דנ"מ 7902/19 שילה שלמה נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים

זוהי בקשה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בבר"מ 7114/18 (השופטים ד' ברק-ארז, מ' מזוז ו י' וילנר ) שניתן ביום 18.11.2019 (להלן: פסק הדין ), ובו נדונה השאלה האם הפטור מתשלום היטל השבחה, המוקנה בגין בניה או הרחבה של דירה ששטחה אינו עולה על 140 מ"ר, הקבוע בסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית בחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: סעיף הפטור ו החוק ), חל גם על מי שהיה בעלים של דירות נוספות באותו בניין במועד אישורה של התכנית המשביחה אך אלו נמכרו בינתיים.

הרקע העובדתי וההליכים הקודמים

1.

המבקשים, בני זוג, רכשו בשנת 2009 יחד עם אחרים זכויות בחלקת מקרקעין ריקה בירושלים שעליה הוקם ברבות השנים בניין מגורים בן שלוש קומות. בסמוך לאחר שנבנה הבניין, נערך בין הבעלים במקרקעין הסכם שיתוף, בגדרו קיבלו המבקשים את הזכויות בשתי דירות בקומה השלישית של הבניין (להלן: הדירות הקודמות ). אין מחלוקת כי גודלה של כל דירה מהדירות הקודמות עמד על 150 מ"ר. בשנת 2012 אושרה תכנית בניין ערים (להלן: התכנית המשביחה ) אשר אפשרה להוסיף שתי קומות לבניין. בהסכם שיתוף חדש שנחתם בין בעלי הזכויות בבניין, הוסכם כי המבקשים יהיו בעליה של הדירה היחידה שתיבנה בקומה החמישית על פני שטח של כ-280 מ"ר (להלן: הדירה החדשה ). זמן קצר לאחר שפורסמה התכנית המשביחה למתן תוקף, מכרו המבקשים אחת מהדירות הקודמות. את הדירה השנייה מבין שתי הדירות הקודמות מכרו המבקשים לאחר שהוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן: המשיבה ) אישרה את הבקשה להיתר הבניה. בתחילת שנת 2014 ניתן היתר הבניה בהתאם לתכנית המשביחה.

המחלוקת בין הצדדים בענייננו, התעוררה לאחר שהמשיבה, ומאוחר יותר ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה (מחוז ירושלים) (להלן: ועדת הערר ), סירבו לפטור את המבקשים מתשלום היטל השבחה בגין 140 מ"ר מתוך שטח הדירה החדשה על פי סעיף הפטור.

המבקשים ערערו על החלטתה של ועדת הערר לבית המשפט המחוזי בירושלים וביום 24.7.2018 התקבל ערעורם (עמ"ן 33178-10-17, השופט א' דראל ). בית המשפט המחוזי קבע כי לשונו של סעיף הפטור מחייבת שהתנאים למתן הפטור ייבחנו רק לאחר

סיום הבניה, ולמצער בעת שניתן היתר הבניה. מכיוון שבשני מועדים אלה המבקשים כבר השלימו את מכירת הדירות הקודמות שהיו בבעלותם, סבר בית המשפט המחוזי כי הם זכאים בכל מקרה ליהנות מהפטור. בית המשפט המחוזי הוסיף וציין כי אינו רואה סיבה שהפטור יינתן למי שבונה דירה על מקרקעין ומעולם לא היה בעלים של דירה נוספת הקיימת בהם, אך לא למי שבונה דירה על מקרקעין לאחר שמכר דירה נוספת בהם.

2.

על פסק דין זה הוגשה בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון, אשר נדרש לפרשנותו של סעיף הפטור, שזו לשונו:

"בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר ; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת".

בפסק הדין, אשר נכתב על ידי השופטת ד' ברק-ארז בהסכמת השופטים מ' מזוז ו י'

וילנר , התקבלה בקשת רשות הערעור ונקבע כי בית משפט קמא שגה ביחס לפרשנות הלשונית שהעניק לסעיף הפטור. נקבע בפסק הדין כי " המילה "לאחר" אינה מתייחסת למועד הבחינה, כי אם לגודלה של דירת המגורים הנבחנת. זאת ותו לא " (פסקה 23 לפסק הדין). בית המשפט קבע כי בשים לב לכך ששאלת החבות בהיטל השבחה נבחנת, ככלל, במועד אירוע המס – ומשמדובר בהשבחה שמקורה בתכנית, במועד תחילתה – הרי שזהו גם המועד הרלוונטי לבחינת

