בג"ץ 476/97 עטא סאוסן נ. שר הפנים

בפניי בקשה להשתת הוצאות על המשיבים בהליך שבכותרת.

1.העתירה שבכותרת הוגשה ביום 22.1.97. בעתירה תקפו העותרים החלטה של המשיב 2, מנהל הלשכה האזורית של מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים, לפיה פקע רשיון ישיבת הקבע של העותרת 1 ושל שאר העותרים, ובשל כך עליהם לצאת את הארץ בתוך 15 ימים. כן דרשו העותרים, כי תידון לגופה בקשת העותרת 1 לאחוד משפחות אותה הגישה ביום 17.10.94 עבור העותרים 2 - 6, וכי בקשה זו תאושר כדין. העותרים ביקשו גם, כי בקשה של העותר 2 מיום 10.12.96 להארכת תוקפה של אשרת ביקור מסוג ב/ 1 תאושר, וזאת עד להחלטה עניינית בבקשה לאיחוד משפחות.

בעתירה תקפו העותרים גם את המדיניות הכללית של המשיבים לגבי פקיעת רשיון הקבע של תושבי ירושלים המזרחית הערבים אשר יוצאים לחו"ל ושבים מחו"ל לירושלים המזרחית. לעניין זה טענו העותרים, כי מדיניות משרד הפנים שהוחלה במקרה זה היא מדיניות חדשה, אשר הופעלה רטרואקטיבית על העותרים.

2.ההליכים בעתירה התמשכו שנים אחדות. בין השאר, אוחד הדיון בעתירה עם הדיון בעתירה אחרת שהוגשה בבג"צ 2227/98 ( המוקד להגנת הפרט ואח' נ' שר הפנים ). בעתירה שנייה זו תקפו העותרים את תקנות 11(ג) סיפא ו11-א' לתקנות הכניסה לישראל, התשל"ד1974-, וכן טענו כי על המשיב בעתירה זו, הוא שר הפנים, לגבש קריטריונים ונהלים חדשים אשר ינחו אותו בנושא מעמדם של תושבי ירושלים בעלי רשיונות לישיבת קבע בישראל. יצויין, כי הדיון בעתירה זו טרם הסתיים.

בסופם של דברים, ניתן לעותרת 1 רשיון ישיבת קבע מיום חזרתה לארץ בשנת 1994. אושרה בקשת העותרים לאיחוד משפחות. כן ניתנה בסופם של דברים לעותר 2 אשרה מן הסוג שביקש, הוא א/ 5. במצב זה, לא היה עוד צורך בעתירה, והעותרים עתרו למחיקתה. בד בבד עם מחיקת העתירה, הם מבקשים לחייב את המשיבים בהוצאות ובשכר טירחה.

3.אמת המידה הכללית לחיוב בהוצאות במסגרת עתירה שנמחקה נקבעה בבג"צ 842/93 נסאסרה נ' שר הבינוי והשיכון פ"ד מח(4) 217. היא מתייחסת לעתירות שנמחקו נוכח העובדה שתכליתן הושגה, בלא צורך בהכרעה של בית המשפט לגופו של עניין. אמת המידה האמורה כוללת שני רכיבים עיקריים ומצטברים. האחד נוגע לתקינות פעולתו של העותר - האם נפל בעתירה שיהוי, האם מיצה העותר את סעדיו בטרם פנה לבית המשפט. ניתן לומר כבר כאן, כי אין כל טענה בפניי כי פעולת העותרים נגועה באחד מפגמים אלה, ולכן עניין זה אינו עומד על הפרק.

עוד יש לבחון, במסגרת אמת המידה האמורה, האם העתירה היא שהניעה את המשיבים לפעולה, והיא שגרמה לכך שהסעד אותו ביקש העותר ניתן לו, בסופו של דבר. עניין זה עומד במרכז פסיקת ההוצאות בגין עתירה שנמחקה. ביסוד מבחן זה עומדת ההנחה, כי הגשת עתירה והטיפול בה כרוכים בהוצאות. כאשר היה ביד הרשות המינהלית לתת לעותר את הסעד המבוקש בלא שתוגש עתירה לשם כך, אין סיבה כי העותר יהיה זה שיישא בהוצאות העתירה. במצב זה, הרשות היא זו שגרמה להוצאות בהן נשא העותר. צודק והוגן יהיה, כי היא זו שגם תישא בהן, אף שההליך הסתיים במחיקה ולא בפסק דין נגד הרשות.

לבחינתו של עניין זה אפנה עתה.

