רע"א 7393/15 קאפי דוד נ. מינהל מקרקעי ישראל

א.

בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (השופטת מ' נד"ב , השופטת ו' פלאוט , והשופט ד"ר ש' בורנשטין ) מיום 11.9.15 בתיק ע"ר 43991-08-14, בו התקבל ערעור המשיב על פסק דינו המשלים של בית משפט השלום בראשון לציון (השופטת ד"ר א' סורוקר ) מיום 9.6.14 בתיק ת"א 56163-05-11 ונדחתה תביעתו שכנגד של המבקש בתיק ת"א 6859/04. הפרשה עניינה סכסוך בדבר חלקת מקרקעין.

רקע והליכים קודמים

ב.

ענייננו במקרקעין הידועים כחלקה 57 בגוש 4252 באזור התעשיה בראש העין, ומצויים בבעלות רשות הפיתוח. כחלק מתכנית לקידום אסירים משוחררים, נתנה המועצה המקומית ראש העין [כהגדרתה בשעתו; להלן המועצה ] בשלהי שנות השבעים רשות למבקש – כמו גם לאחרים – להשתמש בקרקע ולהקים במקום קיוסק בשטח של 16 מ"ר. אישור זה ניתן על ידי המועצה חרף העובדה שלא הייתה בעלת הזכויות במקרקעין. בהמשך, ועל פי הקביעות בפסק דינו של בית משפט השלום, התירה המועצה שימושים עסקיים נוספים במקום, והעלימה עין מחריגות בניה שביצע המבקש, לרבות מבנים נוספים שהקים והשכיר לצדדים שלישיים. המשיב החל בפיקוח במקום רק משנת 1992, באמצעות ביקורות פתע שערך מעת לעת. במהלך השנים בחן המשיב אפשרות להסדרת זכויות המבקש בהסכם חכירה, אולם הסכם זה מעולם לא נחתם ולא נעשו פעולות אכיפה.

א.

כך, רק בשנת 2004 פנה המשיב לבית משפט השלום, בתביעה לסילוק ידו של המבקש מן המקרקעין, ולחיובו בדמי שימוש ראויים בטענה כי תפס בהם חזקה שלא כדין (ת"א (שלום- ראשון לציון) 6859-04). בתגובה, הגיש המבקש תביעה שכנגד, וביקש כי בית המשפט יצהיר שהוא בעל זכות בלתי הדירה בקרקע בהיותו מחזיק בה כשלושים שנה ברשות המועצה ובהסכמה שבשתיקה מצד המשיב. עוד ביקש כי המשיב יחויב לכרות עמו חוזה חכירה; ולמצער, כי פינויו יותנה בפיצוי בגין השקעותיו במשך השנים במקום.

ב.

תביעת המשיב התקבלה ביום 24.9.08, ובית משפט השלום הורה על סילוק ידו של המבקש מן המקרקעין. נקבע כי הרשות להשתמש במקרקעין היתה בעלת אופי זמני ומוגבל; כי מעמד המבקש בקרקע הוא של "בעל רשות הדירה"; וכי המינהל זכאי לדרוש את פינויו. נוכח נסיבות המקרה, ביניהן העובדה כי המשיב ישן על זכויותיו ונמנע מפעולות אכיפה במקום, נדחה מועד הפינוי בשנה.

ג.