הזכאות לפטור. בית המשפט הטעים כי תוצאה זו מתחייבת גם לנוכח תכליתו העיקרית של סעיף הפטור, תכלית סוציאלית שנועדה לאפשר התחשבות במי שמבצע בניה בהיקף נמוך יחסית, ושדירת מגוריו אינה נחשבת לנכס יוקרה. ברקע הדברים צוין כי יישומו של סעיף הפטור בנסיבות שונות הוביל לאורך השנים לקשיים ולאי בהירות שבעטיים לא תמיד הוגשמה התכלית הסוציאלית העומדת בבסיס סעיף הפטור. כך הוא הדבר, למשל, באותם מקרים בהם סעיף הפטור חל על מי שבבעלותו נכסים אחרים שאינם מצויים במקרקעין המיועדים לבניה. קושי זה, אשר טמון במיקוד הדיון במיקום נכסיו של הנישום במקרקעין ספציפיים, חלף כמות הנכסים הכוללת שבבעלותו, נדון בבר"ם 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (8.6.2014) (להלן: הלכת רביד ) ובבר"ם 8052/14 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ' שלו (22.3.2017) (להלן בהתאמה: הלכת רביד ו עניין שלו ). עם זאת, נקבע בפסק הדין כי אין בקושי האמור כדי לשלול את החובה לחתור למימוש תכלית הפטור בגדר "אותם מקרקעין" במקרים כמו זה שבפנינו, באופן שימנע הרחבה יתרה של תחולת הפטור, ככל שהדבר אפשרי ואף מתיישב באופן מיטבי עם לשון החוק.

3.

מכאן הבקשה דנן, בה טוענים המבקשים כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה השונה מזו שנהגה עד כה אשר יש לה השלכות רוחב ומשמעויות כלכליות כבדות משקל. בעיקרו של דבר, המבקשים טוענים כי פסק הדין מנוגד להלכות קודמות בשלושה היבטים עיקריים.

ההיבט הראשון , נוגע לקביעה בפסק הדין לפיה לצורך חישוב מגבלת שטח הבניה הקבועה בסעיף הפטור יש לקחת בחשבון את שטחן המצטבר של הדירות הקודמות. לטענת המבקשים, קביעה זו מנוגדת להלכות קודמות של בית המשפט העליון משני טעמים: ראשית , משום שהיא יוצרת הבחנה בין נישומים שיש להם דירות מגורים נוספות במקרקעין אחרים אשר על פי ההלכה הפסוקה שטחן לא ילקח בחשבון לצורך חישוב מגבלת שטח הבניה הקבועה בסעיף הפטור, ובין נישומים בעלי דירות נוספות באותם המקרקעין אשר על פי פסק הדין שטחן כן ילקח בחשבון לצורך חישוב המגבלה האמורה. על רקע זה טוענים המבקשים כי אפילו אם לא היו מוכרים את דירותיהם הקודמות, לא היה מקום לחשב את שטחן המצטבר של הדירות לצורך בחינת זכאותם לפטור. שנית , נטען כי מההלכות שנקבעו בעניין רביד ובע"א

7417/01 צרי נ' הועדה המקומית גבעתיים , פ"ד נז (4) 879 (2003) (להלן: עניין צרי ) עולה כי לצורך החלת הפטור יחושב אך ורק השטח הכולל של דירת מגורים עיקרית , קרי דירה שבה מתגורר בפועל מבקש הפטור והיא מצויה בבעלותו. לשיטתם של המבקשים, פסק הדין סטה מהלכת רביד בכך ש הובא בחשבון גם השטח המצרפי של הדירות הקודמות

בעת בחינת הסייג, הגם שאף אחת מהן לא שימשה אותם לצרכי מגורים. עוד טוענים המבקשים בהקשר זה כי בהלכת רביד

נקבע, על בסיס לשון סעיף הפטור, כי בחינת השטח הכולל צריך שתתייחס לדירת המגורים מושא בקשת הפטור ולא לדירות מגורים נוספות המצויות בבעלות מבקש הפטור.

