רע"א 6166/12 יעקב קוטליצקי נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה בתל אביב -יפו

א.

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (השופטים ענבר, שבח וצפת) בע"א 20588-02-11 וברע"א 24215-12-11 מיום 25.6.12, בגדרו התקבל, ברוב דעות, ערעור המשיבה 1 על פסק דינו של בית משפט השלום בתל אביב-יפו (השופטת רביד) בעש"א 177679-06 מיום 22.12.10. עניינה של הבקשה סוגית סיווגם של המבקשים כ"חוכרים לדורות" לצורך היטל דמי השבחה.

רקע והליכים

ב.

(1) המבקשים היו חוכרים לדורות של נכס מקרקעין ברחוב הברזל 30 בתל אביב, הידוע כחלקה 82 בגוש 6639 (להלן המקרקעין ), אשר מצוי בבעלותה של רשות הפיתוח והמנוהל על-ידי מינהל מקרקעי ישראל (להלן המינהל ). זאת, בהתאם לחוזה חכירה לתקופה של ארבעים ותשע שנים מיום 1.3.52 ועד ליום 1.3.01 (להלן חוזה החכירה הראשון ). סמוך לפני סיומו של חוזה החכירה הראשון, בעקבות בקשת המבקשים לחידוש החכירה, קיבלו המבקשים מהמינהל דרישה לתשלום דמי היוון בסך של כ- 3,000,000 ש"ח כתנאי לחתימת חוזה חכירה חדש, שלאחריה החלו המבקשים והמינהל לנהל משא ומתן. לאחר שחוזה החכירה הראשון הגיע לסיומו, ובטרם נחתם חוזה חכירה חדש, המשיכו המבקשים להחזיק במקרקעין.

(2) ביום 4.1.02 אושרה תכנית מתאר מקומית תא/1043א', המאפשרת שימוש במקרקעין לצרכי משרדים, תעשייה עתירת ידע ומסחר (להלן התכנית המשביחה ).

(3) ביום 23.7.03 נחתם חוזה חכירה חדש בין המבקשים לבין המינהל, בגדרו הוחכרו המקרקעין למבקשים לתקופה נוספת של ארבעים ותשע שנים, החל מיום 6.7.03 ועד ליום 5.7.52 (להלן

חוזה החכירה השני ). בגין הארכת זכות החכירה ושינוי יעודם של המקרקעין (על-פי התכנית המשביחה), שילמו המבקשים למינהל דמי היתר בשיעור של 31%, בהתאם להחלטה מס' 933 של מועצת מקרקעי ישראל.

(4) המשיבה 1, הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו (להלן הועדה המקומית ), הטילה על המבקשים לשלם היטל השבחה בסך של כ- 1,900,000 ש"ח (להלן היטל ההשבחה ), וזאת לפי סעיף 196א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן החוק ).

(5) המשיבים הגישו ערעור על היטל ההשבחה בהתאם לסעיף 14(ג) לחוק (כנוסחו אז) (בש"א 177679/06), בו נטען כי ביום אישור התכנית המשביחה לא היו הם הבעלים בקרקע ואף לא חוכרים לדורות, ולפיכך לא ניתן לחייבם בתשלומו של היטל ההשבחה, וזאת בהתאם להוראת סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק. בפסק דין מיום 14.2.07 (השופט מור) נדחה ערעורם של המבקשים – הן מחמת איחור בהגשתו, והן לגופו. על פסק דין זה ערערו המבקשים (ע"א 2431/07), ובפסק דין מיום 10.11.08 (השופטים שנלר, ד"ר ורדי ולבהר-שרון) נקבע כי הדיון יוחזר לבית משפט השלום.

ג.

(1) השאלה השנויה במחלוקת שעמדה בפני בית משפט השלום הייתה, האם היו המבקשים במעמד של חוכרים לדורות של המקרקעין על-פי סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק במועד אישורה של התכנית המשביחה. כזכור, מועד אישורה של התכנית המשביחה, 4.1.02, חל בתקופת הביניים שבין סיומו של חוזה החכירה הראשון (1.3.01) ותחילתו של חוזה החכירה השני (6.7.03) (להלן תקופת הביניים ).