לצורך דיון בתביעת המבקש לפיצוי בגין השקעותיו במקרקעין, הפריד בית המשפט בין תביעת המבקש לפיצוי בגין הבניה הבלתי-חוקית שביצע במקום, לבין השקעותיו בפיתוח הקרקע והקמת הקיוסק. באשר לבניה הבלתי חוקית נקבע כי המבקש ביצע את עיקר הבניה על דעת עצמו לאחר שכבר היה מודע לטענות המשיב כנגדו, ותוך נטילת סיכון כלכלי ומשפטי. כענין של מדיניות משפטית נקבע שאין מקום למתן פיצוי בגין בניה זו, וכי מתן פיצוי משמעו הכרה עקיפה במעשה של עבירה פלילית. הוער, כי אין בהעלמת העין מהתרחבות הבניה שביצע המבקש או בהימנעות המשיב מפעולות אכיפה במקום כדי להכשיר את הבניה או להקנות זכות לפיצויים. עם זאת, היה בית המשפט נכון לבחון את תביעת המבקש לפיצוי בעבור השקעתו בפיתוח הקרקע ובהקמת הקיוסק – השקעה שבוצעה באופן חוקי. לעניין זה לא הצליח המבקש לכמת את השקעותיו בקרקע ולא הציג כל אסמכתא להוצאותיו. לפיכך, וכן נוכח העובדה שהמבקש החזיר את השקעותיו בדרך של הפקת פרנסה מן המקרקעין תוך אי-תשלום דמי שימוש, נדחתה תביעתו לפיצוי בגין השקעותיו בפיתוח הקרקע. כן נקבע, כי בשל נסיבות המקרה לא יוטל מימון ההריסה על המבקש ולא ייגבו ממנו דמי שימוש בקרקע. בנכונותו של בית המשפט לבחינת תביעת הפיצויים, כמו גם בדחיית תביעתו של המשיב לדמי שימוש ראויים ולמימון ההריסה על ידי המבקש, נמצאה נקודת איזון בין אינטרס הודאות של המבקש והסתמכותו, לבין הזכאות הקניינית של המשיב בקרקע.

ד.

שני הצדדים עירערו על פסק הדין – מזה ומזה –

לבית המשפט המחוזי. המבקש טען בערעורו (ע"א 14713-11-08) להפליה, שכן מחזיקים נוספים הקיימים במתחם זכו להסדרת זכויותיהם, ועל כן יש להסדיר גם את זכויותיו מכח עקרון השויון. לחלופין, שב וטען כי יש להכריז עליו כבעל רשות בלתי הדירה במקרקעין מאחר ומחזיק בהם למעלה מ-30 שנה בהסכמת המועצה ובהסכמה מכללא של המינהל. לחלופי חלופין, טען שנית כי יש להתנות פינויו בפיצוי. מנגד, טען המשיב בערעורו (ע"א 3814-12-08), כי יש לחייב את המבקש בתשלום דמי שימוש ראויים ובהריסת המבנים הבלתי חוקיים שהקים במקום, שכן אין להטיל עלויות אלה על הקופה הציבורית.

ה.

ביום 27.1.10 ניתן פסק דין מאוחד בשני הערעורים (השופטים א' יעקב , א' דודקביץ ו -ז'

בוסתן ), בו אושרה הקביעה כי הרשות שניתנה למבקש בקרקע היתה רשות הדירה, נדחה ערעור המבקש לעניין הפיצויים שדרש, ונדחה ערעור המשיב לעניין הוצאות הריסתם של המבנים. עם זאת, נקבע כי היה על בית המשפט לדון בטענת ההפליה לצורך הכרעה בשאלת זכויותיו. משכך הוחזר הדיון לבית משפט השלום. עוד נקבע כי אין מקום לפטור את המבקש מדמי שימוש ראויים בגין השימוש במקרקעין החל משנת 1997 ובכפוף להתיישנות, וכי התיק יוחזר לבית משפט השלום גם לצורך קביעת דמי שימוש ראויים.

ו.

ביום 9.6.2014 ניתן פסק הדין המשלים בבית משפט השלום, בו נבחנה טענת ההפליה (סוגיית דמי השימוש הוסדרה בפסק דין קודם מיום 14.9.10). במסגרת הדיון, נבחנו שמונה מקרים שכלפיהם טען המבקש את טענת ההפליה. ביחס למקרים נוספים לא הצליח המבקש להמציא מסמכים. לאחר שמיעת העדים ובחינת הראיות, נמצאו שני מקרים בעלי מאפיינים דומים לעניינו של המבקש והם שני משוקמים אשר קיבלו בשנות השבעים, עקב מצוקה אישית וכלכלית, רשות מן המועצה המקומית ראש-העין לעשות שימוש מוגבל במקרקעין לצרכי פרנסה. בשני מקרים אלה אישרה ועדת הפשרות של המשיב הסדרי חכירה עם השניים בלא מכרז, ולאחר מספר הליכים משפטיים נחתמו הסכמים אלה. נוכח הדמיון בין המקרים, קבע בית המשפט כי יש לאפשר למבקש להסדיר זכויותיו בקרקע ולנהל עמו משא ומתן לכריתת הסכם חכירה ללא מכרז. ככל שהסכם לא ייכרת, ייכנס צו הפינוי לתוקף וניתן יהיה להוציאו לפועל.

