רע"א 2015/20 פלוני נ. מדינת ישראל - משרד הבריאות

1.

בקשת רשות ערעור ב"גלגול שלישי" על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופטות ב' טולקובסקי , ע' כהן ו מ' בן-ארי ) בע"א 26219-04-19 מיום 12.2.2020, בגדרו התקבל ערעור המשיבה – מדינת ישראל (להלן: המדינה ) על פסק דינו של בית משפט השלום בכפר סבא (כב' השופט א' נבו ) בת"א 54431-03-14 מיום 10.3.2019. בית משפט השלום קיבל בפסק דינו את תביעת המבקשים נגד המדינה בגין נזקים שנגרמו למבקש 1, יליד 1992 (להלן: המבקש ), בעקבות חיסון שקיבל בהיותו בן 14 חודשים (להלן: החיסון ).

רקע והליכים קודמים

2.

המבקשים (המבקש באמצעות אביו – המבקש 2) הגישו לבית משפט השלום תביעה נזיקית נגד המדינה, קופת חולים כללית (המשיבה הפורמלית) ועיריית רעננה (אשר המבקשים הסכימו למחיקת התביעה נגדה בדיון שהתקיים ביום 3.3.2015). זאת, כך נטען, בגין נזקי גוף שנגרמו למבקש כתוצאה מקבלת החיסון.

3.

בפסק דינו מיום 10.3.2019 דחה בית משפט השלום את תביעת המבקשים נגד קופת חולים כללית, וקיבל את תביעתם נגד המדינה. בתוך כך, נדחו טענות המבקשים לרשלנות במתן החיסון או בטיפול הרפואי שניתן למבקש, כמו גם טענתם בדבר היעדר הסכמה מדעת. לצד זאת, בית משפט השלום ציין כי המקרה דנן עומד במבחנים שנקבעו בפסיקה להטלת חבות על המדינה על יסוד עוולה חוקתית, אף בהיעדר אשם מצידה. זאת, כך נקבע, מאחר שעסקינן בפגיעה קשה בזכותו החוקתית של המבקש לשלמות הגוף, אשר נגרמה עקב חיסון שניתן על-פי מדיניות חיסונים שהנהיגה המדינה למען טובת הכלל, ומתוך מודעות לכך שחיסון זה יסב נזק לבודדים מבין מקבליו. עוד נקבע, בין היתר, כי ההסדר הקבוע בחוק ביטוח נפגעי חיסון, התש"ן-1989 (להלן: חוק הביטוח ) אינו מעניק סעד אפקטיבי למבקש. בהקשר זה יצוין כי בית משפט השלום לא התייחס לאפשרות המעשית של נפגעי חיסונים לקבל פיצוי מכוח חוק הביטוח, וזאת מאחר שלא הובאו לפניו ראיות בנדון. ואולם, מסקנתו בדבר היעדר אפקטיביות ההסדר שבחוק הביטוח התבססה על תקרת הפיצוי הקבועה בתקנות ביטוח נפגעי חיסון, התשנ"ג-1992 (להלן: תקנות

הביטוח ); על תקופת ההתיישנות המקוצרת הנוהגת בתביעות בענייני ביטוח (שלוש שנים); ועל הוראת סעיף 7 לחוק הביטוח, השוללת מנפגע חיסון אשר בחר להגיש תביעה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין ) לתבוע את נזקיו לפי חוק הביטוח, ובכך מותירה את המבקש בלא סעד (צוין כי המבקש לא הגיש תביעה לפי חוק הביטוח).

נוכח כל האמור, קבע בית משפט השלום כי על המדינה לפצות את המבקש בגין הנזקים שנגרמו לו כתוצאה מקבלת החיסון, וזאת על בסיס עוולה חוקתית.

4.

המדינה ערערה על פסק דין זה, וערעורה התקבל בפסק דינו של בית המשפט המחוזי מיום 12.2.2020 – אשר נסמך על טעמים דיוניים ומהותיים כאחד.

במישור הדיוני, נקבע כי המבקשים לא טענו בכתב התביעה ובסיכומים שהוגשו מטעמם לבית משפט השלום כי יש לחייב את המדינה בתשלום פיצויים ללא הוכחת אשם על יסוד עוולה חוקתית, ואף לא טענו כי עניינם בא בגדר המקרים החריגים המצדיקים הטלת חבות מעין זו על-פי הפסיקה.

