בג"ץ 6446/96 העמותה למען החתול נ. עירית ערד

בדבר השמדת חתולי ההפקר בקיבוץ בחן שבתחום שיפוטה של עמק חפר, על ידי הרופא הוטרינר של המועצה, לאחר שקיבל מרופא וטרינר ממשלתי "הנחיה לפעולה על פי פקודת הכלבת" בה הוא מורה "לפעול על פי פקודת הכלבת סעיף 7(1)(א) להשמדת בעלי חיים נגועים וחשודים כנגועים במחלת הכלבת באזור המועצה האזורית עמק חפר". וטרינר מועצת עמק חפר, ד"ר לבל הצהיר, כי צעדי המנע דרושים מן הטעמים הבאים: תחום השיפוט של המועצה הוא אזור כפרי שמשוטטים בו תנים ושועלים הידועים כנשאי מחלת הכלבת ומחלות נוספות; במהלך השנים האחרונות התגלו - בתחום השיפוט של המועצה - כ10- מקרי כלבת כמעט מידי שנה; קיבוץ בחן שוכן סמוך ל"קו התפר" ורבים מן החתולים מגיעים לקיבוץ מן "האזורים" שאין בהם אכיפה והקפדה מספקת בעניין זה. הדברים הגיעו לידי כך, שמספר רב של חתולים משוטטים בקיבוץ, נכנסים לחדרי החברים, מסתובבים במטבח ובחדר האוכל ובאים במגע עם ילדים וטף. כל אלה מהווים לדעתו סיכון תברואתי ומצדיקים דילול מקומי של אוכלוסיית חתולי ההפקר בקיבוץ.

ב.

אשר ללהבים, עולה מתצהירו של וטרינר המועצה המקומית, ד"ר פרנס, כי בתחום המועצה מצויים חתולים משוטטים רבים, אשר מגיעים מסביבתה הקרובה של המועצה, בה פזורים מאהלים של תושבים בדואים שסביבם משוטטים בעלי חיים, ביניהם כלבים וחתולים, אשר אינם מצויים, למיטב ידיעת המועצה תחת השגחה וטרינרית. כמו כן, משוטטים בתחום להבים חתולים אשר הופקרו על ידי בעליהם. לטענתו, יוצרים החתולים העזובים מטרד ומפגע תברואתי על ידי פיזורה של האשפה מן הפחים שברשות הרבים והם מהווים מקור פוטנציאלי להפצת מחלות מסוכנות לבני האדם, ביניהן מחלת הכלבת, בקרב בני האדם ובקרב בעלי חיים.

ג.

אשר לעירית ערד, זו הודיעה כי לא תפעל לדילול חתולים בתחומה עד לסיום ההליכים המשפטיים התלויים בפני בית משפט השלום ובפני בית משפט זה ולפיכך לא פרשה היא בפנינו את התשתית העובדתית המצריכה, לדעתה, את דילול אוכלוסיית חתולי ההפקר, בתחומה.

טענות הצדדים

4.

טוענת העותרת כי אין לרשויות המקומיות סמכות להמית חתולים לצורך מניעת סיכון תברואתי, לא מכוח חקיקה ראשית ולא מכוח חקיקת משנה. לטענתה, ניתן להשמיד חתולים מכוח פקודת הכלבת רק אם קיים חשד ספציפי שבעל החיים חולה בכלבת, תנאי שאינו מתקיים כאשר מדובר בדילול המוני ואקראי; ואילו לפי חוק צער בעלי חיים ניתן לעשות כן רק לצורך מניעת סבל מבעל חיים או לצורך מאכל אדם. גם בחקיקת השלטון המקומי אין - על פי הטענה - כדי להסמיך את הרשויות המקומיות להשמיד חתולי הפקר למניעת מפגע תברואתי. לטענת העותרת, ניתן להתגבר על בעיית התחלואה והריבוי הטבעי בשיטות הומניות יותר כגון: חיסון אוראלי (באמצעות פיתיונות), עיקור וסירוס.

טוענים לעומתה עמק חפר והמשיבים 5 ו6- לקיומה של הסמכות לנקוט צעדים לדילול אוכלוסיות חתולי הפקר מכוח פקודת הכלבת ומכוח חקיקת השלטון המקומי כחלק מן הסמכות למנוע מטרד ולעשות כל מעשה הדרוש לשמירה על בריאות הציבור. להבים מעגנת סמכותה למנוע מפגע תברואתי, בחקיקת השלטון המקומי. עם זאת, שותפה היא לדעה שדילול אוכלוסיית החתולים היא צעד מנע הכרחי למניעת התפשטותה של מחלת הכלבת. נבחן, אפוא, את סמכות המשיבות הן מכוח פקודת הכלבת והן מכוח חקיקת השלטון המקומי.

זכויות בעלי החיים

5.

בבואנו לדון בסמכותן של הרשויות המקומיות, לעניין השמדת בעלי חיים, עלינו לשוות לנגד עינינו את זכותם של בעלי החיים לחיות. זכות זו, גם אם איננה מעוגנת ישירות בחקיקה הישראלית, מהווה חלק מתרבותנו ומתחושה פנימית ערכית ותועלתית כאחד, בדבר החובה והצורך להגן על כל אשר נברא עלי אדמות ורוח חיים באפו. נקודת המוצא של החקיקה הנושקת לזכות בעלי החיים לחיות, היא, שזכות זו קיימת ומוגנת בשיטתנו המשפטית. רק נקודת מוצא זו - שהיא נקודת המוצא הראויה בחברה נאורה - יכולה להוליד דברי חקיקה ספציפיים, המתירים השמדת בעלי חיים בנסיבות מסוימות.

6.

מנקודת מוצא זו, נגזרים חוקים שתכליתם למנוע סבל ועינויים מבעלי חיים ולאסור התעללות בהם, מחד גיסא, ולאפשר השמדת בעלי חיים בנסיבות חריגות ומיוחדות, מאידך גיסא. בהשראת זכותם של בעלי החיים לחיות, נחקקו חוק צער בעלי חיים וחוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשנ"ד1994- (להלן: חוק הניסויים). תכליתם של חוקים אלה היא למנוע המתתם של בעלי חיים בשיטות אכזריות הגורמות להם לסבל מיותר, ולמנוע התעללות בהם. כך למשל קובע סעיף 13 לחוק צער בעלי חיים, כי ניתן להשמיד בעל חיים אם הוא חולה או סובל, לפי מצבו הרפואי. סעיף 3 לתוספת לחוק הניסויים, קובע, כי ניתן להמית בעל חיים אשר השתתף בניסוי לפי חוק זה, אם הוא צפוי לחיי סבל וכאב. כך למשל אוסר חוק צער בעלי חיים העבדת בעלי חיים עד אפיסת כוחות או בעבודה שבעל החיים אינו מסוגל לעבוד בה לאור מצבו הגופני (סעיף 3). כן אוסר הוא על ארגון קרבות בין בעלי חיים ושיסויים זה בזה (סעיף 2(ב) ו-(ג)). סעיף 4 אוסר על המתת בעלי חיים ברעל סטריכנין הגורם לבעל החיים מוות בייסורים. על אלה נוסף לאחרונה פסק דינו של בית משפט זה ברע"א 1684/96 עמותת תנו לחיות לחיות נגד מפעלי נופש חמת גדר בע"מ (טרם פורסם), שם נפסק כי קטע ממופע מאבק אדם בתנין הכולל הפיכת התנין על גבו, גרירתו, טלטולו ומשיכת ראשו כלפי מעלה ולאחור והפעלת לחץ על אברים בגופו - הוא בגדר התעללות ואסור לפי סעיף 2(א) לחוק. לעומת זאת קובע סעיף 22 (1) לחוק צער בעלי חיים כי החוק האמור אינו חל על המתת בעלי חיים לצרכי מאכל אדם. כמו כן, נקבע ברע"א 1684/96 הנ"ל, כי סבל וייסורים העשויים לבוא בגדר התעללות, אינם התעללות אם נעשו לתכלית המשקפת ערך חברתי ראוי.

7.

בענייננו, אין מדובר בעינוי בעלי חיים ובגרימת סבל להם, אלא בהשמדתם. השאלה היא, מה מקור הסמכות לנקוט בצעד של המתת בעלי חיים ומה הן התכליות המצדיקות זאת. זוהי שאלה ערכית מוסרית ומשפטית סבוכה והתשובה עליה איננה אחידה. היא תלויה בתרבותה בערכיה ובתפיסת עולמה של כל חברה ופרטיה ואלה עשויים להשתנות עם הזמן, המקום והנסיבות. במקרה שבפנינו, הסוגיה מצומצמת יותר, ועניינה, העימות בין זכותם של בעלי החיים, לחיים, לבין זכותם של בני האדם לחיים ולרווחה גופנית ונפשית. דומה, כי אין מי שיחלוק על כך שזכות החיות לחיות, איננה מוחלטת והיא נסוגה - למצער - מפני הצורך להגן על חייו, על בריאותו ועל רווחתו הגופנית והנפשית של האדם. לתכלית זו, הוענקו לרשויות, סמכויות להגן על האדם מפני סיכונים הצפויים לו מצד בעלי החיים.

מהו מקור הסמכויות להשמיד חתולים בעניין שלפנינו? האם נתקיימו התנאים להפעלת הסמכות, והאם הופעלה היא כראוי?

הסמכות לפי פקודת הכלבת

8.

מקור הסמכות לדלל את אוכלוסיית החתולים לפי פקודת הכלבת שלא במסגרת הכרזה על אזור כ"אזור נגוע בכלבת", הוא סעיף 7(1) לפקודת הכלבת, הקובע:

"רופא וטרינר ממשלתי יצווה להשמיד כל בעל חי:-

(א) הנגוע בכלבת או שהוא חשוד על כך,"

בנוסף, סעיף 9 לפקודה מעניק למנהל סמכות להכריז על אזורים בארץ כ"אזור נגוע בכלבת". עד לשנת 1993 הוכרזה כל המדינה כאזור נגוע בכלבת אולם מאז, ובעקבות ביקורת של בית משפט זה (ראו בג"ץ 1555/90 להלן), בוטלה ההכרזה הגורפת והמנהל מכריז מידי פעם על אזורים מסוימים כנגועים בכלבת. ההכרזה האמורה מטילה מגבלות חמורות על כל בעלי הכלבים (כגון חובה לקשור את הכלבים ברצועה קצרה ולשים מחסום על פיהם) ומעניקה לווטרינר ממשלתי סמכות לצוות על הריגתו של כל כלב ללא רשיון או של כל כלב שבעליו לא נהגו בהתאם למגבלות. כן מחייבת הפקודה לצוות על הריגתו של כל כלב, חתול או קוף שנושכו עד שישה חודשים לפני שהאזור הוכרז כאמור. הסמכות להשמיד בעלי חיים חשודים לפי סעיף 7(1)(א) איננה כרוכה בהכרזתו של המנהל על האזור הרלבנטי כ"אזור נגוע בכלבת" לפי סעיף 9 לפקודה. גם בהעדר הכרזה כזו יצווה רופא וטרינר ממשלתי להשמיד כל בעל חי "הנגוע בכלבת או שהוא חשוד על כך".

9.

השאלה היא כיצד יש לפרש את המילים "חשוד על כך" שבסעיף 7(1)(א) לפקודה - האם בחשד ספציפי לגבי בעל חיים מסוים מדובר - כטענת העותרת - או שמא די בחשד לגבי קבוצה של בעלי חיים מסוג מסוים, באזור מסוים ובזמן מסוים - כטענת המשיבים 5-6.

דעתי היא, כי על פי הפרשנות הראויה לביטוי זה, אין לדרוש קיום חשד למחלת הכלבת בבעל חיים ספציפי ודי בחשד המתייחס לסוג או לקבוצה של בעלי חיים. פרשנות זו מתבקשת מן העובדה, שלא ניתן כלל לאתר בעלי חיים מסוימים הנגועים בכלבת. הדבר איננו אפשרי, איננו מעשי וגם לו ניתן היה לבדוק את כל בעלי החיים בזמן נתון, אין להוציא מכלל אפשרות שמיד לאחר הבדיקה יחלה בעל חיים שנבדק, במחלה. מכאן, שדרישה כזו, שמה לאל את החוק ואת תכליתו.

על קשיים אלה למדים אנו מדבריו של מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות (להלן: המנהל), פרופ' שמשוני, שהבהיר בתצהירו כי לדעתו "שימוש בסמכות לפי פקודת הכלבת, אינו מצריך קיומו של חשד ספציפי לפיו בעל חיים מסוים חולה בכלבת וכי פקודת הכלבת מסמיכה רופא וטרינר ממשלתי לנקוט צעדים להמתת בעלי חיים מקום שהתעורר "חשד כללי לגבי סוגי בעלי חיים המצויים במקום מסוים באזור מסוים, בהתבסס על ניסיון החיים ומקצועיותו של הוטרינר"." לדעתו, מתחייבת סמכות רחבה זו, בשל תקופת הדגירה הארוכה של מחלת הכלבת - עד שישה חודשים ויותר - בשל הסיכון הרב שבהתפשטות המחלה, ובשל התוצאה הקטלנית מהדבקות אדם בה. לפיכך, מדיניות המשרד היא לעודד רשויות מקומיות לפעול מסגרת הסמכויות הנתונות להן על פי דין, לצמצום מבוקר של אוכלוסיית חתולי ההפקר שבתחום שיפוטן, ללא צורך בחשד לגבי בעל חיים ספציפי.

10.

הפרשנות הרחבה למונח "חשוד" שבסעיף 7(1)(א) לפקודה, נתמכת גם בהבחנה שבין הסמכות להכריז על אזור כ"אזור חשוד בכלבת" לפי סעיף 9, לבין סמכות ההשמדה הספציפית שבסעיף 7 הנ"ל. סעיף 7 נותן בידי הרשויות, את הסמכויות הדרושות למנוע את התפשטות מחלת הכלבת גם כאשר המצב אינו חמור עד כדי צורך בהכרזה על האזור כ"אזור נגוע בכלבת". אפשר שהרשויות המוסמכות תסבורנה, כי אירוע מסוים או מצב מסוים מצדיקים השמדה מקומית ונקודתית של בעלי חיים מסוג מסוים המשוטטים באזור פלוני, גם מבלי שיש הצדקה להכריז על האזור כאזור נגוע בכלבת, על כל המשתמע מכך. אין להביא את הרשות לידי כך שתאלץ להכריז על אזור מסוים כ"אזור נגוע בכלבת" ולהטיל מגבלות חמורות על כלבים ובעליהם, כדי שיהיה בידה לנקוט בצעדים הדרושים למניעת התפשטות המחלה, אם די בצעדים פחות חמורים לשמירה על בריאות הציבור. יפים לעניין זה הדברים הבאים מבג"ץ 1555/90 להלן:

"התוצאות המרחיקות הנובעות מהכרזה על פי הפקודה, מחייבות את המשיב [המנהל - ט.ש.כ .] לשקול את שיקוליו בזהירות מרבית בבואו להכריז על אזורים נגועים ולהימנע מהרחבתה של ההכרזה מעבר לדרוש באופן סביר לשם השגת מטרותיה של הפקודה..." (עמ' 85-86).

