דנ"מ 8696/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ. חברת נוה שוסטר בע"מ

זוהי בקשה לקיים דיון נוסף בפסק-דין שניתן בבית-משפט זה (השופטים ד' ברק-ארז, ג' קרא ו-י' אלרון ) ביום 16.12.2019 בעניין בר"ם 1245/15 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' חברת נוה שוסטר . בפסק הדין

נדחתה

בקשת רשות ערעור שהגישה המבקשת (להלן גם: הוועדה המקומית ) על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, בו קבע שאין להתערב בהחלטה שניתנה בוועדת ערר בדבר ביטול חיוב המשיבה 1 (להלן: נוה שוסטר ) בתשלום היטל השבחה למבקשת. המבקשת עותרת כי בית-משפט זה יקיים דיון נוסף בעניין ויורה לנוה שוסטר לשלם למבקשת את היטל ההשבחה.

הרקע לבקשה לדיון נוסף

1.

ביום 1.8.1988 התקשרו נוה שוסטר והמשיבה 2 (להלן: רמ"י ) בחוזה פיתוח לתקופה של 36 חודשים למטרת בניית מבני ספורט, מועדונים ומסחר הקשור לספורט ולבידור בשטח כולל של 13,000 מ"ר על מקרקעין המצויים בגבעתיים בהתאם לתב"ע גב/281/א (להלן: חוזה הפיתוח ו- המקרקעין ). בחוזה הפיתוח התחייבה רמ"י בפני נוה שוסטר לחתום על חוזה חכירה לתקופה של 49 שנים אם תמלא נוה שוסטר את כל התחייבויותיה לפי חוזה הפיתוח.

בפועל, עלה בידי נוה שוסטר לבנות רק חלק קטן מהנדרש על-פי חוזה הפיתוח, ובשנת 1998 היא נקטה הליכים משפטיים נגד רמ"י, הוועדה המקומית ועיריית גבעתיים (להלן: העירייה ), בטענה כי הן הנושאות באחריות לכך שנוה שוסטר לא עמדה בהתחייבויותיה לפי חוזה הפיתוח. ביום 6.7.2003 חתמו נוה שוסטר, העירייה והוועדה המקומית, על דעתה של רמ"י, על הסכם לסיום המחלוקות ביניהן (להלן: חוזה 2003 ),

בגדרו הגיעו להסכמות בעניין שינוי ייעוד המקרקעין למגורים במסגרת תכנית עתידית וכן באשר לאופן חלוקת התשלומים בין הצדדים בעקבות שינוי הייעוד. נקבע כי נווה שוסטר תשלם ישירות לעירייה סכום המהווה 91% מעלות הקמתו של פארק ציבורי בתחומי התכנית העתידית, ובנוסף, תשלם נוה שוסטר לרמ"י סכום המהווה 91% מערך "התוספת לעסקה", קרי, מהפרשי שווי הקרקע הנובעים מההשבחה של התכנית העתידית, בניכוי עלות הפארק. עוד סוכם כי מתשלום זה תעביר רמ"י לעירייה "חלף היטל השבחה", בהתאם לסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ח-1968 (להלן: החוק ) החל על מקרקעי ישראל שלא הוחכרו בחכירה לדורות. עוד הוסכם כי הצדדים מוותרים הדדית על כל טענה, תביעה או דרישה הנוגעת לתכנית העתידית. ביום 13.5.2007 פורסמה למתן תוקף תכנית גב/281/ח שלפיה המקרקעין יועדו לאיזור מגורים מיוחד בן 140 יחידות דיור בשטח של 42,100 מ"ר ולאזור ספורט מיוחד בשטח של 20,500 מ"ר (להלן: התכנית המשביחה ). לאחר פרסום התכנית המשביחה פעלו הצדדים על-פי הוראות חוזה 2003. ביום 29.3.2007 שילמה נוה שוסטר לעירייה סך של כ- 6 מיליון ₪ בגין עלות הפארק, וביום 30.1.2008 שילמה לרמ"י 91% מערך הפרשי שווי הקרקע כאמור, שהסתכמו לאחר ניכוי עלות הפארק בסך של 57,033,893 ₪. רמ"י מצדה העבירה לעירייה ביום 10.3.2008 תשלום חלף היטל השבחה בסך כולל של 5,703,389 ₪.

