דנ"א 1497/12 ALAN B STEEN ואחרים נ. היועץ המשפטי לממשלה

1.

לפניי בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דין של בית המשפט העליון בו התקבלה עמדת היועץ המשפטי לממשלה ונקבע כי יש לפרש את תקנה 494 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: תקנות 1984 ) כך שהמצאת כתבי בי-דין למדינות זרות באמצעות משרד החוץ מוגבלת לערוצים הדיפלומטיים העומדים לרשותו של משרד החוץ ועל פי שיקול דעתו המקצועי.

הרקע וההליכים

2.

המבקשים אוחזים בפסקי דין על סך מיליוני דולרים שניתנו לטובתם בארצות הברית נגד הרפובליקה האיסלמית של איראן וגופים שונים בה (להלן: איראן ), בין היתר מאחר שהם נפצעו ושכלו את יקיריהם בפיגועי טרור שמומנו ונתמכו על ידי איראן. המבקשים הגישו בישראל בקשות לאכיפת פסקי החוץ האמריקאיים. היועץ המשפטי לממשלה התייצב באותם הליכים וטען כי נוכח תקנה 494 המצאת כתב בי-דין למדינה זרה יכול שתעשה רק באמצעות משרד החוץ ובאמצעות ערוציו הדיפלומטיים בלבד ומאחר שאין לישראל יחסים דיפלומטיים עם איראן לא ניתן לבצע לה המצאה. בית המשפט המחוזי קיבל את העמדה כי המצאה למדינה זרה יכול שתיעשה רק באמצעות משרד החוץ אך נדחתה העמדה לפיה ההמצאה על ידי משרד החוץ יכול שתוגבל לצינורות דיפלומטיים דהיינו למקרים בהם מתקיימים יחסים דיפלומטיים, ויש לקיימה בכל דרך אפשרית. בית המשפט המחוזי הורה למשרד החוץ להמציא לאיראן את כתבי בי-הדין בין אם באמצעות משלוח בדואר ובין אם באמצעות המצאה ישירה לנציגי איראן באו"ם או בטריבונאל בינלאומי אחר בו חברות שתי המדינות. על החלטה זו הגיש היועץ המשפטי לממשלה בקשת רשות ערעור ונוכח חשיבות הסוגיה ניתנה רשות ערעור והתיק נדון כערעור לאחר השלמת טענות.

פסק הדין של בית המשפט העליון

3.