11.

על הסיכון להתפשטות מחלת הכלבת בישראל ועל החשש שמחלה זו עלולה להיות מועברת גם על ידי חתולים, אומר המנהל בתצהירו:

"...

8.החתול, נוסף על היותו חיית מחמד, הינו, בעל חיים אשר, בנסיבות מסוימות מהווה מטרד חמור ואף מסוכן לבריאות האדם. במאפייני הגידול המקובלים שלו בישראל כחית רחוב (Stray Cat) עלול החתול לסייע בהעברת מחלות שונות לבני אדם ובהן אף מחלת הכלבת.

...

10.בשנים האחרונות חלה עליה דרמטית במספר מקרי הכלבת בישראל.

בשנים 1991-95 אובחנו בישראל 302 מקרי כלבת בבעלי חיים בעוד שבחמש השנים שקדמו לכך אובחנו - 205 מקרים בלבד - עליה של 74%.

11.

על פי הנתונים שבידי מנהל השירותים הווטרינריים, ישנו יחס ישר בין הירידה בכמות בעלי החיים המודברים, לבין העליה במספר מקרי הכלבת שאובחנו בבעלי חיים.

יצוין כי גידול במספרם היחסי של החתולים, תוך גידול בצפיפות אוכלוסייתם בשטח מחייה נתון, עלול להגדיל את הסיכון שמחלות אלו, ובהן הכלבת, יחדרו לאוכלוסיית החתולים, יתפשטו בתוכה, ויועברו ממנה לאוכלוסיית בני האדם.

...

להערכתנו המקצועית הסיבה לשכיחות הנמוכה יחסית של כלבת בחתולים בישראל, מאז שנות החמישים, נעוצה בירידה התלולה במספרם של כלבים, שועלים, ובמיוחד תנים נגועים מאז אותה תקופה ועד לאחרונה, וכן במאפייני ההתנהגות של חתולים, לרבות של חתולי רחוב, הנמנעים דרך כלל ממגע פיזי עם כלבים וחיות בר.

עם זאת, להערכתנו, יש סבירות כי בעתיד ידבקו חתולים רבים יותר במחלת הכלבת, הן מכלבים והן מחיות בר, ואז יקשה ביותר לדכא את התפשטותה בקרבם.

...

15.

מכל מקום, וכאמור לעיל, כמות גדולה ובלתי מבוקרת של חתולי רחוב מהווה לדעת הרשויות המוסמכות לעניין זה במדינת ישראל, ובהן גם משרד הבריאות (שלא צורף כמשיב לעתירה) סיכון ממשי להתפשטותן של מחלות רבות לבני אדם, כמפורט לעיל".

12.

העותרת תומכת טענתה בחוות דעת של רופא ווטרינר, ד"ר שטייר, שהוגשה בתצהיר תשובה לבית משפט השלום במסגרת ההליכים שהתנהלו נגד עמק חפר. ד"ר שטייר סבור, כי החשש להדבקות חתולים בכלבת, נדיר ביותר, וכי הדרך האמיתית להתמודדות עם מחלת הכלבת היא חיסון אוראלי (באמצעות פיזור פיתיונות) של חיות הבר ובעיקר שועלים, שהם לפי הנתונים של השירותים הוטרינריים הנשאים העיקריים של המחלה. לטענתו, לא רק שהשמדת חתולים לא תקטין את סכנת הכלבת אלא שעלולה היא להגבירה, שכן השמדה תיצור וואקום ותמשוך חיות אחרות מהאזורים הסמוכים. העותרת תומכת עמדתה גם במסמכים של ארגון הבריאות העולמי לפיהם 99% ממקרי הכלבת בשנת 94 ברחבי העולם קשורים לנשיכות כלבים.

חוות הדעת של ד"ר שטייר עומדת בניגוד לאמור בשלוש חוות דעת: של המנהל, של ווטרינר עמק חפר ושל וטרינר להבים. מתצהירו של המנהל עולה כי:

"13. אכן לגבי מחלת הכלבת מספר הדיווחים על חתולים החולים במחלת הכלבת בישראל, לעומת מספר הכלבים הלוקים בה, הוא נמוך יחסית - 1:10 (המקרה האחרון שהתגלה בחתול היה בתוך העיר עפולה במהלך השנה החולפת). בעולם, מוכרת תופעה של הדבקות חתולים במחלת הכלבת בשיעורים דומים לאלה של כלבים. במספר מדינות, למשל ארה"ב מספר החתולים הנדבקים במחלה גדול ממספר הכלבים הנדבקים בה. דבר זה נובע מהתפשטות המחלה בחיות בר - ובמיוחד דביבונים (Raccoons) הדומים בהתנהגותם לתנים ומתקרבים למגורי אדם.

14.

כדוגמא אביא רק מקרה שארע בשנת 1994 בניו המפשר שם נזקקו 665 בני אדם לקבל סידרת חיסונים נגד כלבת עקב מגע עם חתלתול שנרכש בחנות לחיות מחמד ואשר מת, ככל הנראה, מכלבת.

13.

אכן, הרשויות המשיבות אינן מכחישות שחתולים אינם גורם הסיכון העיקרי בהפצת מחלת הכלבת, אך לטענתן, מהווים הם גורם סיכון למחלת הכלבת. הרשויות האחראיות על בריאות הציבור, אינן רשאיות להתעלם מן הסיכון ושומה עליהן לתת דעתן לו בקביעת מדיניות מניעתית לטווח קצר וארוך. כפי שציטטנו לעיל מתצהירו של המנהל, לדעת הרשויות המוסמכות במדינת ישראל, מספר גדול ובלתי מבוקר של חתולי רחוב, מהווה סיכון ממשי להתפשטותן של מחלות רבות לבני אדם וביניהם מחלת הכלבת. לפי תצהירו של המנהל, מיעוט מקרי הכלבת בחתולים בארץ נובע בין השאר, מאמצעי המניעה שנוקטים המשיבים על ידי דילול אוכלוסייתם.

אין לי סיבה לפקפק באמינות חוות הדעת של המנהל. הוא המופקד על בריאות הציבור והוא הנושא באחריות להבטחת רמת תברואה הולמת ולמניעת מחלות. הוא זה העלול לשאת בתוצאות הקשות העלולות לנבוע מכישלונו למלא את חובתו, הוא הדין בווטרינרים של המועצות המקומיות. לא מצאתי שיש מקום לדחות את העמדה המקצועית של הרשויות המוסמכות ולהעדיף את עמדתו של הווטרינר מטעם העותרת:

"כבר נפסק לא אחת, שכשמתבקש בית המשפט להתערב בשיקול דעתה של הרשות, רתיעתו מלעשות כך תגבר באותם מקרים, שבהם דנו בעניין מומחים מטעם הרשות המוסמכת. בית משפט יהסס לשים את דעתו הבלתי מומחית תחת דעת המומחים" (בג"ץ 678/88 כפר הורדים נ' שר האוצר , פ"ד מג(2) 501, 507).

ובעניין אחר:

"... כאשר קיימת מחלוקת מומחים לא יתערב בית המשפט בדרך כלל ולא יכריע בין הדעות השונות של המומחים. הרשות המנהלית רשאית לבחור בין הדעות את זו הנראית סבירה בעיניה ולגבש החלטה על יסודה, ובית המשפט לא ייטה לשוב ולבחור בין הדעות השונות של מומחים; והוא כל עוד דעת המומחים, עליה הסתמך בעל הסמכות, אינה כה מעוותת וחסרת הגיון, עד שתיראה בעיני בית המשפט בשל מהותה ואופיה כנעדרת יסוד בשיקולים עניינים" (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים , פ"ד לז(3) 29, 55. וראו גם בג"ץ 1255/94 "בזק" החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת , תקדין-עליון, כרך 95(2), תשנ"ה/תשנ"ו, 1297).

14.

על עניינה של פקודת הכלבת בבלימת המחלה ובמניעתה עוד בטרם מחלה, לעומת בלימת התפשטות המחלה לאחר שהתגלתה, עמד בית משפט זה בבג"ץ 1555/90 חיים לבעלי חיים - האגודה הישראלית נגד ניסויים אכזריים בבעלי חיים נ' מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות , פ"ד מה (1) 83. בית המשפט ציין את סמכות הרשויות מכוח פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה1985- העוסקת באמצעים לבלימה ולמניעת התפשטות של המחלות לאחר שאלה כבר התגלו בבעלי חיים ספציפיים הנגועים או שיש חשש שהם נגועים, לעומת סמכויות למניעת מחלת הכלבת בטרם המחלה.

"לא כן הפקודה [פקודת הכלבת - ט.ש.כ.]. זו עוסקת לא בבלימה ובמניעת התפשטות של מחלה שכבר נתגלתה אלא במניעה עוד טרם מחלה...".

באותו עניין הועמדה במבחן תוקפה של ההכרזה על כל המדינה כ"אזור נגוע בכלבת" במשך 14 שנים. בית המשפט קבע כי למרות התוצאות מרחיקות הלכת הנובעות מההכרזה, מוצדקת הכרזה זו לאור חומרת המחלה וסיכוניה:

"גודל האחריות המוטל עליו [על המנהל - ט.ש.כ.] לפעול למניעת המחלה מחייב אותו בזהירות מרבית, וזאת בשל הסיכון הטמון במחלה שהיא קטלנית לבני אדם, בשל חוסר היכולת לאבחנה בשלב מוקדם, הקלות שבה היא מתפשטת בנשיכה, היעדר האפשרות לשים מחסום גיאוגרפי, האפידמיולוגיה שלה והיארעותה בעיקר אצל חיות בר, שהתרבותן בלתי מבוקרת ולא ניתן לחסלן. במאזן של שתי חובות אלה לא נוכל לומר כי המשיב, שהאחריות לביצוע הפקודה עליו, הפעיל שיקול-דעת בלתי סביר במידה כזו, המצדיקה את התערבותנו." (עמ' 87).

15.

לסיכום האמור לעיל אומר, כי הסיכונים שטומנת בחובה מחלת הכלבת לבריאותו של האדם גדולים הם. זוהי מחלה קטלנית. היא עוברת בנקל מבעל חיים אחד למשנהו ומבעלי חיים לבני האדם. תכלית הפקודה היא מניעת הסכנה שבמחלה חמורה זו בטרם מחלה והגנה על בריאותו של האדם ועל חייו. כל אלה מורים כי ראוי שהפרשנות למונח "חשוד" שבסעיף 7(1)(א) תהיה פרשנות רחבה המאפשרת לרשויות המוסמכות לפעול באחריות וביעילות במסגרת הפקודה בכל מקרה של סכנה להתפשטות מחלת הכלבת . לפי פרשנות זו, חשד להתפשטות המחלה באוכלוסיית בעלי חיים מסוימת, במקום מסוים ובזמן מסוים - די בו כדי להקנות לרשויות סמכות לפעול לפי סעיף 7(1)(א). מובן שעל החשד להיות מבוסס ושכדי להפעיל את סמכותן, על הרשויות לתת דעתן, בין השאר: להיסטוריה של מקרי הכלבת באזור בכלל ובסוג בעלי החיים הרלבנטי בפרט; להיותם של בעלי החיים מאותו סוג ובאותו מקום פוטנציאל לחלות במחלה ולהעבירה; לנגישותם של בעלי החיים החשודים לבני האדם וליכולת המגע איתם ; לאירוע ספציפי שארע באותו מקום באותו זמן וכיוצא באלה. אין זו רשימה סגורה של שיקולים שעל הרשויות המוסמכות לשקול על מנת לבחון את מידת הסיכון להתפשטות מחלת הכלבת בקרב בעלי חיים מסוימים במקום ובזמן מסוים, אולם השיקולים המנויים בה מדגימים את סוג השיקולים שעל הרשויות לתת דעתן עליהן בטרם יחליטו להשמיד בעלי חיים.

16.

טוענת העותרת עוד ולחילופין, כי גם בהנחה שאין צורך בחשד ספציפי לגבי בעל חיים מסוים, הרי שמספר מקרי הכלבת בחתולים בארץ הוא שולי ביותר ולפיכך אין הצדקה לנקוט באמצעי דילול בקרב חתולים כמנע בפני מחלת הכלבת. והראיה, לטענתם, שאין החוק מטיל על בעלי חתולים חובה לחסנם נגד כלבת בעוד שחובה כאמור מוטלת על בעלי כלבים. אלא שהעובדה שאין מוטלת חובה על בעלי חתולים לחסנם כנגד כלבת וחיסונם הוא בגדר המלצה בלבד, אינה משליכה על ענייננו. חובת חיסון המוטלת על בעלי הכלבים לחוד וחתולים משוטטים ללא בעלים, לחוד. ברי כי לא ניתן להתמודד עם סכנה להתפשטות המחלה בקרב חתולי הפקר באמצעות חיוב בעליהם של חתולים מבויתים לחסנם.

17.

סוף דבר לעניין זה, לפי הסמכויות המוקנות לרשויות בפקודת הכלבת רשאיות המועצות המקומיות לנקוט צעדים לדילול אוכלוסיית החתולים המשוטטים במקום מסוים ובזמן מסוים לצורך מיגור הסיכון של התפשטות מחלת הכלבת בהתקיים התנאים המקימים חשד לסיכון כאמור, לפי הוראתו של הווטרינר הממשלתי והנחיות הביצוע של הווטרינר של הרשות המקומית, ובלבד שהסמכויות תופעלנה לפי שיקולים ענייניים ראויים ולפי קריטריונים ברורים שנקבעים וכאשר אין אמצעים אלטרנטיביים אפקטיבים להשגת תכלית מניעת התפשטות המחלה.

