עע"מ 4560/19 אורוז שירותים בע"מ נ. רשות מקרקעי ישראל

1.

בקשה למתן סעד זמני עד להכרעה בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 22.5.2019 (עת"מ 10272-08-18, השופט

ז' הווארי , ס"נ ), שדחה עתירה מטעם המבקשות בעניין הקצאת מקרקעין שעליו הקימו תחנת מעבר לפינוי פסולת (להלן: הבקשה ו- פסק הדין , בהתאמה). במסגרת הבקשה מבוקש להורות על הקפאת המצב הקיים מזה שנים, כך שהליכי פינוי תחנת המעבר מן המקרקעין נושא פסק הדין לא יקודמו עד למתן הכרעה בערעור.

הרקע העובדתי הצריך לעניין

2.

הערעור והבקשה שבצידו הם נדבך נוסף במסכת סבוכה של הליכים שמתנהלים מזה עשור בין המבקשות, רשות מקרקעי ישראל (המשיבה 1), ומועצה מקומית כפר כנא (המשיבה 2) בנוגע למקרקעין שבמוקד הערעור (להלן: רמ"י ו- המועצה , בהתאמה; ויחדיו: המשיבות ). בהינתן שהעובדות נפרשו בהרחבה במסגרת פסקי הדין שיצוינו בהמשך, תיאור הדברים יוצג בתמצית בלבד.

3.

מאז שנת 1998 מפעילות המבקשות תחנת מעבר לפינוי פסולת על מקרקעין בשטח השיפוט של המועצה הידועים כגוש 17358 בחלקה 31 מגרש 251, בהתאם להסכמים שנכרתו בינן לבין המועצה בין היתר בשנים 1995 ו-2001 (להלן: תחנת המעבר , המקרקעין ו- ההסכמים , בהתאמה). כמתואר בפסק הדין, במסגרת ההסכמים הצהירה המועצה כי היא בעלת המקרקעין וכי אין מניעה מצדה להתקשר עם המבקשות; והיא התחייבה להעמיד את המקרקעין לשימושן של המבקשות לשם הפעלת תחנת המעבר עד ליום 13.9.2020. כן נקבע בהסכמים כי המבקשות ישאו בהוצאות הקמת תחנת המעבר, וכי יותר להן לקלוט פסולת מרשויות אחרות ומגופים פרטיים.

למען הסדר הטוב, יצוין כי ההסכמים נחתמו בין המועצה למבקשת 1, ובשנת 2007 הודיעה האחרונה כי היא המחתה את זכויותיה וחובותיה מכוח ההסכמים למבקשת 2; ומטעמי נוחות לא תיעשה הבחנה בהחלטה זו בין המבקשת 1 למבקשת 2, והן יכונו יחדיו – המבקשות .

4.

בחלוף למעלה מעשור מעת הקמת תחנת המעבר, בשנת 2009 הגישה רמ"י (לשעבר: מינהל מקרקעי ישראל) תביעה לסילוק ידן של המועצה והמבקשות מן המקרקעין, בטענה כי היא הבעלים הרשום של מלוא זכויות הבעלות במקרקעין (ת"א (השלום נצרת) 18490-10-09; להלן: תביעת הפינוי ). המועצה בחרה שלא להתגונן מפני תביעת הפינוי, ובהתאם ניתן נגדה פסק דין בהעדר הגנה. המבקשות (ובעלי המניות בהן) התנגדו בתוקף לקבלת תביעת הפינוי ביחס אליהן, וביום 3.11.2015 נדחו טענותיהן במסגרת פסק דין מנומק של בית המשפט השלום ונקבע כי הן נדרשות להתפנות מן המקרקעין ולהשיבם לידי רמ"י כשהם פנויים מכל אדם, נכס, נטיעה, בניה או תשתית שהונחה במקרקעין; ניתן צו הריסה נגד המחוברים המצויים במקרקעין (תחנת המעבר); וכן צו קבוע האוסר על המבקשות לעשות כל שימוש במקרקעין.