5.(א) מעיון בהליכים שהתרחשו בתיק זה מעלה כי הדיון בעתירה שבכותרת עבר בשלב מסויים תפנית. לכתחילה, השאלה השנויה במחלוקת היתה טענת העותרים כי המשיבים שינו את המדיניות שהיתה נקוטה בעבר. בהקשר זה הורה בית המשפט ביום 3.2.99 למשיבים לברר אם קיימות ראיות נוספות התומכות בגירסתם לפיה לא חל שינוי במדיניות משרד הפנים בעניין פקיעת תושבותם של תושבי מזרח ירושלים. הוגשה הודעה מאת המשיבים ביום 13.4.99, בה הם פירטו מקרים שונים המבססים לגישתם את הטענה כי לא חל שינוי במדיניות. ביום 22.4.99 החליט בית המשפט כי על המשיבים להגיש תצהיר מפורט לגבי העובדות הנוגעות למדיניות משרד הפנים בנושא הנדון.

(ב) ברם, בטרם הוגש תצהיר כאמור, ועם תחילת הדיון בבקשה לצו ביניים במסגרת בג"צ 2227/98, ביקשה באת כוחם של המשיבים כי הדיון יידחה ב45- ימים, וזאת על מנת לאפשר לדרג המדיני החדש לבדוק את עמדתו בעניין נשוא הבקשה והעתירה. בית המשפט נעתר לבקשה זו, וקבע כי תוגש לו הודעה משלימה.

בהמשך לכך, הוגשה ביום 31.10.99 הודעה משלימה מאת המשיבים, המתייחסת הן לעתירה שבכותרת והן לעתירה שבבג"צ 2227/98, ובה נאמר כי מבלי להודות בטענות שנטענו בעתירה, ומטעמים הומניטריים, החליט הדרג המדיני, הוא שר הפנים, החלטות חדשות בעניין העקרוני נשוא העתירה. על פי החלטה זו, תיערך בדיקה פרטנית לגבי כל פונה למשרד הפנים, אשר שאלת פקיעת רשיונו לישיבת קבע התעוררה, וכי אם יתברר כי המשיך לשמור על זיקה נאותה למדינת ישראל בתקופה בה התגורר מחוץ לישראל, לא יינקטו על ידי משרד הפנים צעדים למחיקתו מן המרשם.

בהודעה משלימה נוספת מטעם המשיבים מיום 21.12.99 נאמר, כי קיימת אפשרות סבירה, כי החלטת הדרג המדיני, לאחר שתתורגם להוראות ביצוע מפורטות, עשויה לייתר את הצורך בהכרעה שיפוטית בעתירות.

(ג) בהמשך לכך, הוגש תצהיר תשובה נוסף, עליו חתום שר הפנים דאז, נתן שרנסקי. תצהיר זה הוא מיום 15.3.00. על פי כותרתו, הוא מתייחס לעתירה שבכותרת ולעתירה בבג"ץ 2227/98. נאמר בו, כי בעקבות התייעצות שרים, ומבלי להודות בטענות שבעתירה, החליט שר הפנים על מדיניות המפורטת בתצהיר. נאמר, כי ההחלטה היא מטעמים הומניטריים. בין השאר מפנה התצהיר (בסעיף 3(א)) להוראות ביצוע, לפיהן מי שהעתיק את מרכז חייו אל מחוץ לישראל מעל ל7- שנים, ולפיכך על פי הדין פקע רשיונו לישיבת קבע בישראל, ומשרד הפנים הודיע לו על פקיעת רשיונו לישיבת קבע, והוא ביקר בישראל בתקופת תוקפו של כרטיס יוצא שהיה ברשותו, ויושב בישראל שנתיים לפחות, שר הפנים יראה אותו כמי שקבל רשיון לישיבת קבע בישראל מיום חזרתו, וזאת במידה שיבקש לרשום אותו מחדש במרשם האוכלוסין.

6.אין חולק, כי הוראה חדשה זו ייתרה את הצורך בעתירה שבפניי. בגינה, ניתן לעותרת 1 רשיון לישיבת קבע בישראל מיום חזרתה לישראל, ואף אושרה בקשת איחוד המשפחות שהוגשה על ידי העותרים. האם זכאים העותרים, אשר משכו בנסיבות אלה את עתירתם, להוצאות?

נראה לי כי התשובה לשאלה זו היא בחיוב.