18.

האם נתקיימו בענייננו התנאים להפעלת הסמכות על פי פקודת הכלבת?

א.

עמק חפר :

בקיבוץ בחן התקבלה ההחלטה לאחר שניתנה הוראת הווטרינר הממשלתי לפעול בהתאם לסעיף 7 לפקודה והוראות הביצוע ניתנו על ידי ווטרינר הרשות, ד"ר לבל. כפי שעולה מתצהירו של ד"ר לבל, המדובר באזור שלגביו קיים חשד לקיומה של מחלת כלבת כאשר חשד זה נסמך גם על מקרי הכלבת שנתגלו בעבר באזור ועל קרבתו ל"אזורים". מדובר בחתולים משוטטים רבים חסרי בעלים החודרים לקיבוץ מן ה"האזורים", באים במגע עם אנשי הקיבוץ, חודרים לחדרי המגורים ולחדר האוכל ולכל אזורי הקיבוץ. מספרם של חתולים משוטטים אלה בתחומי הקיבוץ התרבה באופן בלתי מבוקר עד שריכוזם מגדיל - לדעת ד"ר לבל - את הסיכון להתפשטות המחלה. ממצאים עובדתיים אלה התקבלו על דעת בית משפט השלום בכפר סבא שדן בטענות העותרת במסגרת בקשה לצו מניעה. כאמור, בבית המשפט סבר כי קמה לעמק חפר סמכות ההשמדה מכוח חקיקת השלטון המקומי והוא לא מצא שיש מקום להתערב בשיקולים המקצועיים של הווטרינר ושל הרשות המקומית. גם בתצהיר מטעם המנהל נאמר כי הוראת הווטרינר המחוזי לנקוט בצעדים לפי סעיף 7(1)(א) נעשתה לאחר תחקיר אפידמילוגי של אירועי הכלבת, שמשני עברי 'הקו הירוק' בישראל ובאזור יהודה והשומרון, והערכת הסיכון להתפשטותה של המחלה באזור. אשר על כן, סבורה אני כי נתמלאו בעניין זה התנאים להפעלת הסמכות לפי פקודת הכלבת.

ראוי, עם זאת, להפנות את תשומת ליבן של הרשויות לכך, שבעניין השמדת בעלי חיים שאינם חשודים באופן ספציפי בכך שהם חולים בכלבת - בענייננו חתולים - ראוי שיותוו קווי מדיניות ברורים, כללים מנחים ופרמטרים קבועים אף כי גמישים, לפיהם יקבע קיומו של סיכון להתפשטות המחלה במקום זה או אחר, סוג בעלי החיים המהווים סיכון כזה ומידת הדילול המתאימה של בעלי חיים מסוג כלשהו. ראוי כמו כן שייקבע הליך מסודר של דרך קבלת ההחלטה ושל זהות מקבליה. דומה שלגבי עמק חפר עומדת ההחלטה במבחן הסבירות הגם שלא נתקיימו הדרישות הנ"ל באופן דווקני.

ב.

להבים וערד :

כאמור, בלהבים, כפי שהצהיר המנהל, לא הייתה מעורבות כלשהי של המנהל או של ווטרינר ממשלתי או מקומי בקבלת ההחלטה ולהבים אף איננה טוענת כי היא פועלת לפי פקודת הכלבת.

עיריית ערד לא נקטה כל עמדה בעניין ואף המנהל לא הביע כל עמדה בעניין.

לגבי שתי רשויות אלה, ההחלטה פגומה הן מבחינת ההליך (בהעדר החלטה של ווטרינר) והן מבחינת אופן הפעלת שיקול הדעת (איסוף הנתונים ושקילת הסיכונים).

אשר על כן, לא ניתן לומר כי נמלאו לגבי שתי רשויות אלה התנאים להפעלת הסמכות לפי פקודת הכלבת.

יש, אפוא, לבחון לגבי שתי רשויות מקומיות אלה את הסמכות מכוח חקיקת השלטון המקומי.

הסמכות לפי חקיקת השלטון המקומי

19.

לפי החומר שהוגש, הרי שלבד ממחלת הכלבת, עלולים חתולים משוטטים להפיץ בקרב בני האדם מחלות ממחלות שונות, גם כאלה שאינן חמורות ומסוכנות כמו מחלת הכלבת. ריבוי חתולים משוטטים מגביר את הסיכון להעברת המחלות, בין היתר מן הטעם שהחתולים נוברים באשפה, מפזרים אותה, נכנסים לתחומי המגורים ובאים במגע ישיר עם בני האדם. לבד מפקודת הכלבת, שבאה להתמודד ספציפית עם מחלת הכלבת, אין בנמצא הסדר חקיקתי ספציפי המעניק סמכות להתגונן מפני מחלות המועברות על ידי חתולים ואין האמצעי של דילול אוכלוסיית החתולים (או בעלי חיים אחרים), נזכר בהוראת חוק ספציפית כלשהי. השאלה היא אם יש לרשויות המקומיות סמכות - מחוץ לפקודת הכלבת - לדלל את אוכלוסיית החתולים למניעת מחלות ומפגעים תברואתיים. הרשויות המקומיות מוצאות מקור לסמכותן בחובות המוטלות עליהן בפקודת העיריות ובצו המועצות המקומיות.

20.

בטרם אתייחס להוראות המיוחדות בפקודה ובצו, אקדים דברים כלליים בנושא זה:

ההסדר התחיקתי לעניין סמכויות הרשויות המקומיות בנושא שלפנינו איננו משביע רצון. בעוד אשר לעניין עיריות, קיימות הוראות בחקיקה ראשית (פקודת העיריות) (שתובאנה בהמשך), המעניקות להן סמכויות כלליות וגורפות בלא להסדיר ספציפית את נושא השמדת בעלי חיים משוטטים ובכללם חתולים, הרי לעניין מועצות מקומיות אין בחקיקה ראשית מאומה מלבד הסמכה גורפת לחוקק חקיקת משנה בנושאים שונים. מכוח הסמכה זו הותקנו צווים (שיובאו בהמשך) המיוחדים לנושא השמדת בעלי חיים. בשני המקרים - העיריות והמועצות המקומיות, כאחד - לוקה ההסדר בחסר.

ההסדר שבפקודת העיריות אינו שלם ומפורט. זהו הסדר המכיל הוראות מסגרת. מטרת ההוראות שבפקודה, אינה לקבוע הסדר מלא לעניין סמכות העירייה להשמיד בעלי חיים משוטטים כדי להתמודד עם מטרדים מפגעים ובעיות תברואתיות, אלא התכלית היא להסמיך את העירייה למלא את חובותיה בין השאר לדאוג לבריאות הציבור ולמנוע ממנו מפגעים מטרדים וסיכונים. סמכות זו עליה למלא בתוכן בצורה רצינית ואחראית וראוי היה לקבוע בחקיקה ראשית או למצער בחקיקת משנה, הוראות מפורטות כמו קריטריונים להפעלתם, כללי ביצוע, מנגנון נאות להליך קבלת החלטות וכיוצא באלה . צעדים אלה דרושים על מנת שיהיה ברור מתי, היכן, באילו נסיבות, ועל ידי מי, צריכה להתקבל החלטה להשמיד בעלי חיים וזאת כדי למנוע שרירות ולאפשר בקורת. הדבר לא נעשה בפקודת העיריות, לא הותקן צו מכוח הפקודה וגם לא נקבעו כללים המכילים הוראות כאלה.

אשר למועצות המקומיות, אלה פועלות מכוח צווים. אין בפקודת המועצות המקומיות הוראות הסמכה מפורטות המעניקות להן סמכויות לפעול בתחומים שונים, דוגמת אלה שבפקודת העיריות. הצווים שהוצאו מכוח פקודת המועצות המקומיות מקנים, עם זאת, לרשויות המקומיות סמכות מפורשת להשמיד בעלי חיים, אם כי אין בהם מנגנון שיבטיח הליך ראוי לקבלת החלטה בדבר הצורך להשמיד בעלי חיים בכלל וחתולים בפרט, בזמן מסוים במקום מסוים ובנסיבות מסוימות. מכאן שההסדר הראשוני מצוי בחקיקת משנה. אמנם "מורכבות החיים חייבה אותנו להשלים עם קיומם של הסדרים ראשוניים בחקיקת משנה..." אף שמשלימים אנו לא אחת עם הסדרים ראשוניים בחקיקת משנה אבל עדיין ראוי שאותה חקיקת משנה תשאב השראתה מחקיקה ראשית בנושא קרוב לנושא שבטיפולה. (על הביקורת שנמתחה על הענקת סמכויות חקיקה רחבות לרשות המבצעת ועל הצורך בקביעת הסדרים ראשוניים בחקיקה ראשית ראו: בג"ץ 2740/96 עזיז שנסי נ' המפקח על היהלומים ואח' (טרם פורסם)). השראה זו נשאבת בענייננו בעקיפין מפקודת העיריות. הצו המעניק סמכות להשמיד בעלי חיים בא אף הוא מסמכותן וחובתן של הרשויות המקומיות להבטיח את בריאות הציבור.

על אף האמור לעיל נראה לי כי הן העירייה והן המועצות המקומיות מוסמכות לקבל החלטה בדבר השמדת בעלי חיים משוטטים לרבות חתולים. הכיצד?

אבהיר עמדתי.

הסמכות לפי פקודת העיריות

21.

הולכים בדרכה של העותרת נתחיל בבחינת סמכותן של העיריות שערד נמנית עליהן:

על העירייה מוטלת חובה לפעול למניעתו והרחקתו של כל מטרד לפי סעיף 242(1) לפקודת העיריות, הקובע כדלקמן:

"בעניין תברואה בריאות הציבור ונוחותו, תעשה העיריה פעולות אלה:

(1) תנקוט אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו ותדאג לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים:"

סעיף 247 לפקודת העיריות קובע הוראות מיוחדות להחזקתם של בעלי חיים:

"247. (א) העיריה תורה בדבר רישומם והחזקתם של כלבים והשמדתם של כלבי הפקר או כללים שהם מוחזקים, או מניחים להם לשוטט, במקומות ציבוריים, שלא לפי התנאים שנקבעו.

(ב)

העיריה תסדיר או תמנע החזקת חזירים, תסדיר החזקת בעלי חיים אחרים באופן שהחזקתם לא תהווה מטרד ציבורי או מפגע לבריאות

ותסדיר או תמנע מרעה או מעבר של בעלי חיים."

סעיף 249(29) לפקודת העיריות קובע כי לעירייה סמכות כללית לעשות מעשה הדרוש לבריאות הציבור:

"סמכות כללית לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והביטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע להם."

22.

לטענת העותרת, אין הסמכות שבסעיף 242(1) לפקודת העיריות, להסרת מטרד או למניעתו, כוללת סמכות להשמיד בעלי חיים בכלל וחתולים בפרט. אשר לסעיף 247(א), טוענת היא כי סעיף זה מסמיך להשמיד כלבי הפקר ומכאן שאין בסעיף זה הסמכה להשמיד חתולי הפקר שמכלל הן אתה שומע לאו. אשר לסמכות מכוח סעיף 249(29) זוהי סמכות כללית וגורפת שלא ניתן להסיק ממנה סמכות להשמיד חתולים.

אכן, הסמכויות המוקנות בהוראות הסעיפים הנ"ל אינן מפורשות ומיוחדות לעניין השמדת חתולי הפקר וכאמור ראוי היה שהחקיקה הראשית המסמיכה, תהיה יותר ספציפית, פחות גורפת והסמכויות המוקנות בה תהיינה מוגדרות יותר ולא תשארנה כר נרחב ופרוץ לפעולה כראות עיני הרשות. אף על פי כן סבורה אני כי יש בסעיפים הנ"ל כדי להסמיך עיריות לקבל החלטות בדבר הצורך בהשמדת בעלי חיים וחתולים בכלל זה, לשם שמירה על רווחת ובריאות האדם.

הסמכות להשמיד חתולי הפקר כדי למנוע מפגע תברואתי, קמה לעיריות מכוח החובה המוטלת עליהן למנוע מטרדים ומפגעים לבריאות הציבור. "עיריה חייבת לנקוט צעדים למניעתו ולהרחקתו של כל מטרד ולדאוג לעריכת בדיקות מפעם לפעם במטרה לברר אילו מטרדים קיימים" (א. וינוגרד , דיני רשויות מקומיות , (מהדורה רביעית, תשמ"ח) 218). כך קובע במפורש סעיף 242(1) לפקודת העיריות. לעניין זה, "מטרד" פירושו גם דבר המסכן את בריאות הציבור. (א. וינוגרד ,

שם , 218; ע"פ 40/49 נחמיאס נ' מ"י , פ"ד ג 127, 136). המונח "מטרד" איננו רק מעשה הגורם אי נוחות והמונח כולל גם דבר שעשוי לגרום נזק, פגע רע (ראו: י' כנעני אוצר הלשון העברית) .

23.

אשר לסעיף 247(א) המסמיך להשמיד כלבי הפקר ואינו מזכיר חתולי הפקר, יש לנקוט משנה זהירות בשימוש בעיקרון הפרשני לפיו מכלל ההן אתה שומע לאו. "אין הפרשן רשאי להשתמש באותו עיקרון אלא אם שוכנע כי באמת גילה בעזרתו את רצון המחוקק" (ע"א 73/50 דעואל נ' פטרזילקה , פ"ד ו 599, 605). מ"משמעות לשונית חיובית תילמד משמעות לשונית שלילית, רק אם הדבר מתחייב על פי התכלית החקיקה" (א. ברק פרשנות במשפט (כרך ב, תשנ"ג), 115). "כך למשל ייתכן וההוראה המפורשת לא באה אלא לשם הזהירות... ולשם הסרת כל ספק; ייתכן וההוראה החיובית נוסחה שלא בזהירות בלא שהמחוקק ביקש להסיק השתמעות שלילית; ייתכן ומתוך תכלית החקיקה עולה בבירור כי היסק כזה אינו אפשרי" (א. ברק, שם , 114). כשלעצמי, סבורה אני כי אין ללמוד מן העובדה שקיימת בפקודת העיריות הוראה ספציפית לעניין השמדת כלבי הפקר, כי העיריות אינן מוסמכות להשמיד חתולי הפקר. אין מקום לפרש את ההוראות לגבי כלבים כיוצרות "הסדר שלילי" לגבי חתולים. אין מטרתו של סעיף 247 לקבוע הסדר שלם לעניין סמכות העירייה להשמיד בעלי חיים משוטטים ולתחום את סמכויותיה בעניין התמודדות עם סיכונים תברואתיים. המחוקק לא פרט את כל הסמכויות הספציפיות הנתונות לרשויות המקומיות האחראיות על תחומים רבים. הוא ציין סמכויות ספציפיות מסוימות ואין ללמוד מכך שהוציא סמכות אחרת הבאה במסגרת הסמכויות הכלליות של הרשות המקומית. יש לגזור את סמכויותיהן הספציפיות של הרשויות המקומיות מן החובות המוטלות עליהן בדין. לא ייתכן שהמחוקק הטיל על הרשות המקומית חובה שאין בצידה כלים לביצועה. סמכותן של הרשויות המקומיות לדלל את אוכלוסיית חתולי ההפקר מקום שהתרבותה הבלתי מבוקרת הפכה למפגע תברואתי ומהווה סיכון להעברת מחלות (גם אם אין הן קטלניות), נגזרת מחובתן לנקוט צעדים לשמירה על בריאות הציבור ולבער מטרדים.