2.

ביום 13.7.2009, סמוך למועד שבו ניתן לנוה שוסטר היתר בניה להקמת פרויקט מגורים במקרקעין, הוציאה לה הוועדה המקומית שומת היטל השבחה בגין מימוש הזכויות שבתכנית המשביחה בסכום של 52,726,973 ₪ הכולל הפרשי הצמדה מיום פרסום התכנית. נוה שוסטר ערערה על החיוב בהיטל השבחה בפני וועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז תל אביב (להלן: ועדת הערר ), כאשר רמ"י והיועץ המשפטי לממשלה תומכים בעמדתה. ביום 26.12.2013 התקבל הערר ונקבע כי מעמדה של נוה שוסטר במקרקעין במועד הקובע היה של בת רשות ולא של חוכרת לדורות ועל כן, אין יסוד בדין לחייבה בהיטל השבחה, כפי שנפסק בעניין רע"א 85/88 קנית ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן , פ"ד מב(4) 782 (1989) (להלן: הלכת קנית ).

3.

שני הצדדים ערערו על החלטת ועדת הערר בפני בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עמ"נ 12622-02-14 הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים נ' נוה שוסטר ואח' ). הוועדה המקומית ערערה על ביטול חיובה של נוה שוסטר בהיטל השבחה, ונוה שוסטר ערערה על אי-פסיקת הוצאות לזכותה.

ביום 18.1.2015 ניתן פסק-דין בו נדחו הערעורים על החלטת ועדת הערר. בית המשפט (השופטת צ' צפת ) מצא כי בהחלטה יישמה ועדת הערר כראוי את הדין והפסיקה על נסיבותיו המיוחדות של המקרה, תוך התייחסות עניינית ומקיפה למכלול השיקולים שהובאו בפניה ובאופן שאינו חורג ממתחם הסבירות ומשיקול הדעת המינהלי המסור לה. אף שדי היה בכך כדי לדחות את הערעורים, הוסיף בית המשפט כי גם לגופו של עניין, צדקה ועדת הערר בקובעה כי במהלך תקופת הפיתוח לא התמלאו התנאים הנדרשים לחתימת הסכם חכירה ולשינוי מעמדה של נוה שוסטר לחוכרת לדורות. לפיכך, נותרה נוה שוסטר במעמד של בת רשות במקרקעין ולא ניתן להטיל עליה היטל השבחה. מסקנה זו נתמכת בחוזה 2003 בו נקבע כי רמ"י תעביר לעירייה תשלום חלף היטל השבחה, באופן שמתיישב עם סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, ומלמד על אומד דעת הצדדים בעת חתימתו כי נוה שוסטר הייתה בת רשות במקרקעין ולא חוכרת לדורות החבה בהיטל השבחה.

4.

ביום 18.2.2015 הגישה הוועדה המקומית לבית-משפט זה בקשת רשות ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי. בהחלטה מיום 15.4.2015 הורתה השופטת ד' ברק ארז על השהיית הטיפול בבקשה עד למתן פסק-דין בהליכים שבהם עולה שאלה עקרונית דומה (רע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שומרון ובר"ם 468/14 הוניגמן ובניו בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון ) (10.5.2016) (להלן: עניין בר יהודה ). סמוך לאחר מתן פסק הדין בעניין בר יהודה, הגישה הוועדה המקומית הודעה לבית המשפט שבה עתרה לקבל את בקשת רשות הערעור לאור ההלכה שנפסקה בעניין בר יהודה ולחייב את נוה שוסטר בהיטל ההשבחה. בהמשך, בהמלצת בית המשפט, ניסו הצדדים להגיע להסכמות ביניהם מחוץ לכתלי בית המשפט, ואולם, בחודש ספטמבר 2019 הודיעו כי הדבר לא הסתייע.