עיון בהליכים שבעתירה מעלה, כי בטרם הוגשו העתירה שבכותרת עמדת המשיבים היתה כי רשיון הישיבה של העותרת 1 פקע. תוך כדי התדיינות בתיק זה עצמו, ובמסגרת התדיינות זו, אימצה הרשות מדיניות אשר פירושה הוא כי לעותרת 1 יהיה רשיון לישיבת קבע. יש להדגיש, כי מתצהיר השר עולה כי מדיניות זו אומצה על רקע "הדיון האחרון בעתירה שהתקיים ביוני 1999, בו נתבקשה פרקליטות המדינה להביא בפני הדרג המדיני (החדש) את נושא העתירה...". במצב זה, נראה לי כי קיים קשר בין הגשת העתירה לבין הסעד לו זכו העותרים, באופן המצדיק פסיקת הוצאות לטובת העותרים.

ער אני לכך, כי בתצהיר השר נאמר מפורשות, כי אין במדיניות המפורטת בו משום קבלת טענות שבעתירה. ברם, איני סבור כי יש לכך חשיבות מכרעת לעניין שבפניי. השאלה המרכזית היא האם העתירה הניעה את הרשות לפעול כפי שפעלה. כאמור, נראה לי, כי בנסיבות הענין המתוארות לעיל, התשובה לשאלה זו היא בחיוב.

בשולי עניין זה אוסיף, כי איני רואה צורך לחוות דעה על התוצאה, אם היה עולה כי המדיניות בגידרה הוכרה זכות העותרת 1 לרשיון ישיבת קבע היא בבחינת תולדה של שינוי בדרג המדיני ובתפישתו את הנושא. בהעדר טענה כי כך היה המצב, איני נוקט עמדה בשאלה זו.

7.כאן המקום להתייחס בקצרה לשתי טענות שמעלים המשיבים בטיעוניהם.

(א) המשיבים טוענים כי המדיניות המפורטת בתצהיר השר הנזכר לעיל אומצה בגין שיקולים הומניטריים. עניין זה עולה אף מתצהיר השר. האם עובדה זו צריכה להיות בעלת השפעה על פסיקת ההוצאות בהליך שבפניי, באופן השולל את זכותם של העותרים להוצאות?

נראה לי כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה. המדיניות העולה מתצהיר השר משקפת את העמדה החוקית של הרשויות המוסמכות ביחס לזכויות העומדות, על פי חוק, לעותרים ולמי שמצבם דומה. העובדה, כי מדיניות זו ניטעה בשיקולים הומינטריים עומדת כמובן, לזכות המשיבים. עם זאת, אין בכך כדי לשנות מן העובדה שהמדובר הוא במדיניות של רשות מוסמכת בביצוע החוק עליו היא מופקדת. וכבר נפסק, כי השיקול ההומינטרי אינו חיצוני לדין, וכי הוא מהווה חלק מן הדין המחייב, בגידרו פועלת הרשות: "מדינת ישראל היתה מדינת חוק; מדינת ישראל היא דמוקרטיה, המכבדת זכויות אדם, והשוקלת בכובד ראש שיקולים הומניטריים" (דברי הנשיא ברק בבג"צ 794/98 עובייד נ. שר הביטחון (23.8.01, טרם פורסם). לכן, אין ההישענות על שיקול זה שוללת בהכרח את זכותו של עותר להוצאות, מקום בו הגשת העתירה הביאה למתן הסעד המבוקש.

(ב) המשיבים טוענים עוד, כי העותרת 1 לא זכתה למלוא הסעד שביקשה בעתירה. העותרת ביקשה כי תבוטל החלטת המשיבים מיום 7.1.97 על פקיעת רשיון ישיבת הקבע של העותרת 1. משמעות דרישה זו היא כי העותרים בקשו שמעמדה של העותרת כבעלת רישיון לישיבת קבע ישוב להיות מוכר מן המועד בו רכשה מעמד זה לכתחילה. בסופו של דבר, לא זכתה העותרת למעמד זה מאותו מועד, כי אם ממועד מאוחר יותר, הוא מועד חזרתה לארץ, בשנת 1994.

נראה לי כי להבדל זה אין נפקות רבה לעניין שבפניי. הצדדים מסכימים כי המדיניות המפורטת בתצהיר השר מיום 15.3.00 הביאה לייתור העתירה שבכותרת. משכך, מוסכם כי העותרת זכתה לעיקר הסעד שביקשה. לכן, איני סבור כי יש לייחס משקל רב לצורך הבקשה שבפניי, למועד בו התגבש מעמד העותרת.