24.

מאותם טעמים יש לדחות גם את טענת העותרת, שהוסיפה בטיעוניה בעל פה, לפיה חוק צער בעלי חיים יוצר "הסדר שלילי" בכך שהוא מתיר המתת חיות בנסיבות האמורות בסעיף 13 לחוק (למניעת סבל מבעל החיים) או 22 לחוק (לצורך מאכל אדם או לפי חוק הניסויים) ומכאן - על פי הטענה - שאין להתיר המתת חיות בכל נסיבות אחרות. גם בסעיף שמירת הדינים שבחוק צער בעלי חיים (סעיף 18), הקובע כי החוק אינו בא לגרוע משורת החוקים שצוינה שם - אין כדי לתמוך בטענה לפיה העובדה שנפקד מקומה של חקיקת השלטון המקומי מסעיף שמירת הדינים, מבטלת את הסמכות המוענקת על ידי חקיקת השלטון המקומי. חוק צער בעלי חיים אינו אוסר על המתת בעלי חיים המסכנים את בריאות הציבור לפיכך, אין מדובר בפעולה המנוגדת לחוק צער בעלי חיים (מבלי שנקבע דבר לגבי השימוש ב"תרדמון" שאינו עומד לפנינו) ואין לסעיף שמירת הדינים, רלבנטיות.

הסמכות לפי צו המועצות המקומיות

25.

סעיף 63 לצו המועצות המקומיות החל על המועצה האזורית עמק חפר, מעניק סמכות מפורשת להשמיד בעלי חיים משוטטים:

"(א) המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך משום סתירה לכל דין, לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה, בכלל זה יהיו לה הסמכויות הבאות:

(8)

לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים. כדי להבטיח את בריאות הציבור , את הסדר ואת הביטחון; למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים, לרבות מחלות ונגעים של בעלי-חיים וצמחים, ולבערם; להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים , למנוע דליקות ולכבותן, לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות."

בחקיקת משנה זו נתונה סמכות מפורשת לרשות המקומית להשמיד בעלי חיים שאין להם בעלים וזאת בין השאר כדי להבטיח את בריאות הציבור ולמנוע הופעת והתפשטות מחלות ונגעים. אף שהסמכות בצו זה היא מפורשת עדיין לוקה ההסדר לא רק בכך שהוא מצוי בחקיקת משנה הנעדרת הסמכה כללית באותו תחום, אלא הוא אף לוקה בכך שאין בו קביעת תחומי הסמכות להשמיד בעלי חיים: תיאור מהותה הספציפית, דרכי הפעלתה, הקמת מנגנון ראוי להפעלת הסמכות וקריטריונים להפעלתה באופן שייקבע בדבר חקיקה מתי, היכן, באילו נסיבות ועל ידי מי צריכה להתקבל החלטה להשמיד בעלי חיים, ומהו מספרם. על אף החסר נראה לי כי הסמכות העקרונית קיימת והיא שואבת השראתה מפקודת העיריות. למעשה אין העותרת חולקת על כך שחוק המסגרת ממנו נגזר הצו הוא באופן עקיף פקודת העיריות אלא שלטענתה, שנדחתה על ידי, אין פקודת העיריות מקנה את הסמכות להשמיד חתולים. מובן שהסמכות צריכה להיות מופעלת בהתאם לכללים הנקוטים בידינו להפעלת סמכות שלטונית.

26.

לסיכום סוגיית הסמכות לפי חקיקת השלטון המקומי אומר כי העירייה מוסמכת לדלל את אוכלוסיית החתולים בהתקיים הנסיבות המתאימות לכך, מכוח החובה המוטלת עליה לדאוג לבריאות הציבור ולמנוע מפגעים תברואתיים; ואילו המועצות המקומיות רשאיות אף הן לנקוט בצעדים אלה מכוח סמכותן המפורשת בצו המועצות המקומיות.

אין מקום לדרוש מן הרשויות המקומיות לפעול רק כאשר ייווצר מצב חירום ממשי, לאחר שפשה החולי בקרב חתולי ההפקר בצורה המסכנת את בני האדם. יש ליתן לרשויות המקומיות את הכלים למנוע מראש קיומם של התנאים המביאים למצב של סיכון כאמור. נקיטת צעדי מנע היא הכרחית ומחובתן של הרשויות לנקוט צעדים אלה כדי לקדם פני רעה. כמובן, כאשר רעה זו היא מבוססת ואינה חשש בעלמא. החלטות הרשויות נתונות לביקורת שיפוטית ככל החלטה מינהלית ובענייננו אין ההחלטות שהתקבלו במסגרת חקיקת השלטון המקומי עומדות בביקורת זו.

27.

לגופם של המקרים שלפנינו:

א.

לגבי קיבוץ בחן - עמק חפר, אין חשיבות לחקיקת השלטון המקומי כמקור סמכות, מאחר וקבעתי כי הסמכות קיימת מכוח פקודת הכלבת.

ב.

מתשובתה של מועצת להבים לעתירה לא מצטיירת תמונה ברורה של המצב העובדתי בתחומי היישוב ובמיוחד עד כמה רב מספרם של חתולי ההפקר ומהי מידת הסיכון שיוצר המצב העובדתי. המועצה השיבה בכלליות כי קיים מספר רב של חתולים עזובים, שאין עליהם כל השגחה וטרנרית וכי החתולים הם נשאים של מחלות מסוכנות. גם התייחסות המנהל לעניינה של להבים היא כללית. המנהל הצהיר כי לא היה מעורב בקבלת ההחלטה בעניין זה אולם "לאור מיקומה הגיאוגרפי של המועצה המקומית להבים, יש בהחלט בסיס לסברה כי דילול אוכלוסיית החתולים המשוטטים יש בו כדי לצמצם המטרד הנובע מן החתולים ושיש בו משום סכנה לבריאות הציבור".

התמונה המצטיירת היא שלא התקבלה ההחלטה בהליך הראוי ולפי קריטריונים כלשהם, בדבר השמדת חתולים באזור להבים. לא עולה מן החומר שלפנינו כי נאספו ונבדקו הנתונים הרלבנטים לקבלת החלטה כזו. (לחובת איסוף הנתונים הרלבנטיים ושקילתם ראו בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים , פ"ד לז (3) 29; י. זמיר הסמכות המנהלית (כרך ב, תשנ"ו), 735-736). הדבר מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שאין בעניין זה מדיניות כללית ברורה ואף גורם מקצועי ממשלתי או מקומי לא היה מעורב בהליך קבלת החלטה.

ג.

עיריית ערד הודיעה שאין היא נוקטת עמדה במחלוקת ואין לנו אלא לומר שעליה לבחון את הצורך בהפעלת הסמכות לפי האמור בפסק-דין זה.

עיקרון המידתיות

28.

טוענת העותרת כי פעולת הרשות להמתת חתולי הפקר - כאשר הם מהווים סכנה בריאותית או מפגע תברואתי - היא בלתי סבירה וכי על הרשות לנקוט תחת זאת באמצעי של חיסונם מפני כלבת בחיסון אוראלי (על ידי פתיונות), עיקורם וסירוסם, תחת השמדתם, וכי השימוש ברעל ה"תרדמון " לצורך המתה, מנוגד לחוק צער בעלי חיים, מכיוון שהוא גורם למותם של בעלי החיים בייסורים. כאמור, שאלה זו איננה עומדת לפנינו מן הטעם שהיא בסמכותו של בית משפט השלום ואין אנו נדרשים לדון בה. עם זאת, ראוי שנציין, כי בבוא הרשות להחליט על דילול אוכלוסיית החתולים על ידי המתתם, עליה לשקול קודם לקבלת ההחלטה את האפשרות להשיג את אותן המטרות באמצעים פחות דרסטיים ולהעמיד שיקול זה לנגד עיניה, שכן, יש לבחון בכל מקרה את היחס שבין התכלית לבין האמצעים להגשמתה. זהו עקרון המידתיות הקובע כי "האמצעים השלטוניים צריכים להתאים להגשמת המטרה, ולא מעבר למה שנדרש לשם הגשמתה של המטרה." (בג"ץ 3477/95 בן עטייה נ' שר החינוך והתרבות , פ"ד מט(5) 1, 11-12). כך למשל, קובע סעיף 9 לחוק הניסויים, כי "לא יינתן היתר לעריכת ניסויים בבעל חיים אם ניתן להשיג את מטרת הניסוי בדרכים חלופיות סבירות".

אשר לאפשרות לנקוט בצעדים של חיסון אוראלי, עיקור וסירוס, הצהיר המנהל, כי אפשרויות אלה אינן נותנות פתרון מעשי לבעיה כשמדובר בחתולי הפקר. לצורך יישומן נדרש שהרשות תתפוס כל חתול משוטט לשם עיקורו וסירוסו והדבר בלתי אפשרי ובלתי מעשי. עוד הצהיר המנהל כי למיטב ידיעתו אין בעולם ניסיון מוצלח לדילול אוכלוסיית החתולים באמצעות פעולות של עיקור וסירוס למעט ניסיונות שהוגבלו לתחום גיאוגרפי מצומצם ומוגדר, כגון אזורי בתי חולים ובתי אבות. אף החיסון האורלי עליו מדברת העותרת מצוי עדיין, לדברי המנהל, בשלב ניסויי וטרם הוכחה יעילותו בתנאי הארץ. עם זאת אין הרשויות פטורות מלבדוק כל אמצעי חלופי, פחות קיצוני מהמתה, אם קיים, או ככל שיהיה קיים מעת לעת, ולאמצו ככל שניתן.

הערה לאופן הפעלת הסמכות לפי חקיקת השלטון המקומי

29.

לא אוכל לסיים דברי מבלי להעיר לאופן הפעלת הסמכות לפי חקיקת השלטון המקומי. כאמור, חקיקת השלטון המקומי - הן פקודת העיריות שהוראתה כוללנית וסתמית והן צו המועצות הספציפי המפורט יותר - איננה מפרשת את הקריטריונים לקבלת החלטה בדבר השמדת בעלי חיים בכלל וחתולים בפרט ובדבר ההליך הראוי לקבלת החלטה כזו. אין היא קובעת מי ברשות המקומית מוסמך לקבל את החלטה, מה הוא הליך קבלת ההחלטה, אלו שיקולים ראויים להישקל ואלו נתונים צריכים להיות לנגד עיני מקבלי ההחלטה, מה הם הפרמטרים לקבלתה ומה הן דרכי ביצועה.

לגבי עיריות ראוי להסדיר את הנושא בחקיקת משנה ועל כל פנים הן בעיריות והן במועצות מקומיות, יש לקבוע כללים לטיפול בנושא זה, בהשראת מדיניות עקרונית כלל ארצית שתתואם עם השלטון המרכזי, ובהתאמה לכל רשות ורשות. ראוי שהחלטה כזו לא תתקבל ללא עצת הווטרינר הממשלתי והווטרינר המקומי בתיאום עם משרד הבריאות או עם גורמים מוסמכים אחרים לפי הצורך, כל זה נחוץ כדי למנוע מצב בו יושמדו בקלות יתר בעלי חיים בכלל וחתולים בפרט כדי להסיר מטרד הגורם אי נוחות גרידא.

סוף דבר

30.

דין העתירה להתקבל כנגד להבים ועיריית ערד במובן זה שעליהן לשוב ולשקול עמדתן ולהפעיל שיקול דעתן בהתאם להנחיות פסק-דין זה. הסמכות העקרונית להשמיד חתולים בגדרי פקודת הכלבת וחקיקת השלטון המקומי, ראוי שוב להדגיש, קיימת אלא שלא הופעלה היא כראוי במקרים שלפנינו. כמו כן, מן הראוי שהרשויות המוסמכות ובעיקר המנהל ומשרד הבריאות יקבעו יחד עם הרשויות המקומיות כללים מנחים לטיפול בסוגיה זו.

אשר על כן דין העתירה כנגד להבים ועירית ערד להתקבל והצו שהוצא נגדם יהפוך לצו מוחלט ודין העתירה נגד עמק חפר - קיבוץ בחן, להידחות.

ש ו פ ט ת

השופט א. גולדברג

החובה להגן על בעלי חיים

1.

נקודת המוצא היא ש"חברה נאורה נמדדת לא רק ביחס לבני אדם אלא גם ביחסה לבעלי החיים" (מתוך דברי ההסבר להצעת חוק צער בעלי חיים, התשנ"ב1992-, הצ"ח תשנ"ב, עמ' 298). החובה להגן על בעלי חיים, מושתתת על שלושה טעמים. בראש ובראשונה עומד הטעם המוסרי. עמד על כך השופט חשין ברע"א 1684/96 (עמותת "תנו לחיות לחיות" נ' מפעלי נופש חמת גדר, שטרם פורסם), באומרו:

"תחושת החמלה שאנו חשים כלפי בעל חיים שמתעללים בו נובעת ממקום עמוק בליבנו, מרגש המוסר שבנו, רגש הנחרד נוכח פגיעה בחלש ובחסר ההגנה. צווינו מלידה להגן על החלש, ובעלי החיים הם חלשים. בעל-חיים ליד האדם הוא כילד, תמים וחסר הגנה. התעללות בילד תזעזע אותנו וכן היא התעללות בחיה. החיה - כמוה כילד - הנה תמימה. אין היא מכירה ברוע ואין היא יודעת כיצד להתמודד עימו. החיה מתקשה להגן על עצמה מפני האדם, והמלחמה בין האדם לבין החיה היא מלחמה בין מי שאינם שווים. האדם מצווה אפוא להגן על החיה כחלק מן הציווי המוסרי להגן על החלש" (פיסקה 29).

