בג"ץ 2759/12 אל"מ ארז וינר נ. מבקר המדינה

השופטת ע' ארבל :

במרכזו של הדיון בפנינו בקשתו של מבקר המדינה מבית המשפט ליתן צו איסור פרסום ביחס לכלל חומרי הבדיקה שהועברו לעותר ולמבוקרים אחרים לצורך גיבוש תגובתם לטיוטת דו"ח הביקורת בפרשת הרפז.

רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים

1.

בעקבות פרסום תקשורתי באשר להליכי מינוי הרמטכ"ל, פרשה שלימים כונתה "פרשת הרפז", החלה בחודש נובמבר 2010 בדיקה מטעם מבקר המדינה (להלן: המבקר ) בנושאים הרלוונטיים והקשורים לפרשה. ביום 4.3.12 העביר מבקר המדינה את טיוטת הדו"ח מטעמו או חלקים ממנו למבוקרים ולמי שעלול להיפגע מדו"ח הביקורת. העותר, אל"ם ארז וינר, ששימש בתפקידו האחרון כעוזר הרמטכ"ל היה צפוי אף הוא להיפגע מהאמור בדו"ח, ולפיכך קיבל לידיו חלק מטיוטת הדו"ח להתייחסותו. בעקבות תכתובת להעברת חומר רלוונטי לעותר מטעם המבקר, אשר לא הניחה את דעתו של העותר, הוגשה העתירה דנן. העתירה עסקה בעיקרה בבקשה להעביר לידי העותר את כל החומר הרלוונטי לצורך הגשת תגובתו לטיוטת הדו"ח, וכן להקציב לו פרק זמן סביר להגשת התגובה מיום העברת כל החומר לידיו. לאחר שקיימנו דיון בנוכחות הצדדים ניתנה החלטה ביום 4.6.12 המעגנת את הסכמת הצדדים באשר לחומרים שיועברו לעותר על ידי המבקר. כן קבענו במסגרת ההחלטה כי תגובת העותר לטיוטת הדו"ח תוגש עד ליום 25.6.12. להשלמת התמונה יצוין כי לאחר שקיבלנו את הודעות הצדדים באשר לחומרים הנוספים שהועברו על ידי המבקר לעותר קבענו, בהחלטתנו מיום 12.6.12, כי העתירה מיצתה את עצמה.

2.

ביום 7.6.12 הגיש המשיב בקשה דחופה ליתן צו איסור פרסום על כלל החומרים שהועברו ויועברו לעותר ולמבוקרים אחרים לצורך גיבוש תגובתם לטיוטת דו"ח הביקורת בפרשת הרפז. הבקשה הוגשה בעקבות פרסומים בתקשורת של חומרים אשר אסף המבקר במסגרת בדיקתו את פרשת הרפז. ביום 7.6.12 הוצא צו איסור פרסום ארעי על כלל החומרים שהועברו ויועברו לעותר ולמבוקרים אחרים מאת מבקר המדינה לצורך גיבוש תגובתם לטיוטת דו"ח הביקורת. ביום 10.6.12 קיימנו דיון בנוכחות הצדדים ושמענו את עמדותיהם, וכן את עמדות באי כוח גופי התקשורת (ידיעות אחרונות, Ynet והוצאת עיתון הארץ), והחלטנו לבקש את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה. כן הארכנו את תוקפו של הצו הארעי שניתן. כעת, לאחר שהוגשה עמדת היועץ המשפטי לממשלה, וכן תגובות הצדדים, הגיעה עת ההכרעה.

עמדת היועץ המשפטי לממשלה

3.

היועץ המשפטי בתגובתו מצביע על כך שצו איסור הפרסום המבוקש אינו נופל לגדר המקרים בהם הוענקה לבית המשפט סמכות מפורשת במסגרת סעיף 70 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, (להלן: חוק בתי המשפט ) ליתן צו איסור פרסום. עם זאת, לטעמו סעיף 75 לחוק בתי המשפט מאפשר לבית המשפט ליתן סעד של צו מניעה שימנע פרסומו של מידע. כן מפנה היועץ המשפטי לממשלה לפסיקה המשתמע ממנה כי לבית המשפט, למצער בהליך אזרחי, ישנה סמכות טבועה רחבה, סמכות המאפשרת לו גם למנוע פרסום בהתאם לבקשה המוגשת לו.

4.