ז.

על פסק הדין המשלים ערער המשיב. נטען, כי הקניית קרקע ללא מכרז פוגעת בציבור הרחב ובעקרון השויון; כי פסק הדין פותח פתח לפולשים לדרוש הקצאת קרקע בפטור ממכרז; כי ניתנו בעבר למבקש הזדמנויות להסדרת זכויותיו, אך לא עשה זאת; וכי לא היה מקום לקבל את טענת ההפליה – ראשית מאחר שלא דובר בפרקטיקה נוהגת ושנית, כי אף אם היתה הפליה, אין בה כדי להעניק לו זכות שאינה נתונה לו על פי דין.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

ח.

ביום 11.9.15 התקבל ערעור המשיב. בית המשפט המחוזי בחן את המקרה בהתאם להלכה שנקבעה בבג"צ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר פ"ד מו(1) 191 (1991) (להלן עניין חוקה לישראל ), שערך הבחנה בין שלושה מצבים של טענות הפליה ונפקותם; האחד – כאשר הרשות השלטונית מכירה בזכותם של אחרים בדין, אך שוללת זכות זו מפלוני למרות שהיא נתונה לו באופן אובייקטיבי; השני – כאשר הרשות השלטונית מעניקה לאחרים זכות, בלא שיש לה סמכות לעשות כן, ונמנעת מהענקתה לפלוני; והשלישי – כאשר הרשות משתמשת בשיקול הדעת שניתן לה כדי להעניק זכות לאחרים, אך אינה עושה זאת כלפי פלוני. במקרה דנא, נקבע כי מאחר שלא הובאה ראיה לכך שהקצאת המקרקעין נעשתה כדין (נטען כי ההקצאה נעשתה לכל היותר בטעות), וכי הצדדים לא טענו להוראת דין – אם בכלל – שלפיה הקצה המשיב מקרקעין לאחרים בלא מכרז, נכלל המקרה בגדר המצב השני: זכות שהוענקה לאחרים בלא שלרשות היתה סמכות לעשות כן. במקרה זה, אין בהפליה הפסולה כדי לחייב את הרשות השלטונית בהענקת הזכות גם לפלוני אשר הופלה, ואין לחייב את המדינה לפעול בניגוד לחוק:

"כל שביכולתו של פלוני לעשות הוא להביא לידי כך שהרשות המינהלית תחדל ממנהגה המפלה ותפסיק להעניק לאחרים טובות הנאה שאינן מגיעות להם כדין" ( עניין חוקה לישראל , פסקה 16 לפסק דינו של השופט –כתארו אז – א' ברק).

אשר על כן, נקבע כי גם אילו התקיימה הפליה, אין בכוחה להעניק למבקש זכות שהדין אינו מעניק לו, שכן הענקת מקרקעין בלא מכרז עומדת בניגוד לחוק.

ט.

בית המשפט ציין כי בחן גם את תקנה 25 לתקנות חובת המכרזים, תשנ"ג-1993, המגדירה את המקרים בהם ניתן להעניק פטור ממכרז לעסקה במקרקעין, ולא מצא בה הוראה לפיה היה רשאי המשיב להעניק את המקרקעין דנא, מה גם שטענה כזו לא נטענה. לסיכום, העיר בית המשפט כי שמירת עקרון השויון בהקצאת מקרקעין הוא האינטרס המכריע במקרה דנא.

הבקשה

י.

כלפי פסק הדין האמור הגיש המבקש ביום 2.11.15 את בקשת רשות הערעור דנא. בבקשה טענות למכביר, כלפי המשיב וכלפי בית המשפט. להלן עיקרן:

יא.