בפסק-דין שניתן בבית-משפט זה ביום 16.12.2019 ניתנה רשות ערעור והערעור נדחה פה אחד על-פי חוות-דעתה של השופטת ד'

ברק ארז , אליה הצטרפו השופט ג' קרא והשופט י' אלרון .

בפתח הדברים, עמד בית המשפט על כך שהמקרה דנן נמצא בנקודת המפגש של שתי הלכות עקרוניות שנקבעו בבית-משפט זה ושהובילו לשינוי במצב המשפטי. האחת

היא ההלכה שנקבעה בעניין בר יהודה לפיה ניתן לראות יזמים האוחזים בחוזי פיתוח עם רמ"י כחוכרים לדורות ולהטיל עליהם חיוב של היטל השבחה (להלן: הלכת בר יהודה ). ההלכה השניה נקבעה בעניין ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' גוב-ארי

(27.6.2011) ולפיה חוזים בין רשויות מקומיות ובין יזמים הכוללים הקלה או פטור מתשלומי חובה או חיוב בתשלום חובה שלא על-פי דין הם בלתי חוקיים, ותוצאותיהם תיבחנה בהתאם להסדר הקבוע בהוראות סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 , תוך שיובאו בחשבון שיקולים מתחום המשפט הציבורי (להלן: הלכת דירות יוקרה ).

במקרה שלפנינו, לכאורה, על-פי הלכת בר יהודה, ניתן היה לחייב את נוה שוסטר בתשלום היטל השבחה מכח חוזה הפיתוח עליו חתמה עם רמ"י, תוך הכרה במעמדה כחוכרת לדורות לעניין היטל ההשבחה. כמו כן, על-פי הלכת דירות יוקרה, ניתן לקבוע כי חוזה 2003 הוא בלתי חוקי, הן משום הפטור שניתן לנוה שוסטר מתשלום היטל השבחה בניגוד לדין, והן משום החיוב בתשלום עלות הפארק ללא בסיס חוקי. בבחינת תוצאותיה של אי חוקיות זו, סבר בית המשפט כי יש להעניק משקל מכריע לכך שרק כשש שנים לאחר חתימת החוזה, ולאחר שכבר קוימו כל הסדרי התשלומים שנקבעו בו, שלחה הוועדה המקומית לנוה שוסטר דרישה לתשלום היטל השבחה שמשמעה התנערותה מהוראת הוויתור בנוגע לתכנית המשביחה. בנוסף, ייחס בית המשפט

משמעות לכך שאת הטענה בדבר אי-חוקיות החוזה העלתה הוועדה המקומית בהליכים קודמים בשפה רפה. בנסיבות אלה, ראה בית המשפט קושי להורות על בטלותו המלאה של החוזה באופן שיחייב השבה הדדית תוך עריכת חיובים והתאמות ופתיחת תשלומים ששולמו זה מכבר. לפיכך, הורה בית המשפט כי חרף אי החוקיות שבחוזה 2003, התשלומים שהועברו יעמדו על כנם ונווה שוסטר לא תידרש לשלם את היטל ההשבחה כפי שנתבקשה.

מכאן בקשת הוועדה המקומית להורות על דיון נוסף בפסק הדין.

טענות הצדדים לבקשה לדיון נוסף

5.

