בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
9804/09
לפני:
כבוד השופט א' רובינשטיין
כבוד השופטת א' חיות
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
העותרים:
1. עוני שוואהנה
2. עסי נהאיה
3. נואל שוואהנה
4. יפא מסרי
5.חלימה שוואהנה
נ
ג
ד
המשיבה:
מדינת ישראל רשות הפיתוח
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
ב' בניסן התשע"ד
2.4.2014
בשם העותרים:
עו"ד רסלר יהודה
בשם המשיבה:
עו"ד עציון תדמור
פסק-דין
השופטת ד' ברק-ארז:
1.
מקרקעין בבעלות מורישם של העותרים (להלן: הקרקע ) הופקעו על-פי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953 (להלן: חוק הרכישה ). בעתירה שבפנינו התבקשנו להורות על ביטול ההפקעה והשבת הבעלות בקרקע לעותרים.
עיקרי התשתית העובדתית וההליכים עד כה
2.
העותרים הם אזרחי ישראל, שמקרקעין בבעלות משפחתם הופקעו בשנות החמישים של המאה הקודמת, בשנים שלאחר הקמת המדינה (בהודעת שר האוצר מיום 23.5.1954), מכוח חוק הרכישה. עם זאת, בפועל, בני המשפחה המשיכו בעיבוד חקלאי בקרקע המופקעת או בחלקה, לפחות בחלק מן הזמן שחלף מאז ההפקעה. לשיטת המדינה, טענת העותרים שהחזיקו בקרקע מתיישבת לכאורה עם העובדה שקיבלו במהלך השנים הרשאות זמניות לעיבודה. עם זאת, העובדות הנוגעות לתקופה הסמוכה להפקעה, כמו גם להיסטוריה של המשך ההחזקה בקרקע נותרו לוטות בערפל, בין השאר בשל חלוף הזמן.
3.
ממסמכים שאותרו על-ידי המדינה עולה כי לכאורה נוהל משא ומתן עם מורישם של העותרים בכל הנוגע לפיצוי בגין ההפקעה עוד בשנת 1954. עם זאת, משא ומתן זה לא הושלם, מבלי שהסיבות לכך הובהרו עד תום.
4.
בשנת 2004 החלה המדינה בניסיונות שונים לתפיסת החזקה בקרקע, תוך שהעותרים מתנגדים לכך – הן מבחינת התנהלותם בשטח עצמו (בכך שסירבו לפנותו) והן במישור המשפטי. באותה שנה פתחו העותרים בהליכים שונים בבית משפט המחוזי בתל-אביב יפו ובבית משפט השלום בכפר-סבא, שנועדו למנוע את פינויים מהקרקע. הליכים אלו לא נמצאים בפנינו ונציין רק כי הם נמחקו בסופו של דבר בשל העדר סמכות עניינית (ראו: ת"א (מחוזי ת"א) 1823/04 שוואהנה נ' מנהל מקרקעי ישראל (13.6.2004); ת"א (שלום כ"ס) 4519/04 שוואהנה נ' מנהל מקרקעי ישראל (17.5.2006)).
5.
ביום 7.12.2009 הגישו העותרים את העתירה שבפנינו אשר כוונה לביטולה של ההפקעה. ביום 23.3.2010 ניתן צו זמני שמנע את המשך המימוש של תפיסת הקרקע על-ידי המדינה (השופט (כתוארו אז) א' גרוניס ).
6.
בעתירה זו התקיימו כמה דיונים. המדינה הצהירה כי היא נכונה לפצות את העותרים, בהתחשב בכך שבסופו של דבר לא ניתן פיצוי למורישם בגין ההפקעה. בפועל, אף הוחל במשא ומתן לקראת פשרה בין הצדדים. אולם, זה לא צלח לאחר שהעותרים חזרו לדבוק בעמדתם הראשונית – כי הם דורשים את השבת הקרקע עצמה, ולמצער פיצוי בקרקע, להבדיל מפיצוי כספי.
טענות הצדדים
7.
טענותיהם של העותרים נחלקו לשתיים – ראשית, הם טענו כנגד חוקיות ההפקעה עוד במועד עשייתה; שנית, הם הוסיפו וטענו כי אי-השימוש בקרקע על-ידי הרשויות במהלך השנים שחלפו מאז בוצעה ההפקעה מעיד על כך שזו לא הייתה נחוצה במועד ההפקעה, או למצער על זניחת מטרתה של ההפקעה.
8.