המבקשות מיאנו להשלים עם פסק הדין בתביעת הפינוי והגישו ערעור מטעמן (ע"א (מחוזי נצרת) 10226-02-16 ) . במסגרת הדיון בערעור שהתקיים ביום 4.7.2016, שאליו לא התייצב איש מטעם המועצה, הצהיר בא כוחה של רמ"י כי "ניתן להקצות את הזכויות במקרקעין נשוא פסק הדין קמא לרשות ציבורית לרבות המועצה המקומית כפר כנא, וככל שזו תפנה אלינו, אנו נפעל בהתאם לנהלי המנהל הרלוונטי". לנוכח הצהרה זו ובהסכמת הצדדים, ניתן פסק דין שהורה על דחיית הערעור ללא צו להוצאות; תוך שנקבע כי הליכי הפינוי וההריסה יעוכבו למשך שישה חודשים מיום מתן פסק הדין.

5.

מאחר שהמועצה לא פנתה לרמ"י בבקשה להקצאת הזכויות במקרקעין, נקטו המבקשות בעתירה מנהלית שתחייב אותה לעשות כן – על מנת שיוכלו להוסיף להפעיל את תחנת המעבר (עת"מ 11237-09-16). ביום 25.12.2016 ניתן פסק דין שהורה על קבלת העתירה, בין היתר לנוכח חוסר תום הלב שדבק בהתנהלות המועצה (בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, הנשיא א' אברהם ). ערעור שהגישה המועצה לבית משפט זה נדחה ביום 31.7.2017 (עע"מ 870/17), תוך שנקבע כי המועצה מחויבת לפנות לרמ"י בבקשה להקצות לה את המקרקעין (להלן: בקשת ההקצאה ); ויצוין כי בפועל המועצה פנתה בבקשה כאמור עוד טרם שהוכרע הערעור. כן נקבע במסגרת הערעור כי רמ"י תחליט בבקשת ההקצאה שתוגש בתוך 30 יום לפי שיקול דעתה, וניתן צו לעיכוב ביצוע פינוי תחנת המעבר לתקופת בת 45 יום (קרי עד למחצית ספטמבר 2017).

בהמשך לכך, נערכה ביום 2.11.2017 ישיבה ברמ"י בעניין בקשת ההקצאה, בהשתתפות כלל הגורמים הרלוונטיים. במסגרת ישיבה זו נקבע כי לא תתאפשר הקצאה קצרת טווח של המקרקעין למועצה; ובהתאם נקבע כי המבקשות יודיעו תוך 60 יום על מתווה להעתקת תחנת המעבר למיקום אחר או על המשך הפעלתה במיקומה הנוכחי בתנאים שנקבעו על ידי רמ"י. המבקשות מצידן הודיעו כי איתרו שטח חלופי להקמת תחנת המעבר באישור המועצה והמשרד להגנת הסביבה; ואולם ביום 11.4.2018 הודיעה רמ"י למבקשות כי השטח החלופי שהציעו אינו מקובל עליה ולא עומד בתנאים שסוכמו בין הצדדים. עוד ציינה רמ"י כי היא אינה רואה הצדקה לעכב את מימוש פסק הדין בתביעת הפינוי; ולצד זאת נאמר כי רמ"י תשקול להעניק למבקשות ארכה לביצוע הפינוי ככל שיפעלו בהתאם לחלופות שונות שהוצגו להן. מכתבים נוספים שהוחלפו בין הצדדים לא הניבו פרי, וביום 3.5.2018 רמ"י שלחה מכתב נוסף למבקשות שבו חזרה על עמדתה והודיעה כי מאחר שלא התקבלה פנייה מצד המבקשות בנוגע לחלופות השונות שהוצעו להן, החלה רמ"י בהליכי מימוש פסק הדין בתביעת הפינוי (לרבות צו ההריסה שניתן במסגרתו) באמצעות לשכת הוצאה לפועל.

