בר"מ 4891/14 עזבון המנוח ד"ר מחמוד טבעוני נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה נ

1.

לפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 26.6.2014 (עמ"נ 36445-11-13, סגן הנשיא ב' ארבל ). בית המשפט המחוזי דחה ערעור שהגישו המבקשים על החלטתה של ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה – מחוז הצפון (להלן: ועדת הערר ) מיום 20.10.2013 (תיק ערר 847/11).

רקע והליכים קודמים

2.

בשנת 1988 אושרה תוכנית השבחה 5149/ג בנוגע למקרקעין בעיר נצרת שהמבקש 2 היה בהם בעל זכויות, לצד בעלי זכויות נוספים. בשנת 1992 חתם המבקש 2 על הסכם עם ד"ר טבעוני ז"ל (להלן: הרוכש ), שהמבקש 1 הוא עזבונו, ובו הוא מכר לרוכש זכויות שהיו לו במקרקעין (להלן: המקרקעין ). בין הצדדים הוסכם כי החבות בהיטל השבחה תוטל על הרוכש. העסקה לא דווחה עם ביצועה לוועדה המקומית לתכנון ולבניה, היא המשיבה (להלן: הוועדה המקומית ), ועל כן לא הוצאה בשלב זה שומת היטל השבחה. הערת אזהרה על שם הרוכש נרשמה בלשכת רישום המקרקעין בשנת 1993, אולם רישום העסקה והעברת הבעלות בזכויות לא הושלמו. לטענת המבקש 2 בשנה זו הוא אף שילם מס שבח מקרקעין בגין העסקה, אך עובדה זו שנויה במחלוקת בין הצדדים (כפי שצוין בהחלטתה של ועדת הערר).

3.

ההליך שבפנינו נסב על שאלת החבות בהיטל השבחה בגין העסקה המתוארת, ובכלל זה האם החבות בהיטל השבחה התיישנה. התשובה לשאלה זו מחייבת להקדים ולהתייחס להסדר הסטטוטורי בנושא היטל השבחה כקביעתו בחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה ). סעיף 196א לחוק זה קובע כי ועדה מקומית תגבה היטל השבחה כפי שנקבע בתוספת השלישית לחוק (להלן: התוספת השלישית ). סעיף 2 לתוספת השלישית קובע שהיטל זה יוחל מקום בו אירעה השבחה במקרקעין, כלומר כאשר חלה עליית ערך המקרקעין מסיבות שונות, ובכלל זה בשל אישור תכנית השבחה. המועד לתשלום של היטל ההשבחה נקבע בסעיף 7 לתוספת השלישית, והוא חל לכל המאוחר בעת "מימוש זכויות", שהוא למעשה המועד אשר בו יכול בעל המקרקעין להפיק הנאה כלכלית ממשית מאירוע המס (ראו: אהרן נמדר, היטל השבחה 327 (2011) (להלן: נמדר )). המונח "מימוש זכויות" מוגדר, כידוע, בסעיף 1 לתוספת השלישית, ובין היתר הוא כולל בחובו את החלופה של העברת זכויות במקרקעין.

4.

בשנת 1994 הרוכש הגיש בקשה להיתר בניה במקרקעין על מנת להקים בהם גדר. במסגרת זו, בחלופת מכתבים ארוכה, צירף הרוכש אסמכתאות לרכישת המקרקעין על-ידו, וכן הציג את עצמו כלפי הוועדה המקומית כבעל המקרקעין. הבקשה לקבלת ההיתר נדחתה באותה עת בשל נימוקים תכנוניים. ביום 14.10.1996 שלחה עיריית נצרת מכתב למבקש 1, ובו ביקשה לחייב אותו בהיטל סלילת כביש הגובל בחלקתו. במכתב זה רואה המבקש 1 הכרה בבעלותו במקרקעין, במובן זה שלשיטתו ניתן ללמוד ממנו כי גם הוועדה המקומית ידעה באותו שלב על מימוש הזכויות, וממילא החל מרוץ ההתיישנות ביחס לחיוב בהיטל השבחה.

5.