בכל הנוגע לחוקיות ההפקעה – טען בא-כוח העותרים כי יש לכאורה ראיות מינהליות המצביעות על כך שלא התקיימו התנאים להפקעה עוד במועד עשייתה. לשיטתו, יש עדויות לכך שהקרקע הוסיפה להיות מעובדת על-ידי העותרים, וכמו כן ניתן להסתמך על כך שזו לא נמסרה מעולם לקיבוץ הסמוך או לגורם אחר. באלה יש כדי להעיד, כך נטען, על העובדה שכבר בעת ההחלטה על ההפקעה הייתה הקרקע בחזקת בעליה.
9.
בכל הנוגע לזניחת מטרתה של ההפקעה – העתירה ביקשה להסתמך על בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל , פ"ד נה(2) 625 (2001) (להלן: עניין קרסיק ) שהכיר – במישור העקרוני – בזכות להשבת קרקע מופקעת שאינה דרושה עוד למטרה שלשמה הופקעה.
10.
מנגד, המדינה טענה כי יש לדחות את העתירה על שני ראשיה.
11.
בהתייחס לטענות שנסבו על חוקיות ההפקעה במועד עשייתה ביקשה המדינה לדחות את העתירה כבר בשל השיהוי שנפל בהגשתה. באת-כוח המדינה הצביעה על כך שהמסמכים שאותרו בכל הנוגע לקרקע מלמדים כי לכאורה כבר בשנות החמישים היה מורישם של העותרים מודע להפקעה וניהל משא ומתן בנוגע לפיצוי בגינה. לגופו של עניין, המדינה הסתמכה על פסיקתו של בית משפט זה לפיה תעודת שר האוצר מכוח סעיף 2(א) לחוק הרכישה מהווה "עדות חותכת" לאמיתות תוכנה (בהפניה לע"א 816/81 גרה נ' רשות הפיתוח , פ"ד לט(1) 542 (1985) (להלן: עניין גרה )).
12.
בכל הנוגע לטענותיהם של העותרים בהתבסס על עניין קרסיק , הפנתה באת-כוח המדינה לפסיקתו של בית משפט זה אשר נטתה שלא להחיל הלכה זו על הפקעות שנעשו מכוח חוק הרכישה (ובייחוד לפסק דינו של השופט י' עמית בע"א 6534/10 ששון נ' רשות הפיתוח (18.4.2012) (להלן: עניין ששון )). בנוסף, באת-כוח המדינה הצביעה על כך שלפי התיקון לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) מיום 15.2.2010 (החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), התש"ע-2010 (להלן: תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות )) העיקרון של השבת קרקע לבעליה אומץ בסופו של דבר, הלכה למעשה, רק ביחס להפקעות שלא חלפו יותר מעשרים וחמש שנה מאז נעשו.
הכרעתנו
13.
לאחר שבחנו את הדברים הגענו למסקנה – לא בלי התלבטות – כי דין העתירה להידחות.
14.
המסגרת החוקית לבחינת חוקיות ההפקעה במקרה זה היא חוק הרכישה, שלגביו כבר נקבע לא אחת כי אינו חוק הפקעה רגיל, ועל כן אמות המידה לבחינת חוקיותן של ההפקעות שנעשו מכוחו הן נוקשות יותר (ראו: עניין גרה ; ע"א 3535/04 דינר נ' מדינת ישראל , פסקאות 7-6 (27.4.2006) (להלן: עניין דינר ); ע"א 4067/07 ג'בארין נ' מדינת ישראל , פסקה 29 (3.1.2010) (להלן: עניין ג'בארין ); עניין ששון , פסקה 6). הנשיאה ד' ביניש (כתוארה דאז) עמדה בהרחבה על ההיסטוריה שלו והנסיבות החריגות שעמדו ביסוד חקיקתו בעניין דינר :
"קשה לנתק את החקיקה החריגה מהרקע ומהתקופה שבה נחקק חוק הרכישה, ואין ספק כי מדובר בחקיקה חד-פעמית שיש להשקיף עליה על רקע הנסיבות ההיסטוריות ששררו בתקופת הקמת המדינה. חוק הרכישה הביא לפגיעה משמעותית ביותר בזכות הקניין של בעלי המקרקעין שקרקעותיהם הוקנו לרשות הפיתוח מכוח החוק הנ"ל. פגיעתו של החוק הייתה ללא ספק קשה עוד יותר מהפגיעה ממנה נפגע, בדרך כלל, בעל מקרקעין שמקרקעיו מופקעים על-פי פקודת הקרקעות. זאת, משום שחוק הרכישה אִפשר את הכשרתה הרטרואקטיבית של תפיסת חזקה במקרקעין על ידי המדינה, שככל הנראה נעשתה (לפחות בחלקה) בהעדר הסמכה בדין... את אופיין החמור של הוראות חוק הרכישה ואת אי השימוש בהסדרי הפקעת המקרקעין הקבועים בפקודת הקרקעות ניתן להבין רק באספקלריה של הנסיבות ההיסטוריות הייחודיות של ראשית ימיה של המדינה; על רקע צרכי התקופה ובעת שקרקעות ננטשו על ידי בעליהן עקב אירועי המלחמה. נסיבות היסטוריות אלה הביאו לחקיקתו של חוק הרכישה שהוראותיו פוגעות פגיעה ניכרת בזכות הקניין, ואין ספק כי כיום חקיקה מעין זו לא הייתה עומדת במבחן החוקתיות" ( שם , בפסקה 7).