6.

בנסיבות אלה, ביום 6.8.2018 הגישו המבקשות את העתירה נושא הערעור, שבמסגרתה טענו כי רמ"י התנהלה באופן בלתי סביר ובחוסר תום לב בכך שסירבה לבקשת ההקצאה ופתחה בהליכי הוצאה לפועל, בין היתר בשים לב לנסיבות הייחודיות של המקרה. בד בבד עם העתירה הגישו המבקשות בקשה לעיכוב ביצוע הליכי ההוצאה לפועל לפינויין מן המקרקעין עד להכרעה בה; וביום 2.10.2018 ניתן צו ארעי כמבוקש שנותר בעינו עד להכרעה בעתירה.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

7.

בית המשפט המחוזי יצא מנקודת הנחה כי פסק הדין בתביעת הפינוי, שניתן עוד בנובמבר 2015, ולפיו המבקשות פלשו למקרקעין ומחזיקות בהם שלא כדין כשני עשורים, הוא פסק דין חלוט ומחייב. משכך, נקבע כי אין מקום לדון בטענות המבקשות הנוגעות להסכמים שחתמו עם המועצה ובהתנהלות המועצה לאורך הדרך – בין מאחר שסוגיות אלה הוכרעו בהליכים קודמים, בין משום שאלה רלוונטיות למישור היחסים שבין המועצה למבקשות בעוד העתירה נסבה על החלטת רמ"י שלא להקצות את המקרקעין.

בית המשפט המחוזי דחה את טענות המבקשות שהופנו כלפי החלטת רמ"י שלא להקצות את המקרקעין ונקבע כי לנוכח השתלשלות העניינים, ניכר כי רמ"י פעלה באופן ראוי וסביר ובחנה בהגינות את אפשרות הסדרת פעילות תחנת המעבר, הן במקרקעין הן בחלופות שונות; ואף העניקה למבקשות פרק זמן משמעותי ומספר דרכי פעולה להסדרת תחנת המעבר, שבסופו של דבר לא נשאו פרי. בהתאם, נקבע כי לא נפל פגם בהחלטה שלא לאפשר הקצאה קצרת מועד של המקרקעין, שכן עמדה זו תואמת את הדין ועומדת בכל אותם מבחני סבירות החלים על רשות מנהלית; וצוין כי קשיים אלה הובהרו למבקשות בעוד מועד. כן נקבע כי עניינן של המבקשות אינו עומד בדרישות הדין בנוגע לפטור ממכרז; בין היתר מאחר שהמבקשות קולטות בתחנת המעבר פסולת מרשויות אחרות ומגופים פרטיים ועל כן לא מדובר בהתקשרות לצרכי המועצה בלבד. בית המשפט המחוזי הוסיף וציין כי לנוכח פרק הזמן שחלף מעת מתן פסק הדין בתביעת הפינוי (למעלה משלוש וחצי שנים) ובהינתן שהמועד לפקיעת ההסכמים הולך וקרב (ספטמבר 2020) – מתעורר חשש כי המבקשות מנסות למשוך זמן עד למועד סיום ההסכמים מתוך מניע כלכלי; ונקבע כי מדובר בהתנהלות חסרת ניקיון כפיים שאין להתירה.

8.

על יסוד כלל האמור, קבע בית המשפט המחוזי כי החלטת רמ"י אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה – והעתירה נדחתה. מכאן הערעור והבקשה למתן סעד זמני שלפניי. ביום 4.7.2019 ניתן צו ארעי כמבוקש האוסר על פינוי המבקשות מן המקרקעין עד למתן החלטה אחרת, ונתבקשה תגובת המשיבים; וזו אמנם ניתנה.

טענות הצדדים בבקשה

9.