ההיבט השני , נוגע לשאלת מועד בחינת הזכאות לפטור. לטענת המבקשים בפסק הדין נקבע לראשונה כי המועד הרלבנטי לבחינת הזכאות לפטור הוא מועד אישור התכנית המשביחה , ואף זאת בניגוד להלכה שנקבעה בבר"ם 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (8.6.2014) (להלן: עניין רביד ) שם נדחתה, כך לגישת המבקשים, טענת המערערת למועד תחולה זה. לטענתם, המועד הרלבנטי לבחינת הזכאות לפטור הוא מועד מימוש זכויות הבנייה בפועל, לאמור מועד סיום הבניה ולכל הפחות יום מתן היתר הבנייה.

החידוש הנטען השלישי , עליו מצביעים המבקשים, נעוץ בקביעה בפסק הדין לפיה תכליתו העיקרית של סעיף הפטור היא תכלית סוציאלית. לטענת המבקשים, קביעה זו מתעלמת מיתר התכליות עליהן הושם הדגש בפסקי דין אחרים, למשל, בעניין דנ"א 6298/15 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח תקווה נ'

דיבון (29.6.2017) (להלן: עניין דיבון ) וב רע"א 3626/06 חמאיסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, מבוא העמקים (22.7.2008) (להלן: עניין חמאיסי ) . המבקשים טוענים כי בניגוד לאמור בפסק הדין נושא הבקשה, בית משפט זה לא העניק מעמד בכורה לתכלית הסוציאלית שבבסיס סעיף הפטור אלא קבע כי יש לפרש את הסעיף באופן גמיש כך שתוגשם תכלית נוספת והיא פיתוח מקרקעין והקלה על מצוקת דיור.

4.

המשיבה מצדה סומכת ידיה על הקביעות בפסק הדין וטוענת כי דין הבקשה להידחות משום שלא נקבעה בו הלכה חדשה, ודאי לא כזו המעוררת קושי מיוחד המצדיק דיון נוסף, אלא אך יושמו עקרונות שהותוו קודם לכן בפסיקתו של בית משפט זה . בתמצית, המשיבה טוענת כי החלת סעיף הפטור בהתעלם מקיומן של הדירות הקודמות רק מן הטעם שהדירות נמכרו או כי המבקשים לא התגוררו בהן קודם לכן, תחתור תחת התכלית הסוציאלית של סעיף הפטור ותחת הפסיקה העקבית של בית המשפט בעניין זה. לטענתה, הקביעה בפסק הדין לפיה המועד לחישוב שטח הדירה הוא מועד אישור התכנית המשביחה ולא מועד סיום הבניה או הנפקת היתר הבנייה, מתיישבת עם פסיקת בית המשפט שעניינן בסעיף 19(ג)(2) לחוק, לפיו ינתן פטור גם בטרם מימוש זכויות הבנייה בפועל. עוד טוענת המשיבה כי ממילא המבקשים לא היו זכאים לפטור בשים לב לכך שבמועד אישור התכנית המשביחה הם החזיקו בזכויות העולות על 140 מ"ר מבלי שחוייבו בהיטל השבחה, ומשכך תכלית הפטור כבר הושגה.

דיון והכרעה

5.

לאחר עיון בפסק הדין, בבקשה לקיום דיון נוסף ובתגובה לה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.

כפי שנפסק לא אחת, הדיון הנוסף הוא הליך חריג השמור לאותם מקרים שבהם נפסקה הלכה העומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה ראוי לקיים בה דיון נוסף (סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; דנג"ץ 1836/18 שמיר נ' מועצת מקרקעי ישראל , פסקה 9 (9.8.2018) ). עוד נפסק כי חידוש ההלכה הוא כשלעצמו אינו מצדיק קיומו של דיון נוסף (דנ"מ 4539/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים נ' אטבליסמנט סמונד ואח' פסקה 6 (9.9.2019)) וכי כדי להצדיק קבלת בקשה לקיום דיון נוסף

"נדרשת הלכה מיוחדת וחריגה שיש בה כדי לשנות באורח מהותי נורמות ששררו עובר להלכות שנדונו והוכרעו בפסק הדין" (דנ"א 3455/05 עטיה נ' שחר , פסקה 6 (11.10.2005) (להלן: עניין עטיה )).

תנאים אלו אינם מתקיימים בענייננו.

6.