ראשית נטען, כי טעה בית המשפט באשר סיוג את המקרה דנא כמצב לפיו אין לרשות סמכות בשיקול דעת בהקצאת הקרקע. לשיטת המבקש, תואם המקרה את המצב השלישי המובא בעניין חוקה לישראל , בו מסורה לרשות סמכות שבשיקול דעת להעניק חכירה ללא מכרז; זאת, בהתאם לתקנה 25(1) ותקנה 25(25) לתקנות חובת מכרזים, המאפשרות פטור ממכרז במצב בו פלוני מחזיק במקרקעין עשר שנים לפחות בהסכמת המינהל, ובמצב של הענקת זכויות במקרקעין בעבור מגורים לנזקק, בהתאמה.

יב.

שנית , חוזר המבקש על טענת ההפליה, ומלין על דרך בחינתה בבית משפט השלום: לדבריו, הטענה לא נבחנה לגופה, טענות המשיב לא נתמכו בראיות והמשיב לא טרח להעיד את מי שעמדו בקשר ישיר עם המבקש ולא את עורכי המסמכים שהוצגו. אשר על כן, לשיטת המבקש אין להסתמך על מסמכי המשיב כראיות ואין לקבל את טענותיו. בנוסף ובהקשר לטענת ההפליה, נטען כי אי ידיעתו של המבקש בדבר התקנה לפיה אושר פטור ממכרז ליתר המחזיקים, אינה יכולה לפעול לחובתו, שכן מידע זה מצוי בידי המשיב בלבד.

יג.

שלישית , באשר להסדרת הזכויות מול המשיב, נטען כי המבקש פעל להסדרת זכויותיו אל מול המועצה המקומית, שכן היא שיזמה את מתן הרשות לכתחילה. בהקשר זה נטען כי המשיב קפא על שמריו ולמעשה לא ניתנה למבקש הזדמנות של ממש להסדרת זכויותיו.

יד.

בנוסף נטען, כי ההרשאה שקיבל המבקש היתה לשימוש בקרקע כמקור פרנסה, וכי השכרת השטח לצדדים שלישיים היתה בידיעת הרשות ובהסכמתה כמקור פרנסה חלופי לקיוסק. כמו כן שב וציין כי הוא המשוקם האחרון שלא הוסדרו זכויותיו, וכי נוכח נסיבות המקרה החריגות אין חשש שיהא זה תקדים המאיים על האינטרס הציבורי.

דיון והכרעה

טו.

לאחר בחינת הבקשה ונספחיה חוששני כי אין בידי להיעתר לה. הלכה פסוקה היא כי בית משפט זה ידון בבקשת רשות ערעור כאשר זו מעוררת שאלה בעלת חשיבות משפטית עקרונית החורגת מעניינם הקונקרטי של הצדדים, או כאשר עלול להיגרם למבקש עיוות דין חמור אם תידחה בקשתו. לאחר עיון, איני סבור כי בכך עסקינן. לא כל שכן שעסקינן בגלגול חמישי של התיק. המקרה דנא נדון ארבע פעמים בפני בתי משפט אשר דנו בטענות הצדדים לפני ולפנים, והבקשה דנא תחומה לדל"ת אמותיו של הסכסוך עם המבקש ללא השלכות רוחב.

טז.

אטעים: מקרקעי הציבור הם נחלת הציבור, וככל שהתעשתו הרשויות לעשות את המוטל עליהן ולשמור על האינטרס הציבורי, על בתי המשפט לתת לכך יד, כמובן בגדרי הדין ותוך בחינת כל מקרה לגופו. קשה מאוד להלום כי מי שעשה דין לעצמו, וגם אם מעיקרא נכנס למקרקעין בהיתר כזה או אחר של המועצה המקומית (שספק אם היה במקומו בלא אישור בעלים, המדינה, אך עסקינן בתקופה אחרת ובימים אחרים), הנה בהמשך בנה שלא כדין ונהנה מכך כמנהג בעלים בלא ששיתף את הציבור כל עיקר – יזכה להגנה משפטית. משגי הרשות כלפי אחרים, ככל שיהיו, אינם מצדיקים מהדורה חוזרת (וראו רע"א 11527/05 עירית תל אביב יפו נ' שרון לוי (2006) פסקה ד' והאסמכתאות שם; רע"א 11700/05 חוה נ' מינהל מקרקעי ישראל (2006), פסקה ה' והאסמכתאות שם; רע"א 7226/08 עירית קרית אתא נ' יצחק (2010); רע"פ 567/11 מזרחי נ' מדינת ישראל

(2011), פסקאות ט-י"א והאסמכתאות שם; רע"א 1816/13 אמ.די.הי בניה ותעשייה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (2013); ע"א 3846/13 מדינת ישראל נ' היפר חלף (2015), פסקה יט).