בית משפט זה בהרכב הנשיאה ביניש, המשנה לנשיאה ריבלין והשופט רובינשטיין קיבל את הערעור פה אחד. פסק הדין העיקרי בתיק נכתב על ידי הנשיאה ביניש אשר קבעה כי לשון תקנה 494 יכולה לשאת את עמדת שני הצדדים. מכאן עברה לבחון את תכלית התקנה. הנשיאה ביניש עמדה על כך שהכפפתה של מדינה זרה לסמכות השיפוט בישראל היא עניין מורכב ורגיש ולכן עניין זה זכה להסדרה נפרדת כאשר היחיד שאמון על המצאת כתבי בי-דין לריבון הזר הוא משרד החוץ בשל הצורך להתמודד עם המורכבות המשפטית והבינלאומית הנלווית לדבר. בהקשר זה הפנתה הנשיאה ביניש לדברי ההסבר להצעת חוק חסינות מדינות זרות הקובע בסעיף 13 לו הסדר המקביל לתקנה 494. באשר לאופן ביצוע ההמצאה קבעה הנשיאה ביניש כי משרד החוץ רשאי בכפוף לאמות המידה ולכללי המשפט המנהלי להגדיר את דרכי פעולתו על פי מיטב שיקול דעתו המקצועי. יש לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה הגורסת כי כשם שישראל חפצה לקבל כתבי בי-דין הממוענים אליה בדרך דיפלומטית מקובלת, כך גם עליה לפעול בהדדיות וכי "פעולה ברוח זו עניינה בראש וראשונה האינטרס הציבורי הישראלי, ואין עניינה בהגנת האינטרסים של המדינה הזרה". הנשיאה ביניש הוסיפה כי פרשנות תקנה 494 צריכה להיות רגישה לכך שהניתוק שבין ישראל לאיראן כמו גם הגדרתם של שאר היחסים הדיפלומטיים והערוצים בהם פועל משרד החוץ מול מדינות העולם, הם עניינים המסורים במובהק לסמכות הממשלה. כמו כן עמדה הנשיאה ביניש על כך שמאחר שאין מחלוקת כי כתבי בי-דין יומצאו למדינה זרה על ידי משרד החוץ ועל ידו בלבד הופך משרד החוץ לאוטונומי בבחירת דרך ביצוע ההמצאה. הנשיאה ביניש הוסיפה כי יש לקבל את עמדת משרד החוץ לפיה המצאה כתבי בי-דין למדינות אויב עלולה להיות בעלת השלכות על יחסי החוץ של ישראל, על מעמדה של המדינה ועל מידת חשיפתה להליכים מקבילים מאחר שבידי משרד החוץ המומחיות והידע בנושאים אלה. על בית המשפט, כך הוסיפה הנשיאה ביניש, להתחשב גם בהשלכות פרשנותו והאם לפרשנות מסויימת עלולות להיות תוצאות שאין בידי בית המשפט כלים ראויים לחזותם מראש. בענייננו עלול להיווצר תקדים בעייתי במישור יחסי החוץ של המדינה ומשרד החוץ עלול "למצוא עצמו מחויב למדיניות שהיא מנוגדת לעמדתו המקצועית ושלהערכתו עלולה לסבך את מדינת ישראל במישור הבינלאומי ואולי אף לחשוף אותה להתדיינות משפטית מצד מדינות אויב".

4.

באשר לטענת המשיבים לפיה קבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה תביא לחסימת יכולתם לאכוף בישראל את פסקי הדין האמריקאיים תוך פגיעה בזכות הגישה לערכאות ובזכות הקניין שלהם קבעה הנשיאה ביניש כי באיזון בין עניינם האישי של המשיבים לבין השמירה על יחסי החוץ של המדינה וההגנה על האינטרס הציבורי משקלו של האינטרס הציבורי מכריע את הכף. הנשיאה ביניש הוסיפה כי יש לזכור כי צפייתם של המשיבים למימוש הפוטנציאל הקנייני הגלום בפסקי הדין האמריקאיים אינה מצוייה בגרעינה של הזכות לקניין וכי גם אם אין ביכולתם של המשיבים לממש את פסקי הדין האמריקאיים בישראל אין בכך למנוע מהם לממשם בארצות הברית או בכל מדינה אחרת ממש כשם שבחרו מלכתחילה לפתוח בהליכים בארצות הברית. לכן, כך קבעה הנשיאה ביניש, הפגיעה בזכויות המשיבים אינה חורגת ממתחם הסבירות הביצועי בו רשאי משרד החוץ לפעול על פי תקנה 494.

5.

בסוף פסק דינה עמדה הנשיאה ביניש על סוגיית המשפט המשווה ועל מידת השפעתו על פרשנותה של תקנה 494 והגיעה כאמור למסקנה כי יש לקבל את הערעור ולקבוע כי תקנה 494 תפורש כך שהמצאת כתבי בי-דין למדינות זרות באמצעות משרד החוץ תוגבל לערוצים הדיפלומטיים העומדים לרשותו בלבד ואין לחייבו בדרכי המצאה אחרות.

6.

פסק הדין ניתן כאמור פה אחד. המשנה לנשיאה ריבלין הצטרף בהסכמה לפסק דינה של הנשיאה. המשנה לנשיאה הוסיף כי גישה שונה שלה יתרונות ניכרים קיימת במשפט האמריקאי וגם אם יש מקום לשקול לאמצה הרי שלעת הזו ביכר המחוקק הישראלי גישה שונה. השופט רובינשטיין הסכים אף הוא לפסק דינה של הנשיאה ביניש. השופט רובינשטיין הוסיף שקבלת עמדת המבקשים עלולה בנסיבות הבינלאומיות הנוגעות לישראל לשוב "כבומרנג" וקשה להלום המצאה על דרך של "תחליף פרטיזני". באשר לאפשרות לשקול מחדש אימוץ גישה שונה הדגיש השופט רובינשטיין כי עדיין יהיה צורך גם לשקול את נושא ההדדיות, קשייו וסיכוניו.

