פרטי ההליך
בבית המשפט העליון בשבתו כבית
משפט גבוה לצדק
בג"ץ
8940/14
לפני:
כבוד הנשיאה מ' נאור
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט י' עמית
העותרות:
1. א.פ.ט אדוונסד פאואר טכנולוגי בע"מ
2. גאדו בע"מ
נ ג ד
המשיבה:
כנסת ישראל
עתירה למתן צווים על תנאי
ולמתן צו הצהרתי
בשם העותרות:
עו"ד נילי כהן ועו"ד יהונתן יצחק
בשם המשיבה:
עו"ד ד"ר גור בליי
פסק-דין
השופט י' עמית :
1.
עניינה של עתירה זו נסב על הוראת סעיף 136 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הבחירות ) הקובעת כלהלן:
זכות לשכר ליום הבחירות
עובד שעבד אצל מעסיק לפחות 14 ימים רצופים סמוך ליום הבחירות, וכן עובד שעבד בעבודות יזומות אצל אחד המוסדות הציבוריים לפחות 14 ימים מתוך החדשיים שלפני יום הבחירות,
ישלם לו המעסיק את השכר שהעובד היה משתכר אצלו ביום הבחירות אילולא שבת
(הדגשה הוספה – י"ע).
ה עותרות תוקפות את חובת המעסיקים במגזר הפרטי לשלם לעובד את מלוא שכר עבודתו ביום השבתון של הבחירות לכנסת. העותרות מבקשות כי בית המשפט יתן צו על תנאי שיורה למשיבה לנמק מדוע על המעסיקים במגזר הפרטי חלה חובה גורפת לממן את מלוא שכר עובדיהם ביום הבחירות, ומדוע לא יתוקן סעיף 136 לחוק הבחירות כך שהמדינה היא שתישא בשכר העובדים ביום הבחירות; מדוע לא יישלל תשלום השכר הקבוע בסעיף 136 לחוק הבחירות מעובד בעל זכות הצבעה שלא מימש את זכותו להצביע; ומדוע קיימת חובה לממן את שכרם של עובדים משוללי זכות הצבעה (כמו קטינים או עובדים זרים). כן התבקש בית המשפט להצהיר כי הוראת סעיף 136 לחוק הבחירות אינה מידתית והיא פוגעת בזכות הקניין בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו , ובחופש העיסוק של המעסיקים במגזר הפרטי בניגוד להוראות חוק יסוד: חופש העיסוק, ובפרשנות לשני חוקי יסוד אלה.
2.
ברקע העתירה, פיזור הכנסת ה-19 ביום 8.12.2014, פחות משנתיים ממועד כינונה, והחלטה על הקדמת הבחירות לכנסת ה-20 ליום 17.3.2015.
לטענת העותרות, נגרמת להן פגיעה כלכלית בשל החובה הגורפת הקבועה בסעיף 136 לחוק הבחירות, המוטלת על המעסיקים במגזר הפרטי, לשאת במלוא שכר עובדיהם ביום השבתון של הבחירות לכנסת. זאת, בפרט נוכח התדירות הגבוהה של הבחירות לכנסת בשנים האחרונות, באשר תהיה זו הפעם השמינית ב-19 השנים האחרונות, בה יתקיימו בחירות לכנסת; נוכח תחולת הסעיף על כלל העובדים, לרבות מי שאינו בעל זכות הצבעה ואי-התניית תשלום שכר העבודה במימוש זכות ההצבעה על ידי העובד; ונוכח הירידה בשיעור ההצבעה הכללי של אזרחי ישראל לבחירות לכנסת, שעמד בבחירות האחרונות על כ-66.6% בלבד. באשר לנתון האחרון, נטען, כי סעיף 136 לחוק הבחירות אינו משיג את תכליתו. גם אם כוונתו המקורית של המחוקק הייתה לעודד עובדים לנצל את יום השבתון לשם הצבעה, הרי שנתוני ההצבעה הנמוכים ממחישים כי התכלית לא הושגה. לטענת העותרות, עלויות הנזק למשק בשל יום השבתון עומדות על למעלה משני מיליארד שקל, על אף שכ-35% מכלל ציבור הבוחרים לא הצביע כלל. מכאן, ובהנחה שהנתונים ביחס לציבור העובדים השכירים זהים, כשליש מהעובדים השכירים במשק מקבלים שכר ממעסיקיהם על אף שאינם טורחים להצביע בקלפי. בנוסף, על המעסיקים חלה חובה לשלם שכר כפול (200%) עבור עובדים שהתייצבו לעבודתם ביום הבחירות, בין אם הצביעו ובין אם לאו, בין אם הם בעלי זכות הצבעה ובין אם לאו.