(2) בפסק דינו מיום 22.12.10 קיבל בית משפט השלום את ערעורם של המבקשים. בית משפט השלום עמד על ההלכה שנפסקה ברע"א 85/88 קנית נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה , פ"ד מב(4) 782 (להלן עניין קנית ) וקבע, כי "לא הייתה כל החלטה של המינהל המאריכה את חוזה החכירה בזמן אמת", וכי "העובדה שבסופו של יום, לאחר ניהול משא ומתן, נחתם הסכם חכירה חדש ובעקבותיו גם שילמו המערערים דמי חכירה רטרואקטיבית אינה מספיקה כדי לומר שבמועד הקובע היו המערערים בגדר חוכרים לדורות". עוד נקבע, כי "לא ניתן לדבר על מעמד של חוכר לדורות ללא חתימה על הסכם הקובע מעמד זה, כאשר על ההסכם להיות תקף בתקופה הקובעת. במקרה זה אין חוזה תקף וניסיונה של המשיבה להבנות מהתנהגות הצדדים ומהתנהלותם אינה מספיקה" (כך במקור – א"ר). בית משפט השלום ציין, כי הגם שאינו צריך לקבוע מה בדיוק היה מעמדם של המבקשים בתקופת הביניים, נראה "כי המעמד המתקבל ביותר על הדעת הוא של בר רשות, משום שאילולא כן חזקה על המינהל שהיה מנסה לפנות את המערערת".

(3) ביום 10.11.11 דחה בית משפט השלום בקשה למתן פסיקתא שהוגשה על-ידי המבקשים, שעניינה חיובה של הועדה המקומית בתשלומי פיגורים.

ד.

(1) על פסק דינו של בית משפט השלום הגישה הועדה המקומית ערעור לבית המשפט המחוזי (ע"א 20588-02-11). המבקשים, מנגד, הגישו בקשת רשות ערעור על החלטת בית משפט השלום, שדחתה את בקשתם למתן פסיקתא (רע"א 24215-12-11). בהחלטת בית המשפט המחוזי (השופטת שיצר) מיום 5.4.12 ניתנה למבקשים רשות ערעור, וערעורם נדון בצוותא חדא עם ערעורה של הועדה המקומית. יצוין, כי בדיון בערעורים צורף המינהל – שלא היה צד להליכים בבית משפט השלום – כמשיב.

(2) ביום 25.6.12 קיבל בית המשפט המחוזי, ברוב דעות (השופטים ענבר וצפת כנגד דעתה החולקת של השופטת שבח), את ערעורה של הועדה המקומית. נקבע, כי על-פי ההלכה שנפסקה ב עניין קנית , "לא ניתן לחייב בהיטל השבחה אלא את הבעלים או את מי שהיה 'חוכר

לדורות' של המקרקעין

במועד אישור התכנית . לצורך בחינת השאלה האם מי שהחזיק במקרקעין במועד אישור התכנית הוא ' חוכר

לדורות ', יש להתחקות אחר מערכת היחסים החוזית שהייתה קיימת באותו מועד בינו לבין הבעלים" (סעיף 10 לפסק דינו של השופט ענבר, הדגשה במקור). נקבע, כי כיון שגם לאחר סיומו של חוזה החכירה הראשון המשיכו המבקשים להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם כפי שעשו קודם לכן; שבמהלך תקופת הביניים השכירו המבקשים את המקרקעין לצד שלישי לתקופה שהסתיימה ביום 30.6.07; ששיעורם של דמי ההיתר בחוזה החכירה השני "בוסס על הנחה מוסכמת, כי המשיבים (המבקשים דנא – א"ר) הם בעלי זכויות חכירה לפי חוזה החכירה המקורי"; שהמבקשים קיבלו את המקרקעין לתקופת חכירה מחודשת ללא מכרז; ושהם נותרו רשומים כחוכרים לדורות של המקרקעין גם בתקופת הביניים – מכל אלה נלמד "כי לאחר סיומה של תקופת החכירה המקורית ביום 1/3/01 הסכימו המשיבים והמינהל,

בהתנהגותם , על המשכתו של היחס המשפטי שהיה קיים ביניהם קודם לכן, תוך שהמשיבים נותרים במעמד של ' חוכר לדורות '

מכוחו של חוזה החכירה המקורי" (הדגשה במקור). הוסף, כי על מערכת היחסים שבין המבקשים למינהל בתקופת הביניים חלה גם הוראת סעיף 19(א) לחוק השכירות והשאילה.