15.
על רקע זה, פסיקתו של בית משפט זה חזרה והדגישה את המעמד הראייתי של התעודה מטעמו של שר האוצר המאשרת את ההפקעה לפי חוק הרכישה, אשר מהווה "עדות חותכת" לגבי העובדות המפורטות בה (ראו: בג"ץ 5/54 יונס נ' שר האוצר , פ"ד ח
314, 317 (1954); עניין גרה , 547; ע"א 2275/92
בשר נ' רשות הפיתוח (10.6.1996) (להלן: עניין בשר ); עניין דינר , פסקה 6), כך שמלאכתם של עותרים המעלים טענה נגד הפקעה מכוח חוק הרכישה היא קשה (ראו: עניין ג'בארין , פסקה 25) .
16.
בצד פסקי הדין ששללו את האפשרות לסתור את תוקפה של תעודת ההפקעה לפי החוק (ראו: עניין גרה , בעמ' 549-548) קיימים פסקי דין שהותירו "פתח צר" לכך (ראו: בג"ץ 141/81
ועד עקורי איקרית כפר רמה נ' ממשלת ישראל , פ"ד לו(1) 129, 132 (1981) (להלן: עניין איקרית ); בג"ץ 84/83 וכילי נ' מדינת ישראל , פ"ד לז(4) 173, 179 (1983) (להלן: עניין וכילי ); ע"א 517/85 הממונה על ווקף הכנסייה המרוניטית בישראל נ' רשות הפיתוח , פ"ד מב(1) 696, 702 (1988) (להלן: עניין הכנסייה המרוניטית )). בחנו את עניינם של העותרים גם לפי גישה פרשנית זו, אולם לא היה בכך כדי לסייע להם. אף לגישת התומכים בעמדה זו תקיפת ההפקעה תתאפשר רק באותם מקרים שבהם העותרים יוכיחו מבחינה עובדתית כי לא התקיימו התנאים להפקעה המנויים בסעיף 2(א) לחוק הרכישה, היינו שביום 1.4.1952 הקרקע לא הייתה בחזקת בעליה (סעיף קטן (1)); שהקרקע שימשה לצרכי פיתוח חיוניים, התיישבות או בטחון בתקופה שבין 14.5.1948 לבין 1.4.1952 (סעיף קטן (2)); ושבמועד הוצאת התעודה הקרקע הייתה דרושה לאותם צרכים (סעיף קטן (3)) (ראו: עניין וכילי , בעמ' 180). בנסיבות העניין, העותרים אמנם הביאו ראיות מינהליות התומכות בכך שהחזיקו בקרקע במשך שנים ארוכות. אולם, אין בעתירה ראיות ישירות המעידות על כך שהם החזיקו בקרקע ביום 1.4.1952, הוא היום הקובע לפי החוק. כמו כן, העותרים לא הוכיחו כי הקרקע לא נדרשה באותו מועד לצרכי פיתוח, התיישבות וביטחון. מנגד, נטען על-ידי המדינה שבאותה תקופה התנהלה במקום פעילות ביטחונית שמטרתה מניעת חדירות של מסתננים ליישובים בסביבה.
17.