הטעם הראשון לחובה להגן על בעלי החיים הינו, טעם מוסרי "טהור" המנותק מתועלתו של האדם.

2.

הטעם השני לחובה להגן על בעלי החיים הוא טעם "מעורב" של מוסר ותועלתנות. לפי טעם זה החובה האמורה היא חלק מ"חינוכו של האדם, שלא יהפוך האדם אכזר, שמא תחלחל הקהות והאכזריות בנשמתו" (רע"א 1648/96 הנ"ל פיסקה 32 לפסק-דינו של השופט חשין). "המטרה החינוכית של השגת שלימות אנושית" היא שעומדת בבסיס החובה (שם, פיסקה 2 לפסק דינו של השופט טירקל). החובה איננה ערך עצמאי, אלא היא ערובה להגשמת מטרה חיצונית, היא השלמות האנושית. בכך בא לידי ביטוי היסוד התועלתני, אשר מושג על ידי קיום מידות מוסריות.

3.

את האיסור על המתת בעלי חיים ללא כל תכלית, הנגזר מן החובה הכללית להגן עליהם, ניתן להעמיד על טעם נוסף, הנוגע לקיומו של איזון אקולוגי בטבע. איזון ממנו נהנים כל היצורים החיים, ובכלל זה בני האדם. התערבות אנושית בדרך הטבע מפרה את האיזון האקולוגי, ומשיבוש זה יוצאת נפסדת גם החברה האנושית.

נוכח אופיו התועלתני של טעם זה ניתן לומר, כי כוחו יפה כל עוד מתקיימת הנחת היסוד על קיום האיזון בטבע, והאיסור על המתת בעלי החיים בא למנוע את הפרת האיזון. אולם המציאות יכולה להפריך את הנחת היסוד האמורה. היתרבות משמעותית של בעלי חיים מסוג מסוים מהווה סכנה קיומית, הגובלת בסכנת הכחדה, של בעלי החיים המצויים מתחתיו ב"שרשרת המזון". כאשר קיימת מציאות כזאת, כי אז מתחייבת בקרה אנושית על קצב ההיתרבות, כדי לשמור על האיזון האקולוגי. ברוח זו קובע סעיף 3 לחוק הגנת חיית הבר, התשט"ו1955-, כי שר החקלאות רשאי להעניק רשיון או היתר לצידת חיית בר מוגנת "לשמירת האיזון בטבע".

עד כאן הצידוקים שאינם משפטיים לחובה להגן על בעלי החיים, שממנה נגזר האיסור, שאינו מוחלט, להמיתם. האם מעוגנת חובה זו בדין?

חוק צער בעלי חיים

4.

חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד1994- (להלן: החוק) עטה את החובה המוסרית להגן על בעלי החיים בלבוש משפטי. החוק מכוון את התנהגות הפרטים ורשויות השלטון, והפרתו גוררת תוצאות עונשיות (סעיף 17 לחוק).

מהם מרכיבי החובה המשפטית להגן על בעלי החיים?

החוק מורכב מאיסורי-מסגרת ומאיסורים פרטיקולריים. איסורי המסגרת, שהם מעצם טיבם איסורים כלליים, קבועים בסעיף 2(א) לחוק, לפיו:

"לא יענה אדם בעל חיים, לא יתאכזר אליו ולא יתעלל בו בדרך כלשהי".

האיסורים הפרטיקולריים קבועים בסעיפים 2(ב), 2(ג), 3 ו4- לחוק. החוק אוסר לשסות בעל חיים אחד בבעל חיים אחר (סעיף 2(ב)), ולארגן תחרות קרבות בין בעלי חיים (סעיף 2(ג)). כמו כן, נאסרת בו העבדת בעל חיים שאינו מסוגל לעבוד עקב מצבו הגופני (סעיף 3(א)), ונאסרה העבדת בעל חיים עד אפיסת כוחות (סעיף 3(ב)). החוק אוסר גם על המתת בעל חיים בסטרכנין או ברעל אחר שקבע המנהל בהודעה ברשומות, אלא אם כן נתן המנהל היתר לכך (סעיף 4).

5.

החוק אינו כולל איסור פרטיקולרי על המתת בעלי חיים. האם מכך מתחייבת המסקנה כי החוק אינו מגביל המתת בעלי חיים, או שמא ראוי לפרש את האיסור שבסעיף 2 לנהוג באכזריות כלפי בעלי חיים, ככולל גם איסור על המתתם?

בדיוני הכנסת נשמעה הדעה שהתעללות בבעלי חיים אסורה, אך המתתם מותרת, וכך אמר חבר הכנסת פורז:

"מישהו אמר: איזו חברה אנחנו, אם אנחנו הורגים אותם ואוכלים אותם בסוף, ולכן מה כל העניין הזה של התעללות. אני רוצה לומר, שלבעלי חיים אין הזכות לחיים, אך יש להם הזכות שלא יתעללו בהם, לא יענו אותם ולא יפגעו בהם שלא לצורך. והצעת החוק הזו מכוונת להשיג את היעד הזה (מתוך ד"כ תשנ"ד בעמוד 3452, ישיבה מיום 11.1.1994. ההדגשה שלי - א.ג .).

ברע"א 1648/96 הנ"ל לא נדרש בית המשפט להכריע אם החוק אוסר על המתת בעלי חיים. בהתייחסו לדבריו של ח"כ פורז, ציין השופט חשין כי האמירה שלבעלי חיים אין זכות לחיים "הינה אמירה קשה". עם זאת, העדיף "שלא לדון בה".

6.

סבורני, כי סעיף 2 לחוק אכן אוסר על המתת בעלי חיים, אלא אם קיים טעם ראוי ומבורר לכך.

מבחינה לשונית ניתן לפרש את האיסור הכללי להתאכזר לבעלי חיים כחובק את האיסור על המתתם. הטעמים המוסריים והתועלתניים, עליהם עמדנו, ושמהם יונק החוק את חיותו, אינם מתיישבים עם מתן היתר גורף להמית בעלי חיים ללא סיבה ראויה.

7.

הפרשנות המוצעת, לפיה סעיף 2 לחוק אוסר להמית בעלי חיים, מחוזקת בסעיפים 13, 18 ו22- (1) לחוק. סעיף 13 לחוק מתיר המתת חסד של בעל חיים, סובל או חולה, כדי למנוע ממנו סבל. וכך קובע הסעיף:

"נוכח הממונה או וטרינר עובד ציבור שהמנהל הסמיכו לכך, כי בעל חיים חולה או סובל, ואינו מקבל טיפול רפואי הולם, רשאים הם להעבירו למתקן מוגן או לצוות על המתתו, הכל לפי מצבו הרפואי".

סעיף 18 לחוק, הנושא את כותרת השוליים "שמירת דינים", מונה שורה של חיקוקים המתירים המתת בעל חיים, אשר החוק אינו גורע מתוקפם. סעיף זה קובע כי:

"(א) חוק זה אינו גורע מהוראות פקודת הכלבת, 1934, פקודת מחלות בעלי חיים (נוסח חדש), התשמ"ה1985-, חוק להגנת חיית הבר, התשט"ו1955-, חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ב1992-, פקודת הדיג, 1937, חוק הגנת הצומח, התשט"ז1956-, ופקודת בריאות העם, 1940.

(ב)

מי שמבצע הוראות רופא וטרינר ממשלתי לפי פקודת הכלבת, 1934, או לפי פקודת מחלות בעלי חיים (נוסח חדש), התשמ"ה1985-, לא יראוהו כעובר על הוראות סעיף 2".

כן קובע סעיף 22(1) לחוק כי החוק לא יחול על "המתת בעלי חיים שנעשתה לצורכי מאכל אדם".

סעיפים 13, 18 ו22- מתירים, אם כן, המתת בעלי חיים לצרכים ותכליות מסוימים. מעצם קיומו של היתר מוגבל זה מתחייבת המסקנה כי סעיף 2 לחוק אוסר על המתת בעלי חיים. שהרי אך מובן הוא כי היתר לפעולה מסוימת נדרש רק אם אחרת היתה אותה פעולה אסורה. מכאן, כי היתר ההמתה המוגבל שניתן מלמד, שככלל אסורה המתת בעלי חיים לפי החוק. זאת ועוד. הרתיעה מפני הטלת איסור כללי על המתת בעלי חיים נובעת מן ההכרה כי יש ואין מנוס מהמתתם. לפיכך, פרשנות סעיף 2 לחוק כאוסר באופן גורף המתת כל בעל חיים מכל סיבה שהיא, היתה אכן מביאה לתוצאות אבסורדיות ובלתי הגיוניות. זאת אלמלא פתחו סעיפים 13, 18 ו22- לחוק פתח להמתת בעלי חיים, כשיש טעם ראוי ומבורר לכך. נוכח סעיפים אלה והאיזון המובנה בחוק בין ה"זכות" לחיים של בעלי החיים לבין צרכי החברה האנושית, אין עוד מקום לחשש כי העדפת הפרשנות המוצעת לסעיף 2 אינה עומדת במבחן ההגיון.

8.

סבורני, כי גם השאיפה להרמוניה חקיקתית מובילה אף היא להעדפת הפרשנות המוצעת, לפיה סעיף 2 לחוק אוסר על המתת בעלי חיים. חוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשנ"ד1994- (להלן: חוק הניסויים) ראוי לשמש מקור השראה לפרשנות החוק נשוא דיוננו. חוק הניסויים עוסק במאטריה דומה, והוא נועד להשלים את החוק (כעולה מסעיף 22(2) לחוק). סעיף 1 לחוק הניסויים מגדיר המתה כ"המתת בעל חיים תוך מניעת סבל מיותר", וסעיף 3 לתוספת קובע, כי:

" נתחייבה המתת בעל חיים לאחר ניסוי, תיעשה ההמתה, ככל הניתן, בטרם שובו להכרה. בעלי חיים הצפויים או החשופים לכאב עז או לסבל ממושך לאחר הניסוי, יומתו גם אם לא הושגו מטרות הניסוי" (הדגשה שלי - א.ג.).

צירוף המלים " נתחייבה

המתת בעל חיים" מלמד כי החירות להמית בעל חיים אינה בלתי מוגבלת. מסעיף זה עולה כי המתת בעל חיים צריכה להיעשות מתוך כורח, היינו כאשר קיים טעם ראוי המצדיק המתה (כגון: הסבל הצפוי לבעל החיים עקב הניסוי). הוראה זו, הממזערת את הפגיעה בחייהם של בעלי חיים, מקרינה, כאמור, על הפרשנות הראויה לסעיף 2 לחוק, ומרוחה מתחייבת העדפת הפרשנות לפיה סעיף 2 לחוק אוסר - בכפוף לקיומו של טעם ראוי ומבורר - על המתת בעלי חיים.

לא למותר לציין, כי במקרים בהם מותרת המתת בעלי חיים, אוסר החוק על שימוש בחומרים הגורמים סבל רב ומיותר (ובעניין זה ראה סעיף 13(ב) וסעיף 4 לחוק, וכן הגדרת "המתה" בסעיף 1 לחוק הניסויים).

סיכומם של דברים: מאיסור המסגרת הקבוע בסעיף 2 לחוק ראוי לגזור איסור להמית בעלי חיים. אולם איסור זה אינו מוחלט, והוא נסוג בפני צרכים ותכליות ראויים.

9.

משקבענו כי יש והאיסור על המתת בעלי חיים נסוג מפני תכליות וצרכים ראויים, נפנה לבחון מהם הטעמים המצדיקים המתת בעלי חיים. השאלה היא אם סעיפים 13, 18 ו22- לחוק, המונים מקרים בהם מותרת המתת בעלי חיים, מהווים הסדר שלילי לטעמים אחרים. הכרעה בשאלה פרשנית זו נחוצה במקרה שבפנינו, כשסעיף 18 לחוק, שכותרת השוליים שלו היא "שמירת דינים", אינו מציין את פקודת העיריות וצו הרשויות המקומיות.

השאלה אם הוראת חוק מסוימת - ובכללה הוראה על שמירת דינים - מהווה הסדר שלילי היא שאלה פרשנית (ראה בג"צ 4031/94 ארגון "בצדק" נ' ראש הממשלה, פ"ד מח(5) 1). מכאן, כי אי ציון דבר חקיקה בהוראה על שמירת הדינים אינו מחייב בהכרח את המסקנה כי תוקפו לא נשמר. במיוחד, כשדבר חקיקה זה אינו מתנגש חזיתית עם החוק בו קיימת ההוראה בדבר שמירת הדינים.

10.

החוק הרחיב את ההגנה על בעלי החיים. מעמדו החדש של ערך ההגנה על בעלי חיים הביא להסטת נקודת האיזון בינו לבין ערכים אחרים. הסטת נקודת האיזון מתבטאת, בין היתר, בחומרת הפגיעה הנדרשת בערך האחר, בדרגת הוודאות לקיומה של הפגיעה, ובחובה לבחור באמצעי שמידת פוגענותו בבעל החיים נמוכה יותר. החובה האחרונה נגזרת לא רק ממחויבותה העקרונית של רשות מינהלית לעקרון המידתיות (בג"צ 987/94 יורונט נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 418 בעמ' 435; וכן בג"צ 3477/95 עטיה נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מט(5) 1), אלא שהיא מעוגנת גם בהוראות סעיפים 8 ו9- לחוק הניסויים, העוסק, כאמור, במאטריה דומה.

11.

נקודת האיזון בין ערך ההגנה על בעלי חיים לבין ערכים אחרים אינה אחת ויחידה. נקודת האיזון תלויה במשקל היחסי של הערך המתנגש. ככל שמשקלו היחסי של הערך האחר גבוה יותר, תטה הכף לצד הגברת הגנה עליו, וככל שמשקלו היחסי של הערך האחר נמוך יותר, תטה הכף לצד הגברת ההגנה על בעלי החיים.