(3) לפי עמדת המיעוט בבית המשפט המחוזי (השופטת שבח), לא היה בחתימה על חוזה החכירה השני, כמו גם בגביית דמי חכירה מהוונים מוקטנים, כדי לשנות את המציאות האובייקטיבית כפי שהייתה במועד הקובע, ולפיה "לא היו המשיבים באותה עת חוכרים לדורות". צוין, כי "עריכת חישוב דמי החכירה המהוונים לפי 31% יכולה להוות בסיס לטענת המינהל כלפי המשיבים, ובהחלט יתכן שעל פי ההסכם שבין המשיבים לבין המינהל, יצטרכו המשיבים גם להשיב למינהל את סכום היטל ההשבחה כפי שזה האחרון יחויב לשלם למערערת (הועדה המקומית – א"ר), בהיותו הבעלים, אולם מדובר במערכת יחסים שבין המשיבים לבין המינהל".

ה.

מכאן בקשת רשות הערעור.

הבקשה

ו.

בבקשה נטען, בעיקר, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הופך על פיה את ההלכה שנפסקה ב עניין קנית , ועל כן – כך נטען – מדובר "בשאלה משפטית עקרונית בעלת השלכות רוחב בשאלת זהותו של מי שנושא בחובת תשלום היטל השבחה עקב השבחתה של הקרקע". נאמר, כי נסיבות העניין מצדיקות רשות ערעור "משום שפסק דינו של בית משפט קמא ניתן כאמור בדעת רוב המנומקת ע"י אחד משופטי ההרכב בלבד, ואל מול דעתה החולקת והמנומקת היטב של שופטת המיעוט".

עוד נטען, כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי הפך לחלוטין את פסק הדין של בית משפט השלום, תוך התערבות בממצאי עובדה, ובניגוד להלכה הברורה באשר לכך (סעיף 32 לבקשה). בהקשר זה נטען, כי דעת הרוב בבית המשפט המחוזי "אינה יכולה לעמוד, שכן היא סותרת את נסיבות המקרה, כפי שאלו עולות מתוך המסמכים הרלוונטיים, ונסמכת על מסקנות שגויות לחלוטין, הנוגדות את הראיות והעובדות, כפי שאלו הוכחו בפני בית משפט השלום ונקבעו על-ידו" (סעיף 28 לבקשה), וכי "קביעותיו של בית משפט השלום, על סמך הראיות והעדויות שהוכחו בפניו, בנוגע להתנהגות הצדדים בזמן אמת, לרבות ההשלכות של התנהגות זו לעניין מעמדם של המבקשים בנכס בתקופת הביניים, מהוות קביעות עובדתיות מובהקות" (סעיף 31).

לבסוף נטען, כי לא היה מקום לדחות את בקשת המבקשים למתן פסיקתא.

תגובות המשיבים

ז.

(1) בהחלטה מיום 4.9.12 התבקשו תגובות המשיבים.

(2) בתגובת הועדה המקומית מיום 23.10.12 נטען, כי אין מדובר בנושא המצדיק מתן רשות ערעור בגלגול שלישי. נאמר, כי "ההשגה העיקרית שמעלים המבקשים ביחס לפסק דינו של בית משפט קמא עניינו אך ורק בשאלה שבעובדה " (סעיף 31, הדגשה במקור). כן נטען, כי יש לדחות את הבקשה גם לגופה, באשר "מכלול הראיות מעידות על כך שעל פי המציאות האובייקטיבית שהייתה קיימת בתקופת הביניים מעמדם של המבקשים היה כשל חוכרים לדורות".

(3) בתגובת המינהל (מיום 29.10.12) נטען, כי הבקשה אינה מעלה שאלה משפטית, ציבורית או אחרת בעלות השלכות רוחב מעבר לעניינם של הצדדים עצמם. נטען, כי מסקנתו של בית המשפט המחוזי מתחייבת הן מכוח הדין, הן מכוח התנהגות הצדדים לאורך התקופה ואף מכוח תקנת הציבור. נטען, כי "המבקשים מנועים בשל מצגיהם כלפי המינהל מלטעון כי מעמדם היו כבני-רשות בלבד".

ח.

(1) ביום 19.11.12 השיבו המבקשים – לבקשתם ובהתאם להחלטה מיום 13.11.12 – לתגובת המשיבות. בתשובה נטען, בין היתר, כי בניגוד לנטען בתגובתה, בבית המשפט המחוזי טענה הועדה המקומית כי "מדובר בשאלה משפטית עקרונית ... בעלת השלכות כלכליות מרחיקות לכת". נטען, כי השינוי החד בעמדתה של הועדה המקומית "אינו אלא ניסיון חסר תום לב להכביד על המבקשים לקבל את רשות הערעור המבוקשת".

(2) בהחלטה מיום 22.11.12 התבקשה התייחסות הועדה המקומית לטענת המבקשים, כי "עמדתה באשר לחשיבות הנושא לא היתה עקבית בין בית המשפט המחוזי להליך דנא". בהתייחסות מיום 18.12.12 נאמר, כי הועדה המקומית אכן ציינה בערעור בבית המשפט המחוזי שמדובר בשאלה משפטית עקרונית, אולם "השאלה העקרונית נוגעת למבקשים הספציפיים, כאשר תשובה לשאלה זו יכולה להתקבל רק לאחר בחינת התשתית העובדתית". נאמר, כי התשתית העובדתית במקרה דנן הצביעה בבירור על כך שהמבקשים היו במעמד של חוכרים גם בתקופת הביניים.

דיון והכרעה

ט.

(1) לאחר עיון בבקשה, בתגובות לה ובנספחיהן, אין בידי להיעתר לבקשה. חרף נסיונם של המבקשים להעטות על הבקשה אדרת כללית וציבורית, לאמיתו של דבר חפצים הם בבחינה ערעורית נוספת של השאלה העובדתית השנויה במחלוקת, קרי – האם היו הם בבחינת "חוכרים לדורות" בתקופת הביניים. המדובר בשאלה התחומה לדל"ת אמותיה של מערכת היחסים החוזית הקונקרטית שבין המבקשים לבין המינהל, ועל-כן אין היא באה בקהלם של המקרים בהם תישקל רשות ערעור בגלגול שלישי (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ , פ"ד לו(3) 123). אציין, כי הסבריה של הועדה המקומית באשר לדיבור ה"כפול" לעניין עקרוניותה של השאלה שבמחלוקת אינם מניחים את הדעת ומעוררים תמיהות באשר לדרך טיעוניו של גוף ציבורי, אולם גם באלה אין כדי לחלוף על פני המשוכה הגבוהה הניצבת בפני המבקשים לקיים דיון ערעורי נוסף בגלגול שלישי.

(2) בדעת הרוב בבית המשפט המחוזי צוין, מפורשות, כי "בשונה מהמקרים שנדונו בפרשות קנית וגרוסברד , בענייננו היו המשיבים 'חוכר לדורות' כבר על פי המציאות האובייקטיבית בעת אישור התכנית המשביחה" (סעיף 14 לפסק דינו של השופט ענבר, הדגשה במקור). אם כן, בניגוד לנטען בבקשה, בית המשפט המחוזי לא הפך על-פיה את ההלכה שנפסקה ב עניין קנית , וניתוחו המשפטי ושל בית משפט השלום זהה, ועולה בקנה אחד עם הלכה זו, והם חלוקים אך בדבר יישומה על נסיבות המקרה דידן. כידוע, אופן יישומה של הלכה על נסיבותיו הקונקרטיות של מקרה מסוים אינו מצדיק מתן רשות ערעור בגלגול שלישי (רע"א 2750/11 באיבסקי נ' י.ע.ש.ב.ד בע"מ (טרם פורסם)).

י.