בפסק הדין תוארו ציוני הדרך העיקריים בהתפתחות ההלכה הנוגעת לפרשנותו של סעיף הפטור, כפי שבאו לידי ביטוי, למשל, בעניין רביד , בעניין דיבון , ובעניין חמאיסי . עיון בפסק הדין מעלה כי שופטי ההרכב ביקשו לפסוע בגדרי אותן ההלכות והדבר אף הובהר על-ידי השופטת ד' ברק-ארז אשר ציינה כי העובדות בפסקי הדין האמורים רלוונטיות " מאחר שלפחות במידת מה יש בהכרעה ביחס אליהן כדי לכוון את הפרשנות במקרה דנן " (פסקה 5 לפסק הדין). במובן זה – והגם שקביעת בית המשפט לעניין מועד בחינת הזכאות לפטור מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ג)(1) היא קביעה חדשה – אין בה כדי לסתור הלכות קודמות. יתרה מכך, הקביעות העומדות בבסיס פסק הדין מתיישבות עם אותן הלכות אף ללא קשר להכרעה בשאלה מהו המועד שבו יש לבחון את הזכאות לפטור.

ודוקו – בעניין רביד

נקבע כי אין להחיל את סעיף הפטור מקום שבו למבקש הפטור יש דירה נוספת באותם מקרקעין שגודלה עולה על 140 מ"ר. אכן, נסיבות עניין רביד

שונות במקצת מענייננו שהרי שם החלת הפטור התבקשה ביחס לדירה נוספת ל דירת מגורים קיימת בה התגוררה מבקשת הפטור, בעוד שבענייננו דירות המגורים הקודמות של המבקשים נמכרו

והם או קרוביהם לא התגוררו בהן מעולם . המבקשים מבקשים להיבנות משוני זה ואולם, בעניין רביד

הובהר כי לאור תכליותיו של סעיף הפטור יש להחיל את מגבלת שטח הבנייה הקבועה בסעיף (140 מ"ר לכל היותר) "בכל המקרים שבהם מוחל סעיף 19(ג)(1) – תהא ההיסטוריה של הבנייה אשר תהא: הרחבת דירה קיימת, הריסתה ובנייה מחדש תחתיה או בנייה על מגרש ריק " (פסקה 28 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז בעניין רביד , הדגשות אינן במקור). מהאמור יוצא כי אין רלוונטיות לעובדה שהמבקשים מכרו את דירותיהם הקודמות במועד שקדם למימוש הזכויות מכוח התכנית המשביחה, שהרי על-פי הלכת רביד מגבלת 140 המ"ר תחול על בנייה או הרחבה של דירת מגורים בין אם מדובר בדירת מגורים קיימת ובין אם בדירה קודמת, למשל כזו שנהרסה ונבנתה תחתיה דירה חדשה.

7.

הוא הדין ביחס לטענת המבקשים לפיה יש ללמוד מההלכות שנפסקו בעניין צרי

ו רביד כי לצורך החלת הפטור יחושב אך ורק השטח הכולל של דירת מגורים עיקרית , קרי דירה שבה מתגורר בפועל מבקש הפטור. כאמור, המבקשים סבורים כי העובדה שהדירות הקודמות לא שימשו למגוריהם יש בה כדי לפטור אותם מתחולת מגבלת 140 המ"ר הקבועה בסעיף הפטור. אין בידי לקבל טענה זו.

ראשית , בעניין ע"א 5138/04 הועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה יהודה נ' נווה שלום חברה מוגבלת בערבות (30.8.2007) (להלן: עניין נווה שלום ), נקבע אמנם כי אין מניעה מבחינת לשון סעיף הפטור כי הבנייה אליה מתייחס הסעיף תהא על קרקע שקודם לכן לא שימשה למגורי המחזיק או קרובו, ואולם השאלה האם המחזיק בדירת המגורים התגורר בה לפני הבנייה אינה נוגעת כלל ועיקר לשאלת מגבלת השטח הקבוע בסעיף הפטור. יתרה מכך, כבר נפסק בעניין

נווה שלום כי "במהות הדברים קשה לשרטט הבדל ממשי בין מי שמבקש למצוא פתרון דיור בדרך של בניית דירה חדשה על מגרש שבבעלותו או בחכירתו ( במגבלות השטח הקבוע בסעיף הפטור ) ובין מי שמבקש להקל על מצוקת הדיור שלו על דרך של הרחבת דירה קיימת כדי אותו השטח ..." (הדגשות אינן במקור, פסקה 9 לחוות דעתי, שם). בשני המקרים – בין אם הבנייה מתייחסת לדירה קיימת ובין אם לבנייה של דירה חדשה בה לא התגורר קודם לכן – כפוף הנישום למגבלת השטח הקבועה בסעיף הפטור. שנית , טענת המבקשים אינה מתיישבת עם הגיונם של דברים ואף לא עם תכליות סעיף הפטור. הענקת הפטור נועדה להקל על מי שהבנייה או ההרחבה דרושה לו או לקרובו לשימוש עצמי כפתרון דיור ( עניין