השוני בנקודת האיזון יתבטא, בין היתר, בחומרת הפגיעה בערך האחר, אשר מצדיקה את הפגיעה בבעלי החיים; בדרגת הוודאות הנדרשת לקיומה של אותה פגיעה; וכן במידת יעילותם של אמצעים שהם דרסטים פחות. ככל שמשקלו הסגולי של הערך האחר נמוך יותר, צריכה הפגיעה בו, שמפניה תיסוג החובה כלפי בעלי החיים, להיות חמורה יותר, וודאית יותר. כמו כן, אם משקלו הסגולי של הערך האחר נמוך, כי אז מתאפשרת גמישות בברירת האמצעים החלופיים לשמירה על אותו ערך, כך שגם אמצעים שמידת יעילותם אינה גבוהה במיוחד יחשבו כמספיקים. ומנגד, ככל שמשקלו הסגולי של הערך האחר רב יותר, גם פגיעה בו שחומרתה וודאותה נמוכות יחסית, עשויה להצדיק את הפגיעה בבעלי החיים. משקל סגולי רב של הערך האחר מחייב כי בברירת האמצעים החלופיים, יחשבו כמספיקים רק אמצעים שמידת יעילותם גבוהה.

12.

עתה יש לבחון אם - כטענת המשיבים - מעוגנת הסמכות להמית חתולי רחוב בהוראות סעיף 7(א)(1) לפקודת הכלבת, 1934 (להלן: פקודת הכלבת), סעיפים 247 ו249- (29) לפקודת העיריות (נוסח חדש), וסעיף 63(א)(8) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) התשי"ח1958-.

פקודת הכלבת

13.

מחלת הכלבת היא מחלה נגיפית לה רגישים בעלי חיים בעלי דם חם, כגון: כלבים, שועלים, תנים, פרות, גיריות, ארנבות, עכברושים, חולדות, חתולים, וכן בני אדם. תקופת הדגירה של המחלה היא בין חודש לשישה חודשים, והיא נטולת סימנים מזהים. הכלבת מועברת באמצעות רוק (נשיכה או ליקוק פצע), ומכאן שהיא מדבקת רק כאשר מצוי הנגיף בבלוטות הרוק. בדרך כלל מצוי הנגיף בבלוטות הרוק סמוך להתפרצות המחלה, ולפיכך המחלה כמעט ואינה מדבקת בתקופת הדגירה. לא למותר לציין, כי טיפול הניתן בתקופת הדגירה יעיל, ולאחר התפרצות המחלה לא ניתן עוד לעשות מאומה, והחולה מת בייסורים קשים.

הכלבת נחשבת למחלה קטלנית גם לבני אדם. מדו"ח משרד החקלאות ופיתוח הכפר עולה כי "במהלך תשע שנותיה הראשונות של המדינה (1948-1957), מתו בישראל 23 בני אדם מכלבת. מאז הוחל בפעילות המניעה המיוחדות של השירותים הוטרינרים, בשנת 1958 (שילוב של חיסון חובה בכלבים והדברת בעלי חיים משוטטים), אירעו ארבעה מקרי כלבת נוספים, כולם עד שנת 1971... מאז ועד אוקטובר 1996 לא אירע אף מקרה אחד של כלבת באדם בישראל". למרבה הצער, נפטר בתאריך 15.12.96 חייל צה"ל, ממחלת הכלבת, וזאת לאחר שננשך על ידי בעל חיים בלתי מזוהה שהיה נגוע במחלה.

מהודעה משלימה שהגישה המדינה עולה כי נתגלה מקרה נוסף של כלבת "בילדה בת שבע, תושבת הכפר קלנסווה לאחר שנשרטה על ידי בעל חי (יתכן שמדובר בחתול)". הכפר קלנסווה שוכן בסמיכות לקיבוץ בחן, הוא המשיב 2.

לשם שלמות התמונה נציין כי "החל משנת 1989 מסתמנת עליה תלולה במספר מקרי הכלבת בבעלי-חיים בישראל. בחמש השנים 1991-1995 אובחנו ס"ה 302 מקרי כלבת בבעלי חיים לעומת 205 במהלך חמש השנים הקודמות. זו עליה של 74%" (מתוך דו"ח משרד החקלאות ופיתוח הכפר). אשר לנפיצות המחלה בקרב חתולים נציין כי במהלך השנים 1991-1972 אובחנה המחלה בששה חתולים (דו"ח השירותים הוטרינריים - 1992). בשנת 1993 נתגלה מקרה כלבת בחתול אחד בכפר קרע. בשנת 1994 נתגלו שני מקרי כלבת בחתולים, האחד בירוחם והשני באום אל פחם (מתוך דו"ח השירותים הוטרינריים - 1994). בשנת 1995 נתגלתה כלבת בחתול אחד, במושב גיתית (דו"ח השירותים הוטרינריים - 1995), ובשנת 1996 נתגלה חתול חולה כלבת בעפולה עלית. חתול זה אף נשך את אחד מתושבי העיר, והוא קיבל טיפול נגד המחלה (מתוך דו"ח השירותים הוטרינריים - 1996).

ניתן, אפוא, לסכם ולומר, כי שיעור התחלואה של חתולים בכלבת הינו נמוך יחסית (במהלך עשרים וחמש שנים נתגלו כאחד עשר מקרים), אם כי הוא במגמת עליה (חמישה מתוך אחד עשר המקרים נתגלו בארבע השנים האחרונות, וכולם נתגלו במקומות מיושבים). המשיבים אינם מכחישים שבישראל שיעור התחלואה של החתולים בכלבת נמוך יחסית, ושיעור תחלואה זה אינה תופעה ייחודית לארץ (ובעניין זה ראה

George Baer "The Natural History Of The (Rabies” (1991) 20 , אלא שלטענתם על אף שיעורה הנמוך של המחלה בקרב חתולים, נשקפת סכנה ממשית לציבור מחתולי רחוב. לפיכך, מבקשים הם להשמיד (באופן מבוקר) חלק מחתולי הרחוב, על יסוד הסמכות המוקנית בסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת.

14.

סעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת קובע, כי:

"(1) רופא וטרינר ממשלתי יצווה להשמיד כל בעל-חי:

(א) הנגוע בכלבת או שהוא חשוד על כך...".

סעיף 7(1)(א) מאפשר נקיטת פעולות כלפי בעל חיים גם בתנאי אי וודאות. משמע, כי בתנאי אי וודאות הועדפה הטעות שבנקיטת פעולה כלפי בעל חיים בריא על פני הטעות שבאי נקיטת צעדים כלפי בעל חיים חולה. העדפה זו נובעת מן התפישה כי ההגנה על בריאות הציבור הינו ערך עליון. מכאן השאלה הפרשנית, מהם מאפייני תנאי אי הוודאות - מבחינת עוצמת החשד, מושאו ותוכנו - המצדיקים פגיעה בבעלי חיים.

עדיפותה של פרשנות מסוימת הנה גם פועל יוצא מהעדפת מדיניות הנמצאת בבסיסה. המדיניות המועדפת הנה איזון בין אינטרסים שונים, בהתאם למשקלם היחסי. האינטרס הציבורי בבריאות הציבור הוא בעל חשיבות עליונה, ומידת הפגיעה הצפויה בו אם תתפרץ מחלת הכלבת - שהיא מחלה קטלנית - היא רבה. מכאן, שבאיזון האינטרסים נוטה הכף לצד האינטרס של בריאות הציבור, ומדיניות ראויה מחייבת הגברת ההגנה עליו. מדיניות זו ראויה לשמש מורה דרך בפרשנות סעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת.

15.

אשר לעוצמת החשד, נקודת המוצא היא שאין מקום לדרוש וודאות גבוהה, שכן פרשנות מחמירה כזו אינה עולה בקנה אחד עם משקלו הסגולי הרב של האינטרס הציבורי בבריאות הציבור. עם זאת, לא כל חשד - חלש ורחוק ככל שיהא - יכול להצדיק המתת בעלי חיים. פרשנות מקלה כזאת מרוקנת מתוכן את החובה להגן על בעלי החיים, ואת האיסור להשמידם ללא טעם ראוי ומבורר. על מיקומה הראוי של נקודת האיזון ניתן ללמוד מאופיה המנדטורי של הסמכות.

סעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת מורה כי הוטרינר " יצווה להשמיד כל בעל חי" (בכפוף לחריגים המנויים בסעיף, ובכפוף - כפי שיובהר בהמשך - לקיומם של אמצעים חלופיים). החובה לנקוט פעולה נגד בעל החיים מסגירה את ממשות החשד. כאשר החשד אינו ממשי יש מקום שלא לנקוט פעולה נגד בעל החיים. נקודת האיזון בין האינטרסים בהקשר לעוצמת החשד, שאינה מחמירה או מקילה יתר על המידה, היא חשד ממשי ומבוסס.

16.

סלע המחלוקת בין הצדדים הוא האם מושא החשד צריך שיהא בעל חיים מסוים , כטענת העותרים, או שגם

קבוצת בעלי חיים במשמע, כטענת המשיבים?

סבורני, כי השתייכות בעל חיים לקבוצת בעלי חיים שלגביה קיים חשד ממשי כי היא נגועה בכלבת, מספקת את דרישת הסעיף. הטלת הנטל על הוטרינר להביא ראיות לכך שבעל חיים מסוים נגוע בכלבת (מעבר לראיה על השתייכותו לקבוצת סיכון מסוימת) אינה מספקת את הצורך להגן על שלום הציבור. זאת נוכח מאפייני המחלה (תקופת דגירה שיכולה להיות ממושכת, ונטולת סימנים מזהים), ולאור הקושי לעקוב באופן פרטני אחר התפשטותה (שכן קשה לקבוע עם אילו בעלי חיים באה במגע החיה הנגועה). קפדנות יתר בסינון בעלי החיים החשודים כנגועים במחלת הכלבת, משמעה העדפת הטעות של אי נקיטת צעדים כלפי בעל חיים חולה על פני הטעות של נקיטת צעדים כלפי בעל חיים בריא. מידה כזו של קפדנות אינה מתיישבת עם משקלו הסגולי הרב של האינטרס בבריאות הציבור, ולפיכך אינה ראויה.

זאת ועוד. סעיף 7(1)(ב) לפקודת הכלבת מסמיך רופא וטרינר ממשלתי להשמיד "כל בעל חי שנושך על ידי בעל חי הנגוע בכלבת או החשוד על כך". הנה כי כן, הסמכות להשמיד בעל חיים מסוים , שלגביו קיים חשד ממשי כי הוא נגוע בכלבת, מצויה כבר בסעיף 7(1)(ב), ויש מקום לפרש את סעיף 7(1)(א) בצורה רחבה יותר.

17.

יש להטעים ולהבהיר, כי הקביעה שמושא החשד יכול שיהא קבוצה מסוימת של בעלי חיים, אין משמעה היתר כללי להשמיד את כל בעלי החיים המשתייכים לאותה קבוצה; ללא תיחום אזור ההשמדה (קביעת רדיוס ההשמדה ממקום גילוי בעל החיים הנוגע במחלה); וללא הגבלת משכה של ההשמדה (בהתחשב בתקופת הדגירה של המחלה).

18.

שאלה נפרדת היא שאלת תוכנו של החשד. גדר הספק הוא אם על הסכנה להיות מיידית או שמא גם סכנה עתידית מספקת את דרישות סעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת. סכנה מיידית קיימת כאשר קבוצת בעלי חיים כבר לוקה בכלבת. סכנה עתידית קיימת כאשר האפשרות שקבוצת בעלי חיים לוקה בכלבת אינה ממשית, אולם יש חשש ממשי שבעתיד עלולה המחלה להתפשט בקרב אותה קבוצה, ועקב כך תועמד בריאות הציבור בסכנה.

הפרשנות הרחבה לסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת מתבקשת מחשיבותו הרבה של האינטרס הציבורי בבריאות הציבור, והיא עולה בקנה אחד עם חשיבותו הרבה של הכרת החברה המודרנית בערך של הקדמת תרופה למכה. כמו כן, היא עולה בקנה אחד עם תכליתה המניעתית של פקודת הכלבת, עליה עמדה השופטת נתניהו בבג"צ 1555/90 ("חיים לבעלי-חיים" נ' מנהל השירותים הוטרינריים, פ"ד מה(1) 83, 85), באומרה:

"פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש] עוסקת באמצעים לבלימה ולמניעת התפשטות של המחלות לאחר שאלה כבר התגלו. תוצאת ההכרזה על פיה נוגעת לאמצעים הננקטים כלפי בעלי חיים ספציפיים בלבד, כאלה שהם כבר נגועים או שיש חשד שהם נגועים (ראה סעיפים 7 ו9-). לא כן הפקודה (פקודת הכלבת - א.ג.). זו עוסקת לא בבלימה ובמניעת התפשטות של מחלה שכבר נתגלתה אלא במניעה עוד בטרם מחלה" (ההדגשה שלי - א.ג.).

העולה מן האמור, כי העובדה שמדובר בסכנה עתידית, כשלעצמה, אינה שוללת את האפשרות לנקוט פעולות מידיות נגד בעלי החיים על פי פקודת הכלבת, ובלבד שהסכנה העתידית אכן ממשית. ממשותה של הסכנה העתידית תלויה, בעיקר, בחומרתה המשוערת. כאשר הסכנה העתידית נסמכת על החשש להתפשטותה המהירה של המחלה, אם זו תתפרץ ביום מן הימים, הרי שחומרת הסיכון היא פונקציה של הגורמים המשפיעים על קצב התפשטותה, ובכלל זה, צפיפות בעלי החיים במקום מסוים ומאפייני התנהגותם.

19.

כיוון שממשותה של סכנה עתידית תלויה, בין היתר, בצפיפות בעלי החיים באזור העלולים להידבק במחלה, הרי שיש לקבוע את שיעור "סטיית התקן" של הצפיפות, המצדיק שימוש בסמכות המנויה בסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת.