במישור המהותי, נקבע כי שגה בית משפט השלום כאשר חייב את המדינה בתשלום פיצויים למבקש בגין פגיעה בזכויותיו החוקתיות ובהיעדר אשם מצידה, וזאת בשעה שקיים הסדר חקיקתי ספציפי המעניק פיצוי לנפגעי חיסון ללא הוכחת אשם – הוא חוק הביטוח. עוד צוין כי המבקשים לא טענו בפני בית משפט השלום, וממילא לא הוכיחו, כי המנגנון הקבוע בחוק הביטוח אינו מקנה סעד אפקטיבי לנפגעי חיסון. כן צוין, בבחינת למעלה מן הצורך, כי אין בתקרת הפיצוי הקבועה בתקנות הביטוח, בתקופת ההתיישנות המקוצרת הנוהגת בכגון דא ובהוראת סעיף 7 לחוק הביטוח – כדי ללמד על היעדר אפקטיביות של הסדר הפיצוי הקבוע בחוק זה. על רקע האמור, נקבע כי פסק דינו של בית משפט השלום אינו עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה, ואף יש בו כדי לאיין את ההסדר הקבוע בחוק הביטוח, תוך מתן אפשרות לעקיפתו באמצעות הגשת תביעה לפיצויים ללא הוכחת אשם בגין עוולה חוקתית.

לאור המקובץ, קיבל בית המשפט המחוזי את ערעור המדינה והורה על דחיית תביעת המבקשים נגדה.

על פסק דין זה נסבה בקשת רשות הערעור שלפניי.

הבקשה דנן

5.

המבקשים טוענים כי בקשתם מעוררת שאלה משפטית עקרונית אשר טרם הוכרעה על-ידי בית משפט זה, ומשכך מצדיקה מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". לגופם של דברים, סומכים המבקשים ידיהם על פסק דינו של בית משפט השלום וטוענים, בין היתר, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הותיר את המבקש ללא סעד; וכי הכרה בזכות לקבלת פיצוי מהמדינה מכוח עוולה חוקתית, אף בהיעדר אשם, נחוצה לשם הגשמתן של זכויות האדם המעוגנות בחוקי היסוד.

6.

בתשובתה סומכת המדינה ידיה על קביעות בית המשפט המחוזי באשר להכרה בעוולה חוקתית, ומוסיפה, בין היתר, כי המקרה דנן כלל אינו דורש הכרעה בסוגיה זו, נוכח הסדר הפיצוי שבחוק הביטוח. המדינה טוענת, בעיקרו של דבר, כי אין מקום ליצור עוולה חוקתית המאפשרת מתן פיצוי לניזוק אף בהיעדר אשם מצדה. זאת, לטענת המדינה, בייחוד במקרים שבהם קיים הסדר פיצוי סטטוטורי אשר אינו דורש הוכחת אשם, ואשר משקף איזון שערך המחוקק בין שיקולי צדק חלוקתי ופיזור הנזק לבין שיקולים תקציביים רלוונטיים – כדוגמת חוק הביטוח בענייננו. נטען כי יצירת עוולה חוקתית פסיקתית מעין זו תאפשר עקיפה של דיני הנזיקין הסטטוטוריים – על השיקולים והאיזונים השונים הטמונים בהם, ואף תפגע בפעילות השלטונית ובאינטרס הציבורי.

דיון והכרעה

7.

לאחר עיון בבקשת רשות הערעור, על נספחיה, ובתשובת המדינה, הגעתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את בקשת רשות הערעור דנן מכוח סמכותי לפי תקנה 407א לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. זאת, מאחר שמצאתי כי קביעותיהן של הערכאות קמא אינן מעוררות שאלה משפטית עקרונית אשר טרם קיבלה מענה בפסיקתו של בית משפט זה, ואשר ראוי לה, לפי טיבה ומהותה, לזכות לבירור במסגרת בקשת רשות ערעור ב"גלגול שלישי". כמו כן, אינני סבורה כי מתן רשות ערעור נחוץ בענייננו על מנת למנוע עיוות דין. יצוין עוד כי אין בכך שבית המשפט המחוזי הגיע בפסק דינו למסקנה שונה מזו שאליה הגיע בית משפט השלום כדי להצדיק מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי" כאמור (ראו: רע"א 1747/20 פלוני נ' משרד החינוך – מדינת ישראל , פסקה 7 (21.7.2020)).

8.

בנוסף, אני סבורה כי דין הבקשה להידחות אף לגופה. להלן אבאר בתמצית את נימוקיי לכך.

9.

ענייננו מעלה את השאלה האם יש מקום לחייב את המדינה בתשלום פיצויים מכוח עוולה חוקתית , היינו, בגין פגיעה בזכויות חוקתיות, וזאת בהיעדר אשם מצד המדינה, וכאשר קיים הסדר חוקי אשר מעניק פיצוי לניזוקים כתוצאה ממדיניות המדינה והחלטותיה בנדון.