באשר לסודיות החומר שהועבר מהמבקר לידי המבוקרים מעלה היועץ המשפטי לממשלה ספק האם ניתן לגזור סודיות זו מסעיף 23 לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן: חוק

מבקר המדינה ), אך מנגד מפנה לעמדת נציבת תלונות הציבור על שופטים לשעבר, השופטת שטרסברג-כהן, אשר בנוגע לסעיף מקביל בחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב-2002 סברה כי הסודיות חלה על החומר גם כאשר הוא נמסר לידי אדם אחר. כן מזכיר היועץ המשפטי כי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: חוק חופש המידע ) מוציא במפורש מתחולתו את מבקר המדינה ככל שמדובר במידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת. היועץ המשפטי לממשלה סבור כי יש לבצע בחינה פרטנית בכל מקרה ומקרה ולאזן בין חופש הביטוי מזה לבין אינטרסים נוגדים שיש להביאם בחשבון מזה.

טענות

הצדדים

5.

בא-כוח המבקר טוען כי הוראות חוק מבקר המדינה מצביעות על תכלית החקיקה שבבסיסה הגנה על סודיות חומרי הביקורת. תכלית זו מקדמת את האינטרס הציבורי בקיומה של ביקורת מקצועית ואיכותית אשר תהיה אפקטיבית ותביא לחשיפת שחיתויות. החריג לחובת הסודיות המשתמעת מהחוק הוא במימוש זכות הטיעון של המבוקר שנקבעה על ידי הפסיקה. אלא שמאחר שמדובר בחריג, כך נטען, יש לפרשו בצמצום. מסירת המידע למבוקרים נעשית רק לצורך מימוש זכות הטיעון שלהם ולא לשם צרכים אחרים כגון זכות הציבור לדעת, חופש הביטוי או חופש העיתונות. לטענת המבקר סודיות הדבקה במסמכים המצויים במשרד המבקר "עוקבת" אחריהם גם כאשר הם נמסרים לידי המבוקרים. לטענת המבקר לבית המשפט יש סמכות להחיל במקרה זה את סעיף 75 לחוק בתי המשפט. עוד נטען כי סעיף 70 לחוק בתי המשפט אינו רלוונטי שכן עניינו בפומביות הדיון ובפרסום הקשור להליכים משפטיים, מה שאינו חל בענייננו.

6.

באת-כוח העותר, אשר לא הגישה תגובתה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, הצהירה בדיון בפנינו כי היא משאירה את הסוגיה לשיקול דעתו של בית המשפט. היא ציינה כי העותר הוא הנפגע העיקרי מההדלפות, וביקשה כי אם יוצא צו הוא יופנה כלפי כלל המבוקרים ולא רק כלפי העותר.

7.

באי-כוח גופי התקשורת טוענים כי בדין הקיים אין כל יסוד להוצאת צו איסור פרסום בנסיבות הנידונות כאן. לטענתם, הצעותיו של היועץ המשפטי לממשלה הן למעשה כיפוף הדין, וכי בהעדר עילה מפורשת בחוק לא ניתן לאסור את הפרסום. סעיף 75 לחוק בתי המשפט, כך נטען, אינו יכול להוות בסיס חוקי לבקשה, שכן נפסק כי הוא יכול להיות מופעל רק כנגד מי שהינו בעל דין בהליך אזרחי. כן נטען כי סעיף 23 לחוק מבקר המדינה מחיל חובת סודיות על עובדי משרד המבקר בלבד. באשר לחוק חופש המידע טוענים גופי התקשורת כי אין הוא רלוונטי שכן אי תחולתו על המקרה דנן אינה יכולה לשמש מקור סמכות להוצאת צווי איסור פרסום. גופי התקשורת מדגישים את ערכן של הדלפות במדינה דמוקרטית המקיימות את חופש העיתונות, חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת. הם מוסיפים כי מתבקש בעניין דנן איסור פרסום גורף על היקף גדול של מסמכים כאשר בית המשפט אינו מודע לתוכנם ולהיקפם של המסמכים. לטענתם לא ניתן לקיים צו שיפוטי שהיקפו אינו ידוע.

דיון

8.

ראשית אפתח ואומר כי לטעמנו לבית המשפט ישנה באופן עקרוני סמכות למניעת פרסום במקרים מיוחדים המצדיקים זאת ואשר אינם מוסדרים על ידי החוק (ראו ע"א 9185/03 טננבוים נ' הוצאת עיתון הארץ בע"מ , פ"ד נח(1) 359 (2003)). כפי שציין היועץ המשפטי לממשלה, לבית המשפט נתונה סמכות כללית ליתן סעדים הקבועה בסעיף 75 לחוק בתי המשפט, שזו לשונו:

כל בית משפט הדן בענין אזרחי מוסמך לתת פסק דין הצהרתי, צו עשה, צו לא-תעשה, צו ביצוע בעין וכל סעד אחר, ככל שיראה לנכון בנסיבות שלפניו.