בקביעת ה"תקן" יש לתת בראש ובראשונה משקל לנפיצות המחלה באופן כללי בקרב קבוצת בעלי החיים הנדונה. לא הרי ה"תקן" של שועלים או תנים, המהווים גורם עיקרי בהפצת המחלה, כהרי ה"תקן" בחתולים, המהווים גורם משני בהפצת המחלה. כמו כן, יש לתת הדעת לשיעור התחלואה בין כלל בעלי החיים באותו איזור, וכן להערכת הסיכון להתפשטות המחלה והסבירות להדבקת בני אדם בה (כגון, סבירות למגע בין בעל חיים חולה לבין בעל חיים מ"קבוצת הסיכון", וסבירות למגע בין בעלי החיים מ"קבוצת הסיכון" לבני אדם). מכאן, כי שיעור ה"תקן" אינו קבוע ויציב, אלא הוא משתנה בהתאם לצורכי השעה. מדברים אלה מתבקשת המסקנה כי כאשר מדובר בקבוצת בעלי חיים המוכרים כנשאים של המחלה, ושיעור התחלואה בכלבת באותו איזור גבוה יחסית, הרי החלטה על "תקן" נמוך - עומדת במבחן הסבירות.

הקביעה כי קיימת "סטיית תקן", המצדיקה שימוש בסמכות שבסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת, תלויה בכמות בעלי החיים המשתייכים ל"קבוצת הסיכון" המצויים באזור מסוים. ככלל, קביעת כמות בעלי החיים צריכה - בדומה לכל החלטה מינהלית - להיתמך בתשתית עובדתית הולמת. ההליך המוביל ליצירת תשתית עובדתית, כולל בראש ובראשונה איסוף נתונים (ראה בג"ץ 987/94 יורונט נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412), שבענייננו אמנם אין מדובר בספירה מדויקת, אלא באומדן על פי נתונים בשטח. חובת איסוף נתונים אודות כמות בעלי החיים השייכים לקבוצה הנדונה עלתה לא מכבר בהצעת חוק הרשויות המקומיות (עיקור וסירוס חתולים) (הוראת שעה) תשנ"ו1996-, בה נאמר כי:

"רשות מקומית תאסוף נתונים בנוגע לאוכלוסיית החתולים בתחומה בעת כניסת החוק לתוקף ובמהלך יישומו".

תלונות אזרחים על ריבוי בעלי חיים מאותה קבוצה, מצדיקות, כמובן, בירור, אולם הן אינן בהכרח ממצות את חובת איסוף הנתונים.

20.

סיכומם של דברים: הצורך בהגנה על בריאות הציבור, לאור מאפייני המחלה ותוצאותיה, מחייב העדפת פרשנות רחבה לסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת. לפי הפרשנות המוצעת, ניתן לעשות שימוש בסעיף זה כשקיים חשד ממשי שקבוצת בעלי חיים מהווה (או תהווה) סכנה לשלום הציבור

(בהקשר למחלת הכלבת). הערכת ממשות החשד, ובפרט כשמדובר בסכנה עתידית, מצריכה שקלול של גורמי סיכון שונים כאמור לעיל.

מן הכלל אל הפרט

21.

אשר לעתירה נגד עמק חפר (משיבה מס' 2), מתברר מן ההודעה המשלימה מטעם פרקליטות המדינה כי סכנת הכלבת באזור זה היא מיידית ולא עתידית. לפיכך, יחול האמור בסעיפים 16 ו17- לעיל, משהתגבשו התנאים להפעלת סעיף

7(1)(א) לפקודת הכלבת.

שונה המצב לגבי עיריית ערד (משיבה מס' 1) ולהבים (משיבה מס' 3). אלה לא ביקשו לפעול למניעת הסיכון לכלבת לפי פקודת הכלבת, אלא לפי חקיקת השלטון המקומי. זאת שעה שפקודת הכלבת היא בגדר הסדר מיוחד, הדוחה לעניין זה את ההסדר הכללי לפי חקיקת השלטון המקומי (שעליו ידובר בהמשך). מאחר והרשויות המקומיות ממילא אינן מוסמכות לפעול למניעת הסכנה לכלבת, הרי שהדברים הבאים נועדו כל כולם להנחות את המשיבה מס' 5, שהיא הגוף המוסמך לפי פקודת הכלבת. ההחלטה להשמיד חתולי רחוב, נומקה בסכנה לשלום הציבור הנובעת מצפיפותם, כש"ריבוי חתולים והגדלת צפיפותם עלולים להוות כר נוח להתפרצות מגפתית של כלבת". מדברינו מתבקשת המסקנה כי המשיבים צודקים בפרשנותם העקרונית, לפיה גם צפיפות חריגה של בעלי חיים במקום מסוים עשויה להצדיק בנסיבות מסוימות שימוש בסמכות המסורה בסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת לשם מניעת סכנה עתידית של כלבת. מכאן השאלה אם אכן מצדיקות הנסיבות בשתי רשויות אלה שימוש בסמכות זו.

22.

את הסבירות למגע פיזי בין חיה נגועה בכלבת לבין חתול העריכו המשיבים 5-6 כנמוכה. לדבריהם:

"להערכתנו המקצועית הסיבה לשכיחות הנמוכה יחסית של כלבת בחתולים בישראל, מאז שנות החמישים, נעוצה בירידה התלולה במספרם של כלבים, שועלים, ובמיוחד תנים נגועים מאז אותה תקופה ועד לאחרונה, וכן במאפייני ההתנהגות של חתולים, לרבות חתולי רחוב, הנמנעים דרך כלל ממגע פיזי עם כלבים וחיות בר" (ההדגשה שלי - א.ג.).

עם זאת, ראוי לציין, כי אין לסמוך באופן מוחלט על רתיעת חתולים ממגע עם חיות אחרות. מירחון השירותים הוטרינריים (1992), אותו צירפו העותרים, עולה כי הכלבת יכולה לחדור לחתולי הבר "באמצעות מגע של תן, שועל או כלב נגוע עם גור חתולים שאינו קל-תנועה".

את הסבירות למגע פיזי בין אדם לחתול רחוב העריכו המשיבים כגבוהה יחסית. החתולים נתפשים כחיות מחמד, ולכן בני אדם - ובעיקר ילדים - אינם נרתעים ממגע פיזי עימם. במהלך שנת 1996 נרשמו בנתניה 46 תלונות על נשיכות חתולים. על זאת מוסיפה המשיבה מס' 2 כי הסיכון להעברת המחלה בקרב חתולים, השייכים למשפחת הטורפים, גבוה ביחס לסיכון הנובע מחיות השייכות למשפחות אחרות. הטעם לכך הוא ש"חתול הנגוע בכלבת הינו אגרסיבי ביותר ונוהג לנשוך ולשרוט את כל הנקרה בדרכו. כך למשל במקרה הכלבת אשר אירע בכפר מיסר... ידוע כי החתול נשך ושרט בפרק זמן של 20 דקות (עד המתתו) 27 בני אדם, ועוד מספר בעלי חיים".

לא למותר לציין, כי יש לתת משקל גם לעובדת היות החתול גורם משני בהעברת מחלת הכלבת, וכי במהלך עשרים וחמש השנים האחרונות נתגלו בארץ כאחד עשר מקרים של כלבת בחתולים.

שקלול גורמי הסיכון השונים מביא למסקנה כי שיעור "סטיית התקן" של צפיפות אוכלוסיית החתולים, המצדיק שימוש בסמכות המנויה בסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת צריך להיות ניכר ומשמעותי.

23.

המשיבים לא סיפקו נתונים על כמות החתולים שב"תקן" בכל מקום ומקום, ועל שיעור צפיפות היתר של חתולי הרחוב בשטח מחייה נתון. הם טענו באופן כללי כי:

"גידול במספרם היחסי של החתולים תוך גידול בצפיפות אוכלוסייתם בשטח מחייה נתון, עלול להגדיל את הסיכון שמחלות אלו, ובהן הכלבת, יחדרו לאוכלוסיית החתולים יתפשטו בתוכה, ויועברו ממנה לאוכלוסיית בני האדם".

כמו כן, ביקשו המשיבים לסמוך על מכתבו של א' שמשוני, מנהל השירותים הוטרינריים, באומרו:

"ההתפרצות בגולן היא שילוב של צפיפות אוכלוסיית חיות-הבר מסידרת הטורפים (במיוחד השועלים והתנים) והתפשטות נגיף הכלבת בתוכן. על פי מחקר של אוניברסיטת תל-אביב, צפיפות התנים ברמת הגולן גדולה פי 2.5 עד פי 4 מהמקסימום המומלץ. רשות שמורות הטבע מפעילה את פקחיה להקטנת הצפיפות באמצעות ירי; כנראה שבכך אין די, במיוחד כאשר יש ברמת הגולן מזבלות רבות בלתי מטופלות ובהן שפע מזון זמין לחיות-הבר".

ללא נתונים על כמות החתולים שב"תקן" וכמותם המשוערת במקום מסוים, ממילא לא ניתן לקבוע את היקף "סטיית התקן", ולא ניתן לקבוע את היקף הדילול כדי להגיע ל"תקן".

24.

העותרים הציעו מגוון אמצעים חלופיים למיגור סכנת הכלבת. חלקם מיועדים למנוע את התפשטות המחלה אם זו תתפרץ (חיסון אוראלי), וחלקם נועדו להאט את קצב התרבות בעלי החיים (עיקור וסירוס). השאלה המשפטית העולה בהקשר זה היא אם מחויבותה העקרונית של הרשות המינהלית לעקרון המידתיות, לא קיימת עוד בשל אופיה המנדטורי של הסמכות שבסעיף 7(1)(א) ("יצווה להשמיד כל בעל חי"). נקודת המוצא היא ש"סמכות המנוסחת בלשון של חובה עשויה להתפרש, בנסיבות מיוחדות, כסמכות רשות" (י' זמיר סמכות מינהלית

(תשנ"ו, כרך א') 224, וההפניות שם). מכאן השאלה אם מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות סיווג הסמכות כרשות, לעניין ברירת אמצעים חלופיים?

סבורני, כי על שאלה זו יש להשיב בחיוב, מכמה טעמים. הטעם הראשון הוא, כי בסיווג הסמכות כסמכות רשות יש אך כדי להרחיב את אפשרות הברירה בין אמצעים המגשימים את חובת הרשות המינהלית לנקוט פעולה למיגור הסיכון, ולא לפרוק את הרשות המינהלית מחובתה. הטעם השני הוא שפרשנות אחרת תיצור פער בלתי רצוי בין ההתפתחות המדעית, המעמידה אמצעים שפוגענותם נמוכה יותר להסרת הסיכון, לבין התפתחות המשפט. במקרה זה תביא פרשנות אחרת לקיבוע החובות המשפטיות בהתאם להתפתחות המדעית שהיתה בשנת 1934, היא השנה בה נחקקה הפקודה. הדרך להימנע מ"קיבעון" זה, תוך צמצום הפער בין החובות המשפטיות לאפשרויות המדעיות החדשות, היא זו המפרשת את סמכות החובה כמאפשרת נקיטת פעולות שמידת פגיעתן נמוכה יותר לשם הסרת הסכנה. טעם שלישי, המיוחד לפקודת הכלבת, מתמקד בכך שאופיה המנדטורי של סמכות ההשמדה נהיר על רקע תפישת המחוקק המנדטורי את הסכנה כ מיידית , כשאז נמוכה יעילותם של האמצעים החלופיים. אולם תפישתנו את הסכנה ככוללת גם סכנה עתידית, מחייבת את הרשות המינהלית לשקול את האמצעים החלופיים, על פי מידת יעילותם במצב נתון.

25.

כבר עמדנו על זיקת הגומלין שבין מידת יעילותו של אמצעי חלופי לבין משקלו הסגולי של הערך הנפגע. מכאן, שנוכח הערך הגבוה של בריאות הציבור והיות מחלת הכלבת מחלה קטלנית, ניתן לומר כי רק אם קיימים אמצעים חלופיים להשמדה, שמידת יעילותם גבוה במיוחד, יחשבו אלה למספיקים למיגור סכנה מיידית קיימת, ובהעדרם יש הצדקה להפעלת הסמכות שבסעיף 7(1)(א) לפקודת הכלבת. ואילו כשמדובר רק בסכנה עתידית, יש מקום לשקול הפעלת אמצעים אחרים, אף שמידת יעילותם פחותה יותר, הכל בהתחשב במידת חומרתו של הסיכון העתידי. אולם גם בכל אלה, לא ניתן להכריע ללא קביעת "תקן" החתולים באזור מסוים, ושיעור (מוערך) של הסטייה מן ה"תקן".

חקיקת השלטון המקומי

26.

עתירה זו מכוונת גם כנגד עיריה, רשות מקומית ורשות איזורית. הסמכויות שיש לכל אחד מגופים אלה מעוגנות בדברי חקיקה נפרדים, ועל כן יש לפצל את הדיון בהן.

המשיבה מס' 1, שהיא עיריה, טוענת כי פקודת העיריות מסמיכה אותה להמית בעלי חיים, משתי עילות: דאגה לבריאות הציבור ומניעת מטרד. על מנת להיטיב ולהבין את טענותיה נביא תחילה את מקורות הסמכות עליהם מבקשת המשיבה מס' 1 לסמוך. סעיף 242 לפקודת העיריות קובע כי:

"בעניין תברואה בריאות הציבור ונוחותו תעשה העיריה פעולות אלה:

(1) תנקוט אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו ותדאג לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים.

....

(10) תורה בדבר בדיקת בתים ובנינים כדי לברר את מצב הניקיון שלהם או לעניין אחר ובדבר אמצעים להשמדת עכברושים, עכברים ושאר שרצים ".

סעיף 247 לפקודת העיריות, קובע כי:

"(א)

העיריה תורה בדבר רישומם והחזקתם של כלבים והשמדתם של כלבי רחוב או כלבים שהם מוחזקים, או מניחים להם לשוטט, במקומות ציבוריים, שלא לפי התנאים שנקבעו.

(ב) העיריה תסדיר או תמנע החזקת חזירים, תסדיר החזקת בעלי חיים אחרים באופן שהחזקתם לא תהווה מטרד ציבורי או מפגע לבריאות ותסדיר או תמנע מרעה או מעבר של בעלי חיים".

סעיף 249(29) לפקודת העיריות, קובע כי:

"לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והביטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע להם".

לטענת המשיבה מס' 1 מוסמכת היא להשמיד חתולי רחוב מכוח סעיף 247 לפקודת העיריות, וזאת משתי העילות שמנינו. לחילופין, מבקשת היא לסמוך על הסמכות הכללית לדאוג לבריאות הציבור, המוקנת לה בסעיף 249(29), ועל הסמכות הכללית לפעול להסרת מטרד, המוקנת לה בסעיף 242(1).

27.

