רע"א 3062/16 יהושע קלמן נ. מועצה אזורית דרום השרון

לאיזה בית משפט נתונה הסמכות העניינית לדון באכיפתו של חוזה, הקובע כי רשות מקומית תספק שירותים מוניציפליים לתושביה של רשות מקומית אחרת? זוהי השאלה המתעוררת בבקשת רשות הערעור שלפני, על החלטתו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, ה"פ 17250-12-15 (כב' השופט י' שפסר ), אשר הורה על העברת ההליך לבית המשפט לעניינים מנהליים.

1.המבקשים הם תושביה של שכונה, אשר נבנתה כהרחבה של יישוב המצוי בתחום שיפוטה של המשיבה – מועצה אזורית דרום השרון. למרות זאת, מבחינה פורמלית מצויה השכונה בתחום שיפוטה של מועצה מקומית אלפי מנשה (להלן: אלפי מנשה ), על אף שהשכונה שוכנת במרחק של כ-15 קילומטרים ממנה. מסיבה זו סוכם בין המשיבה לאלפי מנשה, ב"עצה אחת עם המבקשים" (כלשון החוזה, עליו חתמו אף הם), כי המשיבה תספק לאחרונים את מלוא השירותים המוניציפליים, למעט שירותים שמעצם טיבם אלפי מנשה בלבד רשאית לספק להם, כגון תכנון ובניה ורישוי. הסדר זה בוצע במשך מספר שנים, עד שהמשיבה ביקשה להפסיקו.

המבקשים הגישו המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי, בטענה שהמשיבה ביטלה את החוזה עמם שלא כדין. על פי הנטען, הרקע לביטול החוזה הוא הניסיון לשלול מהם זכות הצבעה בבחירות המקומיות לראשות המשיבה. מנגד טענה היא, בין היתר, כי הסמכות העניינית לדון בטענות המבקשים היא של בית המשפט לעניינים מנהליים. בית המשפט המחוזי קיבל עמדה זו, לנוכח מהותה של המשיבה, הסעד הנדרש, הנושא העומד לדיון והצדדים להסכם מושא המחלוקת. מכאן הבקשה שלפני, שלצידה הוגשה אף בקשה למתן סעד זמני וסעד ארעי.

לטענת המבקשים, מלשון חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק ) ומן הפסיקה עולה כי בית המשפט לעניינים מנהליים אינו קונה סמכות כאשר מדובר בתביעה לאכיפת הסכם. הם מדגישים כי המשיבה אינה הרשות המקומית שבתחומה הם מתגוררים, וכי היחסים בינה לבינם הם וולונטריים ומבוססים על חוזה. לאחר עיון בהחלטתו של בית המשפט המחוזי ובטיעוני המבקשים, ולנוכח המסקנה אליה הגעתי, לא מצאתי לנכון להורות על הגשת תשובת המשיבה.

2.נפתח בבחינת היקף סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. בפרט, האם אכיפת חוזה למתן מרבית השירותים המוניציפליים על ידי מועצה מקומית היא בסמכותו של בית משפט זה, או שמא בסמכותו של בית המשפט האזרחי.

סעיף 5 לחוק קובע, בחלופתו הראשונה, מבחן כפול לשם קביעת סמכותו העניינית של בית משפט לעניינים מנהליים בעתירה מנהלית:

"בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה – (1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ...".