המבקשת סבורה כי בפסק הדין בבקשת רשות הערעור נקבעה הלכה חדשה אשר עומדת בסתירה להלכת בר יהודה ותוצאותיה קשות. לטענתה, הלכת בר יהודה קובעת

את יחסי האיזון הנכונים בחלוקת ערך ההשבחה בין רמ"י ובין הרשות המקומית. לפני הלכת בר יהודה, הייתה רמ"י זכאית לתשלום מהיזם בשיעור של 91% מערך ההשבחה, ומתוכו היה עליה להעביר לרשות המקומית תשלום בשיעור של 10% מהתשלום שהתקבל מהיזם. בעקבות הלכת בר יהודה, זכאית רמ"י לקבל תשלום בשיעור של 31% בלבד מערך ההשבחה, ואילו הרשות המקומית זכאית לקבל שיעור של 50% מערך ההשבחה. הלכת בר יהודה קבעה, אם כן, כי חלק הארי של תשלומי היזמים יועבר לרשות המקומית שיזמה את הליכי ההשבחה באופן שמשקף צדק חלוקתי. זאת ועוד, כפועל יוצא של הלכת בר יהודה הוטב מצבו של היזם בכך שהופחת התשלום החל עליו ב- 10% (מ-91% ל-81%) מערך ההשבחה. המבקשת מוסיפה ומדגישה כי קביעת מעמדו של היזם האוחז בחוזה פיתוח כחוכר לדורות לעניין תשלום היטל השבחה היא מחייבת, כאשר מעמד זה נגזר ממהות הזכויות המוקנות ליזם, והוא אינו תלוי במערכת חוזית כלשהי. בעמדה זו, לטענת המבקשת, החזיקו רמ"י והיועץ המשפטי לממשלה במסגרת העתירה לדיון נוסף בפסק הדין בעניין בר יהודה (דנ"א 4213/16 הוניגמן ובניו בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון ). אף בעניינו, תמכה רמ"י בהצעת בית המשפט שלפיה פסק-דינו של בית המשפט המחוזי יבוטל ונוה שוסטר תהיה חייבת בתשלום היטל השבחה, אך בהמשך חזרה בה מעמדה זו.

המבקשת טוענת כי בסופו של יום, פסק הדין הביא להתעשרות של רמ"י על חשבון הרשות המקומית. אם לא יקוים דיון נוסף, לטענתה, תביא ההלכה שנפסקה למצב שבו פירותיהן של פעולות ההשבחה המבוצעות על-ידי הרשויות המקומיות יופנו ברובם לרמ"י והן תצאנה בחסר. כך תיגרם פגיעה חמורה בעקרון הצדק החלוקתי שהוא העקרון המנחה ביסוד החיוב בהיטל השבחה. משכך, עותרת המבקשת לקבל את הבקשה ולקבוע בדיון נוסף כי הלכת בר יהודה הסדירה את מערכת היחסים בין הגופים השלטוניים וקבעה באופן מחייב את חלוקת התשלומים הנובעים מפעולת ההשבחה של הרשויות המקומיות.

6.

בתגובה לבקשה טוענת נוה שוסטר כי לא מתקיימים במקרה זה התנאים להגשת עתירה לדיון נוסף, משלא נקבעה בפסק הדין כל הלכה או קביעה עקרונית חדשה, ואין בו אלא יישום של ההלכות הרלוונטיות במקרה הספציפי על מורכבותו ונסיבותיו הייחודיות. העובדה שפסק הדין ניתן פה אחד גם היא מהווה, לשיטתה, טעם שלא להיעתר לדיון נוסף. עוד טוענת נוה שוסטר כי המבקשת עותרת לכך שבית המשפט יצהיר מהי הלכת בר יהודה, ויקבע מהו עיקר חידושה ותחולתה, באופן שחורג מן ההלכה עצמה כפי שנפסקה ומתכליתה של העתירה לדיון הנוסף.