המבקשות טוענות כי ייגרם להן נזק כבד ובלתי הפיך מקום שבו בקשתן למתן סעד זמני תידחה – והכוונה לעלויות האדירות הכרוכות בהריסת ופינוי תחנת המעבר, לצד מיליוני השקלים שהושקעו בהקמתה לכתחילה. נוסף על כך, נטען כי הריסת תחנת המעבר תחשוף את המבקשות לתביעות בסכומים משמעותיים בגין הפרת התחייבויותיהן כלפי גופים שלישיים ורשויות נוספות, וכן לחילוט ערבויות בנקאיות שהופקדו להבטחת ההתחייבויות האמורות. המבקשות מוסיפות בהקשר זה כי גם האינטרס הציבורי של תושבי האזור כולו עלול להיפגע מהפסקת פעילותה של תחנת המעבר, הן לנוכח תרומתה לאיכות הסביבה וחסכון בהוצאות שינוע וטיפול בפסולת של הרשויות באזור, הן בהינתן העובדה שפינוי המבקשות יחייב את המועצה לשלם למבקשות פיצויים בהיקפים משמעותיים. מנגד, נטען כי קבלת הבקשה לא תסב לרמ"י נזק כלשהו, והא ראיה שרמ"י נמנעה מלפעול למימוש פסק הדין בתביעת הפינוי במשך למעלה משלוש שנים מתוך הבנה שמדובר במקרה ייחודי שבירורו טרם הושלם.

המבקשות מוסיפות כי אף סיכויי הערעור טובים ומטים את הכף לטובת קבלת הבקשה. לדבריהן החלטתה של רמ"י לדחות את בקשת ההקצאה עומדת בסתירה להצהרותיה בהליכים קודמים, נטולת עיגון חוקי ומהווה הפרה של החובות המוטלות עליה כרשות מנהלית – לרבות החובה לנהוג בתום לב, בהגינות, סבירות ומידתיות. דברים אלה אמורים במיוחד משום הנסיבות המיוחדות של המקרה, שלשיטת המבקשות מצדיקות כשלעצמן היעתרות לבקשת ההקצאה; ועוד נטען כי הימנעות רמ"י מלבחון את החלופות שהוצעו על ידי המבקשות, מנוגדת אף היא לחובות המוטלות עליה. כן נטען כי שגה בית המשפט המחוזי בכך שדחה את העתירה על יסוד נימוקים חדשים שהעלתה רמ"י בתשובתה לעתירה, שכלל לא היוו בסיס לדחיית בקשת ההקצאה.

10.

רמ"י עומדת על דחיית הבקשה, ולטענתה אין מקום ליתן סעד זמני למי שפלשו למקרקעין שלא כדין, שעומד נגדן פסק דין חלוט משנת 2015 המורה על פינויין. לדבריה, כל מטרת הערעור והבקשה שבצידו היא "למשוך" זמן נוסף, כך שהמבקשות יוכלו להחזיק במקרקעין עד למועד סיום ההסכמים – ספטמבר 2020; ולשימוש פסול מעין זה בהליכים משפטיים אין לתת יד. נטען כי סיכויי הערעור נמוכים, הן משום שהעתירה נושא הערעור, שהוגשה ביום 6.8.2018, לוקה בשיהוי – שכן רמ"י הבהירה לכל המאוחר כבר ביום 3.5.2018 כי בכוונתה לפעול למימוש הפינוי; הן משום שנסיבות המקרה אינן מצדיקות התערבות בשיקול דעתה של הרשות המנהלית, שסירובה להקצות את המקרקעין נמצא סביר וראוי. נוסף על כך, נטען כי בשונה מאופן הצגת הדברים, המבקשות הן אלה שהרחיבו חזית במסגרת הדיון בעתירה בבית המשפט המחוזי. לעניין מאזן הנוחות, נטען כי הנזק שתואר בבקשה מתמצה במערך היחסים שבין המבקשות לבין המועצה והוא איננו נוגע להחלטתה של רמ"י שלא להיעתר לבקשת ההקצאה; וככל שהמבקשות חפצות בכך, בידן לנקוט בהליכים משפטיים כלפי המועצה בנדון – ובכל מקרה הדבר אינו מצדיק המשך ניצול שלא כדין של מקרקעי המדינה, שהם משאב ציבורי מוגבל במהותו. דברים אלה אמורים במיוחד, לשיטת רמ"י, בהינתן שהמבקשות מנצלות את השהות במקרקעין על מנת להשיא לעצמן רווחים כלכליים, ומבלי שהן משלמות למדינה דבר בגין ניצול המקרקעין. כן נטען כי תחנת המעבר אינה עומדת בתקנים הנדרשים, וכי למועצה אין עוד עניין בהמשך הפעלתה.

המועצה סבורה אף היא כי דין הבקשה להידחות מהטעמים שפורטו בתגובת רמ"י, ובכלל זאת העובדה שלדבריה כל מטרת הבקשה היא למשוך זמן ולהותיר את תחנת המעבר על מכונה עד להגעת ההסכמים לסיומם בספטמבר 2020. המועצה מוסיפה כי במצבה הנוכחי, תחנת המעבר אינה עומדת בסטנדרטים שקבע המשרד להגנת הסביבה (ואף נשלחו למבקשות מספר התראות בנדון), ועל כן מדובר במפגע תברואתי המייצר מטרדי ריח וזיהום. בהתאם נטען כי ככל שהבקשה תידחה, למבקשות צפוי נזק כלכלי גרידא שניתן לפיצוי; ואולם מנגד, הותרת תחנת המעבר על כנה תסב נזק תברואתי עצום לתושבי הסביבה. כן נטען כי בשלב זה תחנת המעבר פועלת ללא רישיון עסק תקף.

דיון והכרעה

11.

כלל נקוט הוא כי על המבקש סעד זמני עד להכרעה בערעור להראות כי סיכויי הערעור גבוהים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו, במובן זה שאם יזכה בערעור יהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו. היחס בין שני השיקולים הוגדר בפסיקה כ"מקבילית כוחות", כך שככל שמאזן הנוחות נוטה לטובת המבקש, ניתן להקל בדרישה בנוגע לסיכויי הערעור ולהיפך – תוך שהבכורה ניתנה ל"מאזן הנוחות" (עע"מ 2645/18 מועצת הכפר וולג'יה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים , פסקה 14 (29.10.2018); עע"מ 5490/17 נווה שלום פרוייקטים ומסחר בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל , פסקה 13 (7.3.2018)).

12.

לאחר שקילת טענות הצדדים, שוכנעתי כי מאזן הנוחות מטה את הכף לטובת קבלת הבקשה. תחנת המעבר פועלת למעלה מעשרים שנה, בתוך כך קרוב לארבע שנים מעת שניתן פסק הדין בתביעת הפינוי; ולפי הנטען, מאז ועד היום היא מספקת שירותי פינוי פסולת לרשויות מקומיות שונות, בהן המועצה, ולגופים פרטיים. בנסיבות אלה, אי-היעתרות לבקשה משמעה שינוי המצב הקיים והפסקה מידית של פעילות תחנת המעבר, על כל הכרוך בכך (ראו והשוו: עע"מ 5042/18 פורום דו קיום בנגב לשוויון אזרחי נ' ראש עיריית באר שבע , פסקה 9 (7.8.2018)). מעבר לנזקים הכספיים הנכבדים שעל פניו טמונים בשינוי מעין זה, הריסה ופינוי של תחנת המעבר יסכלו את האפשרות של השבת המצב לקדמותו מקום שבו הערעור יתקבל – ומשכך דחיית הבקשה אינה מתמצה בנזק כלכלי גרידא, כטענת המשיבות.