נווה שלום , שם ). אכן, כפי שהובהר בפסק הדין, ההלכה הפסוקה שהשתרשה בבית משפט זה התוותה כי סעיף הפטור ביסודו נועד להקל עם מי שביצע בניה בהיקף נמוך יחסית, תוך איזון בין הגשמת תכליתו הסוציאלית של סעיף הפטור ובין התכלית של מניעת ניצולו לרעה בדרך של החלת יתר של הפטור על חשבון הקופה הציבורית (ראו פסקה 26 לפסק הדין, וכן להפניה שם לעניין דיבון ). לפיכך, טענת המבקשים כי פסק הדין התעלם מהתכליות השונות של סעיף הפטור שעליהן עמד בית משפט זה בעניין דיבון והתמקד בתכלית הסוציאלית – אף היא דינה להידחות.

8.

באשר לטענת המבקשים לפיה פסק הדין מביא לתוצאה בעייתית ובלתי צודקת משום שהוא יוצר הבחנה בין מי שבבעלותו נכסים נוספים רבים במקרקעין אחרים שאינם משמשים למגורים, ובין אלו שבבעלותם נכסים באותם המקרקעין, וכי משכך מוצדק לקיים דיון נוסף – אף היא דינה להידחות. אכן, לשונו של סעיף הפטור עוררה לא פעם קשיים פרשניים ניכרים אשר הביאו את בית המשפט לקרוא לתיקונו באופן שיבהיר את היקף תחולתו (ראו, למשל, עניין דיבון פסקאות 14 ו-31 לחוות דעתה של הנשיאה (בדימ') מ' נאור ועמדת היועץ המשפטי בעניין זה). בפרט, כאמור בפסק הדין, יש קושי הכרוך במיקוד הדיון במיקום נכסיו של הנישום במקרקעין חלף כמות הנכסים הכוללת שבבעלותו. קושי זה כבר נדון בפסקי הדין בעניין רביד ובעניין שלו , אך כאמור בהם הוא יוכל לבוא על פתרונו כאשר יינתן מענה שלם מצד המחוקק לנוסחו הנוכחי של סעיף הפטור (פסקה 27 לפסק הדין) . לבסוף אעיר כי קבלת עמדת המבקשים, לפיה אין להתחשב בשטחן המצטבר של הדירות הקודמות בעניינם לצורך החלת סעיף הפטור, עשויה להוליך לתוצאה בלתי צודקת אחרת . בהקשר זה, בדומה לדוגמה שהובאה בהחלטת ועדת הערר בעניינם של המבקשים, עלולים להתעורר מקרים שבהם מי שהרחיב את דירתו מ-140 מ"ר ל-160 מ"ר יישא בתשלום היטל השבחה מלא בעוד שמי שמכר את זכויותיו בדירה בת 150 מ"ר ובנה תחתיה מספר דירות בשטח כולל של 280 מ"ר יהנה מסעיף הפטור (ראו פסקה 12 לפסק הדין). אין להלום כי לכך כיוון המחוקק. על כן, לגישתי, עד אשר יתן המחוקק דעתו לסוגיה זו, יש לחתור למימוש תכלית הפטור ביחס לבניה הנעשית ב"אותם המקרקעין" באופן שימנע הרחבת יתר לתחולת הסעיף.

9.

סיכומו של דבר – פסק הדין מתיישב עם ההלכות הקודמות שיצאו תחת ידו של בית משפט זה בעניין סעיף הפטור, ו ה הלכה שנפסקה בו לא שינתה מהנורמות שהותוו בהן באופן המצדיק דיון נוסף (ראו עניין עטיה , לעיל).

יתר טענות המבקשים הן טענות ערעוריות באופיין ועל כן לא מצאתי להידרש אליהן שהרי "הדיון הנוסף אינו ערעור נוסף" (דנ"א 4253/18 פרג'י נ' שזור - מושב עובדים להתיישבות חקלאית , פסקה 5 (7.10.2018)).

התוצאה היא כי הבקשה נדחית. המבקשים יצאו בהוצאות המשיבה בבקשה בסך 40,000 ש"ח.