ביום 1.11.2010 פנה המבקש 1 (באמצעות עורך דינו) לוועדה המקומית לשם הנפקת אישור על כך שאינו חייב בתשלום היטל השבחה. הבקשה נומקה בכך שחוב זה התיישן מאז מימוש הזכויות במקרקעין (במועד כריתת ההסכם בשנת 1992). הבקשה נדחתה על ידי הוועדה המקומית. על החלטה זו הגיש המבקש 1 ערר לוועדת הערר. ביום 9.12.2010 קבעה ועדת הערר כי אין לפתוח תיק ערר שכן הוועדה המקומית טרם הנפיקה שומת היטל השבחה בגין מימוש הזכויות במקרקעין. בהתאם לכך, קבעה ועדת הערר כי על הוועדה המקומית להמציא למבקש 1 שומה כאמור, וכי המבקש 1 יהיה רשאי להגיש ערר על שומה זו אם יחפוץ בכך.

6.

בשלב זה, הגיש המבקש 1 עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים (עת"מ 29118-12-10, השופט (כתוארו אז) ב' ארבל ) לכך שבית המשפט יורה לוועדה המקומית להנפיק לו אישור שהוא אינו חייב בתשלום היטל השבחה. במסגרת העתירה העלה המבקש 1 טענות דומות לאלו שהעלה בפני ועדת הערר. המבקש 2 צורף לעתירה כמשיב. בפסק דינו מיום 15.2.2011 קבע גם בית המשפט המחוזי כי אין לדון בטענותיו של המבקש 1 לגופן אלא במסגרת ערר, לאחר שתוצא בעניין זה שומת היטל השבחה. בית המשפט המחוזי חייב את הוועדה המקומית להוציא למבקש 1 שומת היטל השבחה בהתאם לסעיף 4 לתוספת השלישית. לאחר מכן, כך קבע בית המשפט המחוזי, יוכל המבקש 1 לפנות לוועדת הערר ולהעלות את טענותיו בעניין.

7.

לאחר שהוצאה שומת היטל ההשבחה, המבקש 1 חזר והגיש ערר לוועדת הערר שכוון נגד שומה זו. המבקש 2, כמי שחייב בהיטל ההשבחה על פי ההסדר החוקי, צורף כמשיב לערר. ערר זה הוא שהוביל להליכים שעליהם נסבה הבקשה דנן.

8.

במסגרת הערר המבקש 1 חזר, בעיקרו של דבר, על טענתו כי החיוב לשלם את היטל ההשבחה התיישן. הוא טען כי חיוב זה נולד כבר בעת מימוש הזכויות המקורי, דהיינו בעת המכירה בשנת 1992, וכן שהוועדה המקומית ידעה על מימוש הזכויות ולמרות זאת לא הוציאה לו שומת היטל השבחה.

9.

בהחלטתה מיום 20.10.2013 דחתה ועדת הערר טענה זו בקובעה כי העסקה לא דווחה באופן מפורש לוועדה המקומית, ולכן מדובר במקרה של התיישנות שלא מדעת על פי סעיף 8 לחוק ההתיישנות התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות ). ועדת הערר קבעה כי העובדות המהוות את עילת התובענה נעלמו מן הוועדה המקומית, מסיבות שלא היו תלויות בה ושהיא לא יכלה למונען בזהירות סבירה – משלא קיבלה דיווח על ההסכם מן הצדדים. על כן, כך נקבע, מועד תחילת ההתיישנות הוא מועד הדיווח על העסקה, ולא מועד עריכתה. ועדת הערר קבעה כי במסגרת הפנייה מטעמו של המבקש 1 לקבלת היתר בניה כלל לא עלתה שאלת הבעלות במקרקעין וממילא זהות הבעלים לא הובאה לידיעת הוועדה המקומית. ועדת הערר עמדה על כך שגם מי שאינו בעל הזכויות במקרקעין יכול להגיש בקשה להיתר בניה ביחס אליהם (תוך הפנייה לתקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל-1970 הקובעת כי בבקשה להיתר יש צורך גם בחתימת המבקש וגם בחתימת בעל הזכויות בנכס, הבחנה המלמדת כי אין הכרח שתהיה זהות ביניהם). ועדת הערר המשיכה וקבעה שהבקשה להיתר בניה נדחתה על-ידי הוועדה המקומית מטעמים תכנוניים, וכך לא הגיעה לבירור שאלת זהותם של בעלי הזכויות במקרקעין. בנוסף, קבעה ועדת הערר כי אפילו הייתה הוועדה המקומית ערה לכך שהמבקש 1 הוא בעל הזכויות במקרקעין, דבר אשר לא הוכח, לא היה מדובר בהודעה מספקת על עסקה במקרקעין. זאת משום שאין זה מחובתה של הוועדה המקומית להתחקות אחר פעולותיהם של בעלי הקרקעות בתחומה על מנת ללמוד מתי הם מבצעים עסקאות. לבסוף, קבעה ועדת הערר כי פנייתה של העירייה למבקש 1 בדרישה לתשלום היטל סלילה בהתייחס לכביש הצמוד למקרקעין אינה מהווה הכרה בו כבעלים מצד הוועדה המקומית – הן משום שהיטל זה יכול להיות מוטל גם על מחזיק אחר בנכס והן משום שהעירייה והוועדה המקומית הם שני גופים נפרדים לעניין זה.

10.

המבקש 1 ערער על החלטה זו של ועדת הערר לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. אף בגדרו של ערעור זה צורף המבקש 2 כמשיב.

11.

בפסק דינו מיום 26.6.2014 דחה בית המשפט המחוזי את הערעור, בקובעו כי מי שחב בהיטל ההשבחה הוא מי שהיה בעל הקרקע בעת התרחשות אירוע המס (דהיינו אישור תוכנית ההשבחה), וכי החיוב של הרוכש (ובעקבות כך המבקש 1) בהיטל ההשבחה הוא חיוב חוזי בלבד. לכן, משלא ערער המבקש 2 על החלטתה של ועדת הערר, הרי שזו שרירה וקיימת. בית המשפט המחוזי דחה גם את טיעוני המבקש 1 לגופם, וקבע, בהמשך להחלטתה של ועדת הערר, כי הוועדה המקומית לא ידעה אודות קיום העסקה, וכי הבקשה להיתר הבניה אינה יכולה להיחשב מספקת לעניין זה. בית המשפט המחוזי עמד על כך שהוועדה המקומית כלל לא בדקה את זהותם של בעלי הזכויות במקרקעין במסגרת הטיפול בבקשה למתן היתר בניה, ואף לא הייתה צריכה לבדוק זאת בשלב שאליו הגיע הטיפול בבקשה. בית המשפט המחוזי המשיך וקבע, שגם הדרישה לתשלום היטל הסלילה של הכביש אינה מהווה הוכחה לכך שהוועדה המקומית ידעה על הבעלות – הן בשל ההבחנה בין העירייה לוועדה המקומית כשני גופים נפרדים, והן בשל פירושו של חוק העזר בנצרת (סלילת רחובות) התשכ"ז-1967, שמחייב בהיטל גם אנשים שאינם בעלים אך בעלי קשר אחר למקרקעין. בית המשפט המחוזי ציין כי המבקש 2 שעליו מוטל החיוב, ואשר לא ערער על החלטתה של ועדת הערר, כאמור, אינו יכול לטעון להתיישנות לאחר שהפר את חובתו לדווח על העסקה.

הבקשה לרשות ערעור

12.

המבקשים טוענים כי הערכאות הקודמות שגו בקובען שהוועדה המקומית לא ידעה על קיומה של העסקה, בשים לב לחלופת המכתבים עמה ביחס להיתר הבניה וכן לפנייתה של העירייה ביחס להיטל סלילת הכביש. לטענת המבקשים, העובדה שהוועדה המקומית ידעה אודות העסקה אינה מאפשרת את החלתו של סעיף 8 לחוק ההתיישנות, ולכן החוב שהולדתו במועד העסקה התיישן. המבקשים מוסיפים וטוענים כי אין הוראת חוק המחייבת להודיע לוועדה המקומית על ביצוע עסקה כאמור, וכי מכל מקום הימנעותה של הוועדה המקומית מלדרוש את התשלום במועד עולה כדי הפרה של חובת ההגינות המוטלת עליה.

13.

כמו כן, טוענים המבקשים כי אין בעובדה שהמבקש 2 לא ערער על החלטתה של ועדת הערר כדי לפגוע באפקטיביות של הערעור המינהלי שהוגש על-ידי המבקש 1 לבית המשפט המחוזי. זאת, בהתחשב בכך שהמבקש 1 הוא זה שנטל על עצמו את החיוב החוזי לשלם את היטל ההשבחה ואף היה צד להליך בפני ועדת הערר. המבקשים מבססים טענה זו בין השאר על זכות הגישה לערכאות.

דיון והכרעה

14.

לאחר שעיינתי בבקשת רשות הערעור על נספחיה באתי לכלל מסקנה כי דינה להידחות אף מבלי להידרש לתגובת המשיבה. כידוע, רשות ערעור ב"גלגול שלישי" תינתן רק מקום בו מתעוררת שאלה כללית, החורגת מדלת אמותיהם של הצדדים, או כאשר הימנעות ממתן רשות הערעור תגרום לעיוות דין חמור (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור ( הדר חיפה ) בע"מ , פ"ד לו(3) 123 (1982)). בית משפט זה כבר פסק כי אמות מידה דומות יוחלו גם על בקשת רשות ערעור על הליך שהחל בטריבונל מנהלי, בכפוף למאפייניו של ההליך, ובכלל זה אופיו של הטריבונל המנהלי וקרבת מאפייניו לאלו של טריבונל שיפוטי, מידת מומחיותו של הטריבונל בשאלה העומדת לדיון, ומספר ה"גלגולים" בהם נשמע העניין קודם לבקשת רשות הערעור. ככל שטריבונל זה דומה יותר לערכאה שיפוטית ונהנה ממומחיות בתחום עיסוקו וככל שההליך עבר גלגולים רבים יותר, כן תקטן הנכונות ליתן רשות ערעור (ראו: בר"מ 1874/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נ' אנג'ל , פסקה 8 (1.5.2012); בר"מ 2237/11

הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" נ' גרמנוב , פסקה 13 (23.9.2012); בר"מ 6530/13 סבהט נ' מדינת ישראל , פסקה 9 (22.1.2014)). הדברים יפים גם לענייננו, בשים לב לכך שהדיון לגופו של עניין נדון בשתי ערכאות, כמו גם למאפייניה המקצועיים של ועדת הערר.

15.

המבקשים לא הצביעו על שאלה כללית ועקרונית שעניינם מעורר ואף לא ניתן לומר שנגרם להם עיוות דין. טענת המבקשים לפיה הוועדה המקומית ידעה בפועל על קיומה של העסקה מכוונת נגד קביעות עובדתיות של הערכאה הדיונית שבה לא תתערב ערכאת הערעור, ולא כל שכן במסגרת "גלגול שלישי" (ראו: בר"מ 8462/11 מנהל הארנונה בעיריית הרצליה נ' פלקון , פסקה 14 (12.8.14)). הוא הדין בטענה שהועלתה נגד החלתו של סעיף 8 לחוק ההתיישנות, אף היא טענה הנוגעת ליישום הדין על העובדות הספציפיות, וככזו אינה מצדיקה התערבות במסגרת של "גלגול שלישי" (רע"א 5711/12 נ' מצה בע"מ נ' דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ , פסקה 10 (2013)). אוסיף, כי שאלת זכות הערעור של המבקש 1 אינה מתעוררת במקרה זה, בנסיבות שבהן בית המשפט המחוזי דן בערעור, בסופו של דבר, לגופו של עניין.

16.

לא למותר לציין, כי בית משפט זה קבע בעבר, שכאשר מומשו זכויות בנכס אשר חלה בו השבחה, מרוץ ההתיישנות ביחס לחיוב בהיטל ההשבחה אינו מתחיל כל עוד הוועדה המקומית אינה יודעת על קיום העסקה (ראו: עע"מ 1164/04