אף לגופו של עניין לא מצאתי להיעתר לבקשה. אין מחלוקת, כי בתקופת הביניים לא הוסדר חידוש החכירה של המקרקעין בחוזה פורמלי. מנגד, ובניגוד למשל לעניין שנדון ברע"א 10998/07 הועדה המקומית לתכנון ובניה גזר נ' חברת דרך ארץ הייויז (1997) בע"מ (לא פורסם), הנזכר בסעיף 52 לבקשה, אשר עסק בחוזה (פיתוח) שבו נקבע מפורשות כי "לבעל הזיכיון אין ולא תהיינה, זכויות בעלות, זכויות חכירה או זכויות אחרות כלשהן על פי חוק המקרקעין", חוזי החכירה – הראשון והשני – אינם שוללים קיומה של חכירה לדורות גם בתקופת הביניים. מדובר אפוא בשאלה תלוית נסיבות. הצדדים – הן בערכאות הקודמות והן בהליך דנן – נדרשו לנתונים, למסמכים ולהוראות שונות, המצדדים בעמדותיהם, צד צד ועמדתו. לדעת הרוב בבית המשפט המחוזי, מכלול הנסיבות והנתונים מלמד, שלאחר סיומו של חוזה החכירה הראשון הסכימו המבקשים והמינהל, בהתנהגותם, על המשך היחס המשפטי שהיה קיים ביניהם קודם לכן, תוך שהמבקשים נותרים במעמד של חוכר לדורות. הכרעה זו, כאמור, אינה מצדיקה מתן רשות ערעור בגלגול שלישי. נוכח האינדיקציות שהועלו איני רואה לחלוק עליהן.

יא.

למעלה מן הצורך אוסיף, כי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה בחוזה החכירה השני נדרשו המבקשים לשלם דמי היתר בשיעור של 31% אך בשל ההנחה המוסכמת כי הם בעלי זכויות חכירה במקרקעין לפי חוזה החכירה הראשון, וכי אלמלא הנחה זו היה עליהם לשלם 91% מערכם המלא של המקרקעין, כמו גם קביעתו לפיה המבקשים קיבלו את המקרקעין לתקופת חכירה מחודשת ללא מכרז בהסתמך על אותה הנחה, מטות – במובהק – את הכף לחובתם. לא ניתן להלום סיטואציה בה מחד גיסא טוענים המבקשים כי לצרכי היטל השבחה אינם חוכרים לדורות, אולם מאידך גיסא הם נהנים מהטבות שונות – פטור ממכרז, שיעור מופחת של דמי ההיתר – על סמך הנחה שביסודה ההיפך הגמור. לדידי, המבקשים הריהם בנסיבות כאלה "כאותו אדם הבא לשכור דירה ברחוב הירקון בתל-אביב ושואל את המשכיר, היש בדירה משב רוח בקיץ מהים? והמשכיר אומר בודאי, הנה הבית והנה הים, ואז שואל השוכר, היש טחב בחורף מהים? והמשכיר משיב: חלילה, איפה הבית ואיפה הים?" (מתוך ע"א 8301/04 פקיד השומה למפעלים גדולים נ' פי גלילות מסופי נפט וצינורות בע"מ (לא פורסם)). לא בכדי התקשו המבקשים להסביר את הדברים בדיון שהתקיים בבית המשפט המחוזי; (ראו עמ' 8-7 לפרוטוקול הדיון מיום 21.6.12, צורף כנספח י"א לבקשת רשות הערעור. ראו גם ספרו של ד"ר אמיר קמינצקי " חכירה לדורות " (התשע"א-2011) שבו מציין המחבר, בעמ' 488-487, כי "מוסד דמי ההיתר עבר שינויים שונים ביחס לשיעורו, תוך התחשבות בגביית היטל ההשבחה , כל שכאשר משולם היטל השבחה זכאי החוכר לבקש לקבל החזר על מחצית מדמי ההיתר או היטל ההשבחה לפי הנמוך" (הדגשה במקור), וכי "בשלב מאוחר יותר, צומצם היקף דמי ההיתר לשיעור של 31% (ו- 25% בחוזה לא מהוון), כאשר לא מתקיימת התחשבנות במקרה של תשלום היטל השבחה".

יב.

ועוד יוסף, כי מסקנתו של בית המשפט המחוזי עולה בקנה אחד אף עם רעיון הצדק החברתי, העומד בבסיס היטל ההשבחה (ע"א 1321/02

נוה בנין ופיתוח נ' הועדה לבניה למגורים

ותעשייה מחוז המרכז , פ"ד נז(4) 119; רע"א 10879/02 באולינג כפר סבא בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא (לא פורסם). מי שהתעשר בשל תכנית משביחה – ונסיבות "תקופת הביניים" היו בסופו של דבר מקריות – הוא שצריך לשאת בתשלום היטל ההשבחה בגין אותה תכנית; הוא ולא אחר.

יג.

סוף דבר, אין בידי להיעתר לבקשה. נוכח "שתי עמדותיה" של הועדה המקומית, כפי שפורטו מעלה, החלטתי שלא לחייב את המבקשים בהוצאות.