סעיף 75 "מקנה לבית המשפט סמכות רחבה ליתן סעד במסגרת הליך אזרחי, לאחר שהוכיח מבקש הסעד כי הנתבע הפר זכות הקנויה לו בדין" (רע"א 4447/07 מור נ' ברק אי.טי.סי. [1995] החברה לשרותי בזק בינלאומיים בע"מ , פסקה 32 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ריבלין (לא פורסם, 25.3.10) (להלן: עניין מור )). הסעיף פורש באופן מרחיב, וכך קבע הנשיא שמגר:

"כך לדוגמה, מקנה סעיף 75 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 לבית המשפט הדן בענין אזרחי סמכות רחבה להענקת סעדים שונים בהתאם לשיקול דעתו. בגידרו של סעיף זה, רשאי בית המשפט ליתן לא רק סעדים הצהרתיים, צווי עשה וצווי ביצוע בעין, אלא גם "כל סעד אחר", כפי שיראה לנכון בנסיבות הענין ואין המדובר ברשימה סגורה של סעדים (ע"א 144/79, יוטבין מהנדסים וקבלנים בע"מ נ' מדינת ישראל , פ"ד ל"ד(2) 344, בע"מ 346). הסמכות האמורה טומנת בחובה לא רק את האפשרות לסלול הדרך לסעדים חדשים, אלא גם את שיקול הדעת בנוגע לאופן הפעלתם. פריסה רחבה של שיקול הדעת בהפעלת הסעדים יורדת לשורשה של שיטתנו המשפטית בכך, שהיא מקנה לבית המשפט את הסמכות להתאים לכל מקרה שלפניו את הפתרון המשפטי הראוי ביותר בנסיבות הענין". (ע"א 447/92 רוט נ' אינטרקונטיננטל קרדיט קורפריישן , פ"ד מט(2) 102, 109 (1995)).

הסעיף מעגן את אפשרותו של בית המשפט להוציא צווי מניעה, הן כנגד המדינה, והן לבקשת המדינה:

"בתי המשפט מכירים בסמכותה של המדינה לפנות לערכאות כדי לבקש לאכוף בהליכים אזרחיים את קיום החוק או קיומו של חיוב, ובין היתר, קיום חובה שהיא בגדר האינטרס הציבורי" (רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות נ' מדינת ישראל , פ"ד מז(1) 397, 414 (1991) (להלן: עניין קופת חולים )).

עוד יוער כי הובעה עמדה לפיה סעיף זה מעניק סמכות רחבה לבית המשפט היושב בהליך אזרחי, וזאת בהשוואה לסמכות המקבילה הנתונה לבית המשפט בהליכים פליליים. הסמכות האזרחית, כך נקבע, כוללת אף אפשרות ליתן סעדים שונים (ראו בש"פ 1659/11 שטנגר נ' מדינת ישראל , פסקה 12 (לא פורסמה, 26.4.11) (להלן: עניין שטנגר ) וכן סעיף 3 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982). אכן, הפעלת סעיף זה דורשת קיומה של זכות שהופרה, שאז קמה סמכותו הרחבה של בית המשפט ליתן סעדים לנפגע (עניין מור , פסקה 32 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ריבלין). ליישומם של דברים אלו על העניין דנן נידרש בהמשך הדברים.

9.

בדומה, גם סמכותו הטבועה של בית המשפט עשויה להצדיק במקרים מסוימים מתן צו שיפוטי האוסר על פרסום כלשהו. סמכות זו היא "פועל-יוצא מנסיבות שבהן אי-אפשר בלעדיה", ויש להשתמש בה באופן זהיר ומבוקר ובנסיבות חריגות (ע"א 4845/95 ניר נ' מדינת ישראל , פ"ד מט(2) 639, 646 (1995)). בתי המשפט אשר נדרשו למהות סמכותו הטבועה של בית המשפט הגבילו אותה למקרים "מיוחדים וחריגים, ובהתקיים נסיבות כבדות משקל ויוצאות דופן" (ע"א 230/87 שקולניק נ' זכאי , פ"ד מו(3) 279, פסקה 7 (1992); כן ראו עניין שטנגר , פסקה 12 וההפניות שם; בג"ץ 3914/92 לב נ' בית הדין הרבני האזורי בתל-אביב-יפו , פ"ד מח(2) 491 (1994); רע"א 2327/11 פלוני נ' פלוני (לא פורסם, 28.4.11) (להלן: עניין פלוני )). יש להוסיף ולהדגיש כי הסמכות הטבועה הינה סמכות שיורית, ולפיכך כאשר הוסדרה סוגיה מסוימת בחוק באופן אשר משמיע כי מדובר בהסדר שלילי, אין לפנות אל הסמכות הטבועה (רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון , פ"ד נה(1) 199, פסקה 19 לפסק דינו של הנשיא ברק (1999); רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה , פסקה 19 (לא פורסם, 7.10.09) (להלן: עניין ממן )). כן נקבע כי בעיקרון הסמכות הטבועה מתפרשת בעיקר על נושאים הקשורים לסדרי דין, אך אין הכרעה חד משמעית האם ניתן להחילה גם על עניינים שבמהות (ראו עניין ממן , פסקה 16; עניין פלוני , פסקה 18).