עיריית הרצליה נ' יצחקי , פסקה 30 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (2006) (להלן: עניין יצחקי) ; נמדר , בעמ' 481-480 (2011)). בדרך כלל, דבר קיומה של העסקה יגיע לידיעת הוועדה המקומית רק בעת שהרוכש יהיה מעוניין לבצע רישום של זכויותיו בפנקסי המקרקעין, ולצורך כך יבקש להנפיק לו אישורי מיסים. על כן, כך נקבע, מרוץ ההתיישנות יחל ברגע שהנישום פונה בבקשה לקבלת האישור הנדרש להעברת הרישום על שמו. כפי שהסבירה השופטת ארבל בפסק דינה: הרציונל העומד בבסיס הלכה זו הוא כי "קביעה, לפיה החל מרוץ ההתיישנות במועד כריתת החוזים, היתה מאפשרת לחייבים בהיטל השבחה לדחות את מועד רישום הזכויות בעקבות מכר המקרקעין, וכתוצאה מכך גם לדחות את הפניה לרשות המקומית לצורך קבלת אישור לטאבו, עד אשר יעברו שבע שנים מיום כריתת חוזה המכר. כך יוכלו להתחמק מתשלום היטל השבחה. תוצאה זו, כמובן, אינה רצויה" (עניין יצחקי , שם). לכאורה, במקרים שבהם ישנו פער זמנים משמעותי בין מימוש הזכויות לבין רישומן עשויה לעלות הטענה כי מרוץ ההתיישנות התחיל גם כאשר נודע לוועדה המקומית על מימוש הזכויות בדרך "עקיפה" (מבלי שקיבלה דיווח מפורש על כך מן הצדדים לעסקה). הרי, לכאורה לפי חוק ההתיישנות אין משמעות לשאלה באיזה אופן נודעו לתובע העובדות המקימות את עילת התביעה. שאלה זו אינה מתעוררת בענייננו, נוכח קביעותיו העובדתיות של בית המשפט קמא. אולם, למצער ניתן לומר כי, מכל מקום, קבלת מידע אודות בעלות של אדם בקרקע אינה שקולה בהכרח לקבלת מידע על כך שהתקיים אירוע של מימוש זכויות. במילים אחרות, לא כל מידע שמגיע לרשות אודות קיומו של בעלים בזכויות במקרקעין מחייב את הרשות לבדוק האם מדובר בבעלים כתוצאה מעסקת מקרקעין שעליה טרם שולם היטל השבחה.

17.

למעלה מן הצורך אוסיף, כי כל אימת שמתעוררת שאלת גבייתו של חיוב סטטוטורי יכולה להתעורר לכאורה גם השאלה האם חלים עליה דיני השיהוי או דיני ההתיישנות. כאמור, בעניין יצחקי ההנחה שביסוד הדיון הייתה שחל בעניין זה חוק ההתיישנות, וכך פסק אף בית המשפט המחוזי. בנסיבות אלה, השאלה אינה בפני. עם זאת, לא למותר להוסיף כי אפילו היו מוחלים על המקרה דנן דיני השיהוי ולא דיני ההתיישנות התוצאה המתקבלת הייתה דומה. ככל שהוועדה המקומית לא קיבלה מידע אודות העסקה לא ניתן לטעון כי דרישתה לתשלום היטל ההשבחה הגיעה במאוחר כאשר דרישה זו הוצאה תוך זמן סביר לאחר קבלת המידע האמור מן הנוגעים בדבר.

18.

בשולי הדברים, ניתן להוסיף ולתהות על טענותיהם של המבקשים נגד "חוסר ההגינות" בהתנהגותה של הוועדה המקומית שלא דרשה את תשלום היטל ההשבחה בשל כך שיכלה להבין כי בוצעה עסקה בין הצדדים מן הפניות שנעשו אליה. אכן, אין חולק על כך שהוועדה המקומית, ככל רשות מינהלית, חייבת בהגינות. אולם, במקרה זה, דומה ששאלות של ממש ניתן להעלות דווקא באשר לאורחותיהם של המבקשים, אשר ביצעו עסקה ולא דיווחו עליה לרשות, חרף העובדה שהיה ברור להם – כפי שעולה מלשון ההסכם שערכו – כי עסקה זו חייבת בהיטל השבחה. גם אם לא חלה בעניין זה הוראה ספציפית המחייבת דיווח, אין ספק שיש לשקול את האיחור בדיווח לחובתם. ודאי שאין הם יכולים לזקוף אותו לזכותם (לחובת ההגינות שעשויה להיות מוטלת לעתים על הפרט, ראו את גישת השופט י' זמיר בבג"ץ 164/97

קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ , פ"ד נב(1) 289, 323-320, 344-341 (1998), וכן את חוות דעתי בעע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל – הממונה על מחוז חיפה , פסקה 21 (27.6.2012)).

19.

סוף דבר: הבקשה נדחית. בנסיבות העניין ומאחר שלא נתבקשה תגובת המשיבה אין צו להוצאות.