10.

בתמצית, השיקולים המצדדים בהטלת אחריות על המדינה בגין עוולה חוקתית ובהיעדר אשם מצדה (בין אם על-ידי חקיקה מתאימה ובין אם על-ידי הכרה פסיקתית בעוולה כאמור), נובעים מטעמים של צדק חלוקתי ומן הצורך לפזר באופן שווה את הנזקים הכרוכים בפעילות שלטונית המסבה תועלת לכלל הציבור, כך שלא ייווצר מצב בו אדם פרטי נושא לבדו, ובאופן לא שוויוני, בנטל הפעילות האמורה – ראויה ככל שתהא (ראו: בג"ץ 101/74 בינוי ופיתוח בנגב בע"מ נ' שר הבטחון , פ"ד כח(2) 449, 457-455 (1974); ע"א 6296/00 קיבוץ מלכיה נ' מדינת ישראל , פ"ד נט(1) 16, 23 (2004); ע"א 7703/10 ישועה נ' מדינת ישראל - מנהלת סל"ע , פ"ד סז(1) 25, 54-53 (2014); אמנון רובינשטיין ודניאל פרידמן "אחריות עובדי ציבור בנזיקין" הפרקליט כא 61, 77 (1964); Claude Klein, New Remedies in the High Court of Justice , 10 Isr. L. Rev . 582, 590 (1975) ; יואב דותן "עילות תביעה ציבוריות ופיצויים ללא אשם" משפט

וממשל ב 97, 107-106 (התשנ"ד) (להלן: דותן "עילות תביעה ציבוריות" ); ישראל גלעד דיני נזיקין – גבולות האחריות 1204 (2012) (להלן: גלעד דיני נזיקין ); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי כלכלי 415-414 ו-421-420 (2013) (להלן: ברק-ארז משפט מינהלי כלכלי )). זאת ועוד, ההכרה בעוולה חוקתית כאמור, נובעת אף מעצם עיגונן של זכויות האדם בחוקי היסוד, מן התפיסה לפיה היכן שיש זכות ישנו סעד ( ubi jus ibi remedium ) ומן השאיפה לספק הגנה מיטבית לזכויות חוקתיות אלה (ראו: ע"א 9185/03 טננבוים נ' הוצאת עיתון הארץ בע"מ , פ"ד נח(1) 359, 366-364 (2003); דפנה ברק-ארז "עוולות חוקתיות בעידן חוקי היסוד" משפט

וממשל ט 103, 107-106, 115 (התשס"ו) (להלן: ברק-ארז "עוולות חוקתיות" ); ברק-ארז משפט

מינהלי

כלכלי , בעמוד 414; אהרן ברק "על תורת הסעדים החוקתיים" משפט ועסקים כ 301, 400-399 (2017)).

11.

ואולם, חרף הטעמים כבדי המשקל התומכים בהכרה בעוולה חוקתית, יש להדגיש כי עוולה זו אינה מוסדרת בפקודת הנזיקין או בחקיקה אחרת, והלכה למעשה, עסקינן בעוולה שנדונה בפסיקה ובספרות המשפטית בלבד. נוכח האמור, יש לבחון האם ניתן וראוי להכיר בעוולה חוקתית בדרך של "חקיקה שיפוטית". בהקשר זה מעניין לציין כי חרף הדיון הנרחב שהתקיים בנדון בפסיקה ובספרות לאורך השנים, בית משפט זה טרם הכריע בשאלת ההכרה בעוולה חוקתית במשפט הישראלי (ראו: עניין קיבוץ מלכיה , שם; עניין ישועה , בעמודים 51-50, 54; רע"א 2063/16 גליק נ' משטרת ישראל , פסקה 18(ז) לחוות דעתו של השופט י' עמית (19.1.2017); יצחק עמית "על טשטוש תחומים, טשטוש גבולות ואי-ודאות במשפט" דין

ודברים ו 17, 27 (התשע"א); ברק, בעמודים 376-375 ו-407).

12.

ואמנם, רבים עמדו על הקשיים הכרוכים ביצירה פסיקתית של עוולה חוקתית, שעה שהמחוקק לא עיגן קיומה של עוולה כזו בחוק. כך, הטלת חבות זו בפסיקה עשויה להשליך באופן ניכר על המדיניות השלטונית בתחומים שונים, על סדרי עדיפויות ציבוריים, על משאבי המדינה וכיוצא באלה. לפיכך, מתעורר קושי ממשי ביצירתה של עוולה חוקתית בפסיקה, חלף הסדרתה בחקיקה (ראו: בג"ץ 688/81 מיגדה בע"מ נ' שר הבריאות , פ"ד לו(4) 85, 99 (1982); בג"ץ 358/77 דדון נ' עירית ירושלים , פ"ד לב(1) 729, 732 (1978); ע"א 2281/06 אבן זוהר נ' מדינת ישראל , פסקה 18 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה (28.4.2010); יואב דותן "האחריות הנזיקית של עובד-הציבור המפעיל סמכויות של שיקול-דעת" משפטים טו 245, 257 (התשמ"ו); יצוין כי בהמשך שינה פרופ' דותן מעמדתו בנדון, ראו: דותן "עילות תביעה ציבוריות", בעמוד 106, ה"ש 33; וכן השוו: ברק-ארז "עוולות חוקתיות", בעמוד 111). יתר על כן, הכרה פסיקתית בעוולה חוקתית המקימה לניזוק זכות לפיצוי מאת המדינה עלולה שלא לעלות בקנה אחד עם הוראות חוק אחרות המגבילות את האפשרות לחייב את המדינה בתשלום פיצויים (ראו: בג"ץ 35/78 י.ש.י.-פ.א.ב. חברה קבלנית לעבודות בנין בע"מ נ' עירית ירושלים , פ"ד לב(2) 581, 586 (1978); והשוו: ברק-ארז "עוולות חוקתיות", בעמודים 125-123). כמו כן, הכרה בעוולה מעין זו עלולה להקשות גם על הגדרת גבולותיה של האחריות השלטונית (ראו: ישראל גלעד "האחריות בנזיקין של רשויות ציבור ועובדי ציבור (חלק שני)" משפט

וממשל ג 55, 87-86 (התשנ"ה)), ואף ליצור "מדרון חלקלק" אשר יביא, הלכה למעשה, להטלת אחריות מוחלטת על המדינה בגין כל נזק שנגרם על-ידה – בין אם נזק זה נגרם עקב מעשה רשלני ובין אם נבע ממעשה סביר ואף רצוי. לכך יש להוסיף כי הטלת אחריות על המדינה בהיעדר אשם מצדה ובהיעדר עיגון חוקי לכך – לא זו בלבד שאינה תורמת להכוונת התנהגות המדינה, שכן עסקינן כאמור בהתנהלות סבירה ולעתים אף רצויה, אלא שהיא עלולה להביא להרתעת יתר של רשויות השלטון מפני ביצוע פעולות המיטיבות עם הציבור כולו (ראו: עניין ישועה , בעמוד 53; ברק-ארז "עוולות חוקתיות", בעמוד 117).

13.

עיננו הרואות, אם כן, כי קיימים נימוקים כבדי משקל, מזה ומזה, בכל הנוגע להכרה פסיקתית בעוולה חוקתית. ואולם, איננו נדרשים להכריע בסוגיה זו במקרה דנן, שכן כבר נקבע בעבר כי אין מקום לחייב את המדינה בתשלום פיצויים מכוח עוולה חוקתית במקרים בהם קיים הסדר חקיקתי או מינהלי המעניק לניזוק סעד סביר ואפקטיבי בגין נזקיו – כבענייננו (ראו: עניין ישועה , בעמודים 57-54 ו-63-62; דותן "עילות תביעה ציבוריות", בעמודים 106-105; והשוו: ברק, בעמוד 396). ההסבר לכך נעוץ בתכליתה של העוולה החוקתית, אשר נועדה בעיקרה למקרים שבהם אלמלא תחויב המדינה בפיצוי מכוחה, יוותר הפרט-הניזוק בלא כל סעד. כך, למשל, נפסק בעניין ישועה כי אין מקום להעניק פיצוי מכוח עוולה חוקתית ל בעלי עסקים שפונו מעסקיהם עקב תכנית ההתנתקות , וזאת לנוכח הסדר הפיצויים הקבוע בחוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005.

14.