נוה שוסטר מוסיפה וטוענת כי במסגרת הבקשה לדיון נוסף מעלה המבקשת

טענות חדשות העומדות בסתירה לטענות שאותן העלתה בהליכים קודמים. נוה שוסטר מבקשת להבהיר כי בניגוד לרושם המתקבל מטענות המבקשת לפיו הלכת בר יהודה היטיבה עם היזם, הרי שבפועל ערכי הבסיס של ההשבחה שמתוכם יש לשלם היטל בגובה של 50% גבוהים עשרות מונים מהפרשי ערך הקרקע שעל בסיסם מחושב התשלום לרמ"י. אם הייתה מתקבלת דרישת המבקשת, היתה נוה שוסטר מחויבת לשלם עוד עשרות מיליוני שקלים בצירוף הפרשי הצמדה וריבית ממועד דרישת התשלום.

כמו כן, טוענת נוה שוסטר כי לא ניתן לערוך הפרדה בין מערכת היחסים השלטונית שבין רמ"י והרשות המקומית, למערכת היחסים החוזית שבין הצדדים, שהרי על-פי סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, משעה שאין חוכר לדורות במקרקעי ישראל, ישולם חלף היטל השבחה בהתאם להסכמים שבין רמ"י ובין הרשות המקומית. במקרה דנן, חוזה 2003 עסק בעריכת תכנית חדשה ובאיזונים כספיים הדדיים בתקופה שבה שלטה בכיפה הלכת קנית לפיה מעמדה של נוה שוסטר הוא של בת רשות שאינה חייבת בהיטל השבחה. משכך, לטעמה של נוה שוסטר, לא נפלה אי חוקיות בעת כריתתו של חוזה 2003.

לבסוף, מלינה נוה שוסטר על כך שלמרות שבכל ההליכים שהתנהלו משנת 2010 ועד היום בערכאות השונות נדחתה עמדת המבקשת, לא הוטלו עליה הוצאות. לאורך שנים

נאלצה נוה שוסטר לשאת בהוצאות משפט בסכומי עתק ונגרמו לה נזקים אדירים. על כן, עותרת נוה שוסטר להשית על המבקשת הוצאות לדוגמא בגין הליך זה אשר יהיה בהן ביטוי להפרת החוזה מצדה ולהתנהלותה בחוסר הגינות ובחוסר תום לב.

7.

להשלמת התמונה, יצוין כי רמ"י לא הגישה תגובה מטעמה לבקשה לדיון נוסף (ואף לא נתבקשה לעשות כן). במסגרת ההליך שהתנהל בבית-משפט זה, סברה רמ"י כי

אין הצדקה להחיל את הלכת בר יהודה נוכח נוסחו של חוזה 2003 ונסיבות כריתתו, ובשים לב לכך שהדבר יצריך פתיחה של ההליכים הקודמים והתשלומים שכבר הועברו בין הצדדים.

דיון והכרעה

8.

לאחר שעיינתי בבקשה לקיום דיון נוסף על צרופותיה ובתגובה לה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.

דיון נוסף שמור למקרים חריגים שבהם כהוראת סעיף 30 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 "ההלכה שנפסקה בבית המשפט העליון עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון", או "שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה של ההלכה שנפסקה בעניין" יש מקום לדיון נוסף.

פסק הדין בענייננו אינו מקיים את התנאי הראשון והבסיסי למתן דיון נוסף, היות שהוא אינו קובע כל הלכה חדשה, ודאי שלא "בכוונת מכוון ובמפורש" ( דנ"מ 3107/18 שלמה קרסו ואח' נ' מדינת ישראל , פסקה 5

(7.11.2018); דנ"פ 4966/19 קרני נ' מדינת ישראל , פסקה 5 (8.8.2019); דנ"פ 5196/19 אשר דהאן נ' מדינת ישראל, פסקה 13 (30.12.2019); יגאל מרזל "סעיף 18 לחוק-יסוד: השפיטה – 'דיון נוסף' בדיון הנוסף" ספר דורית ביניש 181, 239 (קרן אזולאי, איתי בר-סימן-טוב, אהרן ברק ושחר ליפשיץ עורכים, 2018) (להלן: מרזל )).