8.(א) האם מעבר לכך יש מקום לחייב את המשיבים בהוצאות בשל פעולות או מחדלים שלהם הקשורים לעניין נשוא ההתדיינות? מטבע הדברים, פעולות או מחדלים כאמור הם חלק מנסיבות ההתדיינות, אשר נשקלות בהחלטה בדבר חיוב בהוצאות. התנהגות לא ראויה של הרשות בטיפול בעניין יכולה, במקרים מתאימים, להוות בסיס נוסף לפסיקת הוצאות (ראו, למשל, בג"צ 1850/99 סיעת מרץ במועצת העיר פתח תקווה נ' המועצה הדתית פתח תקווה דינים עליון נז 797). השאלה היא, האם התנהגות כזו עולה בנסיבות העניין מטענות הצדדים.

(ב) בחנתי את טענות העותרים, המובאות לעניין זה בפירוט רב. ניכר מטענות אלה, כי עיקר התרעומת עולה כלפי טיפול לקוי, לטענתם, על ידי משרד הפנים במזרח ירושלים בפניותיהם השונות.

הדברים אמורים, בעיקרו של דבר, בעיכוב מסויים באישור הבקשה לאחוד משפחות, להבדיל ממתן רשיון הקבע לעותרת 1; במצג שגוי שנעשה כלפי העותרים ביחס למועד תחילתו של רשיון הקבע על ידי פקידה בלשכת מינהל האוכלוסין; במסמכים שנדרשו העותרים להגיש אחרי אימוץ המדיניות החדשה לצורך אישור בקשותיהם; ובעמידה של העותרים שעות ארוכות בתור, בשתי הזדמנויות.

(ג) לא ראיתי בתיאור המפורט בבקשה שבפניי עילה לפסיקת הוצאות מעבר למתחייב מסעיף 7 לעיל. אמנם, מתוך עיון במסמכים ובטענות העותרים ניכר כי העותרים ביקשו לשים קץ במהירות המירבית למסכת ההליכים שנדרשה כדי לתרגם למציאות קונקרטית את המדיניות עליה הצהיר השר. בפועל, התרגום המעשי של מדיניות זו לתוצאות בשטח צרך זמן לא קצר. אין להקל ראש בסבל הנגרם למי שנדרש לנקוט בהליכים בירוקרטים שונים, על מנת לממש את זכויותיו. התסכול הנגרם כתוצאה ממהלכים שגויים של הרשות במצב זה הוא מובן וטבעי.

ברם, לא מצאתי בתיאור הדברים דבר מה חריג או בלתי הולם, אשר חייב את העותרים בהוצאות יתרות או המצדיק חיוב של המשיבים בהוצאות בהליך שבכותרת. בחלקם של הדברים עליהם מצביעים העותרים, אין חריגה כלשהי מן הדרוש או המקובל. לגבי עניינים אחרים (אשור הבקשה לאחוד משפחות, המצג לענין מועד רכישת הרשיון לשהיית קבע) לא נראה לי, כי בסופם של דברים הדברים חורגים מגדר שגגה. יתר על כן, אין לעותרים אלא תשבחות על דרך טיפולה של נציגת פרקליטות המדינה, הגב' גינסין, בעניין (וראו סעיף 2 למכתב ב"כ העותרים מיום 19.5.00). על רקע שיקולים אלה, לא ראיתי בעניינים אלה טעם לחיוב נוסף של המשיבים בהוצאות.

9.נותר עניין אחרון אחד, אשר גם לגביו אין לדעתי מקום לחיוב המשיבים בהוצאות. הכוונה היא לנושא האשרה שקיבל העותר 2. בקשת העותר 2 לאשרה מסוג א/ 5 לא עלתה בעתירה. היא עלתה לקראת סיום ההתדיינות בתיק, בעקבות אישור הבקשה לאיחוד משפחות. המשיבים הבהירו, כי העותר 2 אינו זכאי מצד הדין לאשרה מסוג זה, ועמדה זו לא השתנתה גם עתה. עם זאת, היפנו המשיבים את העותר 2 לוועדת חריגים, שם נענה מבוקשו של עותר זה. בנסיבות אלה, אין הצדקה לחיוב המשיבים בהוצאות לעניין זה.

סופם של דברים. נוכח מכלול נסיבות העניין המתוארות לעיל, החלטתי לחייב את המשיבים בהוצאות העותרים בהליך זה בסך 10,000 ש"ח. סכום זה יישא מע"מ וכן הפרשי רבית והצמדה כחוק החל מיום מתן החלטה זו ועד ליום התשלום בפועל.