10.

הנה כי כן קיימות מסגרות בהן יוכל בית המשפט להעניק את הסעד המבוקש בנסיבות המתאימות. במקרה שבפנינו, ברי כי כוונתו של המחוקק בחוק מבקר המדינה היתה כי החומרים שנאספו במסגרת בדיקה הנערכת על ידי מבקר המדינה יהיו סודיים וחסויים, למצער עד לפרסום הדו"ח הסופי בעניין. כך קובע סעיף 23 לחוק מבקר המדינה חובת סודיות המוטלת על עובדי משרד המבקר וכל אדם אחר שבעזרתו מבצע המבקר את תפקידיו. סעיף 28 לחוק מבקר המדינה מטיל אחריות פלילית על מי שמפרסם דו"ח של המבקר בטרם הגיע מועד פרסומו או הגשתו מטעם המבקר, וכן על המפרסם ממצאי ביקורת של המבקר ללא נטילת רשות מהמבקר. ברי כי יש לפרש את תכליתו של סעיף זה ככוללת גם את החומרים עליהם מבוסס הדו"ח שטרם הגיעה עת פרסומו, על מנת לא לרוקן את הסעיף מתוכן (ראו עע"ם 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד מבקר המדינה , פ"ד נח(1) 465 (2003)). לכך יש להוסיף את סעיף 2 לחוק חופש המידע המוציא מתחולת החוק מידע שהגיע לידי מבקר המדינה לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור (ראו שם ). המסקנה העולה מן הדברים הינה שלמבקר קיימת זכות לדרוש את אי פרסומם של החומרים, למצער בטרם פורסם הדו"ח המלא. אכיפת הזכות על ידי בית המשפט היא דבר שבסמכותו של בית המשפט, בין אם מכוח סעיף 75 לחוק בתי המשפט, ובין אם מכוח סמכותו הטבועה (ראו עניין קופת חולים , בעמ' 412).

11.

על כך יש להוסיף ולהעיר כי מסירת חומרי בדיקה של המבקר למבוקרים כלל אינה מוסדרת בחוק מבקר המדינה. הפסיקה היא שקבעה כי כאשר עלולה להיות בקביעה של מבקר המדינה משום פגיעה בכבודו של אדם, בייחוד כאשר מדובר בפגיעה סופית ומוחלטת, יש ליתן לנפגע הפוטנציאלי את זכות הטיעון ולמסור לו את החומרים הרלוונטיים שנאספו בבדיקה. בין היתר התבססה קביעה זו על היקש שנעשה מסעיף 15 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968 (להלן: חוק ועדות חקירה ) (בג"ץ 4914/94 טרנר נ' מבקרת המדינה , פ"ד מט(3) 771 (1995) (להלן: עניין טרנר )). ההיקש שנעשה מסעיף זה אינו יכול להיות שלם ללא יתר חלקיו. סעיף 15(ג) לחוק ועדות חקירה קובע כי מי שהועמד לרשותו חומר בשל הפגיעה הצפויה בו במסגרת החקירה "לא יפרסם דבר מתוך החומר, אלא באישור מוקדם מאת הועדה". ההיקש לענייננו ברור. מבוקר שהועמד לרשותו חומר לצורך קבלת תגובתו לטיוטת דו"ח המבקר לא יפרסם את החומר אלא באישורו של מבקר המדינה. יש לציין כי נראה שבחוק מבקר המדינה קיים הסדר משפטי חסר בנוגע למסירת חומרי חקירה למבוקרים והכללים שיחולו עליהם, באופן הנוגד את תכליתו של החוק, ומכאן כי ניתן לפנות לדין משלים ולבצע היקש (ראו עניין שטנגר ). לטעמי אין מדובר בהסדר שלילי במקרה הנידון. כמו כן, סעיף 70 לחוק בתי המשפט אינו חוסם אף הוא את הדרך לביצוע ההיקש, שכן סעיף זה עוסק בפרסום הנוגע להליך משפטי והוא נועד להגן על עיקרון פומביות הדיון, בעוד שבעניינו מתבקש איסור פרסום שאינו רלוונטי להליך משפטי ואשר נועד להגן על אינטרסים שונים מפומביות הדיון (ראו והשוו לדברים שאמרתי בע"פ 11793/05 חברת החדשות הישראלית בע"מ נ' מדינת ישראל , פסקה 16 (לא פורסם, 5.4.06)). אשר על כן מכוח ההיקש ניתן להסיק את איסור הפרסום בנוגע למבוקרים למצער כל עוד לא פורסם דו"ח מבקר המדינה המלא. הרחבת איסור הפרסום לצדדים נוספים תיעשה כאמור בהתאם לאמצעים האמורים לעיל.