על פסק דין זה הוגשה הבקשה לקיום דיון נוסף שלפניי.

הבקשה לקיום דיון נוסף

7.

לטענת המבקשים מדובר בפעם הראשונה בה דן בית המשפט בשאלת תיחום שיקול דעתו של משרד החוץ באשר לדרכי ביצוע המצאת כתבי בי-דין למדינות חוץ בכלל, ולמדינות אוייב בפרט. מדובר לטענת המבקשים בהלכה חדשה וקשה המונעת את האפשרות לתבוע מדינות שלישראל אין "צינורות דיפלומטיים" אליהן ולא רק זאת אלא שלא נקבע לכך כל חריג או סייג. לטענת המבקשים אין לקבל את העמדה כי המצאה לאיראן שלא בצינורות דיפלומטיים תשפיע על יחסיה של המדינה עם מדינות המקיימות איתה יחסים תקינים בהינתן ייחודיותו של המקרה האיראני. ייחודיות המקרה גם מבטלת את החשש מפני הצטברות תקדימים שיובילו למדיניות כוללת שתחייב את המדינה או שתתפרש כמחייבת על ידי מדיניות ידידותיות לישראל. זאת ועוד: גם אם מדינות אחרות נוהגות לבצע המצאה רק ב"צינורות דיפלומטיים" אין בכך לטענת המבקשים כדי להכריע את הכף בענייננו נוכח מצבה המיוחד של ישראל שבשונה ממדינות רבות אחרות, אינה מקיימת קשר דיפלומטי עם מדינות לא מעטות.

8.

המבקשים הוסיפו כי בית המשפט לא נתן משקל מספק לפגיעה בזכויותיהם והתחשב יתר על המידה בטענות ערטילאיות לפגיעה ביחסי חוץ מה גם שבחירת המדינה לנהוג ב"נימוס דיפלומטי" כלל לא תמנע ממבקשי רעתה של המדינה להמשיך ולפעול כנגדה ולכן היא מיותרת. בית המשפט הפנה את הצדדים לאכיפה בארצות הברית ובמדינות אחרות אך ברור כי אם הייתה אפשרות שכזו לא היו המבקשים טורחים מלכתחילה לנסות לגבות את פסקי הדין בישראל. יתר על כן, המדינה לא הכחישה כי היא מקיימת בוררות בינלאומית עם איראן הנוגעת לעניינים מסחריים ולא הובא כל טעם מדוע משרד החוץ לא ימציא לאיראן כתבי בי-דין באותה דרך בה הוא ממציא לה כתבי בי-דין במסגרת הבוררות. אך מובן הוא גם כי המצאה לאיראן אין משמעה קשירת יחסים דיפלומטיים עמה.

9.

לטענת המבקשים לפסק הדין השלכה לא רק על עניינם אלא גם על מקרים עתידיים ולמעשה הוא מעניק חסינות גורפת מפני הליכים אזרחיים דווקא למדינות העויינות ביותר את ישראל מבלי שלשון תקנה 494 מחייבת מסקנה זו. היוצא מפסק הדין הוא שמשרד החוץ יכול להימנע כליל מהמצאה וכך מרוקנת התקנה מתוכן ככל שמדובר במדינות אוייב ומדינות עויינות אחרות.

10.

לבסוף טוענים המבקשים כי לפסק הדין גם עלולות להיות השלכות על יחסי ישראל וארצות הברית ועל נכונות בתי משפט בארצות הברית לאכוף פסקי דין ישראליים

הכרעה

11.