3.
העותרות תומכות טענותיהן במסמך שהוכן ביום 31.12.2007 לקראת דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט, שבוחן את הנעשה במדינות בהן נקבעה חובת הצבעה בבחירות, תוך התמקדות בסנקציות המוטלות על מי שמפר חובה זו. מהמסמך עולה כי במרבית המדינות שנבדקו, הבחירות אינן מתקיימות ביום שבתון ייעודי, וכי בגין אי הצבעה הסנקציות הנהוגות נעות בין הטלת קנסות לבין שלילת זכויות אזרח, כדוגמת מחיקה מפנקס הבוחרים. עוד מוסיפות העותרות כי המחוקק החליט לאחרונה לקבוע יום שבתון נוסף לבחירות לרשויות המקומיות, שנערכות אחת לחמש שנים, וגם בגין יום זה נקבע כי המעסיקים במגזר הפרטי יישאו בעלות שכרם של עובדיהם, ללא קשר לשאלה האם אלו מממשים את זכותם להצביע.
4.
לטענת העותרות, סעיף 136 לחוק הבחירות פוגע בזכות הקניין. הגם שחקיקת הסעיף קדמה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שיש לפרשו ברוח הזכויות המעוגנות בחוק היסוד ולקבוע כי על המדינה לשאת בעצמה בעלויות הכרוכות בתשלום שכר העובדים ביום הבחירות, ולמיצער, לשלול את זכאותו לשכר של מי שאינו בעל זכות הצבעה או מי שלא מימש את זכותו להצביע. עוד נטען כי סעיף 136 לחוק הבחירות פוגע בחופש העיסוק המעוגן בחוק יסוד: חופש העיסוק ולכן יש לבטלו או לתקנו.
5.
אקדים ואומר כי על אף שהעתירה מציפה נושאים בעלי חשיבות ציבורית ומעלה שאלה חוקתית לכאורה, דינה להידחות על הסף.
אשר לבקשת העותרים כי בית משפט זה יורה על תיקון החקיקה הראשית, הרי מושכלות יסוד עמנו כי "אין מחוקק מבלעדי המחוקק ורק לו ייתכנו עלילות החקיקה" (דברי השופט מ' זילברג בע"פ 53/54 אש"ד, מרכז זמני לתחבורה נ' היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד ח, 785, 819 (1954)). בית משפט זה לא יוציא צו המורה לרשות המחוקקת לתקן או לשנות דבר חקיקה והכתובת לכך היא הרשות המבצעת או הרשות המחוקקת. כך נאמר אך לאחרונה על ידי כב' השופט נ' סולברג :
"ככל שהעותרת סבורה כי נכון לעשות לתיקון החוק – להתנוֹת מימון מפלגות במתן אפשרות לנשים להימנות על חברותיהן – כי אז ' חייבת היא למצוא סעד ומזור ברשות המחוקקת או ברשות המבצעת. לא בבית משפט '
(דברי המשנה לנשיא (כתוארו אז) מ' חשין בבג"ץ 5677/04 עמותת "אלערפאן" נ' שר האוצר (2005)). לשפיטה נועדנו בבית המשפט; לא לחקיקה. מלאכת השפיטה כוללת הפעלת ביקורת שיפוטית, בכללה בחינה חוקתית, אך לא לבית המשפט לקבוע את תבונתו של החוק, אם הוא טוב, יעיל, מוצדק, או אם ישנו הסדר חקיקתי טוב יותר" (בג"ץ 7717/13 קוליאן נ' שר האוצר , פסקה 9 (2.10.2014)).