עולה כי ראשית יש לבחון את מיהות הגורם

שנתן את ההחלטה – האם מדובר בהחלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה לחוק. שנית, יש לבחון את מהות העניין – האם מדובר בעניין המנוי בתוספת הראשונה. יושם אל לב הדגש על העניין ולא על הסעד. כמובן, הסעד עשוי להיות רלוונטי, ובמיוחד לנוכח מבנה העניינים המונחים לפתחו של בית המשפט המנהלי, כגון תובענה מנהלית על הגדרתה (ראו סעיף 5(3) לחוק. לעניין מבחן הסעד ראו למשל בג"ץ 6442/11 יצחק בורובסקי נ' עיריית חולון , פסקה 5 (18.9.2011); רע"א 7987/10 מדינת ישראל - משרד החינוך נ' עמותת מוסדות "חזון ישעיה" , פסקה 5 (28.4.2011); רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (19.9.2005) (להלן: עניין צרפתי )). נאמר כבר עתה כי במקרה הנוכחי לא מתעורר קושי בהיבט של מבחן הסעד. הסעד המבוקש אינו תשלום כספי, אלא שינוי החלטת המשיבה להפסיק לספק שירותים מוניציפליים למבקשים. אף נאמר, כפי שיובהר, כי הסעד משתלב יותר דווקא עם שמיעת ההליך בבית משפט לעניינים מנהליים, ולא בבית משפט אזרחי.

לצורך הכרעה בבקשה זו יודגש כי מבחן העניין מכוון את המבט למהות של ההליך. אין זה אומר כי אין חשיבות לפרטי הסמכות, והא ראיה – התוספת הראשונה לחוק מפורטת. עם זאת, במבט-על העניין ומהותו הם החוט השוזר את הפרטים הקבועים בתוספת לחוק. נקודה זו מלווה את ההכרעה. זוהי הדרך הראויה, לדעתי, במקרים בהם שאלת הסמכות מורכבת ואינה חד-משמעית.

3.הקושי שמעוררים המבקשים טמון במבחן מיהות הגורם. החלופה הרלוונטית לענייננו, בהיבט זה, היא "החלטה של רשות". דיבר זה מוגדר בסעיף 2 לחוק: "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין". על פי סעיף זה "רשות" מוגדרת גם כ"רשות מקומית". לשיטתם של המבקשים, מכיוון שכיום המשיבה מספקת להם שירותים מוניציפליים מכוחו של חוזה, הרי שלא מתקיימת הדרישה כי הרשות תמלא את תפקידה הציבורי על פי דין . להשקפת המבקשים, יחס המשיבה אליהם הוא כשל קבלן המספק להם שירותים, שכן יחסיהם מבוססים על חוזה. הם מוסיפים כי גם על פי הפסיקה, תביעה נגד רשות לאכיפת חוזה היא בגדר עניין אזרחי, המצוי בסמכות בית משפט השלום או בית המשפט המחוזי.

אין בידי לקבל עמדה זו. אכן, בפסיקה נקבע כי הסמכות העניינית לדון בשאלת אכיפתו של חוזה בין רשות לגורם אחר היא של בית המשפט האזרחי, הדן ברגיל באכיפתם של חוזים – ואף חוזי רשות (ראו למשל עע"ם 7832/08 כפר הנוער דרך תקוה נ' משרד הרווחה , פסקה 6 (19.10.2009) (להלן: עניין כפר הנוער ); רע"א 9230/00 צפורה בלום נ' עיריית רעננה , פסקה 5 (15.3.2001)). עם זאת, בפסיקה נקבע במפורש כי הסיבה לכך אינה מיהות הגורם – שהרי "המשיב הוא אכן רשות מרשויות המדינה ולפיכך, מתקיים כנדרש התנאי הראשון [הנוגע למיהותו של המשיב בעתירה]" (עניין כפר הנוער , פסקה 6). אף כאן – המשיבה היא רשות מקומית. מדוע, אם כן, נקבע במקרים אלה שהסמכות היא לבית המשפט האזרחי? התשובה שנתן בית המשפט היא זו:

"מדובר בפעולה 'אזרחית' אשר גם אם בוצעה על-ידי רשות שלטונית, סמכות השיפוט לדון בסכסוך הנוגע אליה נתונה לבית המשפט האזרחי הרגיל וכלשון בית משפט זה בבג"ץ 348/78 אדריכל דוד ינאי נ' עירית חיפה , פ"ד לג(1) 47, 51 (1978): 'העובדה שהחוזים נעשו על-ידי גופים ציבוריים אינה משנה ממהותו האזרחית של הסכסוך' (ראו גם בג"ץ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ , פ"ד מא( 2) 449, 455 (1987))" (שם).

לאמור, הדגש הוא על כך שמדובר בפעולה אזרחית, ובסכסוך שמהותו אזרחית. בלשון החוק, ניתן לומר שעל אף שמבחינת מיהות הגורם מדובר ברשות, הפועלת "על פי דין" – במסגרת תפקודה כרשות, הפעולה הספציפית מושא המחלוקת אינה "במילוי תפקיד ציבורי", אלא ברובד האזרחי. הדגש הוא על מהות העניין, זאת להבדיל ממיהות הגורם והסעד המבוקש, על אף שגם להם חשיבות. השיקול הוא עקרוני ומעשי כאחד. אחרת, כל סוגיה חוזית שאחד הצדדים לה הוא רשות מקומית דינה להתברר בבית משפט לעניינים מנהליים. מסננת זו עולה אף מלשון החוק. בסעיף 2 מוגדר הדיבר "החלטה של רשות" כך: "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין...". זהו מבחן העניין, המפריד בין החלטות שבהן ידון בית המשפט לעניינים מנהליים להחלטות שאינן בסמכותו (וראו סעיף 8(א) לתוספת הראשונה, המאמץ מבחן זה ביחס להחלטות של רשות מקומית). העניין של העניין, על פרטיו, בא לידי ביטוי גם בלשון החוק ובתוספת הראשונה לו.

כך למשל רשות הרוכשת כלי כתיבה – אין המדובר בפעולה שלטונית-ציבורית, אלא בפעולת הרשות בכשירותה כגורם בשוק המסחרי. במקרים מעין אלה הרשות היא, במובנים מסוימים, צד לחוזה כפרט ולא ככוח שלטוני. יתכן שעובדת היותה רשות תשפיע במקרים מסוימים על חובת תום הלב בדיני החוזים, אך אין בכך לשנות מאופיה האזרחי של העסקה. מן הצד השני, יש לשים לב לכך שהמחוקק לא קבע מבחן של עילה – האם העילה היא חוזית אם לאו, לדוגמא. המבחן הוא האם הפעולה היא "במילוי תפקיד ציבורי". שאלת הסמכות אינה האם הרשות פעלה באופן וולונטרי – כפי שטוענים המבקשים – אלא האם מדובר בפעולה אזרחית ובסכסוך שמהותו אזרחית, או בפעולה ציבורית ובסכסוך שמהותו נוגעת לתפקידה של הרשות.

ומכאן ליישום בעניינינו.

4.המקרה הנוכחי הוא חריג, ושונה מהסכסוכים החוזיים הרגילים המגיעים לפתחו של בית המשפט שבהם מעורבת רשות. החוזה מושא המחלוקת משלב כאמור שלושה גורמים – שתי מועצות מקומיות ותושביה של אחת מהן. הוא קובע שכמעט כל השירותים המוניציפליים – ובפרט אלה שלהם נדרשים התושבים באופן יומיומי – יועברו לגמרי מתחומה של רשות אחת לתחומה של רשות אחרת. על פי החוזה שנכרת, אשר מבוצע מזה מספר שנים, המשיבה מספקת למבקשים שירותי מים וביוב, פינוי פסולת, תחזוקת תשתיות, הדברה ונקיון, הסעות ילדים וקשישים, רווחה, חינוך, בטחון וסדר ציבורי. החוזה קובע כי השירותים יסופקו באותו אופן שבו הם מסופקים לשכניהם של המבקשים, המצויים בתחום שיפוטה של המשיבה. כנגד אלה, הוסכם כי המבקשים ישלמו למשיבה היטלי שמירה, אגרת ביוב וארנונה – במקום התשלומים המקבילים שהיה עליהם לשלם לאלפי מנשה. עוד נקבע כי מנהל הארנונה של המשיבה וועדת הערר לפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 ידונו בהשגות המשיבים בענייני ארנונה שונים. יוער כי גם שאלת ביטולו – או הפרתו, לשיטת המבקשים – של החוזה אינה על רקע מסחרי כלשהו, אלא על רקע סכסוך מוניציפלי ורישום המבקשים במרשם האוכלוסין כתושבי המשיבה.