מן העבר השני, לא שוכנעתי כי הותרת תחנת המעבר לפרק זמן מוגבל נוסף תסב נזק משמעותי, לא כל שכן בלתי הפיך. בלא להפחית מה אינטרס הציבורי של שמירה על מקרקעי הציבור וחלוקה נאותה שלהם (ראו והשוו: עע"מ 5089/19 ראש הישיבה הרב ביאלוסטוצקי ועוד 300 תושבי השכונה נ' ראש עיריית ערד , פסקה 6 (1.8.2019)) , בנסיבות החריגות שתוארו אין מדובר ב"מקרה קלאסי" של החזקה שלא כדין במקרקעין; ובכל מקרה, הנזק שטמון בהריסה ופינוי של תחנת המעבר עולה לאין שיעור על הנזק שנטען שנלווה לכך שהמבקשות מוסיפות להחזיק במקרקעין על חשבון הקצאתם לגורם אחר – וזאת אף בהתחשב בטענת רמ"י כי המבקשות אינן משלמות עבור הניצול של המקרקעין. ויוזכר כי המבקשות מפעילות את תחנת המעבר עוד משנת 1998 ורמ"י נקטה בהליכים לפינויין מן המקרקעין רק בשנת 2009; וכי מאז תחילת ההליכים המשפטיים ועד לשנת 2018 – המועד שבו הודיעה רמ"י כי בכוונתה לפעול למימוש פסק הדין בתביעת הפינוי – רמ"י לא עמדה על הריסה ופינוי מיידי של תחנת המעבר, ואף הייתה נכונה להסדיר את מצב הדברים ולהעניק ארכות להריסה ולפינוי בהתאם.

בנקודה זו יצוין שאין בטענת המשיבות כי תחנת המעבר פועלת ללא רישיון עסק ומהווה מפגע תברואתי חמור כדי לסייע בידן במסגרת הבקשה הנדונה. מדובר בטענות שהועלו בעלמא בלא שהובאו להן תימוכין כלשהם (לבד ממכתב של המועצה בנושא) – ובכל מקרה בידי המועצה והמשרד להגנת הסביבה לפעול באמצעים העומדים לרשותם על פי דין על מנת למנוע את המפגעים שנטענו, ככל שקיימים; ודיון בבקשה לסעד זמני איננה המסגרת המתאימה לבירור טענות אלה, מה גם שהן חורגות מן המחלוקת שלפנינו.

13.

משאלה פני הדברים, מאזן הנוחות נוטה באופן מובהק לטובת המבקשות; ועל כן לא בכדי בכל ההליכים שהתנהלו עד כה ניתנו צווים שעיכבו את הליכי מימוש פסק הדין בתביעת הפינוי. יוער בהקשר זה, כי לנוכח המשמעות והעלויות הכרוכות בהריסה ובפינוי תחנת המעבר, אינני סבורה כי יש לזקוף לחובת המבקשות את ניסיונן לעכב את "רוע הגזירה" – וטענת המשיבות שיש בהגשת הערעור והבקשה משום שימוש פסול בהליכים משפטיים אינה במקומה. בהינתן האמור ולנוכח הבכורה הניתנת לשיקול מאזן הנוחות, דין הבקשה למתן סעד זמני להתקבל; ואינני נדרשת בנסיבות המקרה לסיכויי הערעור. משמע שהליכי מימוש פסק הדין בתביעת הפינוי יעוכבו עד להכרעה בערעור. עם זאת, מאחר שהמועד לסיום ההסכמים עתיד לחול בעוד כשנה מהיום, ביום 13.9.2020; ובשים לב לכך שהתמשכות הדיון בערעור עלולה כשלעצמה לייתרו, שכן המבקשות יחזיקו במקרקעין עד לתום ההתקשרות – סבורתני כי יש לקבוע את הדיון בערעור בהקדם, בכפוף לאילוצי יומן בית המשפט.

14.

התוצאה היא שהבקשה מתקבלת. כפי שצוין, המזכירות מתבקשת לקבוע את הדיון בערעור בהקדם. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.