האם מסמיך סעיף 247 לפקודת העיריות - על שתי חלופותיו - את העיריה להמית חתולי רחוב?

אשר לסעיף 247(א) לפקודה, הרי שסמכות להשמיד בעלי חיים מוגבלת לכלבי הפקר . אשר לסעיף 247(ב) הרי שסמכות לנקוט פעולות כנגד כלל בעלי החיים אינה כוללת במפורש את הסמכות להשמיד חיות הפקר. אין, לדעתי, מקום לפרש את סעיפים 247(א) ו - 247(ב) כיוצרים הסדר זהה, לפיו מותרת השמדת כל בעל חיים, שאם כן, מדוע פוצל הסדר אחד לשני סעיפי משנה? זאת ועוד. נראה כי סעיף 247(ב) עוסק בעיקר בבעלי חיים, שיש להם בעלים, ולא בחיות הפקר. המסקנה מתבקשת מלשון הסעיף: "תסדיר או תמנע החזקת חזירים, תסדיר החזקת בעלי חיים אחרים". השימוש במילה "החזקה", מרמז על קיומו של מחזיק, והמחזיק שולל את אפשרות היות החיה חיית הפקר.

28.

איני סבור כי יש לפרש את סעיפים 247 ו242-(10) לפקודת העיריות כממצים את סמכות העיריה לפעול כנגד חיות רחוב המסכנות את שלום הציבור. סעיף 247 אינו עוסק בחיות רחוב (זולת כלבים), והיקפו של סעיף 242(10) מוגבל ל"עכברושים, עכברים ושאר שרצים". אין להניח כי בכך ביקש המחוקק למצות את הטיפול בסכנה לשלום הציבור, הנשקפת משאר בעלי החיים. כשמדובר בצורך בריאותי ובתפוצת בעלי החיים ששיעורה משתנה מעת לעת, יש לאפשר התאמת הדין לצורכי החברה המשתנים. התאמה זו ניתן, וראוי, לעשות באמצעות הסמכות הכללית המופקדת בידי העיריה. לפיכך, איני רואה סיבה שלא לעגן את סמכותה של העיריה לנקוט פעולות נגד חיות רחוב, בסעיף 249(29) לפקודת העיריות כשפעולות אלה באות לשמור על בריאות הציבור. על השאלה באילו נסיבות מסכנת קבוצת בעלי חיים את בריאות הציבור, קשה להשיב מראש. יש לבחון שאלה זו לאור אמות המידה שהותוו לעיל בהקשר לפקודת הכלבת. היינו: טיבה של המחלה והשלכותיה על האדם, שכיחות המחלה בקרב משפחת החיה הנדונה, עוצמת הסכנה להתפשטות המחלה בקרב בעלי החיים, עוצמת הסכנה להדבקת בני אדם במחלה, וכיוצא באלה. חשיבותו העליונה של האינטרס הציבורי בבריאות הציבור מחייב כי העיריה תהא מצוידת גם בסמכות להשמיד בעלי חיים, כשסמכות זו כפופה ליעילותם של אמצעים חלופיים.

29.

האם ניתן לעגן בסעיף 242(1) לפקודת העיריות את סמכותה של הרשות לנקוט אמצעים - לרבות השמדה - נגד חיות רחוב, מהטעם של פגיעה ברווחת התושבים?

התיבה "מטרד" סובלת מבחינה לשונית את הפרשנות כי מטרד הוא גם זה הנגרם על ידי בעלי חיים. סעיף 242(1) לפקודת העיריות - בדומה לסעיף 249(29) - הוא סעיף כללי, וניתן לפרשו כבא לצד הסעיפים הספציפיים (כגון סעיף 242(10)).

משקלו של הצורך החברתי בנוחות, בוודאי שפחות הוא ממשקלו של הצורך להבטיח את בריאות הציבור. אולם מאחר שלא ניתן לבטל כליל את הצורך האנושי לרווחה, יש למצוא את נקודת האיזון המבטאת את משקלה של החובה להגן על בעלי החיים - מזה, ואת משקלו המופחת של הצורך האנושי ברווחה - מזה. מדיניות ראויה מחייבת הצרת הפתח לנקיטת פעולות (ובפרט פעולות השמדה) נגד בעלי חיים מן הטעם כי הם פוגעים בנוחות. לפיכך, יש לפרש את התיבה "מטרד" שבסעיף 242(1) לפקודת העיריות, ככל שמדובר במטרד הנגרם מבעלי החיים, בצמצום. דהיינו, כפגיעה קשה וחמורה ברווחת החברה, הגובלת בשיבוש אורחות חיים תקינים. כאמור, דרגת הוודאות בקיומה של הפגיעה צריכה להיות גבוהה יחסית, ונקיטת אמצעים חלופיים שמידת יעילותם נמוכה יחסית אף היא תהא מספקת.

30.

המשיבה מס' 2, שהיא מועצה איזורית, מבקשת לסמוך על סעיף 63(א)(8) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשמ"ד1958-, הקובע כי:

"המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין לכך משום סתירה לכל דין , לטפל ולפעול בכל עניין הנוגע לציבור בתחום מועצתה, ובכלל זה יהיו לה הסמכויות הבאות...

(8) לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים - כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הביטחון; למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים, לרבות מחלות ונגעים של בעלי חיים וצמחים, ולבערם; להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים... ".

צו המועצות האיזוריות מסמיך באופן מפורש את המועצה להשמיד "בעלי חיים שאין להם בעלים". הוראה זו מסמיכה את המועצה האיזורית להשמיד חיות הפקר, ובכללן חתולי רחוב. הדעת נותנת כי רוחבה של הסמכות לפי צו המועצות האיזוריות זהה לרוחבה של הסמכות לפי פקודת העיריות. שכן, "קשה לראות טעם הגיוני להבחנה... כאילו התושבים בתחומי המועצות המקומיות זקוקים ליותר אפוטרופסות של השלטון המקומי מאשר תושבי הערים" (בג"צ 287/71 דעבול נ' עירית רמת-גן, פ"ד כו(2) 821, 824; וכן בג"צ 2838/95 חיים גרינברג נ' המועצה האיזורית קצרין, שטרם פורסם). לפיכך, העילות להפעלת הסמכות לפי צו המועצות האיזוריות זהות לעילות להפעלת הסמכות לפי פקודת העיריות, עליהן עמדנו לעיל.

31.

המשיבה מס' 3, שהיא מועצה מקומית, סומכת על סעיף 146(8) לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א1950-, שלשונו זהה לסעיף 63(א)(8) לצו המועצות האיזוריות. הדברים שאמרנו על מועצות איזוריות יפים, על כן, גם לגבי מועצות מקומיות.

מן הכלל אל הפרט

32.

משקבענו כי הרשויות המקומיות מוסמכות, ככלל, להשמיד חיות רחוב, יש לבחון את חוקיות ההחלטה להשמיד חתולי רחוב. המשיב מס' 4, מרכז השלטון המקומי, עמד על הסכנות הבריאותיות ועל אי הנוחות הנגרמים מריכוז של חתולים. לדבריו:

"א. מחלות רבות, המהוות סיכון רב לבני אדם מועברות על ידי חתולים ובין היתר כלבת, שרטץ החתול, גזזת, טוקסופלסמוזיס, לפטוספירוזיס, וסלמונלוזיס.

יודגש כי מחלות אלו מהוות סיכון רב לבני האדם ועשויות לגרום לנזקים בריאותיים חמורים ובלתי הפיכים.

....

ג.

בנוסף גורמים החתולים לבעיות תברואה וניקיון חמורות ברשויות המקומיות, בין היתר בשל העובדה כי החתולים פותחים פחי אשפה ושופכים את תוכנם, וגורמים על ידי כך לפיזור אשפה ברחובות.

ד.

כמו כן, נכנסים החתולים לקומות קרקע של בתי מגורים ונוגעים במזון ובכלי אוכל של בני אדם, דבר התורם להעברת מחלות וזיהומים, שלא לציין מטרד חמור.

ה.

בנסיבות אלו, עם כל האהדה לבעלי חיים בכלל ולחתולים בפרט, ברור כי ריכוזי אוכלוסייה גדולים של חתולים עשויים להוות סכנה בריאותית".

מנגד, טוענים העותרים כי לא רק טעמים מוסריים, אלא גם טעמים תועלתניים צרופים, שוקלים לצד אי השמדת החתולים. לטענתם ה"חתולים הם סניטרים טובים של הסביבה; טורפים עכברים, נחשים ושרצים למיניהם; אם יורעלו - יופר האיזון הטבעי, תגבר מכת המזיקים, העכברים והחולדות ותגרם סכנה כפולה ומכופלת לאדם מאשר אי-הנעימות האסטתית שגורמים, כביכול, החתולים". את טענתם סומכים העותרים על דבריו של ד"ר רפי קישון, מהם עולה כי:

"גם אם ניתן היה לסלק את כל חתולי הרחוב בלחיצת כפתור אחת קטנה - היתה זו שטות מוחלטת לעשות זאת: בארצנו הסוב-טרופית הלא נקיה במיוחד החתולים מהווים חגורת ביטחון אקולוגית מפני עליה אדירה במספר המכרסמים עכברים וחולדות, המעבירים מחלות קשות לאדם: לפטוספירוזיס (עכברת) דבר וכו', ופוגעים ברכוש ובמזון של האדם, וכן עליה במספר הנחשים המסוכנים לאדם בקרבת מקומות המגורים."

33.

האם הונחה תשתית ראייתית מספקת לנקיטת פעולות נגד חתולים, מטעמי בריאות (להוציא סכנת כלבת, עליה עמדנו לעיל) או מניעת מטרד?

בכך שציינו המשיבים את שם המחלות המועברות על ידי חתולים ותיאורן, לא יצאו ידי חובתם. עליהם לבסס, לאחר איסוף נתונים, חשש ממשי לפגיעה בבריאות הציבור, ולקבוע את האמצעים שיש לנקוט בהם על פי אמות המידה שהותוו לעיל. הוא הדין לגבי קיומו של מטרד עקב ריבוי חתולים.

סוף דבר

34.

העולה מן המקובץ, כי גם לדעתי יש לדחות את העתירה נגד המועצה המקומית עמק חפר בכל הנוגע לשימוש בסמכות לפי פקודת הכלבת, ואילו לגבי העתירות נגד להבים ועיריית ערד יש ליתן צו החלטי, במובן זה שעליהן לשקול מחדש את עמדתן לאור אמות המידה שהוצעו בחוות דעתי, הן לעניין יישומה של הסמכות שבפקודת הכלבת, והן לעניין יישום הסמכות שבחקיקת השלטון המקומי.

ש ו פ ט

הנשיא א' ברק :

1.

עיינתי בפסקי דינם של חברי. אני מקבל את דעתם באשר לפרשנותו הראויה של סעיף 7(1) לפקודת הכלבת, 1934 (להלן: "פקודת הכלבת") ובאשר ליישומו של סעיף זה בנסיבות המקרה. אני מצטרף להמלצותיהם של חברי בדבר הצורך בהתווית קווי מדיניות ברורים, כללים מנחים ופרמטרים מדריכים, לפיהם ייקבע קיומו של סיכון להתפשטות מחלת כלבת וכן בדבר הצורך ביצירת הליך מנהלי סדור לקבלת החלטה כאמור. אני מסכים גם עם קביעתם, כי קיימת סמכות עקרונית להשמדת בעלי חיים לפי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות") או צו המועצות המקומיות (מועצות איזוריות), התשי"ח1958- (להלן: "צו המועצות מקומיות") וכי המשיבות 1 ו3- לא הניחו בפני בית המשפט תשתית ראייתית מספקת, שתצדיק את הפעלת סמכותן לפי חיקוקים אלה. גם בהקשר זה אני מצטרף לדעת חברי באשר לצורך בקביעת מנגנון קבלת החלטות, התווית קווי מדיניות ברורים, כללים מנחים ופרמטרים מדריכים למימוש הסמכות.

2.

נוכח מסקנותי אלה לא מצאתי צורך להתייחס בהרחבה לשאלה הכללית והמופשטת יותר באשר לזכותם של בעלי החיים לחיות ובאשר לפרשנותו של חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד1994- בהקשר זה. הואיל ואין חולק, כי המשיבות רשאיות להמית בעלי חיים בהתקיים התנאים הקבועים בחיקוקים שנמנו לעיל, ניתן להשאיר בצריך עיון שאלה זו, המוגדרת גם בפי חברתי כ"שאלה ערכית מוסרית ומשפטית סבוכה (ש)התשובה עליה איננה אחידה. היא תלויה בתרבותה בערכיה ובתפיסת עולמה של כל חברה ופרטיה ואלה עשויים להשתנות עם הזמן, המקום והנסיבות." (והשווה גם חוות דעתו של כב' השופט אור ברע"א 1684/96 עמותת תנו לחיות לחיות נ' מפעלי נופש חמת גדר , טרם פורסם).

3.

לא מצאתי גם מקום לקבוע עמדה החלטית באשר להיקפה המדויק של הסמכות שהוקנתה לרשויות המקומיות לפי פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות. כאמור בחוות הדעת של חברי, טרם גיבשו המשיבים עמדה מפורטת ומנומקת בעניין, בין במישור העקרוני ובין במישור העובדתי. לפיכך, אני סבור, כי מוטב יהיה להשאיר גם סוגיה זו בצריך עיון, עד למקרה בו תובא בפני בית המשפט תמונה משפטית ועובדתית מלאה.

לפיכך אני מסכים, כי יש לדחות את העתירה נגד המשיבה 2, בכל הנוגע לשימוש בסמכות לפי פקודת הכלבת וליתן צו החלטתי נגד המשיבות 1 ו3-, במובן זה שעליהן לשקול מחדש את עמדתן ולבססה על תשתית עובדתית הולמת.

נ ש י א

אשר על כן הוחלט כדלקמן:

1.

לדחות את העתירה נגד המועצה המקומית עמק חפר בכל הנוגע לשימוש בסמכות לפי פקודת הכלבת.

2.

ליתן צו החלטי בעתירות נגד להבים ועיריית ערד במובן זה שעליהן לשקול מחדש את עמדתן ולבססה על תשתית עובדתית הולמת, לאור אמות המידה שהוצעו בפסק-הדין הן לעניין יישומה של הסמכות שבפקודת הכלבת והן לעניין יישום הסמכות שבחקיקת השלטון המקומי.

אין צו להוצאות.