לכך ניתן להוסיף, כי קיים קושי לקבל את טענות העותרים בנסיבות שבהן התנהלותם נגועה בשיהוי כבד, המונע מן המדינה להתמודד עם טענות עובדתיות שעניינן המצב בשטח במועד ההפקעה. בנסיבות העניין, המדינה הציגה שורה של מסמכים המעידים על כך שמורישם של העותרים ידע על ההפקעה ואף ניהל משא ומתן בנוגע לפיצוי בגינה כבר בשנת 1954, מספר חודשים לאחר ביצוע ההפקעה. מסמכים אלה מעידים על כך שעניינה של הקרקע טופל באותה עת על-ידי גורמי מינהל שונים. הם גם מלמדים כי הקרקע לא הייתה בבחינת "ארץ לא נודעת" מבחינת הרשויות. דא עקא, עובדי הציבור שעסקו בכך אינם ניתנים עוד לאיתור, וייתכן שאף אינם עוד בין החיים. בנסיבות אלה, השיהוי בהגשת העתירה מציב בפני המדינה קושי של ממש להתמודד עם טענותיהם של העותרים נגד ההפקעה, בכל הנוגע לצורך בקרקע במועד הפקעתה ולמצב החזקה בה במועד הקובע (ראו והשוו: עניין
איקרית , בעמ' 132; עניין הכנסייה המרוטונית , בעמ' 703; עניין בשר ).
18.
טענותיהם של העותרים להחלת העיקרון שנקבע בעניין קרסיק על ההפקעה אינן יכולות להועיל להם גם כן. אפילו חל עיקרון זה אף על הפקעות מכוח חוק הרכישה, דעה שהפסיקה אינה נוטה אליה כאמור (ראו: עניין ששון , פסקאות 7-6 וההפניות שם), הרי שמכל מקום, נפסק כי החלתו אמורה להיות מבוססת על חקיקה שתיישם את העיקרון ותקבע את התנאים לתחולתו (ראו: בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל
(9.2.2009) ). כך אכן נעשה בתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות שהגביל את תחולת העיקרון של השבת קרקע מופקעת שמטרת הפקעתה נזנחה ל-25 שנה (תיקון שחוקתיותו בעניין זה אושרה בפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 2254/13 סמואל נ' שר האוצר (15.5.2014)). במקרה שלנו עברה, כאמור, תקופה ארוכה אף יותר ממועד ההפקעה (ראו והשוו: ע"א 6288/98 כליל נ' רשות הפיתוח , פסקאות 9-8 (11.8.2011); עניין ששון , פסקה 7).
לקראת סיום
19.
עד כה אמרנו את דברנו במסגרת הדין, ובכפוף לכך שחוק הרכישה עצמו, שפגיעתו בזכויות קניין קשה, אינו כפוף לביקורת שיפוטית, בהתחשב בפסקת שמירת הדינים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו: עניין דינר , בפסקה 7; עניין ג'בארין , בפסקאות 35-34). עם זאת, יש להודות כי התוצאה שהגענו אליה אינה קלה ואף מותירה מקום לשאלות באשר להסדר הרצוי בנוגע למתכונת הפיצוי של העותרים, לנוכח העובדה שהם שמרו על זיקה פיזית לקרקע במהלך השנים, ולמצער במרביתן, ולטענתם היא אף משמשת כמטה לחמם. מנגד, עולה מדבריה של באת-כוח המדינה בפנינו, כי לפחות חלק מן הקרקע המופקעת אינו מיועד כרגע לשימוש מוגדר. בנסיבות אלה, אנו סבורים שטוב יעשו המשיבים אם ישקלו פעם נוספת את מתכונת הפיצוי של העותרים, ובכלל זה את האפשרות להותיר בידיהם חלקות קרקע שאינן דרושות לצורך ציבורי, או לחלופין לאפשר להם להוסיף לתפוס את החזקה בקרקע ולעבד אותה, ככל שהדבר אפשרי.
ש ו פ ט ת
השופטת א' חיות:
אני מצטרפת לחוות-דעתה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז וכן להמלצתה כי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה דנן מן הראוי לשקול פתרון אשר יותיר בידי העותרים קרקע בעין לעיבוד, על מנת שיוכלו להמשיך ולהוציא ממנה את פרנסתם.
ש ו פ ט ת
השופט א' רובינשטיין:
מסכים אני לפסק דינה של חברתי השופטת ברק-ארז. אשר להמלצה שבסיפת דבריה, אוסיף כי באת כוח המדינה – בלא שנטעה מסמרות – הביעה בדיון נכונות לחדש את התקשורת בין העותרים לרשות מקרקעי ישראל על מנת לסייע. אף אנו, כמובן, איננו נוטעים מסמרות באשר לתוצאת המגעים, ונוכל רק להביע תקוה כי יעלו יפה.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז .
ניתן
היום, כ"ט באייר התשע"ד (29.5.2014).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת