דנג"ץ 2262/03 שירותי בריאות כללית נ. עיריית רחובות

עתירה לקיומו של דיון נוסף בפסק הדין שניתן בבג"ץ 26/99 ו- 2606/00.

2.כהוראת סעיף 5 לפקודת מיסי העיריה ומיסי הממשלה (פיטורין), 1938 ( הפקודה ) סוגי נכסים שונים פטורים מתשלום ארנונה כללית לרשויות המקומיות. עם אותם נכסים פטורים נמנים רכוש מוסדות רפואיים הפועלים שלא למטרת רווח ואשר אושרו מטעם שר הפנים לעניין הפטור (ס"ק (ז)) ורכוש שמוסד מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, גם כאן "בתנאי שאותו מוסד יתאשר" בידי שר הפנים לעניין הפטור (ס"ק (י)). הסמכות לאשר את הפטורים האמורים הוענקה במקורה לנציב העליון הבריטי, ולאחר הקמת המדינה נתגלגלה לידי שר הפנים.

3.הנציב העליון, ולאחריו שר הפנים, עשו כסמכותם, וקבעו כי שורה של מוסדות בהם קופות חולים ומוסדות אקדמיים מסוימים, יזכו לפטור מארנונה כללית כדברו של סעיף 5. פטורים אלה ניתנו לפני עשרות השנים - הזקן בפטורים שלפנינו הוא בן 64 שנים והצעיר בהם הוא בן 37 שנים - ועם השנים החלו העיריות שבשטח שיפוטן ממוקמים אותם מוסדות להתקומם נגד הפטורים. פסק הדין נושא העתירה מפרט ומרחיב במגעים שהיו בנושא זה, ולענייננו-שלנו נאמר רק כי בעקבות אותם מגעים החליטה הממשלה בשנת 1997 לפעול לביטול הדרגתי של הפטורים. ביטול הפטורים התמהמה, אך בתחילת שנת 1999 פירסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר ובו רשימת קריטריונים בהם חייב לעמוד מוסד המבקש פטור על-פי סעיף 5(י) לפקודה. בהמשך, בשנת 2000, ועל-פי הסמכה בחוק, הותקנו תקנות שאיפשרו בשנת 2000 הטלת ארנונה בשיעורים נמוכים. בשנת 2003 נתקבל תיקון לפקודה, ולפיו בוטל הפטור המלא שבסעיף 5 לפקודה ונקבע תחתיו כי אותם גופים הזכאים לפטור מכוחו של סעיף 5 יחלו לשלם באופן הדרגתי ארנונה מופחתת.

4.העתירות שלעניין הוגשו לבית-המשפט בידי עיריות שבשטח השיפוט שלהן ממוקמים מוסדות שזכו לפטור מארנונה. המשיבים לעתירות היו רשויות משרד הפנים והמוסדות הפטורים. עתירת העיריות היתה, בעיקרה, כי שר הפנים יבחן מחדש אותם פטורים שניתנו לפני שנים רבות, וכי ישקול ביטולם לאור חלוף הזמן ושינוי העיתים. טעם הדבר: בעשרות השנים שחלפו מאז קיבלו המוסדות את אישור הפטור נתחוללו שינויים רבים, הן בפעילותם של המוסדות המשיבים - אשר הוסיפו פעילויות שמטרתן רווח - והן במצבן הכלכלי של הרשויות המקומיות הנמצאות במצוקה תקציבית. שינויים אלה מחייבים, כך טענו העיריות, כי שר הפנים יבחן מחדש אותם פטורים בהתאם לנסיבות החדשות שנוצרו ולפי קריטריונים ברורים שייקבעו לכך.

5.בית-המשפט נחלק בדעתו. השופט אנגלרד, בדעת מיעוט, קבע ש"אין חולקים כי ההסדר הקיים של מתן פטורים מתשלום ארנונה כללית לגופים רבים מעורר בעיות עקרוניות במספר מישורים", אלא שבנסיבות העניין; לאור הזמן הרב שבו היו הפטורים בתוקף; ונוכח העובדה שהמצב החוקי שונה, אין מקום להתערבותו של בית-המשפט בהחלטת שר הפנים. ובלשונו (בסעיפים 20, 23 ו- 25 לפסק דינו):

ברי, כי אין בית משפט זה יכול למלא את מקומו של המחוקק ושל מתקין התקנות בדבר ההסדר הנאות במתן פטורים מארנונה למוסדות חינוך ובריאות. החוק הסמיך את השרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים פטורים ו"יכול שעל-פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס". אין זה מתפקידו של בית משפט זה להעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של השרים ושל ועדת הכספים של הכנסת. מה עוד שאין בידי בית משפט זה הכלים לבחון את ההשלכות התקציביות הכוללות של מהלך מעין זה.

...................................

המסקנה העולה מן האמור כי הישועה לעיריות אינה יכולה לבוא מבית משפט זה. התפקיד של הקצאת משאבים לרשויות המקומיות נתון בידו של המחוקק ועל-פיו בידה של הרשות המבצעת. כך, פטר המחוקק במישרין גופים רבים מתשלום ארנונה ולגבי מוסדות אחרים הותיר את זכות ההכרעה בידיהם של שר הפנים ושר האוצר. כאמור, את ביטול הפטור הפקיד המחוקק בידי שרים אלה באישור ועדת הכספים של הכנסת. גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת.

...................................

אני מוצא כי ההסדר החדש שנקבע בחוק ההסדרים לשנת 2003 נותן משנה תוקף לגישתי ולמסקנתי. בדומה להסדרים החוקיים שנקבעו על ידי המחוקק במהלך בירור עתירות אלה, גם ההסדר החדש צופה פני עתיד. אין בו התייחסות מפורשת לפטורים שניתנו בעבר, אלא הוא מטיל על הגופים הפטורים חובת תשלום חלקית מכאן ואילך. נמצא, כי המחוקק לא הרהר אחר הפטור שניתן בעבר ומאמציו כוונו לתיקון המצב בעתיד בלבד. לטעמי, ההסדר החדש "הכשיר" בכך את הפטורים שניתנו בעבר לגופים השונים, תוך כדי הטלת חובת תשלום מדורגת לגבי העתיד.

6.השופטת שטרסברג-כהן והשופט ריבלין, בדעת רוב, סברו כי בנסיבות העניין קמה ונתייצבה חובה המוטלת על שר הפנים לשקול מחדש אותם פטורים שניתנו לפני שנים רבות ועל רקע עובדתי שונה לחלוטין. ובלשונה של השופטת שטרסברג-כהן (בפיסקאות 4 ו-5 לחוות-דעתה):

הלכה היא, כי חלוף הזמן ושינוי העתים מקים סמכות ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומם. במה דברים אמורים?

סמכות הניתנת לרשות מינהלית - בין אם היא סמכות לקבל החלטה, להעניק רישיון ובין אם היא סמכות לפטור מחבות כלשהי - כוללת בחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות. "ואם לאור אופיו של העניין, נדרשות בדיקה ומחשבה חוזרות ונשנות, אין לדחות את הפנייה החדשה במחי יד ובלי עיון הולם, תוך הסתמכות בלעדית על העובדה, כי לבעל הסמכות הוענק שיקול הדעת להחליט בעניין, או תוך דבקות בהחלטה הקודמת, אשר ייתכן שהיא טעונה שינוי" ... "היעדר הגבלת זמן ברישיון מחייב פרשנות שלפיה עם חלוף העתים ועם השתנות הצרכים, ראוי, ניתן ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומו של הרישיון בהיקף חסר הגבולות" ...

דברים אלה שנאמרו שם לעניין הענקת רישיון בלתי מוגבל בזמן, יפים גם לעניין הענקת פטור בלתי מוגבל בזמן.

...................................

מכאן, מסקנתי כי גם כאשר בפטורים שניתנו בעבר עסקינן, נדרשת בדיקתם מחדש על-פי אותם קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים לפיהם ניתנים הפטורים מלכתחילה. ומן הכלל אל הפרט.

הפטורים הנדונים בעתירה ניתנו לפני עשרות שנים. אחד מהם ניתן בתקופת טרום המדינה על-ידי הנציב העליון (1939- שירותי בריאות כללית) והיתר לאחר קום המדינה, כשחלקם אושרו על-ידי שר האוצר (1952- קופת חולים לעובדים לאומיים) וחלקם על-ידי שר הפנים (1961 - האוניברסיטה העברית; 1964 - מכבי שירותי בריאות; 1966 - מכון ויצמן). כפי שציין היועץ המשפטי של משרד הפנים בתשובה לפניית העותרות מיום 27.8.98, אין בידינו כיום מידע אודות הקריטריונים שהנחו את מאשרי הפטורים או האופן בו הפעילו את סמכותם באשרם את הפטורים הנדונים, ואין תימה בכך, שהרי אחד מהם ניתן על-ידי הנציב העליון והאחרון שבהם ניתן לפני כ-40 שנה. אלא, שגם אם אצא מתוך הנחה כי הפטורים ההיסטוריים ניתנו כדין, הרי שמאז ניתנו הם לפני עשרות שנים ובהיותם בלתי מוגבלים בזמן, לא נבחנה מחדש ההצדקה לקיומם, לאור חלוף הזמן ושינוי העתים. בדיקה כזו צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים.

...........................

לאור כל האמור, אני סבורה, כי כעניין של מדיניות ראויה, של מינהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים "היסטוריים" לפטורים מארנונה. יש לעשות כן, על-פי קריטריונים הולמים שייקבעו בתקנות או בדרך חוקית אחרת.

השופט ריבלין הסכים לדברים אלה והוסיף דברים משלו:

חברתי הסבירה, כי גם מקום בו ניתנו בעבר פטורים מארנונה, אין בכך כדי למנוע בחינה מחודשת של מתן הפטורים, וזאת בהסתמך על העיקרון הכללי לפיו, "סמכות הניתנת לרשות מינהלית... כוללת בחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות". הייתי מוסיף על כך, שהמסקנה כי חובה על שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו, בכל עת, לעניין זכאותם של נישומים לפטור מארנונה עולה מהגיונו של החוק. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1993, קובע, בסעיף 8(א) שבו, כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה...". הכלל הוא, כי מועצה רשאית להטיל, מידי שנה, ארנונה על הנכסים שבתחום שיפוטה. מתן הפטור מארנונה הוא ברגיל חריג לכך. לפיכך נראה לי, כי שר הפנים - כמי שניתנה לו הסמכות לפי הוראת סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין), 1938 (להלן: פקודת הפטור) - צריך לבחון מחדש, בכל עת, אם עדיין מתקיימים, בעניינו של נישום מסוים, התנאים לקבלת פטור מתשלום הארנונה. זהו הפירוש הרגיל והטבעי ללשון ההוראה. אכן, ישנם פטורים והנחות שאין צורך לבוחנם מידי שנת כספים, כגון מתן ההנחה מארנונה לקשישים ונכים, משום שמטבע הדברים מצבם אינו משתנה. באותה מידה, אין חובה לבחון בכל שנה את שאלת חבותו של נישום בארנונה, לאחר שנקבע כי אינו זכאי ליהנות מפטור.

גם כעניין של מדיניות, נראה לי כי מן הראוי ששר הפנים יבחן מחדש אישורים "היסטוריים" לפטור מארנונה. הארנונה הכללית מהווה מקור תקציבי ראשון במעלה של הרשויות המקומיות. לא זו בלבד, אלא שבמסגרת הניסיון לצמצם את שיעור האינפלציה, ששרר בארץ בראשית שנות השמונים, החל, בשנת 1985, תהליך חקיקה שתכליתו הגבלת סמכותן של המועצות של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לתקרה מסוימת. תהליך זה הואץ בשנת 1993, עם חקיקת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, והתקנות שהותקנו מכוחו. חוקים ותקנות אלו, שנחקקו מידי שנה, עד היום, ומכונים "הוראות ההקפאה", באו לצמצם את גבולות הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות. וזאת יש להדגיש, כי הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה, על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני ... משכך, לא הייתי רואה לנכון להעניק חסינות לצמיתות לגופים שקיבלו פטור מארנונה בשנים עברו. זאת ועוד: לא ראיתי סיבה מהותית להבחין - לעניין מתן הפטור מארנונה - בין מי שקיבל בעבר פטור לבין גוף שמבקש לראשונה פטור שכזה. אלו כאלו זכאים לקבלת הפטור אם מקיימים הם את התנאים שנקבעו בהוראות השונות בפקודת הפטור. אלה גם אלה לא יהיו זכאים לפטור אם חויבו בארנונה. מקובלת עלי, אפוא, מסקנתה של השופטת שטרסברג-כהן, כי על המשיבים 3-1 לבחון מחדש את ההצדקה ליתן פטור מארנונה למשיבים 7-5, לפי הוראות סעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפטור.

7.על רקע זה הורה בית-המשפט את שר הפנים כי יקבע קריטריונים למתן פטורים לפי סעיף 5(ז) לפקודה, וכי יוסיף ויבחן את זכאותם של המשיבים שלפנינו להוסיף ולקבל פטור מארנונה. עוד נקבע, כי כל עוד לא יפורסמו קריטריונים "יחשבו הקריטריונים שפורסמו בנוהל [לגבי סעיף 5(י)] כקריטריונים החלים גם לצורך סעיף 5(ז) לפקודה, בשינויים המתחייבים".

8.על הכרעת דין זו העתירה לדיון נוסף שלפנינו. לטענת העותרת, נפסקו בפסק הדין הלכות רבות וקשות ה"פוגעות בעקרונות היסוד של השיטה ובתפיסת הצדק של החברה", ובית-המשפט אף חרג מסמכותו ומעקרון הפרדת הרשויות בכך שנדרש בפסק הדין לחקיקה שיפוטית שאינה מן העניין. לא אחזור על כל ההלכות שטוענת העותרת כי נפסקו בפסק הדין, גם לא על השגיאות שנפלו לטענתה בהלכות אלו. אסכם ואומר, כי לטעמה של העותרת פסק דינו של השופט אנגלרד הוא פסק הדין הנכון, ואילו פסק דינו של הרוב אין בו מתום. העיריות מתנגדות לעתירה, וטענתן היא כי לא נתמלאו התנאים לקיומו של דיון נוסף. שר הפנים ואנשי משרדו שכנגדם הוצאו הצווים שבפסק הדין אינם מצטרפים לעתירה ולנימוקיה, ומותירים את ההחלטה לשיקול דעתו של בית-המשפט.

9.קראתי את פסק הדין נושא העתירה; הוספתי וקראתי את הכתבים שהונחו לפניי; ולאחר כל אלה היגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. טעם הדבר: לא נפסקו בו בפסק הדין הלכות משפטיות המצדיקות קיומו של דיון נוסף, קרא: לא נפסקו בו, לא הלכה הסותרת הלכה קודמת של בית-המשפט העליון ולא הלכה שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה ראויה היא כי תידון בדיון נוסף ( סעיף 30 לחוק בתי-המשפט [נוסח משולב], תשנ"ד-1984). ההלכה העולה מפסק הדין נסבה על סמכותה ועל חובתה של רשות מינהלית לשקול מחדש פטורים לאחר שחלף זמן רב מאז ניתנו, ובהלכה זו אין מן החידוש.

10.עתירתה של העותרת מסיבה עצמה, בעיקרה, על ציווייו האופרטיוויים של פסק הדין: על ההחלטה להורות את שר הפנים כי יפרסם קריטריונים מתאימים לעניינו של סעיף 5(ז) לפקודה; על הקביעה כי עד לגיבוש הקריטריונים כאמור יחולו הקריטריונים שנקבעו לעניין סעיף 5(י) לפקודה, בשינויים המחויבים; ועל חיובו של שר הפנים לבחון מחדש את הפטורים שהוענקו למוסדות שזכו בפטור ואשר היו משיבים לעתירות. לטענת העותרת, יש לפרש את הוראת סעיף 5ג לפקודה - כפי שהוספה בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003), התשס"ג-2003 - כמעין הוראת-תשריר לפטורים שניתנו בעבר למוסדות אלה ואחרים, וכי לעתיד לבוא תוטל על המוסדות חובת תשלום כפי שפורט בגופה של אותה הוראה.

על טענה זו ניתן להשיב בדבירה של השופטת שטרסברג-כהן כלהלן (בפיסקה 7 לחוות-דעתה):

בחינת החוק האמור וההתייחסות לו על-ידי הצדדים מעלה, כי החוק מטפל במיסוי חלקי של מי שהיה זכאי לפטור מלא. אין עניינו בשאלה העומדת על הפרק במקרה דנן והיא, האם יש הצדקה - על-פי קריטריונים ראויים - להותרה על כנם את הפטורים נשוא העתירה. בפטורים אלה זכו עד היום, באופן מלא, גופים שונים ואלה יתחייבו החל משנת 2003 בתשלום ארנונה בשיעור חלקי ובאופן הדרגתי. בהעדר הצדקה לעצם הפטורים, הרי שיש לחייב גופים אלה בארנונה בשיעור מלא. לפיכך, אין בהתפתחות חקיקתית זו כדי לייתר את הדרישה לקיומם של קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים לצורך הענקת פטור מלכתחילה, או בדיקה בדיעבד של פטור שניתן בעבר.

לשון אחר: יש להבדיל ולהבחין בין עצם החלטתו של שר הפנים להקל בתשלום ארנונה, לבין השאלה מה יהא שיעור ההקלה (אם יחליט השר להורות על מתן הקלה). החוק החדש עניינו אך בשיעור ההקלה, ואילו השאלה אם תינתן הקלה, נותרה, כבעבר, לשיקולו של השר. בנושא זה לא נעשה כל "תשריר". המחוקק לא "הכשיר" (כלשונו של השופט אנגלרד) - אף לא נתכוון להכשיר - את הלא-כשר. שיקול דעתו של השר - אם להעניק הקלה ואם לחדול - נותר כשהיה, וממילא אין מניעה כי בית המשפט יחייבו לפרסם קריטריונים ראויים שעל-פיהם יפעיל את שיקול דעתו. בציווי זה בוודאי אין כל חידוש, והרי נגזר הוא מעקרונות יסוד של המשפט המינהלי, בהם עיקרון השוויון ועקרון השקיפות של מי שעושים בנכסי הזולת.

11.בציוויים האופרטיוויים שציווה בית-המשפט את שר הפנים בוודאי אין כל "הלכה משפטית", ונסיונה של העותרת להציג אותם ציווים כהלכות משפטיות לא יעלה יפה בידה. טענותיה של העותרת נגד מסקנתו של בית-המשפט והחלטתו האופרטיווית, טענות הן שאופיין אופי של ערעור הוא, ובית-משפט זה כבר הבהיר לא אחת כי "הדיון הנוסף אינו ערעור נוסף ... במרכזו אינה עומדת השאלה, אם בית המשפט נהג כהלכה ... אלא נבחנת ההלכה המשפטית בתור שכזאת" (ד"נ 6/82 ינאי נ' ראש ההוצאה לפועל , פ"ד לו(3) 99, 101; דנ"א 7709/01 נ. .נ.ר. ייצור ושיווק נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ (לא פורסם)). יתרה מכך, אפילו היה חידוש כלשהו בדברים שנפסקו, הרי שחידוש זה בונה עצמו על הלכות קודמות שאינן שנויות במחלוקת, וכבר נפסק לא אחת כי התקדמות הדרגתית ומתונה שכזו אינה מצדיקה קיומו של דיון נוסף באותן הלכות. ראו והשוו: דנ"א 3113/03 א.מ. חנויות (ירושלים) (1993) בע"מ נ' עירית ירושלים (טרם פורסם), והאסמכתאות שם.

12.העתירה נדחית. העותרת תשלם למשיבות 2-1 ולמשיבות 6-3, לכל אחת מקבוצות משיבות אלו, שכ"ט עו"ד בסך 15,000 ש"ח.

היום, כ"ד בתשרי תשס"ד (20.10.2003).

ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

03022620_G02.doc

מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il