בענייננו, כאמור, המדינה הסדירה את סוגיית הפיצוי של נפגעי חיסון בחוק הביטוח, אשר נועד ליתן לנפגעים אלה פיצוי, אף אם חלקי, עבור נזקיהם. ואמנם, השיקולים אשר הביאו את המחוקק לקבוע מנגנון לפיצוי נפגעי חיסון ללא הוכחת אשם, הם שיקולים של צדק חלוקתי ופיזור הנזק, כך שהציבור כולו – הנהנה ממתן החיסונים – ישתתף בפיצוי עבור הנזקים הנובעים הימנה. על כך נכתב בדברי ההסבר להצעת חוק ביטוח נפגעי חיסון, התשמ"ח-1988, ה"ח 235:

"סיוע לנפגעים כתוצאה ממדיניות חיסון המוני לא הוסדר עד כה בחוק. כיום המצב הוא שילדים או מבוגרים הסובלים מנכות או ליקוי גופני, נפשי או שכלי כתוצאה מחיסון שניתן להם במסגרת המדיניות הממלכתית, נאלצים, הם או בני משפחתם, להביא את ענינם להכרעת בתי המשפט בתביעת נזיקין. בתביעות אלה מתעוררת בעיה לגבי קביעת הקשר הסיבתי בין החיסון והפגיעה, הן בשל חוסר התמחותם של בתי המשפט כתביעות מעין אלה, והן בהעדר כלי חוקי להחלת אחריותם של נותני החיסונים לפגיעה . העדר כלי חוקי זה חמור בעיקר לגבי אותן פגיעות שאינן נגרמות עקב רשלנות רפואית, ולא עקב אשם של משרד הבריאות, יצרני התרופות או כל גוף אחר ...

לצורך מימון החוק יגדיל משרד הבריאות את דמי הטיפול שהוא גובה עבור השירותים הניתנים בתחנות לטיפול באם ובילד , ויממן בכך ביטוח בו יחויבו כל נותני החיסונים במדינה. חברת הביטוח תחוייב לשלם דמי ביטוח, כפי שיקבעו בתקנות, לכל מי שועדת המומחים תקבע כי הוא נפגע חיסון, ואת דרגת פגיעתו.

חשיבותו של המשך הכיסוי החיסוני בארץ, שהוא מהטובים בעולם, מחייב החלת אחריות המדינה ופיצוי מיידי גם לפרטים הנפגעים מפעולה זו שנעשית למען אינטרס הכלל " (ההדגשות הוספו, י.ו.).

15.

נמצאנו למדים כי השיקולים אשר עמדו ברקע חקיקתו של חוק הביטוח כאמור, הם-הם השיקולים המצדיקים את חיוב המדינה בפיצוי נפגעי חיסון מכוח עוולה חוקתית. המחוקק ראה, אפוא, לנגד עיניו את השיקולים התומכים בפיצוי נפגעי חיסון, ויצר הסדר פיצוי ייחודי הנותן מענה לשיקולים אלה ואף מתיישב עם מאפייניה הקונקרטיים של מדיניות החיסונים הנוהגת.

16.

בהקשר זה יצוין כי לאחר שעיינתי בכתב התביעה ובסיכומים מטעם המבקשים, לא מצאתי להתערב בקביעת בית המשפט המחוזי לפיה המבקשים לא טענו, וממילא לא הוכיחו, כי מנגנון הפיצויים לנפגעי חיסונים הקבוע בחוק הביטוח אינו מקנה סעד אפקטיבי לכלל נפגעי החיסון. לפיכך, לא היה בסיס לקביעת בית משפט השלום בעניין היעדר אפקטיביות של ההסדר האמור (אעיר בהקשר זה כי לא נעלמו מעיני דברי פרופ' יצחק אנגלרד במאמרו "עילה חוקתית לפיצוי נפגעי חיסון (בעקבות ע"א (מחוזי מרכז) 19-04-26219 מדינת ישראל נ' אלמוני (חסוי) שביטל את פסק הדין ת"א (שלום כ"ס) 14-03-54431 פלוני נ' מדינת ישראל)" 14-13 משפטים על אתר (2020)). מכל מקום, אוסיף כי אני סבורה שטענות מעין אלה בדבר היעדר אפקטיביות של חוק הביטוח, גם אם היו נטענות על-ידי המבקשים, לא היו ראויות להתברר בהליך הנדון, אגב תביעת נזיקין.

17.

מכל האמור עולה כי לא היה מקום לחייב את המדינה בתשלום פיצוי נזיקי מכוח עוולה חוקתית, על כל המורכבות והבעייתיות בחיוב מעין זה בהעדר הסמכה לכך בחוק, שעה שחוק הביטוח מסדיר מנגנון פיצויים לנפגעי חיסונים.

18.

סוף דבר – בקשת רשות הערעור נדחית – הן מכוח סמכותי לפי תקנה 407א לתקנות סדר הדין האזרחי, והן לגוף הדברים, משלא מצאתי כל הצדקה להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי.

בנסיבות העניין, לא ייעשה צו להוצאות.