דין הבקשה לקיום דיון נוסף להדחות. בית המשפט ערך בענייננו פרשנות לשונית ותכליתית לתקנה 494 לתקנות 1984 הקובעת כך:

המצאה לאנשי הסגל הדיפלומטי

494.היה הנמען מדינת חוץ או מחלקה, נציגות או סוכנות של מדינת חוץ, או עובד בהן שהוא בעל חסינות דיפלומטית או קונסולרית, ישלח בית המשפט או הרשם שני עתקים של הכתב למשרד החוץ לשם המצאת אחד מהם לנמען; תעודת משרד החוץ בדבר ההמצאה וזמנה תהא ראיה לכך ויראו את הכתב כאילו הומצא כדין.

12.

כאן המקום להזכיר כי תקנות 1984 החליפו את תקנות סדר הדין האזרחי, התשכ"ד-1963 (להלן: תקנות 1963 ). עיון בתקנות 1963 כפי שתוקנו עוד באוקטובר 1963 מלמד כי לגבי המצאה למדינות חוץ לא חל מזה עשרות בשנים שינוי של ממש בדין. וכך נקבע בתקנה 462 לתקנות 1963 (לאחר תיקונה באוקטובר 1963 בתקנות סדר הדין האזרחי (תיקון), התשכ"ד-1963, ק"ת 70,

בעמ' 71):

המצאה לאנשי סגל דיפלומטי

462.בעל דין שהוא מדינת חוץ או מחלקה, נציגות או סוכנות של מדינת חוץ, או עובד בהן, ישלח בית המשפט או הרשם את הכתב למשרד החוץ לשם המצאה לבעל הדין; תעודת משרד החוץ בדבר ההמצאה וזמנה תהא ראיה על כך ולפיה יראו את הכתב כאילו הומצא כדין.

13.

הנה כי כן, עיון בנוסח תקנה 494 לתקנות 1984 לעומת נוסח תקנה 462 לתקנות 1963 מלמד כי ככל שעסקינן בתקנות סדר הדין האזרחי הדין בדבר המצאה למדינת חוץ למעשה לא השתנה כבר יותר מיובל שנים. המבקשים מציינם כי מלבד פסק הדין נשוא ענייננו לא אותרה על ידם פסיקה נוספת באותה סוגייה. גם בידי לא עלה לאתר פסיקה שכזו. על כן, מקובל עליי כי ענייננו בהלכה חשובה וחדשה ומקובל עליי כי מבחינת המבקשים מדובר גם בהלכה קשה – ולמעשה הדברים נאמרו כבר בפסק הדין. ואולם, לא די בכך שהלכה תהיה חדשה וקשה כדי להצדיק דיון נוסף. הליך הדיון הנוסף הוא הליך חריג ונדיר ולכן נדרש כי "החידוש, החשיבות או הקושי בהלכה שנקבעה הם מהותיים ומשמעותיים באופן כזה המצדיק דיון נוסף באותה הלכה" (דנ"א 956/12 מוסקוביץ' נ' בית חולים ברזילי , פסקה 4 (טרם פורסם, 26.2.2012)). עניין שכיח הוא שבית משפט זה מכריע בשאלות שטרם זכו להכרעה קודם לכן אך טעמים של סופיות הדיון ומאחר שהחוק לא יצר ערכאת ערעור נוספת מחייבים את הכלל לפיו די בהרכב המקורי שדן בהליך (ראו דנ"פ 4409/12 עובד נ' מדינת ישראל , פסקה 7 (טרם פורסם, 10.6.2012)). חריגים לכלל זה הם רק אותם מקרים מיוחדים בהם קיים "צורך ממשי ומיידי בבחינה חוזרת של הלכה שנקבעה, ובהיות צורך זה מכריע באופן ברור גם על פני אינטרס סופיות הדיון, וניצול יעיל של המשאב השיפוטי" (דנ"א 10639/06 TEA BOARD INDIA נ' DELTA LINGERIE S.A.OF CACHAN, FRANCE , פסקה 9 (טרם פורסם, 13.4.2008)). המקרה שלפנינו אינו אחד מאותם מקרים חריגים. תקנה 494 קיימת כאמור, בצורה כזו או אחרת, כבר יובל שנים ורק עתה זכתה לפרשנותו של בית המשפט העליון. מכך ניתן ללמוד על נפקותו המוגבלת והמצומצמת של העניין ולכן על כך שאין מקום לקיים לגביו דיון נוסף. יפים בהקשר זה דברי הנשיא ברק:

"העובדה שהסוגיה נדונה והוכרעה לראשונה מזה כארבעים שנה מעידה לאו דוקא על 'חידוש', שלקיומו טוען העותר, אלא גם על משקלה של הסוגיה ועל תדירות התרחשותה בחיי המעשה. שלושה שופטי בית המשפט העליון נתנו דעתם לסוגיה. אפילו ניתן למצוא חידוש בפסיקתם זו (ובאשר לכך איני מחווה דעה), אין די בכך כדי להצדיק חריגה מן הכלל לפיו משנתן בית המשפט העליון, בהרכב של שלושה שופטים, פסק דין, נסתיים בכך הדיון. ודאי שאין די בכך שטענות העותר לא נתקבלו והוא מבקש לשוב ולהעלותן" (דנ"א 3437/98 שרעבי נ' קפרא , פסקה 4 (לא פורסם, 16.6.1998)).

ובמקום אחר הוסיף הנשיא ברק:

"הסוגייה המתעוררת בפסק הדין נשוא העתירה לדיון נוסף אינה מתעוררת חדשות לבקרים בערכאות. הא ראייה: אף השופטים שנדרשו לה בפסק הדין נשוא הערעור לא מצאו התייחסות משמעותית קודמת לה - בין בפסיקה בישראל ובין במשפט המשווה. גם מטעם זה, אין הצדקה לכך שבית משפט זה, בהרכב מורחב, יידרש לסוגייה שנפקותה הפרטית והעקרונית היא, למצער, מוגבלת" (דנג"ץ 5566/98 צירינסקי נ' סגן נשיא בית משפט השלום בחדרה , פסקה 6 (לא פורסם, 31.5.1999)).

14.

המבקשים מוסיפים וטוענים כי נפסקה בעניינו הלכה גורפת ללא חריגים ומן הטעם הזה מוצדק לקיים דיון נוסף. אין בידי לקבל טענה זו. אכן, "מדיניות נעדרת חריגים כמוה כמכונת-מְסַבִּים בלא שמן לַהֲסִיכָה. מה זו האחרונה לא תפעל ותישרף במהרה, כן דין המדיניות" (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים , פ"ד נג(2) 728, 794 א (1999)). בענייננו בית המשפט קבע אומנם כי יש לפרש את תקנה 494 ככזו המקנה למשרד החוץ את הסמכות לקביעת דרכי ההמצאה על פי שיקול דעתו המקצועי אך הוסיף מפורשות כי הדבר "כפוף לאמות המידה ולכללי המשפט המנהלי" וכי בענייננו "הפגיעה בזכויות [המבקשים] אינה חורגת ממתחם הסבירות המקצועי בו רשאי משרד החוץ לפעול על-פי תקנה 494". הנה כי כן, אך מובן הוא שלא ניתן לראות בכך מתן אפשרות למדיניות ללא חריגים. כללי המשפט המנהלי קובעים מפורשות כי "גם כאשר יש לרשות מינהלית מדיניות מסוימת, המעוגנת בחוק, אין פירושו של דבר שיש בכוחה של הרשות למנוע מראש הגשת בקשה, שאינה תואמת את קווי מדיניותה, אלא שומה עליה לעיין יפה בכל בקשה ובקשה לגופה, אולי יש בה בבקשה פלונית נסיבות מיוחדות, המצדיקות חריגה ממדיניותה" (בג"ץ 422/80 ששון נ' עיריית תל-אביב-יפו , פ"ד לה(4) 617, 622 (1981)). בענייננו לא נפסק אחרת. גם לפי פסק הדין משרד החוץ ממשיך להיות כפוף לכללי המשפט המינהלי. לכן, בכל מקרה עתידי ממילא יהיה על משרד החוץ לשקול האם לפעול לפי המדיניות הכללית או שיש הצדקה לחריג, והחלטתו תהיה, כמובן, כפופה לביקורת שיפוטית. על כן, אין לומר כי נפסקה בענייננו הלכה גורפת ללא סייגים וממילא אין הצדקה לקיים דיון נוסף בעניין שלא נפסק.

15.

טענה נוספת של המבקשים היא כי בית המשפט לא נתן משקל מספיק לפגיעה בזכויותיהם וכי ניתן היה לאפשר המצאה באמצעות הליך הבוררות שלטענתם מתקיים בין ישראל לאיראן. המבקשים גם טוענים כי לא היה מקום ליתן חסינות דווקא לגרועות שבאויבות ישראל. ואולם, פסק הדין קבע בהקשר זה כי פעולת משרד החוץ "עניינה בראש וראשונה האינטרס הציבורי הישראלי, ואין עניינה בהגנת האינטרסים של המדינה הזרה. זהו המוקד וזה העיקר". הנשיאה ביניש הוסיפה כי "היחסים הדיפלומטיים והערוצים בהם פועל משרד החוץ מול מדינות העולם הם עניינים המסורים במובהק לסמכות הממשלה" וכי המצאה שלא כפי שיקול דעתו המקצועי של משרד החוץ להערכתו "עלולה לסבך את מדינת ישראל במישור הבינלאומי". בית המשפט גם קיבל את עמדת משרד החוץ "שבידיו המומחיות והידע המקצועי בנושאים אלה, הקובעת כי להמצאת כתבי בי-דין למדינות אויב, שלא על-פי הערוצים הדיפלומטיים בהם נוקט המשרד ברגיל, עלולות להיות השלכות על יחסי החוץ של ישראל, על מעמדה של המדינה ועל מידת חשיפתה להליכים דומים מקבילים". בית המשפט לא התעלם מהפגיעה במבקשים אך הגיע למסקנה כי משקלו של האינטרס הציבורי מכריע את הכף. הנה כי כן, טענות המבקשים נבחנו עוד בפסק הדין ולמעשה הטענה לפניי היא כי לא ניתן המשקל הנכון לשיקולים השונים. טענה זו היא ערעורית באופיה, וכידוע הדיון הנוסף לא נועד להיות ערעור נוסף.

16.

לבסוף, באשר לטענה על פגיעה ביחסים עם ארצות הברית הרי שכאמור עניין זה מסור לסמכות הממשלה ומשרד החוץ שלהם המומחיות והידע המקצועי בעניין והם כנראה אינם סבורים כמו המבקשים. מכל מקום אך מובן הוא כי אם אכן יהיו השלכות כפי שצופים המבקשים יהיה על משרד החוץ האמון על העניין לשקול את עמדתו מחדש והרי גם זאת חלק מכללי המשפט המינהלי המחייבים את הרשות לשקול באופן מתמיד את שינויי הנסיבות והאוסרים על הרשות "לקבל החלטה מראש לגבי העמדה שתחזיק בה בעתיד באשר לאופן הפעלתה של הסמכות (וכך לפטור עצמה מבחינה נוספת של העניין)" (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 201 (2010).

על כן, גם טענה זו של המבקשים – שהוא ממילא ספקולטיבית באופייה – אינה מצדיקה דיון נוסף.

17.

ובנוסף לכל זאת: יש לזכור כי פסק הדין ניתן פה אחד וגם בכך חיזוק למסקנה כי אין מקום לדיון נוסף (ראו: דנ"א 3420/12 בלגד נכסים בע"מ נ' נציגות הבית המשותף ברחוב נורית 19א' חיפה , פסקה 9 (טרם פורסם, 3.6.2012); דנ"א 9416/11 עיזבון ראבי נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ , פסקה 6 (טרם פורסם, 31.5.2012)).

18.

הבקשה נדחית. לא ייעשה צו להוצאות.