יז.

אוסיף עוד: המבקש טוען, כי טעה בית המשפט המחוזי בקביעתו שלמשיב אין סמכות שבשיקול דעת להקצות את הקרקע בפטור ממכרז וזאת נוכח הוראות תקנה 25(1) או תקנה 25(25) לתקנות חובת המכרזים הקובעות:

"25. נוסף על האמור בתקנה 3, התקשרות של מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) לביצוע עיסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל, אינה טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מאלה:

(1)

הענקת זכויות במקרקעין למי שהוא בעל זכויות באותם מקרקעין או למי שיורה בעל הזכויות להעניקן; לענין זה, "בעל זכויות במקרקעין" - צד לחוזה פיתוח, לחוזה חכירה או חכירת משנה לתקופה של עשרים ואחת שנים לפחות, מי שזכאי כדין להיות צד לחוזה כאמור וכן מי שהיה צד לחוזה כאמור או מחזיק במקרקעין באופן רצוף, עשר שנים לפחות, בהסכמת המינהל.

(...)

(25) הענקת זכויות במקרקעין למגורים, או לבניה עצמית של יחידה אחת למגורים, לנזקק כמשמעותו בחוק שירותי הסעד, תשי"ח-1958."

יח.

הלכה היא, כי יש לפרש את תקנה 25 בצמצום וכי המקרים המפורטים בה ומצדיקים מתן פטור הם חריגים ל"דרך המלך", השומרת על תכליות החוק שבבסיס חובת המכרזים (בג"ץ 6176/93 אליקים 1986 – אגודה שיתופית חקלאית להתיישבות בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל , מח(2) 158 (1994); עע"מ 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר בירושלים בע"מ נ' הורן ואח' (2009) וההפניות שם;

עעמ 8284/08 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' (2010) (להלן עניין

תעשיות אבן סיד )); זאת בפרט שעה שמדובר במקרקעי ציבור, משאב המוגבל מעצם טיבו וטבעו (בג"ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון , פ"ד מו(2) 793 (1992); בג"ץ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל , פ"ד נה(5) 639 (2001)). לעניין זה ראו דברי השופט פוגלמן בפסקה 26 לפסק דינו ב עניין

תעשיות אבן סיד :

"הפרשנות המצמצמת שיש לתת לתקנות הפטור בכלל (...) נלמדת, בין היתר, מן ההסדר הקבוע בתקנות שלפיו על הרשות להעדיף עריכת מרכז גם בנסיבות שבהן היא פטורה מכך (...) הצורך בנקיטת גישה פרשנית מצמצת בנוגע להפעלת הסמכות לפי תקנה זו עולה גם מן התכליות הכלליות העומדות ביסוד דרישת המכרז, שהוא – כאמור – 'דרך המלך' לביצוע התקשרויות בין המדינה לבין גורמים פרטיים, בפרט בכל הקשור לזכיינות הנוגעים למשאבי טבע מוגבלים."

יט.

בענייננו, ובאשר לתקנה 25(1), אמנם אין חולק כי המבקש החזיק בקרקע למעלה מ-10 שנים רצופות, אולם הניתן לומר כי היה זה בהסכמת המינהל? אתמהה. ענייננו גם אינו מתיישב עם תקנה 25(25), שכן מעולם לא דובר בהענקת זכות למגורים במקום. הנסיון "להמיר" את דרישת המבקש ולבקש זכות זו כיום, בשטח שיעודו והמבנים המצויים בו משמשים לתעשיה, אינו מתקבל על הדעת. נוכח האמור, אין להלום כי תקנה 25 לתקנות חובת המכרזים תוכל לסייע למבקש בהסדרת זכויותיו.