בה קשר זה אציין כי העותרות מפנות בעתירתן למספר הצעות חוק פרטיות שעניינן בתיקון חוק הבחירות ובשלילת הזכות לשכר ביום הבחירות ממי שלא מימש את זכותו להצביע. ככל שהצעות חוק אלה תתגבשנה בעתיד לכלל חקיקה, יהא בכך מזור לפחות לחלק מהסעדים שנתבקשו על ידי העותרות.
6.
הורתו
של סעיף 136 לחוק הבחירות, בחוק הבחירות לכנסת השניה (תיקון), התשי"ב-1951, בו נקבעה חובתו של המעסיק לשלם את שכרו של עובד ביום השבתון. לצד חובה זו נקבע כי שר העבודה רשאי להפחית את שיעור השכר שיש לשלם לעובד על פי בקשת המעביד, שתוגש בכתב תוך 30 יום מיום הבחירות. הוראה זו הוחלה גם על הבחירות לכנסת השלישית מכוח חוק הבחירות לכנסת, התשט"ו-1955, וכך נקבע גם בסעיף 5(ב) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשי"ט-1959 (תוך השמטת האפשרות להגיש בקשה לשר העבודה להפחתת שיעור השכר שיש לשלם לעובד).
הוראת סעיף 5(ב) לחוק הבחירות משנת 1959 הועתקה כלשונה לסעיף 136 לחוק הבחירות, כך שהוראה זו נכללה בגרסתו המקורית של החוק כבר בשנת 1969 (למעט החלפת המונח "מעביד" במונח "מעסיק" על פי סעיף 17 לחוק להחלפת המונח מעביד (תיקוני חקיקה), התשע"ד-2014). משכך, ולאור סעיף שמירת הדינים הקבוע בסעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, נשמר תוקפו של סעיף 136 והוא "מחוסן" מפני ביקורת שיפוטית, גם בהנחה שיש בו כדי לפגוע בזכות הקניין.
העותרות הציעו לפרש את הסעיף ברוח חוקי היסוד, אך נוסח הסעיף הוא חד-משמעי, ונקבע בו במפורש כי "ישלם לו המעסיק
את השכר שהעובד היה משתכר אצלו ביום הבחירות אילולא שבת". איני רואה כיצד ניתן לפרש את החוק אחרת ברוח עקרונות חוק היסוד, כך שתוטל על המדינה
החובה לשאת בתשלום, כפי שמוצע על ידי העותרות.
7.
לצד הפגיעה בזכות הקניין, טוענות העותרות לפגיעה בחופש העיסוק. אלא שפגיעה זו נטענה בעלמא, וכפי שעולה מהעתירה, גם לשיטת העותרות, הפגיעה בחופש העיסוק היא פגיעה נלווית ומשנית לפגיעה בזכות הקניין. כאשר הפגיעה הנטענת בחופש העיסוק אינה פגיעה עצמאית, אלא תוצאת לוואי אגבית של הפגיעה הנטענת בזכות הקניין, גוברת הוראת שמירת הדינים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (בג"ץ 4676/94 מיטראל בע"מ נ' כנסת ישראל , פ"ד נ(5) 15, 29-28 (1996)).
8.
ולבסוף, ולאו דווקא בסדר חשיבותו, דין העתירה להידחות על הסף גם בשל השיהוי הניכר שבא לידי ביטוי בהגשת העתירה - 64 שנים לאחר שהוראה זו נחקקה לראשונה בחוק הבחירות לכנסת השניה, 46 שנים לאחר
חקיקת חוק הבחירות,
וכחודשיים לפני
מועד הבחירות.
לכך יש להוסיף כי לעתירה לא צורפו צדדים רלוונטיים שהעתירה נוגעת להם, כמו ועדת הבחירות המרכזית ומשרד האוצר, משנתבקש בעתירה כי המדינה תישא בתשלום שכרו של העובד ביום הבחירות.
9.
אשר על כן העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.
ניתן היום, כ"ז בטבת התשע"ה (18.1.2015).
ה נ ש י א ה
ש ו פ ט
ש
ו פ ט