התמונה העולה מכל אלה היא שאין המדובר בחוזה מסוגם של החוזים שנדונו בפסיקה שהוזכרה לעיל, שעסקו בהתחייבות אחת ספציפית שנטלה על עצמה רשות במסגרת חוזה על פי רצונו של המתקשר. באלה הסמכות היא אכן של בית המשפט האזרחי, מן הטעמים שפורטו לעיל. במקרה הנוכחי מדובר ברשות מקומית אחת שהחליפה רשות מקומית אחרת, כמעט לכל דבר ועניין. נמחיש זאת דרך דוגמא. נניח שהייתה מתעוררת טענה נגד המשיבה, במהלך ביצוע החוזה בשנים האחרונות, לפיה היא מפלה אחד מן התושבים בכל הקשור לפינוי האשפה. היעלה על הדעת כי סכסוך זה יתנהל בבית המשפט האזרחי, ולא בבית המשפט לעניינים מנהליים? לשון אחר, גם בהסתכלות לפיה המשיבה הסכימה למלא את מקומה של אלפי מנשה, הרי הסכמה זו מתייחסת לחובות על פי דין, החלים על רשות מקומית. אם כן, ניתן לקבוע כי לא עסקינן בפעולה אזרחית ובסכסוך שמהותו אזרחית. המשיבה פועלת במילוי תפקיד ציבורי.

אכן, ניתן לטעון שהסכסוך בין הצדדים הוא סביב השאלה האם זכאית המשיבה לבטל את החוזה שנכרת ביניהם, או שמדובר בהפרת החוזה. שאלה זו, מטיבה, נדונה דרך כלל בבית המשפט האזרחי. אך כאן קמה ומזדקרת המורכבות של הסוגיה. מוכן אני להסכים כי בסכסוך בין הצדדים יש אלמנטים חוזיים ואלמנטים מנהליים. איזה מרכיב יגבר על רעהו – זוהי השאלה השנויה במחלוקת. בתחרות זו, במקרה הספציפי, היסוד הדומיננטי הוא הציבורי. לצד דיני החוזים, כפופה המשיבה כיום גם לכללי הדין המנהלי בפעולותיה כלפי המבקשים, המקבלים ממנה שירותים מוניציפליים. משכך, מוטב שבית משפט מנהלי יאמר את דברו, תוך התייחסות במידת הצורך לאפיק החוזה, מאשר מצב שבו בית משפט אזרחי יפסוק תוך התייחסות לאפיק המנהלי. יתכן כי ההכרעה בתחום האזרחי מושפעת מן המטריה המנהלית. ודוק, כל אשר נקבע כאן הוא שאלת הסמכות. אינני מביע עמדה באשר לגוף טענות הצדדים, המצב העובדתי שנוצר והמסקנות המשפטיות המתבקשות. מסקנתי מכל אלה היא כי הסמכות שייכת לבית המשפט לעניינים מנהליים, כפי שנקבע על ידי בית המשפט המחוזי.

5.בקשת רשות הערעור נדחית. אשר לבקשה לסעד זמני וארעי שהוגשה לצד הבקשה לרשות ערעור, ממילא דינה להידחות. המשך הדיון, ואף בסוגיות של סעד זמני ככל שאלה תתעוררנה, יהיה בבית המשפט לעניינים מנהליים. לנוכח נימוקיי, ומאחר שלא הוגשה תשובה מטעם המשיבה, אין צו להוצאות.