב לנקוט בשוויון בחלוקתו ,ועל בית המשפט לסייע במניעת עיוותים בחלוקתו ובשימוש בו". וכן בעע"מ 4589/18כוכבה רובין נ' מדינת ישראל -משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו,2019 , להלן :עניין רובין) ,נקבע (בפסקה 13לפסק הדין): "דיור ציבורי הוא משאב רווחה מוגבל ורב ערך .הקצאתו מסורה לשיקול דעתו של המשיב ,אשר מחליט גם לגבי קדימויות בתור הממתינים אליו .בגדרו של שיקול דעת זה ,רשאי המשיב – ולדידי ,אף חייב – לבסס את החלטתו על רמת הנזקקות של כל פונה ופונה; וחובה עליו להקצות את הדירות הציבוריות ,שנבנות במשורה, במקצועיות ,בנאמנות ,בתבונה ותוך גילוי רגישות לצרכיו של כל נזקק ונזקק .ברי הוא ,כי מדובר בהחלטות מורכבות אשר באות לאזן בין צרכי הדיור של הנזקקים השונים במציאות של מחסור שאינה מאפשרת לספק את צרכיהם של כולם. במציאות זו אמור המשיב ליישם את מדיניות הרווחה שלו תוך שקילת שיקולי צדק חלוקתי ביחס למצבו של מבקש הדיור .מטבע הדברים ,במארג שיקולים זה ובהחלטות המתקבלות על בסיסו לא נוכל להתערב אלא במקרים חריגים .בין אלו נכללים ,בין היתר ,מקרים של הפרת כללי הצדק הטבעי ,של שקילת שיקולים זרים, של התעלמות משיקולים ענייניים שאמורים היו להשפיע על ההחלטה ,של הפלייה, של שרירות ,של חוסר תום-לב ,וכן של חוסר סבירות קיצוני" (הדגשה במקור). על משרד השיכון לנהוג בשוויוניות בפונים לועדות החריגים ,בהתבסס על המגבלות התקציביות, כך שיזכו בסיוע בדיור רק אותם הנזקקים לכך ביותר ,על כך משרד השיכון אינו חולק כלל ועיקר. תפקיד בית המשפט הוא לוודא כי כך נעשה. כך נקבע בעע"מ 8782/14מנחם נ' משרד הבינוי והשיכון ,פסק ( 40פורסם בנבו:)2017 , "נוכח העובדה שהדירה מהווה משאב ציבורי מוגבל בביקוש גבוה ,כשכל דורשיו נמצאים במצב סוציו-אקונומי נמוך – על המשיב לנקוט בשוויון בחלוקתו ,ועל בית המשפט לסייע במניעת עיוותים בחלוקתו ובשימוש בו"

33מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .55אדגיש כי טיעוני הסיוע המשפטי בעתירות שלפניי מופנים בדיוק לתפקידו זה של בית המשפט. הטיעון המרכזי אינו נוגע לצורך בהוספת תקציבים ,ואף לא למקרה זה או אחר בו לא העניק משרד השיכון משקל לנתון מסוים ,אלא כי בהינתן כמות המקרים העצומה 30,000 ,מקרים לשנה ,הנדונה בוועדות החריגים (שתי וועדות בהרכבים שונים) ,ההליך הוא כזה שללא ניקוד ומתן משקולות מדידים ,לתבחינים שמשרד השיכון קבע בעצמו ,על פי שיקול דעתו ,לא ניתן באמת להשוות בין המקרים ,ולא ניתן לשקול שיקולי צדק חלוקתי ושוויון ביחס למצבו של מבקש הדיור.

1 2 3 4 5 6 7 8 9

פרק שביעי :האם העדר משקולות מדידים לתבחינים בוועדות החריגים פוגע בשוויון

10

.56הטענה המרכזית בעתירות בנוגע להתנהלות ועדת החריגים ,נוגע לשאלת השוויון .נטען ,במרבית העתירות כי לאור ריבוי הבקשות ,המגיע לעשרות אלפים בשנה ,ומהווה כ 17%-מהפניות בנושא זה למשרד השיכון ,ההחלטות המתקבלות אינן ולא יכולות להיות שוויוניות .הטענה היא כי גם אם יתקבל המדרג בין התבחינים ,עדיין מדובר במספר רב של תבחינים ,שבהיעדר ניקוד ,קשה לכמתם ולשקול אותם אלו מול אלו .כך ,טוענת למשל גב' לוי ,כי במקרים קלים משלה ניתן דיור ציבורי או סיוע בשכר דירה .בפרק זה אדון בקצרה בתחילה בשאלות של שוויון והפליה ,לאחר מכן אבחן מהי קבוצת השוויון לאור מטרות הדיור הציבורי שבמרכזן הסיוע לאוכלוסיות מוחלשות ,כן אעמוד בחלק זה על הנתונים בשטח ,כפי שהובאו ע"י משרד השיכון ,ולבסוף ,אבחן האם מדרג התבחינים שהוצעו על ידי משרד השיכון (ללא משקלות מדידים) ,עונים על הצורך בשוויון.

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

לבחינה זו אפנה עתה.

החובה לפעול בשוויון .57על כל רשות ציבורית חלה החובה לפעול בשוויון ולא להפלות בהפעלת סמכויותיה בין בני אדם שונים ,שלא קיים ביניהם שוני רלוונטי .חובה זו לנהוג בשוויון כוללת גם את חובת הרשות המנהלית לפעול באופן שוויוני בהקצאות ובתמיכות שהיא נותנת לפרט (ראו לעניין זה :דפנה ברק- ארז ,משפט מינהלי כלכלי .)2013( 359בית המשפט עמד על כך גם בהקשר של הדיור הציבורי (כמפורט לעיל בעניין רובין ובעניין שטיין) .בעע"מ 6401/17אילנה דאוילי נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)2017 ,קבעה זאת מפורשות כב' הנשיאה אסתר חיות (בפס' 10לפסק דינה)" :בית משפט זה הדגיש לא אחת את החובה לנהוג בשוויון לעניין סדר הקדימויות בין הזכאים לדיור ציבורי ובהקצאת יחידות דיור על פי הנהלים והקריטריונים שנקבעו לשם כך". הזכות לשוויון הוכרה כזכות חוקתית כחלק מכבוד האדם במסגרת חוק-יסוד :כבוד האדם וחירותו ,על אף שאינה נזכרת מפורשות בלשון החוק (ראו :בג"ץ 721/94אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' יונתן דנילוביץ ,מח( ,)1994( 749 )5פיסקה 12לפסק דינו של כב' המשנה לנשיא (כתוארו דאז) השופט ברק ,להלן :עניין דנילוביץ).

34מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון על מנת לבסס טענת הפליה המהווה פגיעה בזכות החוקתית לשוויון ,יש להצביע על קיומה של הבחנה בלתי מוצדקת .התייחס לכך כב' המשנה לנשיא (כתוארו דאז) השופט אהרן ברק בעניין דנילוביץ ,בעמ' :762 "דין נתון יוצר הפליה כאשר שני בני אדם ,השונים זה מזה (חוסר שוויון עובדתי), מטופלים על-ידי הדין באופן שונה ,בלי שהשוני העובדתי שביניהם יש בו כדי להצדיק טיפול שונה בנסיבות העניין .ביסוד ההפליה מונחים אפוא גורם השרירות, חוסר הצדק וחוסר הסבירות.". הבחנה בין קבוצות המבוססת על שוני רלוונטי אינה מהווה כשלעצמה הפליה (ראו :בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הבטחון ,פ"ד סב( ,296 )1פסקה 23לפסק הדין ;)2006( ,בג"ץ 11956/05 סוהאד בשארה נ' שר הבינוי והשיכון ,פסקה 8לפסק הדין (פורסם בנבו.)2006 , אולם ,אין הסכמה מהו שוויון ואף לא מהי הגדרה של הפליה או מהי פגיעה בזכות לשוויון .כך נאמר בבג"ץ 1703/92ק.א.ל קווי אויר למטען בע"מ נ' ראש-הממשלה ,פ"ד נב(:)1998( 230 ,193 )4 "השוויון הוא ערך סבוך .השוויון הוא זכות מורכבת [ ]...נקודת המוצא הינה כי בני- האדם שונים הם זה מזה .כל אדם הרי הוא עולם בפני עצמו .כל אדם חופשי לפתח את גופו ורוחו על-פי רצונו הוא .משטר דמוקרטי מבוסס על שונות זו ומכבד אותה. והנה ,בין בני-אדם שונים אלה מבקש משטר דמוקרטי לקיים שוויון .זהו אפוא שוויון בין שונים .דרישה זו יוצרת ,מטבע ברייתה ,קושי :אם בני-האדם שונים הם, כיצד זה ניתן לקיים ביניהם שוויון?" כב' השופט נועם סולברג עמד על כך בבג"ץ 6411/16הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו ,2018 ,להלן :עניין הוועד הארצי) ,בקבעו (בפסקה 32לפסק הדין) כי: "עיקרון השוויון עצמו הוא עיקרון מורכב שקשה להגדירו" (לאי-הבהירות הכרוכה במושג השוויון ראו :ראם שגב "שוויון ודברים אחרים" ספר מרדכי (מוטה) קרמניצר 2017( 193אריאל בנדור, חאלד גנאים ואילן סבן ,עורכים ,2017 ,להלן :ספר קרמניצר). .58בעתירות שלפניי הכוונה בפגיעה בשוויון אינה נוגעת להפליה על בסיס קבוצתי כלשהו ,וגם לא על הפליה בין מגזרים שונים ,שכן כל העותרות נמנות על קבוצת האנשים החיים בעוני .שאלת ההפליה במקרה זה נוגעת לצדק חלוקתי ,שאומצה בפסיקה ,בעיקר בהטלת חובה על רשויות המינהל לפעול על יסוד שיקולים ענייניים (ראו :בגץ 244/00עמותת שיח חדש ,למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות ,פ"ד נו ( )2002( 64 ,25 )6לניתוח פסק הדין ראו :דפנה ברק- ארז" ,צדק חלוקתי במקרקעי ישראל :בעקבות בג"ץ הקרקעות החקלאיות" ,המשפט י' )2005( 291 וכן ,מדינה ,שוויון חוקתי ,בעמ' .)132-131כדבריו ,בעמ' :132 "במקרים מסוימים הוחלה הלכה זו כדי להשיג מצב של שוויון בהקשרים של קבוצות חברתיות מובהקות....אך היא הוחלה גם בהקשרים אחרים .בית המשפט הדגיש בהקשרים אלה כי העיקר אינו בחלוקה שווה של מקורות כספיים ,אלא בשאיפה שהתוצאה שתתקבל לאחר ההקצאה תהיה שוויון רב יותר במקורות העומדים לרשות הפרטים הרלוונטיים לשם מימוש צרכים מסוימים .יש לציין עם זאת ,כי לעת עתה לפחות ,אין מדובר בהכרח בהיקף פרישה רחב של הזכות החוקתית

35מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון לשוויון ,אלא בעיקר בקביעת נורמות מתחום המשפט המנהלי ,שלא הוחלו עדייו ביחס לחקיקה" וראו הדברים שנאמרו בעניין זריהן ,פיסקה ו( )3לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין:12.05.2008 , "הדיור הציבורי נועד לזכאים לו במכלולם ,המוחילים עד בוש בתור .אין "תפוס כפי יכולתך" ברכוש הציבור ,ועל הרשויות להקפיד על הצדק החלוקתי ,ועל בתי המשפט ליתן יד לכך ,כמובן תוך בדיקת כל מקרה לגופו."... (הדגשה שלי – מ'א'ג') (ראו גם :עניין שמחה ביטון ,פסקה י"א לפסק הדין ;25.11.2010 ,עע"מ 823/12תמר קליסה נ' יצחק שמעון (פורסם בנבו ,2013 ,להלן :עניין קליסה) ,פסקה ב' לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין ;08.08.2013 ,עע"מ 2851/13אילן סויסה נ' מדינת ישראל -משרד הבינוי והשיכון (פסקה 17לפסק דינו של כב' השופט חנן מלצר ,פורסם בנבו )2014 ,ועניין נתנאל (שם בפסקה 6 לפסק הדין)). היינו ,יש לבחון ,האם התנהלות וועדות החריגים ,על פי מסמך התבחינים ,אינן פוגעות בצדק החלוקתי ,כטענת העותרות ,ובראשן ,בהקשר זה ,גב' לוי .כדי לעשות כן יש לעמוד על תכליות הדיור הציבורי. מטרות הדיור הציבורי – עזרה לאוכלוסיות מוחלשות .59הדיור הוא כאמור ,צורך בסיסי ,שהוגדר ,בבסיסו ,כזכות חוקתית .דיור הינו ככלל ההוצאה הגדולה ביותר של משק בית ממוצע ,לא כל שכן של אנשים החיים בעוני. לאור המחסור הכבד בדירות בדיור הציבורי ,מפעיל משרד השיכון תכניות סיוע ,שמטרתן סיוע בפתרונות דיור ,ובמרכזן סיוע בכספי שכר דירה כדי לשכור דירה בשוק החופשי .בידי הרשות, במקרה זה משרד השיכון ,שיקול דעת רחב באשר לאופן בו היא בוחרת להגשים את מדיניות הסיוע בתחום הדיור ומימוש זכות הדיור .אכן ,הגשמת תכלית זו נעשית בדרכים שונות ובין היתר בהעמדת דיור ציבורי לזכאים או סיוע בשכר דירה (ראו :רע"א 357/13ליחצ'וב אינסה נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ ,פיסקה ח' לפסק הדין (פורסם בנבו )2013 ,ועניין שטיין, בפסקה 31לפסק הדין) .זכאות ל"שיכון הציבורי" היא דרך אחת ,וסיוע בשכר דירה היא דרך נוספת. בשני המקרים על המדינה לפעול לחלוקת הסיוע באופן שוויוני ועל פי קריטריונים ונהלים קבועים וברורים. .60סיוע בדיור בכלל והקצאת דירות בדיור הציבורי לזכאים בפרט ,נועדו להגשמת תכלית חברתית סוציאלית ולאפשר דיור למי שידו אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בתנאי שוק רגילים .עמדה על כך כב' השופטת דפנה ברק-ארז בעע"מ 2414/17ירדנה קלדרון נ' חלמיש חברה ממשלתית עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות (פורסם בנבו ,13.02.2018 ,בפסקה 2לפסק דינה)" :מוסד הדיור

36מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון הציבורי נועד ,כידוע ,לתכלית סוציאלית מובהקת – מתן מענה למצוקת הדיור וסיוע למי שידם אינה משגת לרכוש או לשכור דירה בשוק החופשי". בעניין נתנאל עמדה על כך כב' השופטת ,כיום הנשיאה אסתר חיות ,בפסקה 6לפסק דינה: "חוק הדיור הציבורי משנת 1998נועד להגשמת תכלית סוציו-אקונומית מובהקת. הדיור הציבורי משמש מכשיר חשוב לצמצום מימדי העוני בישראל ,הוא מבקש ליתן מענה למצוקת הדיור ולרכך את הפערים בין בעלי אמצעים כלכליים אשר יש ביכולתם לרכוש דירות בשוק הפתוח ,לבין אלו שידם אינה משגת .".... ובעניין שטיין (פסקה :)31 "תכלית הדיור הציבורי הינה סיוע חברתי לדרים בו ,אשר אין בידם להשיג דירה בתנאי שוק רגילים". יש להדגיש כי בעתירות שלפניי נטען אמנם ,כי ללא קבלת סיוע ,נפגעת זכותן של העותרות ,רובן ככולן לקיום בכ בוד .אולם ,למעט טיעון בעניין זה לא הביאו העותרות נתונים לכך ,ועל כן בעתירה זו לא אעסוק בשאלה זו ,וגם לא בשאלה האם די בתקציבים שמקצה המדינה לטיפול בסיוע בדיור בהקשר זה .היינו ,הדיון בפסק הדין הוא בשאלת החלוקה הקיימת בשוויון בין הפונים ,ולא בשאלה, האם ללא דיור ציבורי ,תפגע הזכות לקיום מינימלי בכבוד (על כך ראו עת"מ (מינהליים ת"א) 26217-07-18אינגה אורן נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו .)16.03.2021 שוויון והשיקול התקציבי .61משרד השיכון עמד על כך שאין להוסיף מקרים שיכללו בתנאי הזכאות ,שכן הדבר מטיל נטל נוסף על התקציב ,ולא מתפקידו של בית המשפט לעשות כן .אכן כך הם פני הדברים ,ועמדתי על כך בדיון על היקף ההתערבות בשיקול דעת הרשות בהקשר זה. עם זאת ,הטיעון המרכזי בעתירות שלפניי נוגע לאופן חלוקת התקציב בשוויון תוך מימוש צדק חלוקתי .יש להדגיש לעניין זה ,כי השיקול התקציבי הוא אכן שיקול חשוב ומרכזי ,אך יש לשקול שיקול זה בכפוף ולאור הזכות לשוויון. על החשיבות בשיקול התקציבי עמד כב' השופט א' רובינשטיין בעע"ם 7335/10קצין התגמולים נ' משה לופו ,בפסקה כ"ז לפסק דינו (פורסם בנבו :))2013 "מושכלות יסוד הן ,כי הקופה הציבורית אינה "בור ללא תחתית" ,וכי פריסתה וחלוקתה של העוגה התקציבית ,היא כשמיכה קצרה מכיסוי המצע כולו ,נוכח המשימות והאתגרים שבפני המדינה בתחומי החינוך ,הביטחון ,הרווחה ועוד .על שומרי הסף של התקציב החובה לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות הראויה, שהרי הרשות "כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל ,ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן ...על אינטרס ציבורי חשוב זה עמד בית משפט זה לא אחת ,בציינו כי משאבים מוגבלים אכן יכולים לעלות כדי שיקול ענייני ,ואף להצדיק סטייה מעקרון השוויון ...אולם חשוב ככל שיהיה ,אין משמעות הדברים כי הנפת דגל השיקול התקציבי חזות הכל היא ,והיא מאדה את שאר השיקולים".

37מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון על השיקול התקציבי כשיקול חשוב ולגיטימי עמדה גם פרופ' דפנה ברק-ארז ,בספרה משפט מינהלי ( .) 2010פרופ' ברק ארז ציינה ,כי השאלה עד כמה יש להתחשב בשיקול התקציבי תבחן במבחני סבירות ,מידתיות והפליה (עמ' :)694-695 "שיקולים תקציביים הם ,על-פי רוב ,שיקולים ענייניים .רשויות מינהליות פועלות במסגרת של תקציב נתון ,וחובתן לפעול למען האינטרס הציבורי בדרך הטובה ביותר מחייבת התחשבות באילוצים תקציביים .אין בכך ,כמובן ,הכשר להתחשבות בלעדית בשיקול התקציבי ,תוך התעלמות משיקולים אחרים .המשקל שראוי לתת לגורם התקציבי הוא נושא לדיון נפרד – במסגרת עילות הסבירות והמידתיות, ולמעשה גם במסגרת עילת ההפליה (בהתייחס לשאלה אם החיסכון התקציבי הוביל לתוצאות לא-שוויוניות)". ברם ,כאשר מועלית טענה לפגיעה בשוויון ,כבענייננו ,יהא משקלו של השיקול התקציבי מצומצם יחסית ולא על בסיסו לבד תיקבע קבוצת השוויון ,וכפי שהבהירה כב' השופטת עדנה ארבל בעע"מ 4515/08מדינת ישראל נ' יוסי נאמן ,פסקה ( 25פורסם בנבו:)2009 , "אכן ,בבחינת היקף ההטבות שיש להעניק לנכי צה"ל אין להתעלם משיקולי תקציב ומן הצורך לקבוע סדר עדיפויות בהקצאתו .ואולם כשעל שולחננו מונחת טענה לפגיעה בזכות לשוויון ,יהיה משקלם של אלה במסגרת האיזון ,מצומצם יחסית ,ולא על בסיסם לבד תיקבע "קבוצת השוויון" ,שהרי זה מכבר נקבע כי כדי לממש זכויות יסוד-ומי כזכות לשוויון זכות יסוד -נדרשים אמצעים כספיים ,וכי "חברה המכבדת זכויות אדם צריכה להיות נכונה לשאת במעמסה הכספית" (אהרון ברק פרשנות משפט :כרך ג'-פרשנות חוקתית ;)1994( 528 ,בג"צ 4541/94מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(".))1995( 94 )4 הנה כי כן ,גם אם משיקולי תקציב מעוניינת הרשות להגביל את הסיוע בדיור עליה לעשות כן באורח שוויוני. עוד נטען בהקשר התקציבי כי פרשנות נדיבה של תנאי הזכאות ,או חריגה לטובת אדם שאינו עומד בהם ,בהכרח תבוא על חשבון זכאים אחרים הממתינים זמן רב למימוש זכויותיהם (ראו :עע"מ 7582/03מדינת ישראל ,משרד הבינוי והשיכון נ' לידיה רבוח ,פ"ד נט( ,481 )4פסקה 23לפסק הדין (פורסם בנבו .)2004 ,אולם ,בעתירות שלפניי לא מדובר בפרשנות נדיבה של כללי הזכאות ,אלא בקביעת קריטריונים שוויוניים יותר למימושם. בקשות שאושרו בוועדות החריגים בתקופה המקבילה .62בכדי לסבר את האוזן ,ולהדגים את הקושי שבבחינת מקרים רבים כל כך ,של אנשים בתנאי חיים קשים כל כך ,ללא מתן משקולות מדידים לתבחינים ,אביא מספר מקרים בהם ,על פני הדברים ,אושרו בקשות של מי שתנאי חייהם פחות קשים מאשר של חלק מהעותרות שלפניי .כמובן שמכלל המקרים שהוצגו לבית המשפט ,קיימים גם מקרים קשים יותר ,והמשימה ,הכמעט בלתי אפשרית בהגדרה ,לפניה עומדות ועדות החריגים היא בעריכת ההבחנות הדקות במצבי חיים, שכולם קשים מנשוא ,כפי שעולה מהנתונים שהובאו לעיל .בפתח הדברים אדגיש ראשית ,כי לא מובאים מקרים בהם נאמר כי ניתנה דירה במקום בו לא היה תור ממתינים לאותה דירה ,והובאו

38מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מקרים ממקומות שונים .עוד אציין כי מדובר בהחלטות למתן דיור ציבורי ,לרבות שכ"ד מוגדל בתקופת ההמתנה (בהמשך יובאו גם מקרים הנוגעים לסיוע בשכר דירה): ( )1החלטת ועדה עליונה אזורית מס( 7884322 .מס .תיק – )1399806ניתן דיור ציבורי בעפולה לבני זוג יוצאי אתיופיה ,שעלו לישראל בשנת ( 1983הגבר בן ,36האישה בת ,)32הורים לשלושה ילדים (בגילאי 3 ,7ושנה) .גרים עם ההורים שכן מתקשים לשלם דמי שכירות .אינם זכאים לפי נתוני הכנסה .הגבר עובד ומשתכר ₪ 5197לחודש .האישה אינה עובדת .מצוין כי אין בעיות רפואיות חריגות .לבני הזוג חובות בהוצל"פ בסכום של כ 90,000-שקלים ,והם משלמים כ 1,000-שקל לחודש החזר חובות. ( )2החלטת ועדה ציבורית עליונה מיום ( 21.2.18סימוכין ,07873659 ,מס .תיק .)921754אושר דיור ציבורי באילת לאם יחידנית לארבעה ילדים .אחד בוגר בן 21לא חי עמה ,והאחרים בני 3 ,16ושנה. אינה זכאית לדיור ציבורי שכן אינה מתקיימת מהבטחת הכנסה 24חודשים ברצף .אין נסיבות נוספות. ( )3החלטת ועדה עליונה אזורית מתאריך ( 21.2.18סימוכין 7873679מס .תיק .)1371408אושר דיור ציבורי בבאר שבע לאם יחידנית רווקה בת 28עם שני ילדים בגילאים 10ושנתיים .אינה זכאית כיון שאינה עונה לגודל משפחה על פי הנוהל .לאם נכות זמנית כללית של 75%פחות מ 24-חודשים .לא מפורט סוג הנכות. ( )4החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 15.2.18סימוכין 7831020מספר תיק ,)145827אושר דיור ציבורי בחיפה לרווקה ,אם יחדנית בת 31לילד בן ,3שאינה עונה על הנדרש לזכאות מבחינת גודל משפחה .הילד אובחן בגיל שנתיים על רצף האוטיזם בקטגוריה של אוטיזם קל .הילד במעון יום. עובדת מעט .מתגוררת עם אמה שמקבלת גם היא סיוע בשכר דירה. ( )5החלטת ועד עליונה מיום ( 15.2.18סימוכין 7830916מס .תיק ,)1526559אושר דיור ציבורי בטבריה להורים בסביבות גיל ה ,40-עם 8ילדים בגילאי .0.4 ,1.8 ,3 ,4.5 ,6 ,9 ,10 ,12:אינם זכאים לדיור ציבורי כי לא קיבלו הבטחת הכנסה במשך 12חודשים .אינם מוכרים לרווחה .הנסיבות היחידות מספר הילדים. ( )6החלטת ועדה אזורית עליונה מיום ( 15.2.18סימוכין 7831392מס .תיק ,)1171778אושר דיור ציבורי בקריית ים לגרושה בת 53עם שני ילדים ,שאינה עונה על גודל משפחה לצרכי זכאות .מקבלת קצבת נכות ואי כושר .הנימוקים :רקע ונסיבות המקרה (שאינם מפורטים). ( )7החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 14.2.18סימוכין 7822064מס .תיק ,)760994אושר דיור ציבורי בתל אביב .נעדרת זכאות שכן לא מתקיימת מקצבה מזכה אלא מקצבת מזונות .אם יחידנית 39מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון בת .33שלושה ילדים בגילאי 11 ,15ו ,9-שניים מהם נכות על רקע נפשי ובעיות קשב וריכוז (כל אחד מהשניים בשיעור .)75%כתוב שהתבקשה להמציא אישור עדכני על מצבם הרפואי של הילדים אך טוענת כי אין לה אפשרות בשל חיסיון רפואי (על אף שלפי הנוהל יש חובה לותר על סודיות רפואית במצבים בהם המצב הרפואי הוא הנימוק למתן הסיוע). ( )8החלטת ועדה אזורית עליונה מיום ( 14.2.18סימוכין 7826303מס .תיק ,)1450550אושר דיור ציבורי ברחובות לזוג .הוא בן 37היא בת 32ולהם 3ילדים בגילאי 3 ,4ושנה .לא עונים לתנאי של קצבאות מזכות לצרכי זכאות .האב לומד בכולל (תורתו אומנותו) ומקבל ₪ 800מלגה .לאב נכות זמנית על רקע נפשי כתוצאה ממחלה קשה ממנה החלים .האם אינה עובדת .אינם מטופלים ברווחה .המשפחה המורחבת עוזרת במוצרי מזון. ( )9החלטת ועדה אזורית עליונה מיום ( 14.2.18סימוכין ,07825792מס .תיק ,)1481582אושר דיור ציבורי ברחובות לזוג בגילאי ,40הורים לשלושה ילדים בגילאי 6 ,9ו .5-אינם עונים על הגדרת משפחה לפי נהלי זכאות כיון שהינם פרודים .האם עקרת בית .אחרי הלידה האחרונה נכנסה לדיכאון ובעלה מטפל בה ובילדים .על אף האמור להיותם פרודים נכתב כי לאם תמיכה נרחבת מבני משפחה ומבעלה. ( )10החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 15.2.18סימוכין ,)07832373אושר דיור ציבורי בעפולה, לאם יחדנית בת 25לשני ילדים בגילאי 5ו ,1.5-משני אבות שונים ,שאינם תומכים בה .לא עונה על גודל משפחה מזכה .לא מטופלת ברווחה. .63ב"כ סגלית לוי הצביע על מקרים נוספים כמו מקרה בו יחיד ללא ילדים קיבל דירה (סימוכין ) 07874087אולם ,מעיון בדוח עולה כי מדובר בדירה בדימונה ,וזו ניתנה לפונה כיון שביום הצעת הדירה לא היו ממתינים לדירה זו בדו"ח הממתינים .כך גם סימוכין ,07830823שם אושר דיור ציבורי בטבריה לרווקה בת 48המתגוררת עם ביתה בת ה .19-אולם ,גם שם הייתה משפחה אחת בתור לדירה שסירבה לקבלה ולכן לדירה לא היו פונים נוספים. ב"כ סגלית לוי הוסיף והפנה לשני מקרים בפסיקה ,בהם לכאורה הוצעו פתרונות דיור במקרים קלים יותר מזה של גב' לוי ,אולם עיון באותם תיקים מעלה כי במקרה אחד מדובר בדייר ממשיך, סוגיה שונה מזו המתעוררת במקרים שלפניי (עת"מ (מרכז) 64423-10-17אלכנסנדר גולדשטיין נ' משרד השיכון ,ובמקרה השני ,הייתה זכאות על פי הנוהל שנשללה בשל סירוב לדירות בעפולה (העותר שם היה מאזור פתח תקוה ,והסכים לכל היותר לדירה בחדרה) .הדירה שהוצעה לו במסגרת ההליך הייתה שוב בעפולה ,שם ,על פי הנאמר בפרוטוקול באותו עניין יש דירות ציבוריות ללא תור (עת"מ (מרכז) 34905-09-17דולב נ' משרד השיכון).

40מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון עם זאת ,קיימים מקרים בהם הפנייה לבית המשפט הביאה לבחינה מעמיקה יותר ומציאת פתרונות דיור ,מה שמביא ,בהכרח ,גם כן לחוסר שוויון .כך ,למשל ,בעת"מ 7835-05-15הוכרה העותרת כמי שזכאית לדיור ציבורי בנתונים הבאים (פסק דינה של כב' השופטת ורדה מרוז מיום :)8.3.2016 נכות נפשית בשיעור 58%ובדרגת אי כושר בשיעור ,75%זכאית לקצבה בגובה .100%חיה עם בנה, בן ה 18-שהתגייס לצבא ,ויש לה בת בכורה (בתה אלמנה ואם לשבעה ילדים) ,נעדרת יכולת כלכלית. יש לה חובות בהוצאה לפועל (לא מפורט גובה החובות) ומקבלת חבילות מזון מאגף הרווחה. כן אביא דוגמא אחת למקרה בו נדחתה בקשה במצב שנראה קשה מהמקרים בהם התקבלו הבקשות .כך ,למשל ,נדחתה בקשה בהחלטת ועדה אזורית עליונה מיום ( 7.2.18סימוכין 7778568 מס .תיק ,)1390469ולא אושר דיור ציבורי לפי נהלי הזכאות כיון שאינם מתקיימים מהשלמת הכנסה 12חודשים רצופים .מדובר בזוג כבני שלושים ,הורים לארבעה ילדים בגילאי 5 ,7 ,9 ושנתיים ,כאשר הילד בן ה 7-מקבל קצבת נכות של .50%האישה חולת זאבת .מקבלת קצבת נכות זמנית .60%אביה היה מכור לסמים ואסיר .אמה נפטרה מדום לב כשהייתה בת 6מאז במשפחת אומנה .לזוג קשיים כלכליים ניכרים ,לרבות חובות בהוצאה לפועל בסכום של כ.150,000- .64אבהיר ,אין הכוונה לקבוע מסמרות לגבי המקרים בהם התקבלו הבקשות ,וגם לא לגבי אלו שנדחו ,אלא להדגים שעם כל הרצון והכוונות הטובות ,לא ניתן ,כשמדובר בשני סוגי ועדות חריגים בהרכבים שונים (ובועדת אכלוס גם במחוזות שונים) ,לחלק את משאב הסיוע בדיור הניתן בצמצום ,בצורה שוויונית ,בין 30,000פונים בשנה ,ללא קביעת משקלות מדידים לתבחינים שקבע משרד השיכון. .65בחינת הדוחות הסוציאליים במקרה של ענבל גמזו ,ובעיקר במקרה של סיגלית לוי ,הם קשים במיוחד ,ולא ברור למה הפונים שנזכרו בדוח הוחרגו מגודל משפחה מזכה ואילו גב' לוי וגב' גמזו לא .כיון שלגבי הבקשות שנדחו אין פירוט של הנסיבות לא ניתן היה לבחון זאת. בתגובת משרד השיכון בה בחן את עניינן של העתירות הפרטניות על פי מסמך התבחינים ,נקבע שוב, כי גם לאורם ,לא זכאית מי מהעותרות לסיוע .ההנמקה לגבי התבחינים החדשים בכלל העתירות עומדת על התבחינים שנלקחו בחשבון ,ומהו מיקומם במדרג כך ,למשל ,נקבע בעניינה של גב' לוי (הודעת משרד השיכון מיום :)5.3.20 "נכות – העותרת מצויה במדרג הנמוך ביותר – אמנם הורה עצמאי אך לילדה אחת מתחת לגיל ,21וכן עם נכות אחת במשפחה ,כאשר שיעור הנכות הרפואית נמוך יחסית – 40אחוזים בלבד (נפשית) .שיעור קצבת נכות או כושר השתכרות 100 אחוזים (שאינו המקסימלי) יציבה .לא ידוע על מצב של נכות פיסית המבטאת קושי בניידות. ב .רקע ונסיבות אישיות ומשפחתיות :נראה שחוותה בילדותה אלימות במשפחה וחסרת עורף משפחתי. ג .מצב משפחתי – מדובר בהורה עצמאי .כאמור זהו התבחין הנמוך ביותר בסדר החשיבות היורד של התבחינים

41מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ד .על פי התבחינים במקרה של בקשה להקצאת דירה יינתן משקל למצבים בהם המבקשים מתגוררים ביישובים מרוחקים בהם קיים מלאי משמעותי של דירות מתפנות – במקרה זה המצב הפוך – בעיר תל אביב קיים מחסור חמור בדירות ואין מלאי דירות .תור הממתינים לדירה גדול. ה .מצב כלכלי – מתקיימת מקצבת נכות וקצבת שאירים עבור ביתה. ו .העותרת לא עונה על התבחין של גודל משפחה – יש ילד אחד ,כאשר בהתאם לתבחינים נקבע כי יינתן משקל גדול יותר למשפחות גדולות .כמו כן לא ידוע על רקע ונסיבות אישיות ומשפחתיות חריגות". משרד השיכון טען בסיכומים לעניין זה (סעיף )30כי לא ניתן לקבוע ניקוד חד ערכי ,וכי לו הדבר היה ניתן ,הדבר היה מייתר את הצורך בועדת החריגים .אני סבורה אחרת. .66הבעיה ,העולה מבחינת ההחלטות שניתנו במקרים לעיל הינה ,שגם לו היו נבחנות על פי התבחינים החדשים ,יש קושי אמיתי להשוות בין המקרים ,בוודאי כך ,כשמדובר בעשרות אלפי מקרים לשנה .זאת ,כיון שהתבחינים אינם כוללים משקל או ניקוד מדידים ובני השוואה .כך למשל, מה הדין במקרה בו יש נכות קלה יחסית (שזהו התבחין החשוב ביותר על פי המדרג) ,לעומת מקרה שאינו כולל נכות ,אך במסגרתו הנסיבות המשפחתיות והאישיות הן קשות במיוחד (כגון אישה מוכה שעברה התעללות) ,או משפחה גדולה במיוחד עם רקע כלכלי קשה מאד. .67בהעדר משקלות מדידים וברי השוואה ,ההנמקה עומדת על התבחינים שנלקחו בחשבון במקרה מסוים ,אולם ,גם אם נלקחו כל התבחינים הרלבנטיים בחשבון ,כיצד ניתן להשוות זאת למקרים אחרים ,או להחלטות קודמות .קבלת טיעון זה של משרד השיכון משמעותו להניח כי הועדות השונות ,בהרכבים השונים ,שבחנו כ 30,000-מקרים ,או מאות מקרים בחודש נתון, יכולות היו להשוות בין המקרים בהסתכלות כוללת .נראה כי די בדוגמאות שהובאו לעיל ,ובמקרים המתעוררים בעתירות שלפניי ,כדי להביא למסקנה אחרת. כיצד ,ללא קביעת משקלות ,נשלל מגב' לוי דיור ציבורי ובמקרים אחרים ניתן סיוע כזה על פי אותם תבחינים .אחזור ואדגיש .איני מטילה כל דופי בהחלטות הועדה ,לאור הנתונים של הפונים, הרי שגם באותם מקרים בהם אושר סיוע בדיור ,הרקע והנסיבות היו קשים דיים ,שהביאו את ועדת החריגים לאשר את הבקשות .אולם ללא פירוט ומתן משקל לתבחינים ,כיצד ניתן להשוות בין המקרים ,כך ככלל ,כך קל וחומר במקרה מוגשות לוועדות החריגים כ 30,000-בקשות לשנה, הנדונות במספר הרכבים שונים. זאת ועוד ,בהעדר משקולות לתבחינים השונים ,בית המשפט אינו יכול לקבוע ,במקרים שלפניי, ובמקרים אחרים ,גם בהינתן ההנמקה המפורטת במסגרת העתירות לאור התבחינים החדשים, האם בצדק נדחו הבקשות ,שכן כל או למצער הרוב המכריע של הבקשות שאושרו ,היו במצבים חמורים יותר ,או שמא ,התקבלו החלטות במקרים לא מעטים ,במצבים קלים יותר .למעשה הנמקת משרד השיכון במקרים שלפניי על פי התבחינים (שניתנה במסגרת עתירה זו) ,אינה עושה

42מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון דבר פרט להבהרה היכן עומדות העותרות על פי התבחינים ,והמדרג ביניהם .אולם ,הדבר אינו מבהיר האם מקרים אחרים עומדים ביותר תבחינים המדורגים גבוה אם לאו. כך למשל ,בעת"מ (מינהליים חי') 1049-09-20אסף הצדק נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)04.11.2020נדון מקרה בו ועדת החריגים התייחסה למצב הרפואי של העותר שם וקבעה ,לאחר עיון בכל המסמכים הרפואיים שהוגשו לה כי" :לאחר שקילת הדברים ,הגיעה הוועדה להחלטה כי על אף הנסיבות המיוחדות של הבקשה -לא ניתן לקבלה ,וזאת נוכח התקציב המוגבל העומד לרשות הוועדה ,ובשים לב למקרים אחרים המובאים בפניה במסגרת בקשות לסיוע בשכר-דירה בחריגה מהכללים". בית המשפט קבע כי לאור הנמקה זו לא יתן ללמוד על שיקול דעת פרטני ,והורה על החזרת עניינו של העותר לוועדה הציבורית פעם נוספת" :על-מנת שתתייחס במנומק לבקשת העותר להגדלת סיוע לתשלום שכר-דירה ,תגדיר מהי החריגות אשר לה טוען העותר ,והאם מדובר בחריגות בהשוואה ליתר הפונים( ".....הדגשה שלי – מ' א' ג'). .68משרד השיכון טוען ,ובצדק ,כי יש להשאיר שיקול דעת לוועדות ,שכן ,עליהן לדון בחריגים, הכוללות מרכיבים שונים של אי זכאות ,ותנאי חיים ייחודיים .עם זאת ,לאור העובדה שמדובר על עשרות אלפי פניות בשנה ,לא ניתן להשאיר שיקול דעת מוחלט ,שכן הדבר ייפגע בשוויון .ככל שמספר החריגים הפונים לוועדה הוא קטן יותר ,כך יש להשאיר שיקול דעת רחב יותר ,שכן אם מדובר בפניות בודדות ,ניתן להשוות בין המקרים ,ובינם לבין הקריטריונים הקבועים בנהלים אף ללא משקלות מדידים בני השוואה .אם לעומת זאת ,כמו במקרה של סיוע בדיור ,מדובר בעשרות אלפי פניות לשנה ,ובמספר ועדות (מבחינת ההרכב) העוסקות בכך ,לא ניתן להימנע מפגיעה בשוויון, מבלי להגדיר כללים ברורים ,תוך השארת מתחם שיקול דעת צר יחסית לסטות מהם לאור המקרים הסוציאליים המורכבים הבאים לפני הועדות .יודגש ,קביעת המשקלות ,כמו גם קביעת מתחם השוואה או רף לקבלת סיוע נתון כולו לשיקול דעת משרד השיכון ,ויכול שישתנה על פי התקציב הנתון .בנוסף ,ניתן להשאיר מרווח מסוים של משקל להתרשמות כללית של הוועדה ,אולם יש לקבוע משקולות מדידים לתבחינים כדי לאפשר בסיס להשוואה (תהליך דומה נקבע בחוק העונשין בתיקון שעניינו הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה ,בין היתר בשל פערים משמעותיים בענישה, במקרים הנחזים להיות דומים ,ראו :דוח הוועדה לבחינת דרכי ההבניה של שיקול הדעת השיפוטי בגזירת הדין (בראשות השופט אליעזר גולדברג ;)1997 ,סיגל קוגוט ,אפרת חקאק ואיתמר גלבפיש "מי מפחד מהבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה? על ערכאת הערעור ותיקון "113משפט צדק? ההליך הפלילי בישראל – כשלים ואתגרים ( 267אלון הראל עורך )2017 ,וכן :ענת הורוויץ" ,החוק להבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה" ,משרד המשפטים ,מיזם שורשים במשפט (.)02.04.2019

43מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אכן ,קשה לקבל את הנמקת הועדה לפיה דחתה את הבקשה "בשים לב למקרים אחרים המובאים לפניה" ,כאשר מדובר בכ 30,000-מקרים הנדונים בשתי ועדות על פי הנהלים ,ובמספר הרכבים לאור כמות הבקשות. .69על כן ,כדי להביא לשוויון ,וחלוקת משאבים צודקת ,אין מנוס מקביעת משקולות ברי השוואה לתבחינים ותתי התבחינים השונים .מובן כי על משרד השיכון לקבוע את הדברים על פי שיקול דעתו המקצועי ,תוך התייעצות בגורמי רפואה ורווחה .יודגש ,אין הכוונה בכך להגדלת התקציב לסיוע בדיור .אין בכך כדי להגדיל את מספר הזכאים על פי נהלי הזכאות .אין הכוונה כי כל מי שיגיע לניקוד מסוים יקבל סיוע .הכוונה היא כי בכל הנוגע לוועדות החריגים ,בכדי להגיע לצדק חלוקתי ,לשוויון ולהחרגת הנזקקים ביותר (בהתאם לתקציב) ,הרי שמשהוחלט על סיוע במקרה אחד ,יינתן הסיוע במקרים המצויים במתחם דומה מבחינת חומרתם .כמובן שמשרד השיכון ,על פי תקציבו ,יקבע הן את המשקולות ,הן מתי יוקצה סיוע במקרים חריגים ,וכמובן שהדבר ניתן לשינוי על פי זמינות הדירות והתקציב הרלבנטי .במסגרת זו ,בכדי להשאיר מרווח שיקול דעת לוועדה ,ניתן לקבוע מתחמים מסוימים ,במסגרתם יינתן שיקול דעת מסוים לועדה ,או למשל ,כי יינתן משקל מסוים (גם הוא בר השוואה) להתרשמות הוועדה מחומרת המקרה על כלל נסיבותיו, בין היתר בסעיף העוסק בנתונים האישיים ,שלעולם לא ניתן יהיה למנות את כולם. חוסר שוויון – טיעונים לגוף התבחינים החדשים .70טענה אחרת לחוסר שוויון נוגעת לתבחינים החדשים לגופם .בעניין זה עולים שני טיעונים. הראשון נוגע לקביעת המדרג ,כך למשל ,נטען כי לא ברור למה נבחר המדרג שנבחר ,לעניין נכות. מדוע יש להעדיף הורה נכה וילד נכה על שני ילדים נכים .הנימוק השני נוגע לעצם התבחינים .בעניין זה נטען כי יש תבחינים שנלקחו בחשבון לחומרה ,כמו למשל בכל הנוגע לקיומה של דירה ,ואחרים נעדרים – כמו זמן ההמתנה בתור .לכך אפנה עתה. .71קביעת המדרג -הסיוע המשפטי וב"כ העותרות העלו טיעונים שונים באשר למדרג לגופו .כך נטען ,למשל ,כי אין מקום להעדיף נכים עם קשיי התניידות ,על פגועי נפש שפעמים קשה להם יותר מבחינה תפקודית ,או כי לא ברור למה לתת עדיפות למקרה בו יש הורה נכה וילד נכה על מקרה בו יש שני ילדים נכים .אני סבורה כי לעניין זה אין מקום ,לעת הזו ,לקבל את טיעוני העותרות והסיוע המשפטי .ניתן לחלוק על המדרג שנקבע ,וניתן לשנותו ,באופן זה או אחר ,כפי שטוענות העותרות והסיוע המשפטי .עם זאת ,כפי שהבהיר משרד השיכון ,זו המדיניות שנקבעה ,לאחר עבודת מטה מקיפה .גם את קביעת המשקולות יש להשאיר לשיקול דעת משרד השיכון .ככל שבעתיד ,במסגרת עתירה פרטנית יעלה טיעון כנגד תבחין זה או אחר ,יהיה מקום לבחון זאת בעתיד. כפי שציינתי בפרק על היקף ההתערבות ,הסמכות ושיקול הדעת בקביעת המדרג ,מסורים כמובן למשרד השיכון ,שנדרש ,כפי שעולה ממסמך התבחינים ,להתחשב במגוון רחב של שיקולים מקצועיים ולפעול בכפוף למגבלות התקציב והמשאבים ,וככלל ,בית המשפט לא יתערב במארג 44מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון שיקולים זה ,אלא בעיות המשפט המנהלי .על כן ,למעט טיעונים לחוסר שוויון מהותי ,עליהם אעמוד להלן ,הרי אין מקום להיכנס לתבחינים לגופם .בנוסף לטיעונים הכלליים הועלו טענות ספציפיות ראשית ,בנוגע לבעלות בדירה כתנאי סף השולל כמעט בכל מקרה ,אישור ועדת חריגים לסיוע בדיור ,ושנית ,אי הכללת זמן המתנה בתור כתבחין .אפנה עתה לשני נושאים אלו.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

כחסר דירה .זאת ובלבד שאין דירה או חלק מדירה בבעלותו( ".ראו :הגדרת המונח "חסרי דירה "

26

|משרד הבינוי והשיכון)(www.gov.il

27

.72בעלות בדירה -משרד השיכון טען כי בעלות בדירה הינה תנאי סף לזכאות ,כמו גם לאישור סיוע בדיור במקרים חריגים בוועדות חריגים .גם אם כך הם פני הדברים (ומהנהלים הדבר אינו ברור לחלוטין) ,עדיין יש מקום לקבוע משקולות גם לעניי זה ואפרט. נוהל 8/05שעניינו ,כאמור ,הקצאת דירות בשיכון הציבורי קובע בסעיף 1.1את מטרת הנוהל: "לקבוע כללים ,סמכויות והוראות אחידים לקביעת זכות להקצאת דירות מתפנות ודירות נ"ר (נכסי רכישה) בשכירות בשיכון הציבורי" .סעיף 2הוא סעיף ההגדרות מגדיר חסרי דירה (בסעיף ,)2.3כמו גם הגדרות אחרות כמו מהי משפחה לצורך הנוהל ,מיהו ילד ,מיצוי כושר השתכרות ועוד. כלומר ,נוהל 08/05אינו מגדיר חסר דירה כתנאי סף ,אלא כאחד מארבעה תנאים המתחייבים לקבלת דירה בדיור הציבורי ,כאשר העדר אחד התנאים ,מביא את העניין לפתחה של ועדת חריגים. נוהל 08/04העוסק בהשתתפות בתשלום שכר דירה ,קובע בסעיף " :1.1הזכאות ניתנת ל"חסרי דירה" בלבד או למי שהוכרו כחסרי דירה" .סעיף 2.2לנוהל (שתוקן בהוראת שעה מיום )28.1.15 מגדיר מהו חסר דירה נספח ז' לתגובה המקדימה של משרד השיכון לעתירה גב' מרקוביץ): "יחיד בגיל 21ומעלה או משפחה (כל אחד מבני המשפחה) שאין ולא היו להם ב10- השנים שחלפו למועד הגשת הבקשה בנפרד או במשותף עם אחר/ים זכויות כלשהן בדירה או חלק מדירה או בדירה בשלבי בניה (לרבות רישום פורמלי)"... באתר משרד השיכון ,ישנה הגדרה נוספת של "חסר דירה" לעניין סיוע בשכר דירה שהיא" :זוג או משפחה עם ילדים לרבות הורה עצמאי שמכרו דירה ונשארה בידם יתרה של - ₪ 74,762ייחשב

במסמך התבחינים החדשים נקבע ,לעניין סיוע בדיור (בין דיור ציבורי ,בין סיוע בשכר דירה) כי: "ככלל אין זכאות לסיוע בתחום הדיור במקרה של בעלות חלקית או מלאה – על דירה בעבר או בהווה .בהמשך הסעיף נקבעת אפשרות מצומצמת לאפשר חריגה מהשיקולים הקבועים בסעיף ובהם חלקיות הבעלות שוויה והאפשרות למימושה.". .73לשיטת הסיוע המשפטי (בתגובתו למסמך התבחינים) ,מדובר בהבחנה בעייתית זאת לאור היות תקופת היעדר הבעלות ממושכת מאוד (עשר שנים) ,ביחס ,למשל לתוכנית "מחיר למשתכן" ,שם הקריטריון הוא "חסר דירה" ב 3-שנים האחרונות .לשיטת הסיוע המשפטי ,בעוד ביחס למעמד הביניים (משתתפי תוכנית מחיר למשתכן) הדרישה היא מקלה וגמישה ,הרי בהקשר של אוכלוסיות

45מתוך 73

28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון נזקקות המעוניינות לקבל סיוע בדיור ,הדרישה מחמירה מאוד ואף בלתי סבירה .זאת ועוד ,בעוד בתוכנית מחיר למשתכן בעלות על 1/3דירה או פחות אינה נחשבת כבעלות השוללת זכאות להשתתפות בתוכנית ,הרי לצורך קביעת זכאות לדיור ציבורי אין קביעה דומה .עוד טענו בהקשר זה כי בעקבות עת"מ (מרכז) 1835-07-11אלימלך זולדן נ' משרד הבינוי והשיכון (מיום ,)12.2.12 יש להתייחס בתבחינים גם למקרה של פירוד או גירושין בו טרם עברו הזכויות בדירה בטאבו. .74עוד טוען הסיוע המשפטי כי קביעת מעין תנאי סף בתבחינים ולפיו רק במקרים חריגים וקיצוניים תאושר בקשה חריגה למי שבידיו דירה מהווה הפליה ,שכן פעמים רבות מדובר בחלק קטן בדירה ,או בבעלות שאיננה ניתנת למימוש ומצבם של הפונים גרוע מזה של אחרים שבבעלותם לא הייתה דירה .ובכן ,ככל שמדובר בתנאי הזכאות עצמם ,הקבועים בנהלי הזכאות ,אלו אינם מעניינן של העתירות שלפניי ,והעותרים בעתירות הרלבנטיות לא הניחו העותרים תשתית עובדתית בעניין זה ,כמו למשל מטרות התכנית והעלות התקציבית של מחיר למשתכן .לעניין זה יש לקבל את טיעוני משרד השיכון לעת הזו ,כי מדובר בתכנית שלה מטרות אחרות ,מימון תקציבי שונה ,ומכאן נגזרות גם הגדרות אחרות של חסר דירה .עם זאת ,יש להדגיש כי בעבר כבר ניתנו המלצות ברוח זו. כך ,לעניין חסר דירה ,הומלץ בדוח פינוי מדיור ציבורי ,בין היתר לשנות את הגדרת "חסר דירה", כך" :שיכיל את מי שאין ולא הייתה בבעלותו דירה במהלך ה 5-השנים אחרונות ,או בדומה לקריטריון בתכנית מחיר למשתכן ( 6שנים)" זאת בעקבות המלצת הועדה למלחמה בעוני בישראל (עמ' 28לדוח) .עם זאת הובהר כי מדובר בשינוי תקציבי שכן הרחבה זו צפויה מחד להגדיל את היקף הזכאים לדיור ציבורי ומנגד להקל על משפחות רבות המתקשות במימוש זכותן לדיור בר השגה (שם ,בעמ' .)29 .75אשר לתבחינים ,בהם אכן צוין כי גם אם מתקיימים התבחינים האחרים ,לא יינתן סיוע בדיור למי שאינו מוגדר כ"חסר דירה" על פי נהלי הזכאות ,אלא במקרים חריגים וקיצוניים .נטען כי הדבר מפלה נזקקים אלו לעומת אחרים ,כשפעמים מצבם גרוע יותר .במקרה שלפניי ,תנאי זה רלבנטי לעתירות מרקוביץ ובן שטרית .יש לציין כי גב' מרקוביץ בסיכומיה ,הפנתה לשלושה עשר מקרים מקרים בטבלה שהוגשה ,ובה מקרים בהם אושר סיוע בדיור למי שאינו עומד בתנאי הזכאות הופיעו גם מקרים בהם לא הייתה זכאות לסיוע בשל בעלות בדירה ,במקרים "קלים" משלה: ( )1בהחלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ,08275852מספר הפניה ,1624456אושר סיוע בשכר דירה ,על אף שלמבקש הייתה דירה שנמכרה ביום ( 4.1.11שבע שנים קודם להגשת הבקשה) והיתרה שנותרה אינה מזכה בסיוע .מדובר בהורה עצמאי ,אלמן בן ,41אשתו נפטרה ממחלת הסרטן בשנת , 2013ובעת שסעד אותה נאלץ לסגור את העסק שהיה לו .עובד בעבודות מזדמנות .אב לארבעה ילדים ,שניים מתגוררים איתו .בת אחת עם פיגור שכלי שוהה במוסד סיעודי. הדירה נמכרה בסכום של 1,745,000שקלים בשנת ,2011סולקה משכנתא בסכום של 686,812 שקלים ,ונותרה יתרה של .1,058,188

46מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ( )2בהחלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ,08274410מס .הפניה ,)1583352אושר סיוע בשכר דירה לאישה נשואה ,החיה בנפרד מבעלה במהלך שש השנים קודם להגשת הבקשה. מדובר בבני זוג נשואים בשנית ,ללא ילדים .לאישה ילדים בגירים מנישואין ראשוניים .לפי פסק הדין של בית המשפט לענייני משפחה ,הצדדים החלו את חייהם המשותפים בשנת ,2003והדירה נרכשה ע"י הבעל קודם לכן ,בשנת . 2002על כן נפסק כי הדירה תישאר בבעלות הבעל ,אך יוחזר לאישה חלקה במשכנתא ששולמה בתקופת נישואיהם מחשבון משותף .בשנת 2015קיבלה את ההחזר בסכום של 58,000שקלים .לאישה נכות זמנית של 75%בשל ניתוח לכריתה חלקית של כליה ימנית. ( )3החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ,08272518מספר הפניה )1630676אושר סיוע בשכר דירה לאישה בת ,65נשואה אך חיה בנפרד מבעלה מזה עשור .אם לחמישה ילדים ,כולם נשואים .מתקיימת מקצבת זקנה והשלמת הכנסה .הדירה שנמכרה ,נמכרה עם הבעל בשנת ,2008 בסכום של 600,000שקלים ,מתוכם קיבלה 300,000שקלים ,צוין בחוזה כי קיימת משכנתא על סך 35,000שקלים אך לא הומצא סילוק משכנתא .לכאורה אין מדובר בחריגה כלל כי הדירה נמכרה עשר שנים לפני הגשת הבקשה ,אך בסיבות לחוסר הזכאות הדבר מופיע .יתכן כי לא מלאו עשר שנים בדיוק. ( )4החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ,08273950מספר הפניה )1629086אושר סיוע בשכר דירה לאישה בת 61נכה ,אי כושר קבוע ,100%שהייתה בעלת דירה וטרם חלפו 10שנים מיום מכירתה .מדובר במי שרכשה דירת עמידר לא הצליחה לעמוד בהחזרים והדירה נמכרה לביתה .מתגוררת עם הבת ומשתתפת בהוצאות ,כי אין ביכולתה לשכור דירה ,כיון שהבת לפני לידה מעוניינת לעזוב .סובלת מבעיות רפואיות (שחיקת סחוס ,כאבים ברגלים ומחלת ריאות כרונית). חוזה המכירה מספטמבר ,2010קיבלה ( ₪ 440,000כאשר מתוכם 200,000קיבלה בעבר כהלוואה מביתה וחתנה). ( )5החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ,8275178מספר הפניה )1611870אושר סיוע בשכר דירה לגבר ,גרוש ,שקיבל סיוע כדר רחוב בין השנים ,2017-2014מכר דירה ביולי .2008בעת הגשת הבקשה חסרים 3חודשים לתקופת 10השנים .כן צוין כי הסיוע כדר רחוב ניתן לו על אף שהנתונים בדבר היותו בעל דירה בעבר היו לפני הועדה .בנוסף ,ירש חלק בדירת אמו ברמלה1/5 , מהדירה .ב 2014-ביהמ"ש אישר פדיון זכויותיו בעזבון בסכום של 60,000שקלים שהועבר לקופת הכינוס. ( )6החלטת ועדה עליונה אזורית מיום ( 2.5.18סימוכין ),08275047אושר סיוע בשכר דירה לרווקה, הורה עצמאית לילד בגיל ( 12האב אינו מכיר בו) ,שמכרה דירה בשנת .2011מדובר באישה שמתקיימת מקצבת אי כושר בשיעור ,74%עקב גידולים בשד וניתוחים חוזרים להסרתם .עובדת במשרה חלקית בסכום של כ ₪ 4,000-לחודש .הדירה שהייתה בבעלותה היא דירת ירושה שנמכרה 47מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ביוני 2011בתמורה ל 1,450,000-שקלים .כל אחד מששת האחים קיבל 201,000שקלים .הנסיבות המיוחדות :מצבה הרפואי ,רקע של תקיפה מינית בגיל 5ותאונת דרכים בשנת .)94 מקרים נוספים ,מופיעים ,כאמור ,בסיכומי גב' מרקוביץ. .76אכן ,נקבע בתבחינים החדשים שככל שיוגשו בקשות על ידי מי שהם בעלים בדירה ,יילקחו בחשבון בין השאר השיקולים הבאים :שווי התמורה לאחר סילוק משכנתא; משך הזמן שחלף מאז מכירת הדירה ביחס לתקופה הקובעת בנהלי הזכאות והוצאות שכר דירה בתקופה שחלפה ממועד מכירת הדירה .כמובן שככל שהנתונים קרובים לנתוני הזכאות תיטה הכף לטובת המבקשים. שאלת הבעלות בדירה ,כמו שאר התבחינים ,נתונה לשיקולי משרד השיכון ,וכפופה למגבלות התקציביות .גם לעניין זה יש ליתן משקלות מדידים לתבחין של בעלות בדירה (שאפשר ויהיה נמוך ביחס לאחרים) ,אך כיון שמשרד השיכון אינו חולק על כך שיהיו מקרים בהם יהיה מקום ליתן סיוע בדיור גם למי שאינו נכלל בהגדרת חסר דירה ,על התבחינים והמשקולות לשקף מצבים אלו. .77ההמתנה בתור לדיור ציבורי -עתירת גב' קמרי מעלה את השאלה העקרונית ,של בחינה תקופתית של הזכאות ,כך שמי שממתין בתור לדיור ציבורי במשך שנים (הממוצע הוא כשנתיים וחצי) ,מאבד את זכאותו. הטענה היא כי מי שאיבדה את זכאותה ,במהלך ההמתנה בתור לדיור ציבורי ,מופלית לרעה ,ביחס לאחרים במצבה ,שקיבלו דיור ציבורי ,בעוד ילדיהם היו קטינים ,אולם הם נותרים לגור בדיור הציבורי ללא הגבלת זמן ,גם כאשר הילדים בוגרים ועוזבים את הבית .חוסר השוויון מתבטא בכך שלו אותם אנשים היו מבקשים היום זכאות ,בדומה למי שאיבדה זכאותה בהמתנה בתור ,הם לא היו עומדים בתנאים. .78המצב כיום הוא כי יש לחלק את תקופת הזכאות לשני חלקים :לפני קבלת דירה ולאחר קבלת דירה .כל עוד הזכאי לא קיבל דירה בדיור הציבורי הזכאות לדיור הציבורי היא לתקופה של ארבע שנים .לאחר תקופה זו הזכאות נבחנת מחדש לפי הנתונים העדכניים של המשפחה .לעומת זאת, אם הזכאי קיבל דירה בדיור הציבורי הוא אינו מאבד את הזכות לגור בדירה גם אם אינו עומד עוד בתנאי הזכאות ,למשל אם ילדיו בגרו ועזבו את הבית .מכיוון שהסיוע ניתן לטווח ארוך ,והמצוקה חולפת ,בעיקר במקרים בהם הילדים בגרו ועזבו ,או אף במקרים של קבלת דירת ירושה ,נשארים בדירות אנשים שלו היו מבקשים לא היו זכאים עוד לדיור ציבורי .על פי דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת (בעמ' :)13 "המקרה היחיד שבו זכאי לדיור ציבורי אמור לאבד את זכאותו לדירה היא בעלות על דירה ,אך רק לאחרונה התחיל משרד הבינוי והשיכון להניע תהליך של פינוי דיירים שבבעלותם דירה מדירות הדיור הציבורי".

48מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אין ספק כי זהו מצב לא שוויוני ,שניתן להביאו ,על פני הדברים ,לפתרון בשתי דרכים ,הראשונה, לקבוע שדיור ציבורי בעין יינתן רק לתקופת הזכאות ולאחר מכן יפנו הזכאים את הדירה ,או למצער יישאו בשכר דירה ריאלי ,והשנייה ,מתן דיור ציבורי למי שלא קיבל דיור ציבורי במהלך תקופת ההמתנה ,היינו הקפאת הזכאות לאחר תקופת המתנה מסוימת. טענת משרד השיכון כי אין זה ראוי כי מי שמצבו השתפר ,גם אם יחסית ,יזכה לדיור ציבורי על חשבון הזכאים האחרים לו ,יפה גם למצבים בהם אנשים קיבלו דיור ציבורי ומצבם השתפר (אם בעקבות קבלת דירת ירושה ,אך גם במקרה בו הילדים בגרו ועזבו את הבית). .79מדובר בשאלת מדיניות סבוכה .מחד ,הוצאת אנשים מדירות שקיבלו היא מורכבת ,מאידך, הקפאת הזכאות תרחיב את מצבת הזכאים ,והדבר יטיל נטל נוסף על התקציב .למרות זאת ,על משרד השיכון לשקול את האלטרנטיבות ולהשוות את מצבן של שתי האוכלוסיות שמצבן השתפר, זו שזכתה לדיור ציבורי בתקופת ההמתנה וזאת שלא זכתה לכך ,שכו אין כל סיבה להעדיף את מי שזכה בתקופת הזכאות לתורו לדיור ציבורי ,שאלה שיכולה להיות מקרית בלבד .בעתירת גב' קמרי, שעניינה עוסק בסוגיה זו ,לא הובאו די נתונים כדי לבחון את היקף התופעה והפתרון הראוי לה. בפסיקה ניתנו לכך פתרונות שונים ,למקרים קונקרטיים ,כמו הארכת תקופת הזכאות (ראו :עתמ (חי') 8115-10-17דוד איוש נ' מדינת ישראל-משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)27.12.18אולם לא ניתן לקבוע זאת כפתרון רוחבי .כיון שהעותרות לא הביאו לפניי נתונים לעניין זה ,לא ניתן להכריע בשאלה זו במסגרת העתירות שלפניי ,פרט להפניית תשומת ליבו של משרד השיכון כי מדובר במצב לא שוויוני שיש לשקוד על פתרונו. .80לעניין העתירות שלפניי ,ניתן לפתור זאת בדרך שלישית ,שאמנם אינה משווה את המצב העקרוני בין הקבוצות ,כפי שראוי לעשות ,אולם ,מחייבת את ועדת החריגים להתייחס לנתון של המתנה בתור כתבחין רלבנטי ,שכן מדובר בנתון חשוב להחלטה המנהלית .אם ניקח כדוגמא שני מקרים בהם שאר הפרמטרים דומים ,אך במקרה אחד ממתינה המבקשת בתור שנתיים ,ובמקרה אחר שבע שנים בהם איבדה את זכאותה על פי נהלי הזכאות ,האם אין מקום כי הדבר ילקח בחשבון? אשר לסדר הדברים ולמשקל התבחין האמור ,משרד השיכון יקבע זאת על פי שיקול דעתו במסגרת הטמעת מסמך התבחינים בנוהל .על כן ,ככל שמדובר בועדות חריגים ,יש להוסיף תבחין לרשימת התבחינים של תקופת ההמתנה לדיור הציבורי .כאשר ככל שתקופת ההמתנה ארוכה יותר ,המשקל שיש ליתן לכך גבוה יותר. סיכום ביניים לעניין התבחינים .81מסמך התבחינים יעוגן בנהלי משרד השיכון ,לאחר שיוכנסו בו השינויים הבאים: א .יתווסף תבחין של משך זמן ההמתנה בדיור הציבורי ,ואבדן זכאות תוך המתנה בתור .מקומו של התבחין במדרג יקבע על פי שיקול דעת משרד השיכון. 49מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ב .יתווספו משקולות מדידים לתבחינים השונים .המשקולות לתבחינים השונים יקבעו על פי שיקול דעת משרד השיכון ,כאשר ניתן לקבוע מתחמי השוואה או להותיר חלק מהמשקולות לשיקולים פתוחים להתרשמות הועדה .כמו כן אין חובה לקבוע כי ממשקל מסוים יינתן סיוע ,והמשקולות יסייעו להבניית שיקול דעת הוועדות. ג .המשקולות יתווספו גם לחריגים בהם יש אפשרות ליתן סיוע בדיור במקרה שהפונה אינו עונה על הגדרת חסר דירה .גם לעניין זה המשקולות עצמם יקבעו על פי שיקול דעת משרד השיכון. ד .ככל שיש הבחנות לעניין המשקולות בין מתן דיור ציבורי לסיוע בשכר דירה ,הדבר יצוין בתבחינים. ה .כיוון שיש צורך בעבודת מטה סדורה לעניין זה ,אני מאפשרת למשרד השיכון להכניס לנוהל ועדות החריגים מסמך תבחינים מתוקן כאמור עד ליום ,1.1.23כאשר בתקופה זו יערכו גם השינויים המחשוביים הנדרשים עליהם אעמוד בהמשך. ו .עד שייכנס הנוהל המעודכן לתוקף ,יפעלו וועדות החריגים על פי מסמך התבחינים המדורג שהוגש במסגרת העתירות שלפניי ,כשלתבחינים יתווסף השיקול של זמן ההמתנה בתור ,כאחד התבחינים. החלטה מחודשת בעתירות שלפניי תתקבל רק לאחר הטמעת השינויים האמורים במסמך התבחינים (כפי שיפורט להלן).

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16

פרק תשיעי :שקיפות -הנמקה ופרסום

17

.82העתירות שלפניי מדגימות את חוסר השקיפות בנוגע לסיוע בדיור ,לרבות מלאי הדירות, המיקום בתור ואופן ההקצאה בכלל ,ולהחלטות וועדות החריגים בהקשר זה בפרט .על אף כמות הממתינים העצומה ,ומספר הפונים העצום לוועדות החריגים ,יש מקום לשנות זאת מהיסוד.

18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

דובר רבות בהקשרים רבים ושונים על "מהפכת השקיפות" על כך שאין לנהל עניינים במחשכים, ועל כך ש"אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר" .הדברים נאמרו בין היתר בהקשר המנהלי של אופן פעולת הרשויות (ראו בהקשר זה ע"א 6919/15עו"ד שאול ברגרזון נ' אשפלסט תעשיות פלסטיק בע"מ ,שם חויבו מפרקים בין היתר מנימוק זה ,למסור ,בתנאים מסוימים ,פרוטוקולים של חקירות מפרק (פורסם בנבו .)2017 ,הרשות ,משרד השיכון במקרה שלפניי ,אמונה על חלוקת משאב ציבורי יקר ערך הנמצא בחסר .יש חשיבות לכך שחלוקה זו תעשה בשקיפות המירבית תוך שיקוף הנתונים ,לרבות מספר הממתינים ומאפייניהם ,מספר הדירות לחלוקה ,וכמובן הנמקת ההחלטות ופרסומן .שקיפות מאפשרת ביקורת אפקטיבית על הפעילות המתבצעת .השקיפות מאפשרת קבלת החלטות מושכלת ברמת המדיניות ,בקרה על תקינות הפעילות ,יעילותה ואיתור כשלים בה ,כמו גם תמרוץ את בעלי התפקיד הרלוונטים לפעילות ראויה מראש (נימוקים העומדים גם בבסיס חוק חופש המידע ראו לעניין זה (עע"מ 398/07התנועה לחופש המידע נ' רשות המיסים (פורסם בנבו )2008( ,ו יורם רבין ורועי פלד "הזכות החוקתית לקבלת מידע" ספר דליה דורנר,463 , ( 466-468תשס"ט.)2009-

50מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .83בדוח פינוי מהדיור הציבורי (בעמ' 23לדוח) ,הומלץ" :לבנות מסד נתונים אחוד ,מטויב ושקוף בנושא הדיור הציבורי אשר יסייע לייעל את ניהול מאגר הדיור הציבורי ....להנגיש את המידע

1 2

בדבר מיצוי זכויות לאוכלוסיית הזכאים ....ולשקף את מצאי הדירות הציבוריות הפנויות לכלל

3

הממתינים הזכאים ולהציע להם את האפשרות להיכנס לאחת מדירות הדיור הציבורי הפנויות, גם אם אלה מצויות בישוב אחר (לכל הפחות לאחר המתנה מסוימת בתור).

4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

לענייננו ,יפים נימוקי הועדה בהקשר זה (שם בעמ' :)23 "הועדה סבורה כי שיקוף בעיית המחסור באופן קבוע לממשלה ולכנסת ולקובעי המדיניות הוא הכרחי וראוי שיהיה כל הזמן על סדר היום הציבורי על מנת לאפשר קידום תהליכי חקיקה ואם בגיבוש סדרי עדיפות בהקצאת משאבי המדינה ותקציביה. הוועדה רואה קושי ערכי בהבחנה הקיימת בין אוכלוסייה שעומדת בקריטריונים המזכים בדיור ציבורי לבין האוכלוסייה שעומדת המזכים בסיוע בשכר דירה ,בלבד, שכן ההבחנה מתבססת על פרמטרים כגון :מספר הילדים ומקורות ההכנסה (ביטוח לאומי) ,בלבד. הוועדה רואה באוכלוסייה שהוגדרה כענייה כאוכלוסיית היעד שזקוקה לסיוע בדיור .על היקף העוני ניתן ללמוד מהדוח השנתי 2015של הביטוח הלאומי בנושא ממדי העוני והפערים החברתיים אשר פורסם בחודש דצמבר . 2016לפי הדוח עולה כי בשנת 2015היו בישראל 460,800משפחות עניות ,שבהן חיו 1,712,900נפשות מתוכן 764,200ילדים .עוד עולה כי בשנתיים האחרונות חומרת העוני ,דהיינו מצב העוני של מי שחי בעוני הוחרף. דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל קבע כי" :ההכרה בקשר ההדוק בין דיור ועוני עמדה בבסיס עבודת ועדת המשנה בנושא הדיור .ברור וברי כי על המדינה לדאוג ליצירת התנאים לדיור הולם עבור משפחות החיות בעוני". כיום לא קיים מאגר נתונים אחוד המרכז את כלל המידע על נושא הדיור הציבורי הכולל גם את אלה של החברות המשכנות על מנת לאפשר קביעת מדיניות מושכלת המבוססת על מידע אמין ומעודכן". במקרה של וועדות החריגים ,ובעיקר לאור מספרן הרב של הבקשות ,השקיפות תאפשר גם בחינת המקרים במבט השוואתי ,ובעתירות שיגיעו לבתי המשפט הדבר יאפשר ביקורת שיפוטית יעילה וממוקדת ,וייתכן שאף תחסוך פניות רבות לבתי המשפט. .84בהקשר זה אציין שהפיקוח האפקטיבי ביותר על פעולת הרשות הוא של הנזקקים לשירות, וגופים מדינתיים ואזרחיים כמו הסיוע המשפטי וארגוני חברה אזרחית העוסקים בכך .בתי המשפט ,בוודאי בדיעבד ,אינם בוחנים כל תיק ותיק ,כל בקשה ובקשה .אולם ,הנמקה ופרסום ההחלטות יאפשרו בחינה והשוואה ביניהם על ידי מי שזקוקים לסיוע ,על ידי סוכנים כמו הסיוע המשפטי ,ואולי אף ,למחקר אקדמי בנושא. .85בעקבות הדיונים בעתירות הסכים משרד השיכון לנמק באופן מפורט ,בבקשות שהתקבלו בוועדות החריגים ,את התבחינים שנלקחו בחשבון ,בעוד שטען שאין מקום לנמק על דרך השלילה בקשות שנדחו .בדומה ,הסכים משרד השיכון לשקול הקמת מערכת נגישה לציבור ובה יפורסמו תמצית החלטות הועדות ,אך גם כאן ,נכון משרד השיכון לפרסם רק את אותן החלטות שמתקבלות.

51מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

משרד השיכון טען כי יש שוני בין החלטה שמתקבלת להחלטה שנדחית בוועדת חריגים .כיון שעניינה של ועדת חריגים רק במי שאינם עומדים בנוהל ,הרי שאם דחתה הועדה את הבקשה ,היא עמדה בנוהל ,ואילו רק אם קיבלה את הבקשה מדובר בחריג ,ורק חריגה מהנוהל יש לפרסם. מנגד טוענות העותרות והסיוע המשפטי כי יש לנמק בפירוט ולפרסם גם את ההחלטות שנדחות, אחרת מתקבלת תמונה לא נכונה ולא מאוזנת עם מידע חסר .כך לא יוכל מי שעניינו נדון ונדחה, כמו העותרות שלפניי ,לבחון לא רק האם מקרים דומים לשלו התקבלו ,אלא גם אם מקרים דומים לשלו נדחו ,וייתכן ,כי מקרה כזה ייתר את הפניה או הערעור ,בוודאי כשמעורבים בנושא באי כוח. משרד השיכון השיב לכך (בתגובתו מיום )5.3.20והבהיר: "אכן ,יש להבטיח כי המקרה בו אין מקום לחרוג מהנהלים אינו דומה למקרים שבהם מאושרת חריגה שכזו .הדבר בא אל פתרונו באמצעות הבניה של התבחינים העומדים בבסיס המקרים שכן יאושרו כחריגים ופרסום ההחלטות שמאשרות את אותם מקרים חריגים". טיעון זה מבקש ,למעשה ,כי הפונים ,כמו גם המסייעים להם ואף בית המשפט ,יסמכו על כך שהוועדות עובדות על פי התבחינים ,ושואפות לשוויון גם בכל מה שנוגע לבקשות שנדחו .כפי שאבהיר להלן ,טענה זו אין לקבל. .86טי עון נוסף הנוגע לשקיפות הנדרשת ,ולאפשרות לבחון את החלטות הוועדות ,נוגעת למיקום בתור .סעיף 9לנוהל 8/05הקצאת דיור ציבורי ,שכותרתו "סדר הקדימויות" קובע כי לכל סוג דירה ביישוב נתון תונפק רשימת זכאים לפי סדר קדימויות .בכותרת נקבע כי" :המחשב ממיין ומשבץ את הזכאי ברשימת הממתינים לפי סדר הקדימויות הבא" .ואז מפורט הסדר בו דיירי שיכון ציבורי שאושרו בשל בעייה בריאותית; דיירי דיור ציבורי שאושרו להחלפה ,חסרי דירה עם בעיה בריאותית וחסרי דירה שאושרו מסיבה אחרת .סדר הקדימויות המשני (קבוע בסעיף )9.2קובע כי בכל קטגוריה באותו מצב דברים תהיה עדיפות לפי מספר הנפשות במשפחה ,ומשך זמן ההמתנה מהאישור הראשון .סעיף 9.7קובע כי רשימת הזכאים תופק" :בדף נפרד לכל גודל דירה ביישוב וכן תופק רשימה נפרדת לקומת קרקע או לדירה בבית עם מעלית" כן נאמר כי "הדוח יופק ביזמת המחוז ולפי דרישה מיוחדת" טענת הסיוע המשפטי כי גם אם ,כפי שנאמר בדיון ,הפונה יכול להתקשר ולדעת את מקומו בתור, אין לכך משמעות בהעדר שקיפות בנוגע למלאי הדירות הכולל ומספר הדירות הפנויות ,מיקום הזכאי בתור אינו מלמד דבר על זמן ההמתנה הצפוי .בנוסף ,לא ניתן לבחון האם מעבר לעיר אחרת, סמוכה ,תביא לקבלת דירה.

52מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון כלומר ,כך לשיטת הסיוע המשפטי ,יש צורך הפרסום ושקיפות גם בעניין זה ,כדי שניתן יהיה לבחון את החלטות הוועדות. לשאלות ההנמקה והפרסום אפנה עתה. חובת ההנמקה .87במקרה שלפניי מעלות העותרות והסיוע המשפטי שלושה טיעונים באשר לחובת ההנמקה. הראשון ,כי וועדות החריגים אינן שולחות את פרוטוקול הדיון ,ועושות כן רק אם פונים ומבקשים, מה שמרבית הפונים אינם עושים ,ועל כן קשה ללמוד מההחלטה (בה כתוב שהפרוטוקול הוא חלק בלתי נפרד ממנה) ,על מה היה הדיון .השנייה ,נוגעת לאופן ההנמקה גם במקרה בו ניתנות תשובות חיוביות – לטענת העותרות והסיוע המשפטי מדובר בהנמקה לקונית וחסרה ,כאשר לא מפורטים התבחינים שנלקחו בחשבון ,גם לאחר שינוי הנהלים שכללו את עיגון התבחינים בעבודת וועדות החריגים ,והשלישית ,העיקרית ,כי יש חובה לנמק בפירוט גם החלטות שנדחות. אפתח בבסיס הרעיוני לחובת ההנמקה ,ולאחר מכן אדון בשלושת הטיעונים שהועלו כנגד ההנמקות של וועדות החריגים במשרד השיכון. .88על חשיבותה של חובת ההנמקה דובר ונכתב רבות .ראשית ,חובת ההנמקה מבקשת לסייע בהבניית שיקול הדעת המנהלי .ההכרח לתת טעם להחלטות המנהל מעודדת חשיבה מסודרת של הרשות ,מבטיחה אחידות ,מונעת החלטות שרירותיות ואפליה ומבטיחה הגינות שלטונית .שנית, היא מסייעת לנפגע מן ההחלטה המנהלית בהתמודדותו עמה ,בשני היבטים עיקריים :היא מגבירה את אמונו של האזרח ברשות ובהליך שהוביל להחלטה בעניינו ובכך משמרת את תחושת הצדק בנוגע להליך המנהלי ,ולעיתים אף משכנעת בצדקתה .בנוסף היא תורמת למימוש זכות הטיעון של האזרח )אף היא זכות בסיסית של הפרט) ,ובכך ממקסמת את יכולתו של האזרח לתקוף את ההחלט ה ככל שירצה בכך .לצורך מימושה של זכות הטיעון מוטלת על הרשות חובה להציג בפני הפרט את נימוקי ההחלטה ,שכן בהעדרם של אלו לא ניתן לממש את הזכות ואין האזרח יכול לבחון את ההחלטה המינהלית ,תקינותה וסבירותה שכן לא ידוע לו על בסיס מה ניתנה ,ומכאן שהוא גם אינו יודע האם קיימת לו עילה בדין לפנות לבית המשפט לצורך קבלת סעד .שלישית ,חובת ההנמקה מאפשרת ביקורת עצמית ,פנימית וחיצונית על ההחלטה ומחייבת את הרשות עצמה לבחון את השיקולים שבבסיס החלטתה (יואב דותן" ,חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט ,כט' ( 2תשס"ב-תשס"ג); דפנה ברק ארז ,משפט מינהלי .)2010( 424-423יפים לעניין זה דבריה של כב' השופטת דפנה ברק ארז בעע"מ 823/12תמר קליסה נ' יצחק שמעון )פורסם בנבו ,2013 ,בפסקה 28לפסק דינה): "על הרשות המינהלית לנמק את החלטותיה באופן סדור שאינו משתמע לשני פנים. חשיבותה של בהירות ההנמקה היא ברורה .הנמקה בהירה ומסודרת מסייעת לרשות לקבל החלטה רציונאלית ולא שרירותית .הנמקה כזו מאפשרת להבין את משמעות ההחלטה ואת השלכותיה התקדימיות לגבי מקרים אחרים .כמו כן ,היא 53מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מאפשרת לתקוף את ההחלטה תוך התייחסות מושכלת לטעמים העומדים בבסיסה. הנמקה ראויה אף מבטאת יחס מכבד לפרט שההחלטה עוסקת בו ,מפחיתה את החשש שההחלטה התקבלה משיקולים לא ענייניים ,מחזקת את האמון שרוחש האזרח לרשות ותומכת גם במראית פני הצדק ...בענייננו גם סביר להניח כי הנמקה סדורה וברורה הייתה מבהירה לצדדים את השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה ומונעת תחושות של קיפוח ,שרירותיות ואי צדק ......חשיבות הנודעת להנמקה מסודרת וקוהרנטית ,אשר יכולה לחסוך בעיות רבות בהמשך". פרופ' יצחק זמיר בספרו הסמכות המינהלית כרך ב' ,עמ' ( 1279מהדורה שנייה ,)2011 ,מסכם את הכלל העולה מן הפסיקה ,ולפיו מבחינת היקף ההנמקה ,העיקר הוא שההנמקה תבהיר את הטעם או הטעמים העיקריים להחלטה ,באופן שיאפשר לברר האם היא חוקית .זמיר מוסיף ומציין כי מקרים שונים יצריכו הנמקה שונה .כך ,לעתים נדרשת הרשות לפרט שיקולי מדיניות ,אם הם אלו שהנחו אותה .חובת ההנמקה ,החשובה כשלעצמה ,מקבלת חשיבות מיוחדת נוכח הזכות שבה דנות ועדות החריגים של משרד השיכון – הזכות לדיור ולקורת גג. חובת ההנמקה -הנהלים .89משרד השיכון קבע בנהלים וועדות שונות שהוסמכו לבחון בקשות של מבקשי סיוע בדיור הציבורי .בקשות של מבקשי סיוע מופנות לוועדות המחוזיות ,המהוות את "הערכאה הראשונה" הדנה בבקשות מבקשי הסיוע .במקרים בהם לא מתקיימים הקריטריונים הקבועים בנהלים לצורך הזכאות מועבר הדיון לוועדת חריגים (ראו סעיף 8לנוהל .)08/05 אשר לחובת ההנמקה -במקרה של ועדת האכלוס ,הדבר היה קבוע במפורש ,טרם תיקון הנהלים, בסעיף 2.5לנוהל הוועדה העליונה ,נוהל 8/13לפני תיקונו (הנוסח מיום )25.6.03שקבע ,בסעיף 2.5 כי" :החלטות הוועדה תהיינה מנומקות ,והועדה בהחלטותיה לעתיד תונחה על ידן כתקדים". בעת"מ (מנהליים ב"ש) 317/09עמותת איתך מעכי – משפטניות למען צדק חברתי נ' מדינת ישראל -משרד הבינוי והשיכון ,פורסם בנבו ,)2009,פנתה העמותה לבית המשפט לעניינים מנהליים בעתירה כי וועדות משרד השיכון ינמקו את החלטותיהם .כיוון שמשרד השיכון לא חלק על חובת הוועדות לעשות כן ,נדחתה העתירה (בכפוף להתחייבות משרד השיכון להוסיף לנוהל הבהרה לעניין חובת ההנמקה). אולם ,חובה מפורשת זו הושמטה מהנהלים לאחר תיקונם .נהלי ועדת האכלוס ,8/13וועדת הערעורים ,8/17שתוקנו בשנת 2018אינם קובעים עוד במפורש את חובת ההנמקה .עדיף היה לו לא היו משמיטים חובה זו ,אם כי במסגרת העתירות שלפניי משרד השיכון לא חלק על חובתו לנמק, אלא על היקף ואופן ההנמקה ,וכן לגבי החובה לנמק החלטות הדוחות בקשות .במקרה שלפניי הנמקת משרד השיכון אינה עונה על הנדרש ,בשלושת ההיבטים עליהם עמדתי.

54מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מסירת פרוטוקול הדיון למבקשים עם ההחלטה .90בסעיף 5.2.2נוהל נועדת האכלוס 8/13נקבע כי לכל פניה ייערך טופס דיון בידי עובד אגף אכלוס במחוז ,שיהווה בסיס להחלטה ולפרוטוקול ,וכי ממונה מחוזי לאכלוס במחוז או בחברה המשכנת יחתום על טופס הדיון ויהיה אחראי לכך שכל הפרטים הרשומים בטופס זהים למסמכים הנמצאים בתיק הבקשה וכי כל העובדות הנוגעות בדבר הוצגו בפני הועדה .סעיף 6.3לנוהל ממשיך וקובע כי אותו טופס דיון כשהוא חתום ,יהווה פרוטוקול הוועדה. הוראות דומות לעניין הכנת טופס לערעור ,קבוע בנוהל ועדת ערעורים ,נוהל ,8/17בסעיף ,5.1.1 הסעיף קובע כי טופס כאמור יהווה ,גם במקרה זה ,בסיס להחלטה ולפרוטוקול .כיון שבועדת הערעורים חברים 9חברים ,נקבע כי אם חבר וועדה מתנגד או מסתייג מההחלטה ,יצוין הדבר במפורש בפרוטוקול (סעיף .6.2לנוהל) .סעיף 6.4לנוהל ועדת הערעורים קובע גם הוראה כי הטופס החתום יהווה את פרוטוקול הוועדה. כלומר ,פרוטוקול הועדה הוא זה שמאפשר לפונים לבדוק אם בקשתם נבחנה כראוי ,והאם כל העובדות ו הנתונים עליהם ביססו את הבקשה אכן היו לפני הועדה ,והאם ההחלטה התקבלה פה אחד או שהיה מי שהתנגד. משרד השיכון בסיכומים הבהיר (החל מסעיף 109לסיכומים בעניין בן שטרית ,החלק הכללי) ,מדוע אינו שולח פרוטוקולים אלא לאחר פניה: "מטרת הפניה המוקדמת לקבלת פרוטוקול הועדה היא למנוע מצב של פגיעה בפרטיות הפונים. למעשה מדובר בפעולה של משנה זהירות ,במסגרתה מבקשת המשיבה לא להעביר את פרוטוקול הדיון למבקשים ,אלא לאחר בקשה מפורטת שיש בכוחה לפוגג את החשש שמידע זה יגיע לגורמים שאינם רלבנטיים לעניין. כידוע עסקינן במבקשים שמצבם אינו מן המשופרים ,ששוכרים דירות בשוק החופשי ולעיתים די קרובות מחליפים את כתובתם ,לנוכח נסיבות חייהם". נימוק זה אין לקבל ,בעיקר לאור העובדה שעל חלק מהחלטות הוועדות ניתן לערער או לבקש בהם דיון נוסף תוך תקופת זמן קצובה .על כן יש חשיבות רבה כי ההחלטות עצמן ,ולצדן הפרוטוקולים יגיעו לידי הפונים .על משרד השיכון למצוא דרך לוודא כי הכתובת שבידיו היא כתובת עדכנית (כמו הודעת טקסט טלפונית ,שיחת טלפון לפונים או כל דרך אחרת שיימצא לנכון) .כך ניתן יהיה לוודא שההחלטות עצמן התקבלו ע"י המבקשים ,ואז אין כל חשש לצרף אליהן את הפרוטוקול. עוד יש להדגיש כי לפונים לוועדה ,זכות טיעון בכתב בלבד ,ועל כן על ההנמקה לשקף בפירוט ,אילו נסיבות ושיקולים שקלה הועדה ,ומה החומר שהיה מונח לפניה .כיון שאין זכות טיעון בעל פה אלא בכתב בלבד ,הרי שהפונים זכאים להבין כיצד התנהל הדיו בעניינם.

55מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אני סבורה כי כדי להקל על אנשים החיים בעוני ,ולחסוך בבירוקרטיה מיותרת ,יש לצרף לכל ההחלטות לפונים את הפרוטוקול בעניינם ,ולא להמתין שיבקשו זאת.. לאור האמור ,משרד השיכון יצרף לכל החלטה הנשלחת לפונים לועדה ,את פרוטוקול הדיון .חובה זו תיקבע בנהלי ועדות החריגים. פירוט ההנמקה .91ככל שמדובר בהנמקה של החלטה לקבל בקשה לסיוע בדיור שהופנתה לועדות החריגים ,משרד השיכון אינו חולק על חובתו לעשות כן ,וטוען כי לאחר עדכון נהלי ועדות החריגים בשנת ,2018 הדבר נעשה .לטענתו ,גם אם ההחלטות מנומקות בקצרה ,הרי שדי בכך לצורך העניין. הסיוע המשפטי בסיכומיו ,הביא שורה של החלטות (בסעיף )17שניתנו לאחר שינוי הנוהל ,בכולן ניתנו החלטות לקוניות המפנות לתנאי הזכאות בנוהל ,ולקביעה כי לאחר עיון בכלל המסמכים (הנמנים על ידי הועדה) לא מצאה הועדה בנסיבות העניין לנכון להיעתר לבקשה (החלטות נוספות בנוסחים דומים צורפו לתגובת הסיוע המשפטי מיום ,15.12.19בסעיפים 13-9לתגובה) .על אף שחל שיפור מסוים בכך שהוועדות מציינות מה המסמכים שעמדו לפניהם ,כמו גם את מספר הממתינים לדיור ציבורי ביישוב מסוים ,אין בהם התייחסות לנסיבות האישיות ולתבחינים שנלקחו בחשבון, אין הסבר מדוע בנסיבות המקרה הקונקרטי ,הבקשה נדחית בעוד מקרים אחרים מאושרים ,ואין התייחסות או יישום של התבחינים שאומצו ביחס לאותו מקרה קונקרטי. גם בעתירות שלפניי ,דחיית הבקשות נומקה ,ככלל ,בהפניה לנוהל ולציון הסיבה בשלה לא עומדת הבקשה בתנאי הזכאות ,ובהחלטות ועדות החריגים ככלל מוסיפים כי בנסיבות העניין לא מצאו לנכון לאשר. הנמקה זו לאו הנמקה היא ,בעיקר כאשר הנימוק המרכזי של משרד השיכון הינו כי עליו לפעול בשוויון ,כדי לתת סיוע בדיור רק לנזקקים ביותר .כיצד ניתן יהיה לבחון אם כך אכן הם פני הדברים ,ללא הנמקה ראויה? .בתי המשפט עמדו שוב ושוב על הבעייתיות בהנמקת חסר של החלטות המנהל ככלל ,כן עמדו על הבעייתיות בהעדר הנמקה בוועדת חריגים של משרד השיכון, ויש שהביא הדבר לביטול החלטת הוועדה( .כך לעיל בעניין קליסה ,בפסקה 28לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז). כך היה ,למשל ,בעת"מ (מנהליים חיפה) 680/08מלמד יעקב נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו, .) 2009שם ,בפסק דין קודם בעניינו של העותר ,הוחזר הדיון לוועדה בהעדר נימוקים לעניין מיצוי כושר השתכרות ,בפסק דין זה שב בית המשפט והחזיר את הדיון לועדה שכן על אף שאישרה לעותר באותו עניין סיוע בשכר דירה בשיעור חלקי ו"לפנים משורת הדין" לא נמקה את החלטתה (כן ראו: עת"מ (מינהליים ב"ש) 7123-09-12לבנה אוזן נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)2013 ,שם 56מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון נקבע כי בהיעדר הנמקה לא ניתן לבחון את סבירות ההחלטה ולכן הורה בית המשפט לוועדה לבחון מחדש עמדתה ולנמק אותה בפירוט .בעת"מ (מינהליים ב"ש) 32498-07-20פלונית נ' משרד הבינוי והשיכון (פורסם בנבו ,)21.10.20נקבע (פס' 20-19לפסק הדין ,בדומה כי הנמקה המפנה לאי עמידה בקריטריונים ,ואינה מתייחסת לנסיבות החריגות הספציפיות חוטאת למטרתה .בפס' 23נקבע כי: "נמצא ,כי בהחלטה אין ביטוי להפעלה של שיקול דעת פרטני וקיים בה חסר מהותי .משכך ,אין אפשרות מצד בית המשפט לבחון האם הופעל שיקול הדעת בסבירות ,תוך התחשבות בכל השיקולים הצריכים לעניין ".על כן הוחזר העניין לועדה. .92כאשר וועדות החריגים מפנות לקריטריונים לזכאות או לחריגה מהם ,כנימוק לדחיית הבקשה ,הרי הן חוטאות למטרתן ותפקידן .שהרי כל מטרתן של וועדות חריגים הוא לבחון ,כפי שמורה אותנו שמן ,האם מדובר בעניין חריג המחייב סטייה מסוימת מהנהלים (ראו :דפנה ברק ארז" ,כללים ,חריגים ושיקול דעת במשפט" בתוך :ספר דורית בייניש( 111 ,בעריכת קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב ,אהרן ברק ושחר ליפשיץ .)2018 ,בנוסף ,כאמור ,נהלי וועדות החריגים קובעים, כמפורט כי מטרתן לתת פתרון למקרים שלא נמצא להם מענה "במסגרת הכללים והקריטריונים של המשרד" .הפנייה לאותם קריטריונים חוטא לתפקיד הוועדה ,שכן ברור שבקשה שהוגשה לועדת החריגים אינה עומדת בתנאי הזכאות.. על כן עצם החזרה על כך שהפונה אינה עומדת בנהלים ,לא מוסיפה דבר על ההחלטה המקורית לדחות את הבקשה משום שאינה עומדת בתנאי הזכאות .וועדת החריגים אמורה לבחון את כלל הנסיבות ,ואין די באמירה סתמית (החוזרת ,כפי שעולה מהפסיקה ,ברבות מהחלטות הועדה), לפיה הועדה לא מצאה מקום ,בנסיבות העניין ,להיעתר לבקשה. על וועדת הערר להתייחס באופן פרטני לטענות המועלות לפניה ע"י הפונים אליה ,בהתייחס לתבחינים ,והעתיד גם למשקולות שייקבעו .כך ניתן יהיה לוודא שהוועדה אכן דנה בנסיבות הרלבנטיות של הפונים ,ולהבין האם השיקולים שלקחה בחשבון עונים על דרישות המשפט המנהלי. ההנמקה בהחלטת הועדה לפיה" :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה" הינה הנמקת חסר, לאקונית ביותר ,וללא כל פירוט ממשי ,שאינה משקפת את נסיבותיהם האישיות של הפונות והפונים לוועדה ,אינה מפרטת את המסמכים שעמדו בפני הוועדה ואינה מפרטת מהן אותן נסיבות שעל אף ולמרות קיומן סירבה הוועדה להיעתר למבוקש .לא ניתן לדעת מה עומד בבסיס ההחלטה, מה השיקולים שנשקלו ,ומה המשקל שניתן לכל תבחין שנשקל .על כן בית המשפט אינו יכול לוודא שהוועדות עמדו בחובותיהם על פי המשפט המנהלי ,על אף טענת משרד השיכון כי כך אכן פעלו. לאור ריבוי המקרים בפסיקה בהם בהעדר הנמקה הוחזר העניין לדיון מחודש בוועדה פוגעת הן בפונים ,הנדרשים להליך משפטי כדי להביא להנמקה שהיה עליהם לקבל מלכתחילה ,ומטילה עומס הן על בתי המשפט ,הן על משרד השיכון והפרקליטות

57מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .93אין לקבל את טענות העותרים לפיהם מנועה הוועדה מלעשות שימוש בנוסח אחיד ,אולם גם אם מדובר בנוסח אחיד ,בחלק בו דנה הועדה בהתאמת התבחינים למקרה הספציפי ,עליה לפרט באילו תבחינים עומד המקרה ,ובעיקר כשמדובר בנסיבות אישיות ,יש לפרט מה נלקח בחשבון ואיזה משקל ניתן לכך .למשל ,במקרה של סיגלית לוי ,מדובר באישה בעלת נכות נפשית ,כתוצאה מהתעללות ואלימות מהם סבלה בילדותה ,והם אלו שהביאו למצבה הנפשי הקשה .במקרה כזה יש לפרט נסיבות אלו ולהבהיר איזה משקל נתנה להם הועדה. .94משרד השיכון הבהיר כי כיום מפורטים בפרוטוקול המסמכים שעמדו לפני הועדה ,וכלל ההחלטות לפי נהלי וועדות החריגים מ 2018-מפורטות יותר וכי כאשר מדובר בעשרות אלפי מקרים אין להטיל נטל על הרשות לנמק מעבר לכך .אין לקבל טיעון זה. משרד השיכון מנסה לאחוז במקל בשני קצותיו ,מחד ,משיקולי תקציב לא לעדכן את תנאי הזכאות ולא לכלול בהן יותר מקרים ,מה שזכותו כמובן לעשות ,אך מנגד להימנע מטיפול והנמקה פרטניים ב 30,000-בקשות ,מה שוודאי מטיל עומס רב על וועדות החריגים .ובכן ,כל עוד לא מעודכנים הנהלים ,ומוגשות עשרות אלפי בקשות חריגות ,חייב המשרד לעמוד בחובותיו ולנמק את כלל ההחלטות על פי כללי המשפט המנהלי. בהעדר כל הנמקה שתתייחס לטענותיהן הספציפיות של העותרות (למעט הפנייה לקונית להוראות הנוהל ,ואמירה לקונית לפיה אין די בנסיבות כדי להביא לחריגה מהנוהל) ,אין לביהמ"ש דרך להתחקות אחר השיקולים שגרמו לדחיית הערעור ,ואין אפשרות ולבחון את ההחלטה שהתקבלה. יתרה מכך ,אין אפשרות אפילו לדעת אם חברי הועדה היו מודעים לטענות הספציפיות שהעלו הפונים. בדיון מיום ,25.2.18הבהירה הממונה המחוזית ,גב' ריקי אלימלך ,עד כמה החברי הוועדה לוקחים את עבודתם ברצינות וקוראים ובוחנים כל דוח וכל נתון שמוגש להם .אני בטוחה שכך הם פני הדברים ,ודבריה של גב' אלימלך על הקושי בעבודת הוועדה נגעה לליבי .עם זאת ,על מצב הדברים האמור ,לבוא לידי ביטוי בהחלטות הועדות. יש לעדכן את נהלי וועדות החריגים ולקבוע במפורש חובת הנמקה ,ולצדה כי ההנמקה תתיחס לכלל התבחינים שנלקחו בחשבון ,ולמשקלם היחסי. אמנם ,כפי שנאמר בעניין קליסה (פסקה 29לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק ארז)" :בדיעבד, הנמקה פגומה אינה יורדת בהכרח לשורש החלטתה של הרשות ,ולכן אינה מהווה עילה אוטומאטית לביטולה של ההחלטה".

58מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אולם ,המקרים הרבים בפסיקה בהם הוחזרו לדיון בועדה מביאים לפניות מרובות לבית המשפט ולחוסר יעילות של המערכת כולה .כדי שהדבר לא יישנה ,יש לתקן את הנוהל ,ולהחזיר את חובת ההנמקה שנשמטה ממנו ,כמו גם את החובה לפרט מה התבחינים שנלקחו בחשבון ,ובאיזה מדרג, בכל מקרה ומקרה. הנמקת בקשות הנדחות בוועדות החריגים .95משרד השיכון בסיכומיו (סעיף )55טען כי לא ניתן לנמק דחיית בקשות על פי התבחינים ,שכן, לטענתו ,יהיה מדובר בהנמקה שלילית – לא מתקיימים התבחינים .טענה זו אין לקבל ,הן במישור העקרוני ,הן במישור המעשי. טיעון זה ,לפיו אין אפשרות לנמק החלטות השוללות בקשה על סמך תבחינים ,חותרת תחת כל יסודות המשפט המינהלי .דומה כי דווקא מי שבקשתו נדחתה ע"י ועדת החריגים נזקק להנמקה מפורטת כדי שיוכל לשקול האם בדין נדחתה בקשתו ,או שמא עליו לנקוט בהליכים נוספים למימוש זכותו .כך ככלל ,כך בוודאי בעניינם של אנשים החיים בעוני ,על כל החסמים העומדים לפניהם. יכולתו של האזרח ,או יכולתם של באי כוחו ,להעריך האם בדין נדחתה פנייתו ,מחייב כי כלל המקרים יפורסמו .כך אם היה מתפרסם שמקרה קל מזה של גב' לוי למשל התקבל ,ואילו המקרה שלה נשלל ,ייתכן כי אף אם היא עצמה לא הייתה עותרת ,הייתה מוגשת עתירה ע"י מישהו במצבה, שיכול היה לראות את הנמקת הדחייה. במישור המעשי ,הרי מדובר בדיוק בהנמקה לפיה לא מתקיימים התבחינים ,או מתקיים חלק קטן מהם .כך בדיוק ניתן יהיה להשוות ולוודא ,שאכן הוועדה פועלת על פי התבחינים .בנוסף ,בתגובות ותשובות משרד השיכון לעתירות ,מנומקות החלטות הדחייה בפירוט .על כן בפועל ,כדי לקבל תשוב ה ברורה ,יהיה על הפונים להגיש עתירה ,שאז יקבלו תשובות מפורטות .אין מקום כי לצורך קבלת ההנמקה ,יהיה על הפונים לסיוע ,להמשיך ולפנות לערכאות ,ועניין זה ,כשלעצמו ,עלול להביא לחוסר שוויון. פרסום ההחלטות .96חלק משמעותי מהנימוקים העומדים בבסיס החובה לנמק את ההחלטות ,ימומשו רק אם יפורסמו ההחלטות לציבור .בהקשר זה ראוי גם להתייחס לשני היבטיה של חובת ההנמקה ,אותם ניתן לכנות ההיבט הפנימי וההיבט החיצוני (ראו :ברק-ארז ,משפט מינהלי:)425 , "הדיון בחובת ההנמקה מחייב להבחין בין שתי פנים שלה .פן אחד של חובת ההנמקה מתייחס לחובה שחלה על הרשות לקבל החלטה מנומקת ולפרט את הטעמים בגוף ההחלטה לצרכיה הפנימיים .הפן האחר של חובת ההנמקה בוחן את היקפה של החובה למסור את טעמי ההנמקה לפרט הנוגע בדבר או אף לציבור בכללותו".

59מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון כדי לוודא שההחלטות ב ,30,000-התקבלו בהליך ראוי ,ובשוויון יחסי ,יש לוודא כי ההחלטות מפורסמות לציבור .הדבר יתרום ליעילות ולוודאות ,ויתכן שאף יקטין את מספר המקרים הפונים לבתי המשפט משרד השיכון הבהיר במסגרת ההליך (פרוטוקול הדיון מיום ,26.1.20בעמ' 23ש' 21-11וכן בסעיף 57לסיכומים בעתירת בן שטרית) ,כי הוא מוכן לפרסם ההחלטות בהן התקבלו בקשות שהופנו לועדת חריגים) ,אך כיון שמדובר במהלך מחשובי עליו להיערך לכך .אני סבורה כי יש לפרסם את כלל ההחלטות ,גם אם יינתן זמן למשרד השיכון להיערך לכך .כיום בעידן הדיגיטלי ,לא ברור איזה קושי טכני עומד לפני פרסום כלל ההחלטות ,ומשרד השיכון לא פרט בעניין זה והעלה טענה זו בעלמא. פרסום מלאי הדירות והתור לקבלת דיור ציבורי .97עתירת גב' קמרי ,שהמתינה בתור 13שנה ,במהלכן אבדה את זכאותה ,העלה ,בנוסף לנושא העקרוני של זמן המתנה בתור כתבחין ,עליו עמדתי לעיל ,גם את חוסר השקיפות והמידע בכל הנוגע לתור הממתינים לקבלת דירה ,שנקבעו כזכאים .בנוהל ,05/08הדן בהקצאת דירות בדיור הציבורי נקבע כי "המחשב יקבע" את סדרי העדיפות כאמור בנוהל .גב' קמרי טענה כי מיקומה בתור השתנה כשבתוך 13שנה היא לא הגיעה לתחילת התור .ב"כ משרד השיכון הבהירה בדיון לעניין זה כי( :פר' הדיון מיום ,26.1.20עמ' ,24ש' :)30-26 "יש עכשיו קיבוע [של המקום בתור] ולא הולכים אחורה בתור ,יש אפשרות רק להתקדם .לשאלת בית המשפט ,האם האדם יכול לדעת היכן הוא ממוקם ,אני משיבה שכן .האדם יודע את מקומו בתור .במוקד הטלפוני ניתן לדעת בדיוק היכו אותו אדם עומד וכמובן גם אצל החברות המאכלסות". אולם ,ראשית ,הדבר אינו קבוע בנוהל ,ולא היה ידוע אף לא לב"כ העותרות .בנוסף ,לא ניתן לדעת מהמענה הטלפוני ,שלמעשה בודק את המיקום במחשב ,האם בדין נקבע המיקום שנקבע ,האם על סמך הנתונים המעודכנים? לא ברור אם ניתן לדעת מהו זמן ההמתנה בתור ,והאם תכנות המחשב לוקח זאת בחשבון. בנוסף ,מי שממתין בתור ,נאלץ להמתין למוקד הטלפוני כדי לקבל מענה ,ואינו יכול לבדוק זאת בעצמו .זאת ועוד ,הן הנזקקים לדיור ציבורי ,הן המייצגים ,כמו הסיוע המשפטי ,אינם יכולים לבדוק מה גודל התור ביישוב מסוים ,ומה המאפיינים של הממתינים בתור ,בראש ובראשונה כדי לבחון האם התור מתנהל כסדרו ,ובנוסף ,כדי לשקול למשל ,לבקש דיור ציבורי במקום אחר ,זמין יותר ,בעיקר אם הם עומדים לאבד את זכאותם .בהחלט ייתכן כי גב' קמרי הייתה שוקלת קבלת דיור ציבורי במקום מרוחק במקצת ,חלף אבדן הזכאות בכלל.

60מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון .98סיכום ביניים לעניין הנמקה ופרסום א .משרד השיכון יתקן את נהלי וועדות החריגים ,ויכלול בהם חובה לנמק הן בקשות שמתקבלות, הן בקשות שנדחות על פי התבחינים והמשקולות שיינתנו להם .עד לתיקון הנהלים לעניין המשקולות ,יכללו ההנמקות התייחסות לתבחינים שנלקחו בחשבון באופן מפורט .החלטה תכלול את נתוני הפונים על פי התבחינים (מצב משפחתי ,גיל ,מספר ילדים ,נכות ,וכיו"ב) .כן יצוין אם נלקחו בחשבון במקרה ספציפי נתונים נוספים .לאחר מכן יצוין אילו מבין התבחינים מתקיימים לדעת הוועדה ובאיזה עוצמה (בעיקר נתונים כמו נסיבות משפחתיות אישיות) ,ולבסוף ההחלטה – לקבל או לדחות .הדבר ייעשה הן לגבי דיור ציבורי ,הן לגבי סיוע בשכר דירה.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

פרק עשירי :העתירות הפרטניות

29

סיגלית לוי (עת"מ )47545-01-18 .99גב' סגלית לוי (העותרת בעת"מ ,)47545-01-18היא אם יחידנית לשני ילדים (משני אבות שונים), האחד בגיר והשנייה קטינה בת 9שאביה נפטר .בעתירה מתוארות נסיבות חייה הקשות של גב' לוי. כעולה מהעתירה והמסמכים שצורפו לה גב' לוי הינה קרבן התעללות קשה בילדותה מצד אמה (לרבות מכות קשות שגרמו לחבלות בגופה ושבירת שיניה) ,חולת סכיזופרניה ,סובלת מדיכאון ונכה בשיעור ( 100%נכות נפשית בשיעור 100%ודרגת אי כושר בשיעור .)100%אשר למצבה הכלכלי ,על פי הדוח של מחלקת הרווחה שצורף לעתירה (נספח ע 1/לעתירתה) ,לגב' לוי חובות במסגרת הוצאה

30 31 32 33 34 35 36

ב .אשר לפונים הספציפיים ,המשרד יקבע בנהלים את החובה לוודא את כתובתו העדכנית של הפונה ,ולאחר מכן יישלחו לו הן החלטת הוועדה בעניינו ,הן הפרוטוקול. ג .ההחלטות יפורסמו לציבור ,ללא פרטים מזהים של הפונים ,אולם יכללו את הסיבה להעדר הזכאות ,כמו גם את התבחינים שנלקחו בחשבון בעניינם .בסיכומים ציין משרד השיכון (סעיף )38 כי הינו שוקל" :יצירת מערכת אשר תשקף לציבור מהו הבסיס להחלטות וועדות החריגים ,בהתאם למסמך תבחינים זה .מהלך זה דורש היערכות מחשובית ,ועל כן ביצועו יחל בעוד זמן מה ,ככל שיוחלט על ביצועו" .לאור האמור ,יפעל המשרד ליצירת מערכת כאמור לפרסום כלל ההחלטות עד ליום .1.1.23ההחלטות המתומצתות באופן זה יפורסמו לציבור באופן דיגיטלי ,ויהיו נגישות מרחוק .משרד השיכון יעשה מאמץ כי ניתן יהיה לערוך חיפושים על פי תבחינים. ד .בנוסף להחלטות וועדות החריגים ,יפרסם משרד השיכון ,עד לאותו מועד ,את מספר הדירות ,על פי גודל בכל יישוב ,את מספר הממתינים בתור והפרמטרים של הזכאים הממתינים בתור (מועד הכניסה לתור ,מספר החדרים שאושר ואם יש קדימויות מסוימות על פי הנוהל) .באופן זה ,מי שממתין בתור יוכל לעשות שיקול מושכל ,לבחון האם מקומו בתור אכן מתאים לנתוניו ,וכן לשקול האם לעבור לאזור אחר ,או לנסות לבדוק אפשרות כזו עם משרד השיכון. ומכאן אעבור לבחינת העתירות הפרטניות.

61מתוך 73

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון לפועל בסכום של כ 400,000-שקלים ,חיה בדירת חדר וחצי עם שני ילדיה ,עליה היא משלמת 3,500 ,₪ומקבלת סיוע בדיור בסכום של 1200שקלים בלבד .היתרה משולמת מהקצבאות להן היא זכאית .לפיכך ,כך על פי הדוח ,חדשות לבקרים מבקשת גב' לוי סיוע לקניית אוכל ומזון .על פי הדוח ,אבי ביתה שחל סיגלית ,עמו הייתה ביתה בקשר ,נפטר גם הוא ,כך שהיא לבדה אחראית לביתה הקטינה ,ללא כל משפחה תומכת .לעתירה צורפו אישורים מהמל"ל וכן אישורים רפואיים המבססים את הטיעונים לגבי מצבה (נספח ע 2/לעתירה) .גב' לוי מדגישה כי המקרה שלה הוא חריג, שאף אם אינו עומד באופן מלא בנהלים ,הרי שמדובר במקרה שמצריך חריגה מהנהלים משיקולים הומניטאריים. .100לאור נסיבות חיה הקשות ,הגישה גב לוי ,ביום ,27.3.2016בקשה לקבל דירה בשיכון ציבורי, שנדונה בוועדה העליונה האזורית בתאריך .30.3.2016הוועדה האזורית החליטה לדחות את בקשתה של גב' לוי ,לאור העובדה שאינה עומדת בגודל משפחה מזכה על פי הנוהל .זאת ,בין היתר, לאור העובדה שיש לה שני ילדים בלבד ,אחד מהם בגיר (כאשר זכאות לדיור ציבורי מותנית בשלושה ילדים מתחת גיל ,21לצד נתונים נוספים) ,וזו לשון ההחלטה במלואה (נספח ע3/ לעתירתה): "לכבוד סיגלית לוי ... הנדון :בקשתך/כם לקבל סיוע הרינו להודיעכם כי ועדה עליונה אזורית בישיבתה מיום 30.2.16דנה בבקשתכם והחליטה כדלקמן: מהות הבקשה :דיור ציבורי החלטה :דחיית הבקשה מהסיבה לא עונה על גודל משפחה מזכה נימוקי הבקשה :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". כך ,בהחלטה לקונית ,ללא פרוטוקול מצורף ,כך שלא ניתן לדעת כלל ועיקר מה עמד לפני הועדה, נשללת זכותה של גב' לוי לדיור ציבורי ,ללא כל נימוק ,ומבלי שניתן ללמוד מההחלטה שאכן כלל הנסיבות עמדו לפני חברי הועדה. ביום 25.6.2016ערערה גב' לוי על החלטת הוועדה האזורית לוועדת הערעורים .ביום 26.8.2016 החליטה וועדת האכלוס לדחות אף היא את בקשתה של גב' לוי ,בקובעה כי אינה עומדת בתנאי הסף לזכאות ,אף חרף הנסיבות המיוחדות שתוארו בבקשה .במסגרת החלטת וועדת האכלוס נקבע כי העותרת תהיה זכאית לקבל סיוע מוגדל בשכר דירה בין החודשים מרץ-נובמבר ,2016אולם לא תהיה זכאית לדיור ציבורי. בעקבות החלטה זו הגישה גב' לוי את עתירתה הראשונה (עת"מ ,61986-03-17להלן :העתירה הראשונה ) .בהתאם להסכמה אליה הגיעו ב"כ הצדדים לאחר הגשת העתירה הראשונה ,אך עוד קודם לדיון בעתירה לגופה ,עלה שוב עניינה של גב' לוי לפני הועדה הציבורית ביום ( 17.10.17נספח

62מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון ע 4/לעתירתה ,ההחלטה נשוא העתירה שלפניי) ,גם הפעם נדון העניין בועדת הערעורים וזו לשון ההחלטה במלואה: "לכבוד סיגלית לוי ... הנדון :בקשתך/כם לקבל סיוע הרינו להודיעכם כי ועדה ציבורית בישיבתה מיום 17.10.17דנה בקשתכם והחליטה כדלקמן: מהות הבקשה :דיור ציבורי החלטה :דחיית הבקשה מהסיבה לא עונה על גודל משפחה מזכה נימוקי הבקשה :למרות הנסיבות של המבקשת אשר הוצגו בועדה ,לרבות מצבה הכלכלי והחובות בהם היא שרויה ,המצב הנפשי הקשה ,הנכות ממנה היא סובלת והטיפול בביתה ,הוועדה סבורה שאין בנתונים אלה כדי להצדיק חריגה מהנהלים ומהכללים וזאת בין היתר בהסתכלות מבחינה רוחבית של המקרים המגיעים לפתחה של הועדה" (הדגשה שלי – מ' א' ג') כאן יש יותר פירוט לגבי הנתונים שעמדו לפני הועדה ,כפי הנראה כיון שהעניין הוחזר לועדה בעקבות הגשת העתירה .עם זאת ,גם להחלטה זו לא צורף פרוטוקול ,וההנמקה אינה מבהירה מדוע הגב' לוי אינה מקרה המצדיק חריגה מהנהלים .בדיון באותה עתירה ציין ב"כ משרד השיכון כי הועדה בחנה את בקשת גב' לוי " ביחס לשאר הבקשות שממתינות בתור" (עמ' 2לפר' מיום ,24.10.17ש' .)14-13 גב' לוי טענה לעניין זה כי מדובר בנימוקים סתמיים וטכניים ,אשר לא זו בלבד שאינם מבהירים לעותרת מדוע בקשתה נדחתה ,למעט הטעם הכללי ,אלא אף לא מאפשרת ביקורת שיפוטית אפקטיבית על החלטה זו. כיון שהחלטה זו ניתנה לאחר הגשת העתירה הראשונה ,כשהעתירה הראשונה כלל לא התייחסה להחלטה זו ,הסכים ב"כ גב' לוי כי העתירה תימחק ,תוך שהוא שומר על זכותו להגיש עתירה חדשה על ההחלטה מ ,17.10.17-ובית המשפט הורה על מחיקת העתירה (החלטת כב' השופטת אסתר נחליאלי חיאט מיום .)24.10.17 .101בעקבות זאת הוגשה העתירה שלפניי על ההחלטה השנייה של ועדת הערעורים שהובאה לעיל, במסגרתה עמדה גב' לוי על התכלית הסוציאלית שניצבת במוקד חוק זכות הדייר בדיור ציבורי: התכלית היא לאפשר דיור למי שידו אינה משגת .לאור רציונל סוציאלי זה ,כך לטענתה ,מתחייבת בחינה פרטנית של כל מקרה לגופו ,באופן מהותי ,ולא באופן טכני"-מתמטי" שמתייחס לנתונים היבשים גרידא .גב' לוי טוענת כי הימנעות מהתייחסות ספציפית למאפייניה הייחודיים חורגת מהתכלית האמורה ,ואף מחובתם של חברי הוועדה .לטענת גב' לוי ,התעלמות הוועדה מהנסיבות האישיות שלה ,מעידה בפועל על שרירותיות ואף על כך שסביר להניח שלא נשקלו כלל השיקולים

63מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון הרלוונטיים במסגרת הליך קבלת ההחלטות של הוועדה .לפיכך ,העובדה שלא נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים מעידה על אי-סבירות ההחלטה. .102עוד טוענת גב' לוי כי במקרים בהם המצב קל יותר ממצב העותרת אושר סיוע בוועדת החריגים, מה שמעיד ,לטענתה ,על חוסר שוויון בהחלטות וועדת החריגים ,כמו גם על אי סבירות של החלטות הוועדה .ביום 7.12.2018הגישה גב' לוי את תגובתה לדוח משרד השיכון בו פורטו החלטות שניתנו בבקשות לועדות חריגים לעניין הקצאת דיור ציבורי .במסגרת תוגבה זו הדגישה גב' לוי פעם נוספת את נסיבות חייה הקשות ,המצדיקות ,לטענתה ,זכאות לדיור ציבורי .זאת ועוד ,טענה גב' לוי כי במקרים רבים אחרים המופיעים באותו דו"ח ,בהם הנסיבות אינן כה חמורות כשלה ,אישרו וועדות החריגים בקשות חריגות .גב' לוי הצביעה על מספר מקרים בהם אף ללא עמידה בתנאי הסף למשפחה מזכה ,אושר דיור ציבורי :כך למשל ,אושר דיור ציבורי לזוג צעירים ללא ילדים ,לאור נכות נפשית ( )75%ולאור הנסיבות ,או מקרה בו אושרה בקשתה של אם חד הורית עם שני ילדים בגירים ,זאת לאור נסיבות אישיות (דוג' מס' 7ו 15-בהתאמה ,בטבלה שהציגה גב' לוי בתגובתה מיום .)7.12.2018מדובר בדוגמאות בלבד ,ולטענת גב' לוי ,קיימים מקרים רבים בהם אושרו בקשות באופן חריג ,אף ללא עמידה בתנאי גודל המשפחה ,מה שמעיד על חוסר אחידות באישור בקשות חריגות .גב' לוי אף הבהירה כי הדבר פוגע בזכות לשוויון וכי ההנמקה הלקונית שקיבלה מהוועדה בנוגע להחלטה שלא לאשר את בקשתה באופן חריג ,אינו מקיים את חובת ההנמקה הנדרשת במשפט המנהלי. ביום 04.11.2018הגישה גב' לוי בקשה דחופה למתן צו לחייב את המשיבה להעביר לה כספי שכר דירה ,זאת לאור קרבת המועד בו עתידה העותרת להיות מפונה מדירתה .משרד השיכון לא שלל את דרישתה בעצם העברת הכספים ישירות לבעלי הדירה ,אולם הדגיש כי לגב' לוי לא הייתה תעודת זכאות בתוקף ,וכי לא ניתן לאשר בקשה זו ללא תעודת הזכאות. ביום 24.12.2018הודיעה גב' לוי כי הגישה בקשה להנפקת תעודת זכאות לסיוע בשכר דירה .בהמשך לכך ,ביום 21.1.2019הודיע משרד השיכון לבית המשפט כי מוקדם יותר באותו החודש החליט משרד השיכון להעביר לגב' לוי סיוע בדמי שכירות ע"ס ₪ 1,800לחודש ,בגין החודשים ינואר – נובמבר , 2018באופן רטרואקטיבי ,לטענת משרד השיכון ,לפנים משורת הדין .נוסף על כך ,הוחלט גם לאשר לעותרת סיוע עתידי בשכר דירה ,בכפוף להמצאת חוזה שכירות. .103ביום 24.09.2019הוסיפה גב' לוי טיעון נוסף – לפיו ,בשנת 2009היה בתוקף נוהל משלים, שלדברי גב' לוי הוסתר מבית המשפט ע"י משרד השיכון .לפי נוהל זה ,אם יחידנית ,אשר לה שני ילדים קטינים ,תהא זכאית לדיור ציבורי באם היא מוכרת כבעלת יותר מ 75%-נכות .גב' לוי טענה כי היא עמדה בקריטריונים אלה נכון לשנת ( 2009עת בנה הבכור היה עדיין קטין) .לטענתה ,העובדה שאף שהייתה זכאית לדיור ציבורי בעת שהגישה בקשה לכך ,המשיבה פעלה בחוסר תום לב תוך

64מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון הסתרת נוהל משלים .כדי להצביע על קיומו של הנוהל ,הוסיפה העותרת מכתב שכתב מר רונן כהן, אז ראש תחום פרט וחריגים וכיום סמנכ"ל המשרד (להלן :מכתב רת"ח פרט וחריגים). בתגובה לטענתה זו של גב' לוי ,טען משרד השיכון כי מכתב רת"ח פרט וחריגים שצורף ע"י גב' לוי כדי להעיד על הנוהל משנת 2009היה נוהל משלים ,שמשרד השיכון פעל לאורו ,ועודנו פועל לאורו. משרד השיכון הדגיש כי לא פעל בחוסר תום לב ולא ניסה להסתיר את קיומו של הנוהל מגב' לוי. משרד השיכון טען כי טענות העותרת כיום כבר אינן רלוונטיות ,זאת לאור העובדה שלא ניתן לבחון כיום את בקשתה לאור קריטריונים שכבר אינם רלוונטים בעת הגשתה העתירה דנן (לאור העובדה כי בנה הבכור של העותרת 1כבר איננו קטין משך מספר שנים לא מועט). אשר להנמקת משר ד השיכון בנוגע למצבה של גב' לוי כיום :גב' לוי טוענת ,בהתייחס לטיוטת התבחינים ,כי זו אינה מסייעת לה שכן ,אף שמסמך התבחינים מוצג כמסמך שמטרתו לטייב את איכות החלטות ועדות החריגים ,הרי שגם לאורו אין ביכולתה לצפות מה יהיו החלטות הוועדה בעניינה ,זאת לאור העובדה שאף בהתייחס לתבחינים המוצעים נשמר שיקול דעת רחב ביותר של משרד השיכון ,וחברי וועדת החריגים בפרט. .104על כן אבחן את עניינה של גב' לוי לא על פי ההחלטה שניתנה בעניינה ,שאכן אינה יכולה לעמוד ,בהעדר הנמקה ראויה ,כמפורט בהרחבה לעיל ,אלא בהתייחס לעמדת משרד השיכון בנוגע לתבחינים החדשים .ב"כ גב' לוי טען כי גם מסמך התבחינים כללי מדי ושומר על שיקול דעת בלתי מוגבל של ועדת החריגים. לעניין זה אביא את ההנמקה של משרד השיכון ,שכן ניתן לנמק גם החלטות הדוחות בקשות לסיוע בדיור ,ומבהירות את השיקולים במקרה שלפניי (הבאתי הנמקה זו כדוגמא לבעייתיות שבחוסר מתן משקלות ניתנים להשוואה לתבחינים): "נכות – העותרת מצויה במדרג הנמוך ביותר – אמנם הורה עצמאי אך לילדה אחת מתחת לגיל ,21וכן עם נכות אחת במשפחה ,כאשר שיעור הנכות הרפואית נמוך יחסית – 40אחוזים בלבד (נפשית) .שיעור קצבת נכות או כושר השתכרות 100 אחוזים (שאינו המקסימלי) יציבה .לא ידוע על מצב של נכות פיסית המבטאת קושי בניידות. ב .רקע ונסיבות אישיות ומשפחתיות :נראה שחוותה בילדותה אלימות במשפחה וחסרת עורף משפחתי. ג .מצב משפחתי – מדובר בהורה עצמאי .כאמור זהו התבחין הנמוך ביותר בסדר החשיבות היורד של התבחינים ד .על פי התבחינים במקרה של בקשה להקצאת דירה יינתן משקל למצבים בהם המבקשים מתגוררים ביישובים מרוחקים בהם קיים מלאי משמעותי של דירות מתפנות – במקרה זה המצב הפוך – בעיר תל אביב קיים מחסור חמור בדירות ואין מלאי דירות .תור הממתינים לדירה גדול. ה .מצב כלכלי – מתקיימת מקצבת נכות וקצבת שאירים עבור ביתה. ו .העותרת לא עונה על התבחין של גדל משפחה – יש ילד אחד ,כאשר בהתאם לתבחינים נקבע כי יינתן משקל גדול יותר למשפחות גדולות .כמו כן לא ידוע על רקע ונסיבות אישיות ומשפחתיות חריגות".

65מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מעבר לבעייתיות עליה עמדתי בהרחבה לעיל ,לגבי העדר השוויון הקצאת המשאבים ,הרי שבעניינה של גב לוי ,יש סתירה בתוך ההנמקות בין סעיף ב' בו מתוארות נסיבות אישיות ומשפחתיות חריגות, לבין סעיף ו' שם נאמר "לא ידוע על רקע ונסיבות משפחתיות חריגות" .שנית הנסיבות האישיות החריגות אינן כוללות את העובדה שאמה הכתה אותה ואביה היה אלכוהוליסט. .105אשר לטענה לפיה הייתה זכאית בעבר – אני סבורה כי אין להתעלם מהעובדה שעל פני הדברים, כאשר גב' לוי הגישה את בקשתה ,היא הייתה זכאית לדיור ציבורי ,ועניינה לא נדון על פי הנוהל המתאים ,עובד ה שלא הוכחשה ע"י משרד השיכון .עם זאת ,כפי שציינתי לגבי אבדן זכויות בעת המתנה בתור ,כיום זה אינו המצב ,ואין לתת לגב' לוי עדיפות על פני מי שכיום זכאים לדיור ציבורי, וגם הם ,על פי הנתונים שהוצגו לעיל ,ממתינים שנים לתורם. .106על כן במקרה של גב' לוי יוחזר עניינה לועדה ,וזה ייבחן לאחר שיתוקנו נהלי ועדות החריגים ויתווספו לתבחינים משקלות ניתנים להשוואה ,ועניינה של גב' לוי ייבחן לאור מקרים אחרים שעניינם בא לפני הועדה. כן תלקח בחשבון העובדה שבעבר ,ככל הנראה ,עמדה גב' לוי בתנאי הזכאות ,אלא שהדבר לא הובא לידיעתה. ההחלטה ,בין אם בקשתה של גב' לוי תתקבל ,בין אם לאו ,תנומק ,תוך פירוט התבחינים והמשקלות בעניינה ,והשוואתם לאותם מקרים שבא כוחה נתן כדוגמאות ,למקרים קלים יותר בהם התקבלו בקשות חריגות לסיוע. עד לבחינת החלטתה מחדש ,לאחר קביעת משקולות מדידים לתבחינים ,כמפורט ,וכיוון שככל הנראה גב' לוי הייתה אמורה בשעתו לקבל דיור ציבורי ,תקבל שכר דירה מוגדל ,כמי שזכאית לדיור ציבורי .ככל שתידחה בקשתה (לאחר בחינה כאמור) ,יימשך הסיוע האמור למשך שלושה חודשים נוספים ,כדי שגב' לוי תוכל לשקול את צעדיה. ענבל גמזו (עת"מ )4245-04-18 .107עניינה של העתירה החלטה של הוועדה הציבורית העליונה מיום 17.10.2017לדחות את בקשת גב' ענבל גמזו להגדלת סיוע בשכר דירה ולקבלת דירה בדיור ציבורי .גב' גמזו היא בת למשפחה רב בעייתית ,כהגדרת שירותי הרווחה ואם לקטינה (ילידת ,)2011מתקיימת מקצבת הבטחת הכנסה וסיוע בשכר דירה .אחיה ואביה ריצו תקופות מאסר ממושכות בגין ביצוע עבירות סמים .עד סמוך להגשת העתירה ,התגוררה עם בתה הקטינה בדירת עמידר של אמה ,בת 40מ' ,לצד אחיה ,כאשר האם אינה מעוניינת כי תשהה במקום .גב' גמזו נאלצה לעזוב עת גם אביה השתחרר מהכלא וחזר לגור בבית ,אז עברה להתגורר בחצר הבית .לאחר מכן ובשל המצב הבעייתי והצפיפות ,עברה עם ביתה להתגורר בדירת חדר ,אלא שבשל היותה מובטלת ,ובשל בעיות בריאות מהן היא סובלת, 66מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון אינה יכולה לעמוד בתשלומי השכירות (דוח האגף לשירותים חברתיים בעניינה צורף כנספח ע2/ לעתירתה והדוח הסוציאלי צורף כנספח ע 4/לעתירתה) .גם עם פטירתו של אביה ,בסמוך להגשת העתירה ,סירבה האם לאפשר לביתה ,העותרת ,לחזור ולהתגורר עמה. בהעדר פתרון ,פלשה הגב' גמזו לדירות בדיור הציבורי ,וננקטו כנגדה הליכי פינוי וכן הליכים פליליים בגין הסגת גבול ואיומים ,שהתבררו במסגרת בית המשפט הקהילתי ,תוך שנבנתה לגב' גמזו תכנית שיקום ארוכת טווח (נספח ע 6/לעתירה). ביום 25.10.2012הוציאה גב' גמזו תעודת זכאות לסיוע בשכר דירה ,אשר הייתה בתוקף עד ליום .26.7.2013ביום 14.2.2013הוציאה תעודה נוספת לתקופה שעד ליום .5.2.2014 ביום 13.8.2014דנה הועדה הציבורית העליונה בבקשתה של גב' גמזו לדיור ציבורי והחליטה לשלול בקשה זו עקב העובדה שאינה עומדת בקריטריון של גודל משפחה מזכה .העותרת פנתה פעם נוספת בשנת ,2015ובקשה זו נדחתה אף היא ע"י הוועדה הציבורית ביום .27.12.2015ביום 24.1.2016דנה הועדה הציבורית והחליטה לדחות את בקשת גב' גמזו לקבל דירה בדיור ציבורי ,ובהמשך ,אף החליטה לשלול את בקשתה להגדלת הסיוע בשכ"ד (.)28.05.2017 גב' גמזו פנתה לוועדת חריגים ,ובהחלטתה מיום ,17.10.17דחתה הועדה את בקשתה( נספח ע7/ לעתירה): "לכבוד ענבל גמזו הנדון :בקשתך/כם לקבל סיוע הרינו להודיעכם כי ועדה ציבורית בישיבתה מיום 17.10.17דנה בבקשתכם והחליטה כדלקמן: מהות הבקשה :דיור ציבורי החלטה :דחיית הבקשה מהסיבה אינה עונה לגודל משפחה מזכה ,הועדה בחנה את מכלול הנתונים שהוצגו לפיה ולא מצאה סיבה לחריגה מהכללים נימוקי הבקשה [צל' נימוקי ההחלטה] :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה. מהות הבקשה :הגדלת סיוע לזכאים החלטה :הפרשי סיוע בשכר דירה בסך ₪ 330מחודש 7/2017ועד חודש ,9/2018 סה"כ חודשים .15 נימוקי הבקשה [צ"ל נימוקי ההחלטה] :השלמה ל ₪ 1500-בהתחשב בנתוני דוח סוציאלי רקע ונסיבות". גב' גמזו טוענת בעיקר כנגד ההנמקה הלקונית ,לטענתה ,בדחיית בקשותיה ועתירותיה .בסיכומיה של גב' גמזו ,הודגש כי יתכן ומאפייניה של העותרת ענבל גמזו אינם חריגים כמו מאפייניה של סיגלית לוי ,אולם בכל זאת ,כך נטען ,למצוא פתרונות יצירתיים ולאפשר לה ליהנות מדיור ציבורי. משרד השיכון טען כי גב' גמזו רחוקה מאד מתנאי הזכאות ,וכן אינה עונה על התבחינים (הודעת משרד השיכון מיום :)5.3.20 "התבחינים הרלוונטיים בעניינה :מצב משפחתי והקצאת דירה בשיכון הציבורי. 67מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון מצב משפחתי – מדובר בהורה עצמאי לילדה בת 8שנים .זהו התבחין הנמוך ביותר בסדר החשיבות היורד של התבחינים. ב .במקרה של בקשה להקצאת דירה כמו זו ,יינתן משקל למצבים בהם המבקשים מתגוררים ביישובים מרוחקים בהם קיים מלאי משמעותי של דירות מתפנות. בגבעת שמואל קיים מחסור חמור בדירות ואין מלאי דירות פנויות. לא ידוע על נכות ,המהווה כזכור את התבחין הראשון במעלה בסדר החשיבות היורד של התבחינים. העותרת קיבלה סיוע מוגדל בשכר דירה עד סוף ספטמבר בסכום של .₪ 1,500לא הגישה בקשה להמשך קבלת הסיוע המוגדל ולכן מקבלת נכון להיום סיוע על סך ".₪ 1170 .108מקרה זה מדגים את הקושי בהגשת בקשות מחודשות כל שנה ,ועל כן ינתן לגב' גמזו הסיוע המוגדל ,במשך שנתיים ,לאור הודעת משרד השיכון כי הזכאות לסיוע בשכר דירה תיבחן בכל שנתיים (ולא כל שנה כפי שהמצב היום). אשר לזכאות לדיור ציבורי גם עניינה של גב' גמזו יוחזר לבחינה מחודשת לאחר שיקבעו משקולות מדידים לתבחינים החדשים .ההנמקה של החלטת הועדה תתיחס לנסיבות חייה כפי שהן מפורטות בדו"ח הסוציאלי .עד להחלטה כאמור ,ינתן גם לגב' גמזו סיוע בשכ"ד ,כפי שקיבלה בעבר .ככל שתידחה בקשתה ,הסיוע יינתן למשך שלושה חודשים נוספים כדי לאפשר לה לשקול את צעדיה. חנה קמרי (עת"מ )8948-07-18 .109גב' קמרי גב' קמרי ,ילידת ,1965ואם לארבעה (אחד מהם צעיר מ ,)21-הוכרה כבעלת 28% נכות חייה במצוקה כלכלית ,כפי שעולה מהדוח הסוציאלי שצורף לעתירתה (נספח ע .)1/גב' קמרי המתינה במשך 13שנים בתור לקבלת דיור ציבורי ,לאחר שנמצאה כזכאית לכך ,אולם ,בחלוף השנים ,בגרו ילדיה של גב' קמרי ,ובשנת 2016נקבע כי אינה זכאית עוד לדיור ציבורי (עקב אי עמידה בקריטריונים המחייבים בעניין גודל משפחה) .הפסקת זכאותה ,הביאה עמה גם ירידה בסיוע בשכר דירה ,שכן מי שממתין לדיור ציבורי ,זכאי להשתתפות גבוהה יותר בשכר דירה בתקופת ההמתנה. גב' קמרי פנתה לוועדת חריגים של משרד השיכון ,ובקשתה להמשיך להכיר בה כזכאית ולהקצות לה דירה בדיור הציבורי נדחו (החלטת וועדת אכלוס עליונה מיום 24.5.16והחלטת וועדת אכלוס ציבורית בהחלטתה מיום ,19.7.16שכן באותה עת גרו עמה שניים מילדיה ,שרק אחד מהם בן פחות מ 21-שנים .זאת ,כאשר על פי נהלי משרד השיכון זכאות ניתנת למי שחיים עמו לפחות שלושה ילדים בני פחות מ 21-שנים. לאור זאת הגישה גב' קמרי עתירה ראשונה ,עת"מ (ת"א) .70174-11-16עתירתה נדחתה (פסק דינה של כב' השופטת ארנה לוי מיום .)6.4.17בית המשפט קבע כי הקריטריונים ,הקובעים זכאות למי שחיים עמו שלושה ילדים הם סבירים ,לאור היות הדיור הציבורי משאב מוגבל .עוד קבע בית המשפט כי החלטת משרד השיכון היא סבירה וקביעה לפיה גב' קמרי תהיה זכאית לדיור ציבורי "לעולמים" ,בלשון בית המשפט ,תפגע בזכאים אחרים .ערעור שהוגש לבית המשפט העליון התקבל 68מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון בהסכמת הצדדים (עע"מ ,5030/17פסק דין מיום )22.1.2018ועניינה של גב' קמרי הוחזר לדיון מחודש לפני ועדת האיכלוס על מנת שתדון בעניינה כמקרה חריג ,ותיקח בחשבון גם את תקופת ההמתנה הארוכה כזכאית לדיור ציבורי .בית המשפט המליץ לועדה לשקול למצער הגדלת הסיוע בשכר דירה לתקופה שתקבע הועדה. בעקבות פסק דינו של בית המשפט העליון ,חזרה ופנתה גב' קמרי ,באמצעות הסיוע המשפטי לועדה הציבורית (נספח ע 6/לעתירתה) וביום 27.3.18התקבלה ההחלטה נשוא העתירה שלפניי בה נקבע כי גב' קמרי תקבל סיוע מופחת בשכ"ד (בסך 1,800שקלים ,כשבעבר קיבלה סיוע בסכום של 2,500 שקלים ,וזאת לתקופה של שנה בלבד (נספח ע 7/לעתירתה). לטענת גב' קמרי ,היא זכאית לדיור ציבורי גם אם ילדיה בגרו ,ויש לקבע את הזכאות לדיור ציבורי לאחר תקופת המתנה מסוימת .משרד השיכון טען כי אין לכך מקום ,שכן בעת הבחינה אינה זכאית, ולאור נדירות משאב הדיור הציבורי יש לתיתו רק למי שזכאים לכך. כאמור לעיל ,במסגרת עתירה זו לא הונחה התשתית לקבלת החלטה רוחבית בעניינים אלו. .110עם זאת ,עניינה של גב' קמרי יוחזר לוועדת החריגים ,שתשקול שוב את עניינה ,לאחר תיקון הנוהל ,הוספת תבחין של המתנה בתור לזכאות ,וכן קביעת משקלות מדידים לתבחינים הספציפיים .לאור העובדה שאין מחלוקת שגב' קמרי הייתה זכאית לדיור ציבורי ,היא תקבל סיוע מוגדל בשכר דירה ,כפי שהייתה מקבלת לו הייתה ממתינה בתור לזכאי הדיור הציבורי עד להחלטת הועדה כאמור .ככל שתידחה בקשתה ,יימשך הסיוע למשך שלושה חודשים נוספים ,שיאפשרו לה שלקול את צעדיה. אדריאנה מרקוביץ (עת"מ )24387-03-18 .111גב' מרקוביץ היא ניצולת שואה בת ,75גרושה ,המתקיימת מקצבת זקנה והשלמת הכנסה בסך ₪ 3,118בחודש ומסכום שנתי חד פעמי ע"ס ₪ 3,600עקב היותה ניצולת שואה .גב' מרקוביץ התגרשה לאחר 30שנות נישואין ובשנת ,2010עקב הגירושין נמכרה דירתם של בני הזוג בסכום של 600,000שקלים ,מתוכם קיבלה גב' מרקוביץ מחצית .אף שאין חולק כי העותרת הייתה בעלת דירה טרם גירושיה ,ואף אין חולק על כך כי אותה הדירה נמכרה עקב גירושיה בשנת ,2010נטען שהסכום הנמוך יחסית שנותר בידיה לאחר המכירה ,אינו מספיק לקיום מינימלי בכבוד .העותרת משלמת שכירות ע"ס ₪ 3,100בחודש .משכך ,הראתה העותרת כי עם חלוף שמונה שנים מעת מכירת הדירה, לא נותר בידיה דבר מעבר לקצבת החודשית אותה היא מקבלת ,אשר מכסה את סכום השכירות ותו לא .לטענתה ,כשהגישה את הבקשה בשנת ,2017שמונה שנים לאחר מכירת הדירה ,לא נותר לה דבר מסכום זה.

69מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון גב' מרקוביץ ביקשה ממשרד השיכון סיוע בשכר דירה (בקשתה מיום ,13.11.16נספח ג' לתגובת משרד השיכון לעתירת גב' מרקוביץ מיום )29.4.18ובקשתה נדחתה .גב' מרקוביץ ערערה על החלטה זו ביום 3.4.17לועדה הציבורית לערעורים (הערעור צורף לתגובת משרד השיכון לעתירת גב' מרקוביץ כנספח ה') .ביום 16.5.17נדחתה הבקשה ע"י ועדת האכלוס ,ולפיה: "לכבוד אדריאנה מרקוביץ הנדון בקשתך/כם לקבלת סיוע הרינו להודיעכם כי ועדה ציבורית בישיבתה מיום 16.5.17דנה בבקשתכם והחליטה כדלקמן: מהות הבקשה :שכר דירה חריגים – כללי החלטה :דחיית הבקשה מהסיבה מכרה דירה בשנת ,2010נותרה יתרה. נימוקי הבקשה [צל' :ההחלטה] :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה". בתאריך 27.3.2020הגיש משרד השיכון בקשה לסילוק על הסף של העתירה בטענה כי חלפו עשר שנים מיום מכירת הדירה ע"י העותרת ,מה שלטענתו מייתר את העתירה .העותרת התנגדה לבקשת הסילוק על הסף ,וביקשה כי העתירה תוכרע לגופה ,וייקבע כי הייתה זכאית לסיוע בדיור כבר בעת הגשת הבקשה. אני סבורה כי אין מקום לדחיית העתירה על הסף ,רק בשל העובדה שבשל צירוף העתירות ,ובחינת הנושא לעומק בידי משרד השיכון ,התמשכו ההליכים ,וחלפו שנתיים נוספות ,מה שמאפשר לגב' מרקוביץ להגיש בקשה חדשה .אין מדובר בשינוי שחל בעת ההמתנה בתור ,אלא בזמן שחלף תוך כדי ההליך. .112לאור האמור לעיל לעניין פירוט התבחינים בהקשר של בעלות בדירה ,ומתן משקולות מדידים לתבחינים ,יוחזר ,עניינה של גב' מרקוביץ לוועדת החריגים שתדון בשאלת זכאותה במועד הגשת הבקשה המקורית לאחר שינוי הנוהל כאמור לעיל ,וככל שיוחלט שהיא זכאית ,ישולמו לה התשלומים באופן רטרואקטיבי .אין באמור מלגרוע מזכותה של גב' מרקוביץ לפנות בבקשה מחודשת היום ,לאחר שחלפו 10שנים מהמועד בו נמכרה דירתה והיא שוב נכנסת להגדרת "חסרת דירה". אילנה וגבריאל בן שיטרית (עת"מ )67881-03-18 .113עניינה של עתירה זו החלטתה של ועדת האכלוס מיום ,20.2.2018לדחות את ערעורם של בני הזוג בן שטרית להכיר בהם כחסרי דירה וכזכאים לדיור ציבורי או לסיוע בשכ"ד מוגדל. לבני הזוג בן שטרית חמישה ילדים ,מתוכם בעת הגשת העתירה היו ארבעה קטינים .גבריאל בן שטרית הוא בעל 100%נכות המקבל קצבה מהביטוח הלאומי .בעת הגשת הבקשות מדובר היה בנכות זמנית ועל כן משרד השיכון שלל את זכאותו לאור היות הקצבה זמנית ,אולם לאחר הדיון בוועדה השתנה המצב ,ובשנתיים האחרונות מקבלים בני הזוג הבטחת הכנסה כך שלטענתם הם עומדים בקריטריון ההכנסה. 70מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון במקרה זה מדובר על בני משפחה עם בעיות בריאות וקשיים כלכליים ניכרים ,כפי שעולה מהדו"ח הסוציאלי שהוגש בעניינם (נספח 7לעתירתם) .העילה בשלה נשללה זכאותם לדיור ציבורי היא העובדה שבני המשפחה אינם חסרי דיור לפי הנהלים ,משתי סיבות :ראשית ,העותרים היו בעלי דירה ,אותה רכשו בחודש מארס .2001הדירה נמכרה בחודש יולי ,2011כאשר על פי תנאי הזכאות מי שהיה בעל דירה בעשר השנים קודם להגשת הבקשה לא יזכה לדיור ציבורי או לסיוע בשכר דירה. שנית ,העותרת היא בעלת זכויות חלקיות בדירה נוספת שקיבלה בירושה (להלן :דירת הירושה). החלטת הוועדה לדחות את בקשתם נומקה כך: "החלטה :דחיית הבקשה מהסיבה בעלי דירה שנמכרה בשנת ,2011נותרה יתרה, כמו כן בעלי חלק בדירת ירושה. נימוקי הבקשה :למרות הנסיבות לא ניתן להיענות לבקשה. זכאים לקבלת סיוע בדיור הן משפחות שאין ולא הייתה להן דירה ב 10-השנים". בני הזוג בן שטרית טוענים כי חרף זאת ,אין לשלול מהם את הזכאות ,שכן ללא סיוע ,סביר להניח שפניהם לרחוב .בעניין הדירה הראשונה ,לפי העותרים מדובר בדירה שנמכרה בשנת ,2011כך שבשנת ( 2021סמוך למועד הגש הסיכומים) עניין זה לא יהיה עוד רלוונטי ,לאור הדרישה להיעדר דיור משך עשר שנים טרם קבלת הזכאות לדיור ציבורי .לעניין דירת הירושה ,נטען כי לעותרת בעלות בחמישית מהדירה ,עוד נטען כי בפועל אין לעותרים אפשרות להיעזר בכך ,זאת לאור העובדה שאחיה הנכים של העותרת מתגוררים בדירת הירושה ,לפיכך אינה יכולה למכור או להשכיר את הדירה ,ללא נקיטת הליך של פירוק שיתוף .עוד טוענים בני הזוג בן שטרית כי שוויה של הדירה נמוך בהרבה מהסכום שנטען ע"י המשיבה ,וכן כי מדובר בדירה ישנה מאוד שגם כך אינה הולמת לשכירות .נוסף על כך ,בעניין דירת הירושה העותרים טענו כי חלקם בדירת הירושה אינו עולה על סכום של ,₪ 74,762אולם לטענת משרד השיכון חלקים היחסי בדירה הוא כ190,000- ,₪ואף בחיסור החלק היחסי הממושכן של הדירה ,חישוביהם של בני הזוג לפיהם חלקם היחסי נמוך מ ₪ 70,000-אינם מניחים את הדעת .זאת ועוד ,נטען כי לאחר מכירת דירתם בשנת 2011נותר לבני הזוג סכום של כ.₪ 500,000- אשר לדירה שנמכרה ,במקרה זה צודק משרד השיכון כי אין להעדיף את עניינם על אחרים שלא מכרו דירה בסכום של 500,000שקלים .על כן ככל שמדובר בדירה שמכרו הזוג ,ממילא העותרים זכאים להגיש בקשה חדשה בחלוף עשר שנים. אשר לדירת הירושה ,אין מחלוקת כי חלקה של גב' בן שטרית בדירה עומד על חמישית ,כאשר אחיה של העותרת ,בעלי 100%נכות כל אחד ,חיים בדירה כל חייהם .לטענת העותרים מצבם הכלכלי אינו מאפשר להם להשיג חוות דעת שמאי ,אולם שווי עסקות דומות באזור ,בניכוי משכנתא מעמיד את חלקה של העותרת על כ ,₪ 70,000-סכום הנמוך מזה המוציא מהגדרת חסר דירה על פי הנוהל. משרד השיכון חולק על תחשיב זה.

71מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

.114לאור האמור ,ככל שתוגש ע"י העותרים בקשה חדשה משיחלפו 10שנים ממועד מכירת דירתם, יישקל מחדש מתן סיוע בדיור על אף חלקה של העותרת בדירת הירושה ,על פי התבחינים החדשים והמשקלות שיינתנו להם כמפורט לעיל. סוף דבר משרד השיכון יפעל כמפורט: א .הנהלים של ועדות החריגים יתוקנו כך שיתווספו לתבחינים משקולות מדידים ,וכן יווסף תבחין של זמן המתנה בתור לדיור ציבורי במועדים הקבועים בפס' ,81בסיום הפרק השמיני בסיכום הביניים לעניין התבחינים. ב .משרד השיכון יתקן את נהלי ועדות החריגים גם לענין חובת ההנמקה ואופן ההנמקה .החלטות הועדה ימסרו לפונים עם פרוטוקול הדיון. ג .משרד השיכון יפרסם באופן דיגיטלי הנגיש לציבור את כלל החלטות הועדות ,על התבחינים שמקיימים הפונים ,וקביעת המשקולות בעניינם ,תוך שמירה על פרטיות המבקשים. ד .משרד השיכון יפרסם את מספר הדירות ביישוב לדירות ציבורי ,כמה ממתינים בתור ומה מאפייניהם ,ויאפשר ,לזכאים לעבור ליישוב אחר לצורך קבלת דירה ,חלף המתנה בתור ,הכל במועדים שנקבתי לעיל ,בפס' ,98בסיכום הביניים לעניין הנמקה ופרסום בסיום הפרק התשיעי. ה .אשר לעתירות הפרטניות ,הן יוחזרו להחלטת ועדות החריגים המתאימות ,שינתנו לאחר תיקון הנהלים ,כמפורט לגבי כל עתירה ועתירה. ו .משרד השיכון ישקול בחיוב ,כפי שהתחייב לעשות במסגרת העתירות שלפניי ,כי תוקף הזכאות לסיוע בשכ"ד יוארך לשנתיים. אשר להוצאות – אני סבורה כי במקרה זה משרד השיכון לצד הסיוע המשפטי והעותרות הספציפיות ערכו עבודה יסודית ועניינית ,שהביאה להתקדמות משמעותית ,לאור נכונות משרד השיכון לערוך עבודת מטה רצינית בעניין ,בעתירות הפרטניות שהתקבלו ולו בחלקן ,ייפסקו הוצאות אם כי על הצד הנמוך 10,000-שקלים לעותרות בכל אחת מהעתירות ,לרבות בעתירת הזוג בן שטרית. ניתן והודע לצדדים ,היום ,כ"ו אב תשפ"א 04 ,אוגוסט .2021

72מתוך 73

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34

בית המשפט המחוזי בתל אביב -יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים עת"מ 47545-01-18לוי; עת"מ 8948-07-18קמרי; עת"מ 4245-04-18גמזו; עת"מ 67881-03-18בן שטרית ועת"מ 24387-03-18מרקוביץ ,נ' משרד הבינוי והשיכון

1 2

73מתוך 73