כ.

גם את טענות המבקש הנוגעות למהימנות העדים ודיות הראיות שהובאו בפני בית משפט השלום לסתירת טענת ההפליה אין להלום. כלל יסוד נודע הוא כי למעט חריגים לא רבים, לא תתערב ערכאת הערעור בקביעות עובדתיות ובממצאים שבמהימנות הנקבעים על ידי הערכאה הדיונית (ע"א 1530/02 מנורה חברה לביטוח בע"מ נ' יובלים אגודה שיתופית (2004) והאסמכתאות שם), ומקל וחומר בבקשת רשות ערעור. ברי כי משגה הרשות במקרים בודדים (ובסופו של יום כפי שכתב בית המשפט המחוזי, ניתן לראותם כמקרה אחד), אינו יכול לבסס טענת הפליה.

כא.

אוסיף: אכן, למבקש ניתן לפני שנים רבות היתר על ידי המועצה המקומית להפעיל קיוסק ולפתח את הקרקע, וזאת לצרכי שיקומו ופרנסתו. עדויות ראשי המועצה, כמו גם המסמכים השונים שהוגשו, מלמדים כי המועצה (בחוסר סמכות, בדיעבד) תמכה במבקש, פנתה לאורך השנים אל המשיב למען הסדרת הזכויות בקרקע, ובינתיים התירה למבקש להפעיל במקום עסקים נוספים. מנגד, לא פעל המשיב לאכיפה במקום, ובמשך שנים נמנע מפתיחה בהליכים משפטיים. בהקשר זה סבורני כי אי אפשר שלא להעיר באי נחת לגבי התנהלות הרשויות. המבקש ביקש להסתמך על מצג מאת הרשויות, ובפועל מדובר במועצה המקומית אשר חרגה מסמכויותיה בחינת "עושה סחורה בפרתו של חברו" (בבלי בבא מציעא לה, ב'). ואכן, כפי שכבר ציינתי במקרים אחרים:

"חובת המדינה להגינות יתרה בהתנהגותה בכל דרכיה ברורה לדידי כשמש בצהרי היום, עד כי אינה טעונה אסמכתאות; דבר שאינו מחוור ומבורר אל נכון, מבקשים לו אסמכתאות ממקומות רבים (מתוך אוצר המשלים והפתגמים

לי"ח טביוב). זהו מותר המדינה, במיוחד, והשירות הציבורי בכללו, באופן חד ומובהק (...) מקום שהמדובר בהתנהגות הממשלה ושלוחותיה, יש איפוא לפרש את עילת תקנת הציבור באורח רחב. עליהן להיות למופת בהגינות. אכן, אין מערכת מושלמת בין בני אנוש; אך קשה להלום שלאורך תקופה ארוכה יפעלו מוסדות הממשל, במובנם הרחב, בחינת "שני קוים מקבילים לעולם

לא ייפגשו." (רע"א 470/08 כרמל התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד האוצר , פסקאות ט', י"ב (2010)).

כב.

אילו נעצרנו בכך, ואילו נשאר המבקש בתוך מה שהותר לו מטעם המועצה, אולי היה המצב שונה באשר למציאת פתרון, אך לדידי, מקום שחרג המבקש לעבר בניה שלא כדין והשכרתה לצדדים שלישיים, ובכך היה הוא שבעתיים ל"עושה סחורה בפרתו של חברו", התמונה שונה לחלוטין, וכמות שציין בית המשפט המחוזי, לא בא איפוא המבקש בידיים נקיות, וזאת בנוסף לשיהוי רב. אין הוא יכול להישמע בכגון דא.

כג.

אכן, על רשויות המדינה מוטלת החובה לנהל את נכסיהן ולעשות כל הנחוץ לשמירתם, מה שלא היה כאן כדבעי וראויה הפקת לקחים. ואולם, השילוב בין בניה שלא כדין, שיהוי, השכרה ללא מתן כל תמורה לרשויות, והכל כפי שציין בית המשפט המחוזי – מטים את הכף במובהק.

כד.

נוכח האמור, אין מקום להיעתר לבקשה.