מכל מקום, בהמשך לאמור בעניין טרנר ראוי כי המחוקק יתן דעתו להסדרים החסרים בחוק מבקר המדינה ויערוך את האיזונים הראויים בעיניו במסגרת החוק.

12.

במקרה דנן חשוב לציין כי תגובת העותר לטיוטת הדו"ח אמורה להינתן לא יאוחר מיום 25.6.12, ולאחר מכן יוכל המבקר לפרסם את הדו"ח המלא. ההכרעה בעניין זה צריכה לאזן בין השיקולים אותם העלו הצדדים. מחד גיסא אין להמעיט בחשיבותה של עיתונות חופשית וחוקרת המביאה לידיעת הציבור פרטים אודות התנהלות שלוחיו ונבחריו. "העיתונות היא גם זרועו הארוכה של הציבור, המופעלת לצורך איסוף המידע שידיעתו ופרסומו חיוניים לציבור, לצורך קיום משטר חברתי מתוקן, חרות ביטוי וממשל תקין" (ב"ש 298/86 ציטרין נ' בית הדין המשמעתי של לשכת עורכי הדין , פ"ד מא(2) 337, פסקה 14 (1987)). מאידך גיסא יש להקפיד ולשמור על מוסד מבקר המדינה באופן שגם בטווח ארוך בדיקותיו יהיו אפקטיביות, וזאת על בסיס שיתוף פעולה של הגורמים המוזמנים למסור בפניו את עדויותיהם. גם מוסד מבקר המדינה וגם העיתונות הם כלים חשובים במלחמה בשחיתות ובנורמות לא תקינות הקיימות לעיתים במוסדות המדינה. אין לפגוע באחד על חשבון השני, ויש להביא למצב בו שני הכלים הינם אפקטיביים ויכולים לעשות מלאכתם נאמנה כתפקידם במדינה דמוקרטית.

לפיכך, באיזון בין אלה, ובהנחה שהדו"ח בפרשת הרפז ממילא עומד להתפרסם במועד קרוב, ראוי הוא בנסיבות העניין כי צו איסור הפרסום הארעי ייוותר על כנו עד לפרסום הדו"ח המלא על ידי מבקר המדינה. לאחר פרסום הדו"ח ניתן יהיה לפרסם גם את החומרים החופפים לדברים שפורסמו בדו"ח, וזאת בכפוף לסייגים אלה: ראשית, לא יפורסם חומר העשוי לפגוע בביטחון המדינה; שנית, לא יפורסם חומר הנוגע לצנעת הפרט; שלישית, לא יפורסם חומר שלגביו ניתנה הבטחה לשמירת סודיות על ידי מבקר המדינה; זאת, בלא שנביע דעה לגבי שאלות ספציפיות אחרות העשויות להתעורר ולחייב הכרעה.

בכפוף לאמור בפסקה 12, הבקשה מתקבלת. אין צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופט א' רובינשטיין :

א.

מצטרף אני להכרעתה המאוזנת של חברתי השופטת ארבל, הנותנת משקל ראוי לאינטרסים השונים לרבות לזכותו של הציבור לדעת. הכרעתנו במישור המהותי נובעת משניים: מאינטרס אחד של הציבור, האפשרות למבקר המדינה לסיים את מלאכתו במשימת הביקורת שבפניו באופן ראוי, ומן הידיעה שאינטרס אחר של הציבור, חשוב מאוד גם הוא, זכותו לדעת על כל המשתמע - ישורת במלואו ביום שלא ירחק; בכפוף לסייגים שהציבה חברתי בפסקה 12 לחוות דעתה. בין שני אלה, קביעת איסור תחום בזמן ומידתי היא הרע במיעוטו.

ב.

להיבט המשפטי, שאינו פשוט, נידרש להלן, ואולם אקדים ואומר, כי הטרוניה לאמיתה במקרה דנא היא על מי שזהותו עלומה בפנינו, קרי, מדליפי החומר שבידי התקשורת, יהיו אשר יהיו, מתוך המחזיקים בו בדרך זו או אחרת, העושים על גבו של הציבור לשירות אינטרס אישי או מוסדי כזה או אחר, ומתוך מעילה באמון שניתן בהם - מעשה מופקר. מבחינה זו העיתונות היא - והדברים נאמרים בלא רצון לפגוע ותוך הכרה גם בחשיבותה של עיתונות חוקרת למדינה דמוקרטית - בחינת "לאו עכברא גנב אלא חורא גנב [לא העכבר הוא הגנב אלא החור]" (בבלי ערכין ל' ע"א).

ג.

אשר לשאלת המקור הנורמטיבי, סבורני כי במישור העקרוני יש לבחון את סוגיית איסור הפרסום ביחס לשני "מעגלים". ראשית , בכל הנוגע לגורם (הפרטי או המוסדי) המבוקר אשר המבקר העביר לעיונו חומר כדי שיוכל לממש את זכות הטיעון שלו באופן ממשי בעקבות ההלכה שנקבעה בעניין טרנר (בג"צ 4914/94 טרנר נ' מבקרת המדינה , פ"ד מט(3) 771). בהקשר זה אין בעיני ספק, כי אין אותו גורם שהחומר הועבר לידיו רשאי לפרסם את החומר ללא רשותו של המבקר:

"בפרשת טרנר

יושמה חובת הגינות רחבה יותר מזו הקבועה בחוק, במסגרתה נקבע כי יש לתת זכות עיון בכל חומר החקירה גם כאשר מדובר בהליך שעורך מבקר המדינה" (בג"ץ 4870/10 בלום-דוד נ' מבקר המדינה (לא פורסם) -

פסקה 23 לחוות דעתה של השופטת נאור).

זכות רחבה זו נקבעה בעניין טרנר (מעבר להיקש המתבקש למסירת חומר חקירה לפי סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב-1984, במטרה להגן על זכויותיו הדיוניות של העומד לדין), בין היתר , גם על רקע סעיף 15(א) לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט - 1968:

"ראתה ועדת חקירה שפלוני עלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה, יודיע לו יושב-ראש הועדה במה הוא עלול להיפגע ויעמיד לרשותו, בדרך שימצא לנכון, את חומר הראיות הנוגע לאותה פגיעה והנמצא בידי הועדה...".

ד.

ואולם, "דיו לבא מן הדין להיות כנידון" (בהיקש לכלל התלמודי; ראו פסחים יח ע"א). קרי, כשם שמי שקיבל לעיונו חומר לפי סעיף 15(א) "לא יפרסם דבר מתוך החומר, אלא באישור מוקדם מאת הועדה" (כלשון סעיף 15(ג)), כך גם המקבל לעיונו חומר ממבקר המדינה אינו רשאי לפרסמו ללא רשות המבקר. החומר הועבר לגורם המבוקר, אשר עשוי להיפגע ממסקנות המבקר, על מנת שיוכל לממש את זכות הטיעון שלו בפני המבקר באופן ראוי. החומר לא הועבר לידי המבוקר לכל תכלית אחרת, וממילא פרסומו יהא שימוש לרעה החותר תחת האינטרס הציבורי בביקורת יעילה - כפי שהוא משתקף גם מהוראות הסודיות הפזורות בחוק מבקר המדינה (ראו לדוגמה, גם את סעיף 28 לחוק המבקר), וזאת מעבר לאינטרסים אחרים שעלולים להיפגע כתוצאה מפרסום חומרים אלה (דוגמת בטחון המדינה, אשר לא יתכן חולק כי למצער חלקים מהחומרים נשוא תיק זה משיקים להם; ובהקשר זה ניתן, במישור העקרוני , להפנות גם להוראות חוק העונשין, תשל"ז - 1977 הנוגעות לשמירת סוד, ובכללן להוראת סעיף 119 "גילוי בהפרת אמון"). על אלה נוסף צו מוסרי, בחינת פשיטא, שתכליתו מניעת הפקר במקום של אמון.

ה.

עד כאן בכל הנוגע לאיסור החל על "המעגל הראשון" - הגורם המבוקר - לפרסם חומרים שהועברו לידיו (במעגל זה ניתן לכלול גם סעיפים דוגמת סעיף 23 לחוק מבקר המדינה וסעיף 13(א) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, תשס"ב - 2002; ראו גם חוות דעתה של נציבת התלונות על שופטים מיום 4.7.05). מעגל שני נוגע לצדדים שלישיים, אשר חומרים אלה הגיעו לידיהם, ובפרט לאמצעי התקשורת, לגביהם מערכת האיזונים - מטבע הדברים ובצדק רב - מורכבת יותר. דומה, כי כאן לא תחול האנלוגיה, ולמצער באותה מידה, לסעיף 15(ג) לחוק ועדות חקירה; ויש לבחון את המסגרת הנורמטיבית מכוחה מתבקש צו איסור הפרסום. חוק מבקר המדינה כולל הוראות אשר נועדו לשמור "על בטחון המדינה או כדי למנוע פגיעה ביחסי חוץ או בקשרי מסחר בין - לאומיים שלה" (כלשון סעיף 17(א) לחוק), אך על פניו אין הוא כולל הוראה המתייחסת לחומרים שאסף המבקר אשר תכליתה הבטחת ביקורת אפקטיבית. אם כי הכרה בחשיבותה של הוראה כאמור ניתן אולי למצוא בסעיף 2 לחוק חופש המידע, תשנ"ח - 1998 (לפיו אין החוק חל על מידע שהגיע למבקר "לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור").

ו.

חבריי נדרשו למספר עוגנים נורמטיביים מהם ניתן לגזור סמכות לאסור בפרסום מסמכים שהועברו לידי מי שעלול להיפגע ממסקנות המבקר בהתאם לעקרונות שנקבעו בעניין טרנר . בין היתר נדרשה חברתי השופטת ארבל לסעיף 75 לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), תשמ"ד-1984. בשימוש בסעיף 75 יש להצביע (בין היתר) על עילה בדין המהותי, כעולה מרע"א 4447/07 מור נ' ברק (לא פורסם); שהרי:

"סעיף זה אינו מקנה סמכות ליתן סעד מחוץ לגדרי הליך אזרחי... הסעיף בא להבטיח את העיקרון בדבר 'במקום שבו יש זכות - יש גם סעד'" (פסקה 32 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ריבלין).

כשלעצמי הייתי ממעט לעשות שימוש בסמכות טבועה, בפרט שעה שסוגיית צווי איסור פרסום מוסדרת בשורה של הסדרים חקוקים (דוגמת סעיף 70 לחוק בתי המשפט על תיקוניו מן השנים האחרונות), ובהקשר זה ראו גם בש"פ 1659/11 שטנגר נ' מדינת ישראל (לא פורסם). יתד אפשרית אחרת, עליה הצביע בזהירות חברי השופט סולברג, ניתן אולי למצוא בהוראת סעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה. בעוד שלא הייתי נועל דלת מכל וכל בפני מקורות אלה, אין הם בבחינת הרצוי, ומכל מקום בודאי אינם ספציפיים ו"גזורים" למידות של הנידון דידן.

ז.

ואולם זאת יש לזכור, איננו עוסקים בעתירה שהגיש מבקר המדינה נגד אמצעי התקשורת המשיבים, שבמסגרתה נתבקש איסור פרסומם של חומרים שהגיעו לידיהם; לא כך "התגלגל" התיק שלפנינו. את ההליך במקורו הגיש העותר , וביסודו בקשה לקבלת חומר נוסף על מנת להכין את תגובתו לטיוטה שהעביר המבקר לעיונו. ההחלטה העיקרית והמרכזית בהקשר זה ניתנה ביום 4.6.12, ובמסגרתה הועברו חומרים נוספים, תוך קביעת הסדרים מפורשים לגבי שמירת סודיות, והתייחסות לאותם נחקרים שהובטח להם על ידי המבקר להחסות את דבריהם. בהחלטתנו הנזכרת לא היה ספק בעינינו, כי המדובר בחומר הנמסר על בסיס סודיות, גם אם הדבר צוין רק לגבי חקירתם של מי שהובטח להם חיסיון על דבריהם (לא למותר לציין, כי על חלק מנספחי העתירה הוצא צו איסור פרסום כבר ביום 16.4.12). הבקשה למתן צו איסור פרסום אינה מרחפת איפוא בחלל ריק. היא כרוכה מיניה וביה בעתירה המקורית , וכנטען בה מקורה בהעברת המסמכים הנוספים במסגרת ההליך דנא (כזכור, צו ארעי הוצא כבר ביום 7.6.12 והוא מקובל על כל חברי ההרכב).

ח.

בהקשר נקודתי זה קיימת לדעתי לבית המשפט סמכות רחבה יותר להבטיח, כי מסמכים שהוא עצמו הורה על העברתם בכפוף לתנאי סודיות - בין אלה החלים על המבוקרים בהיותם חלק מאותו "מעגל ראשון", ובין אלה שנקבעו בפירוש ובמשתמע בהחלטה מיום 4.6.12 לפי לשונה ולפי רוחה - לא יפורסמו. העברת המסמכים באופן שנקבע בהחלטה משקפת איזונים עדינים, וראוי להבטיח כי הם יישמרו; ומשהחלטנו באשר החלטנו בעניין חיסיון המסמכים בעת העברתם, פורש הדבר כנפיו גם על ענייננו לעת הזאת.

ט.

בהקשר זה של מסמכים שהועברו במסגרת הליך ספציפי קיימת לבתי המשפט סמכות עקרונית לפי סעיפים 70-68 לחוק בתי המשפט; ואף הסמכות להבטיח, כי גם גורמים שלישיים שאינם צדדים ישירים לעתירה לא יפעלו לסיכול ההחלטה שניתנה מתוך הנחת סודיות - מסורה עקרונית לבית משפט זה (השוו בג"ץ 1067/08 עמותת "נוער כהלכה"

נ' משרד החינוך (לא פורסם) החלטה מיום 17.5.12 פסקה 17). מסיבה זו, ומבלי להביע עמדה לגבי סיטואציה היפותטית - שבה היה המבקר עותר לצו איסור פרסום כעתירה עצמאית בסוגיה שבית המשפט לא היה מעורב בה, מצטרף אני, כאמור, להכרעתה של חברתי. ואחר שאמרנו כל אלה, משנתפתחה הפרקטיקה של מסירת חומר על-ידי המבקר למבוקרים, יש מקום לתיקון החוק ברוח חוק ועדות חקירה , כדברי חברתי,

ויפה שעה אחת קודם .

ש ו פ ט

השופט נ' סולברג :

אני מסכים למגמה הכללית שביסוד חוות דעתה של חברתי, אך מתקשה לגבי מקור הסמכות ליתן צו איסור פרסום גורף כפי בקשת מבקר המדינה.

עיגון הסמכות בסעיף 75 לחוק בתי המשפט אינו נקי מספיקות, כי תחולתו היא על

"בית משפט הדן בעניין אזרחי"

ונדרשת עילה בדין המהותי ; סעיף 23 לחוק מבקר המדינה פורס מצודתו על

"עובדי משרד המבקר וכל אדם שבעזרתו מבצע המבקר את תפקידיו" . הם אֵלו החייבים

"לשמור בסוד כל ידיעה שהגיעה אליהם לרגל עבודתם" . לא נאמר דבר בקשר לזולתם, ולכאורה מכלל ההן נלמד את הלאו; יש קושי בעשיית היקש מסעיף 15(ג) לחוק ועדות חקירה, משום שאין לקוּנה בחוק מבקר המדינה, אלא הסדר מפורש אחר; הישענות על 'סמכות טבועה' גם היא אינה לרוחי. כשבדבר-חקיקה מפורש עסקינן, מתקיים בנו "דע מאין באת ולאן אתה הולך" . לא כן באשר ל 'סמכות טבועה' . בטבע אפשר ללכת לאיבוד; יתכן שסעיף 15(ג) לחוק יסוד: השפיטה מסוגל להכיל גם צו איסור פרסום. ברם, אני מסופק אם נכון יהיה להשתית עליו צו איסור פרסום גורף כפי שהתבקש. מפאת כובד משקלם של האינטרסים המנוגדים – הסודיות המחוייבת בהכנת דוח הביקורת מזה, וחופש הביטוי וזכות הציבור לדעת מזה, נדרש איזון פרטני.

אלא שבנסיבות העניין נמצא העיגון החוקי לחיסיון המסמכים בגדרי העתירה הנדונה, כפי שהראה חברי, שכן שמירת הסודיות הייתה חלק בלתי נפרד מהחלטתנו מיום 4.6.2012. מבלעדיה לא היינו מחליטים על העברת החומר לעותר. במובן זה יש טעם בבקשת מבקר המדינה, ולפיכך אני מצרף הסכמתי להכרעתה של חברתי.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בהחלטתה של השופטת ע' ארבל.