9.

בפסק הדין נדרש בית המשפט להכריע במחלוקת ספציפית שהינה ייחודית לנסיבותיו של המקרה הנדון קרי – האם להחיל בו את הלכת בר יהודה ולחייב את נוה שוסטר בתשלום היטל השבחה למבקשת, או לקבוע כי על-פי תנאי חוזה 2003 נוה שוסטר אינה חייבת למבקשת כל תשלום נוסף. כזכור, מדובר בחוזה שנחתם במסגרת הסדר פשרה כולל אשר הושג על רקע הליכים משפטיים שהתנהלו בזמנם בין הצדדים, ולפיו הסכימה המבקשת לקבל תשלום חלף היטל השבחה בתוספת עלות הפארק וויתרה על כל טענה ותביעה בנוגע לתכנית המשביחה, לרבות דרישה להיטל השבחה. לפי אותו הסדר הפשרה, התחייבה רמ"י לחדש את חוזה הפיתוח עם נוה שוסטר, באשר חוזה הפיתוח המקורי הסתיים זה מכבר בעת שנחתם חוזה 2003. מכאן שחוזה הפיתוח שעליו מבססת המבקשת את דרישתה להיטל השבחה הוארך בכפוף להסכמות ולוויתורים שנעשו בחוזה 2003, לרבות בעניין תשלום חלף היטל השבחה.

משבוצע חוזה 2003 במלואו, ועל אף אי החוקיות העולה מהוראותיו בראי הלכת דירות יוקרה משנת 2011, פסק בית המשפט בהתאם להוראות החוזה כי הוועדה המקומית אינה רשאית לגבות היטל השבחה, והדגיש כי "קיום החוזה במקרה דנן מבוסס על נסיבותיו המיוחדות, ובהן חלוף הזמן החריג והשלמת ביצוע חיוביהם של הצדדים" (פסקה 63 לפסק הדין). נסיבות אלה, וכן השיקולים שמנה בית המשפט מתחום דיני החוזים והמשפט המינהלי, יש בהם כדי לאבחן את המקרה שלפנינו מהמקרים שאליהם התייחס בית המשפט בעניין בר יהודה, בהעמידו את הלכת קנית לבחינה מחודשת. ההלכה שנקבעה בעניין בר יהודה באה לתת מענה עקרוני לשאלת החבות בהיטל השבחה בגין תכנית שאושרה בתקופת הפיתוח, על דרך של אימוץ פרשנות תכליתית לחוזי הפיתוח בין יזמים ובין הרשות ולפיה מי שהתעשר מההשבחה צריך לשלם עבורה. בכך קיבל בית המשפט בעניין בר יהודה את הגישה לפיה מעמדו של היזם בחוזים הללו אינו שונה, הלכה למעשה, ממעמדו של חוכר לדורות.

הלכה זו בעינה עומדת אך אין להחילה במנותק מהמערכת החוזית בין הגורמים הרלוונטיים ומן הנסיבות המיוחדות אשר יתכן ויאפיינו אותה, דוגמת המקרה שלפנינו, עליהן עמד בית המשפט בפסק דינו.

אין מדובר, איפוא, בהלכה חדשה ואף לא נסתרה בעניינו כל הלכה קיימת. מדובר בפסק דין הנוגע לעניינם הקונקרטי של הצדדים להליך ולנסיבות המיוחדות של אותו המקרה. משכך, לא קמה עילה לדיון נוסף (ראו למשל: דנ"פ 5774/18 זועבי נ' מדינת ישראל , פסקה 6 (12.8.2018);

מרזל , בעמ' 198, על האסמכתאות הנזכרות).

אשר על כן, הבקשה נדחית. המבקשת תישא בהוצאות נוה שוסטר ובשכר-טרחת עורך-דין בסך של 40,000 שקלים.