עע"מ 254/16 עיריית רמלה נ. א.ג.ו. נכסים בע"מ

1.

במסגרת ערעור שהגישו המבקשים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת א' שטמר ) בעת"ם 24684-06-14 מיום 13.12.2015, הוגשה הבקשה שלפניי לסעד זמני, שעניינו עיכוב ביצוע חיובן של המבקשות 2-1 לחתום על תכנית בניין עיר אשר הוכנה על ידי המשיבה 1 ( להלן :

החברה ), כפי שיפורט להלן.

רקע והליכים

2.

החברה היא הבעלים של מקרקעין המצויים בפינת הרחובות הרצל ודני מס בעיר רמלה (להלן: המקרקעין ). המקרקעין הם חלק ממגרש 131 לפי תכנית בניין עיר החלה על האזור, תכנית לה/188 מיום 27.2.1994 (להלן: התכנית ). לפי תכנית זו, ייעודם של המקרקעין הוא ל"מסחר ומשרדים בקומות כניסה וקומה א', ומגורים ביתר הקומות", כאשר מספר הקומות המרבי בעת בנייה על המקרקעין הוגבל לשש קומות.

3.

החברה רכשה את המקרקעין מרשות הפיתוח בשנת 2002 והתעתדה להקים עליהם מבנה משרדים – בשונה מייעודם של המקרקעין על פי התכנית. לשם כך, נערכו פגישות בין נציגי החברה לבין מהנדס העיר רמלה באותה תקופה, מר אהוד זקסנברג (להלן: מהנדס העיר ), תוך ניסיון להגיע להסכמה בדבר תכנית הבנייה במקרקעין. ביום 30.10.2002 מצא מהנדס העיר כי הקמת מבנה רב-קומות במקרקעין עשויה לגרום להסתרתו מעין של מגדל הכנסייה הפרנציסקנית "טרה סנטה" (להלן: הכנסייה ). על כן, הודע לחברה כי גובה הבנייה במקרקעין יוגבל לשלוש קומות בלבד, כדי שמראה הכנסייה – המאפיין את העיר רמלה – לא ייפגע , והחברה הסכימה לתנאי זה. לאחר שיג ושיח בין הצדדים, ניתנו לחברה מספר היתרים השונים מייעוד המקרקעין למגורים על פי התכנית: (1) ביום 11.5.2004 ניתן היתר להקמת שלד של מבנה מסחרי על המקרקעין; (2) ביום 14.9.2004 ניתן היתר להקמת מבנה מסחרי בן קומה אחת; (3) ביום 14.11.2006 ניתן היתר לתוספת מפלס חניה, להוספת קומות א'-ג' למבנה – לצד היתר לשימוש חורג במקרקעין למרפאות. יצוין, כי היתר זה לשימוש חורג לא הוגבל בזמן.

4.החברה הקימה על המקרקעין מבנה בהתאם להיתרים שניתנו (להלן: המבנה ) , והשכירה אותו ל"שירותי בריאות כללית" (להלן: קופת החולים ), אשר מפעילה בו מרפאה. למבנה הוצא טופס 4 ביום 11.6.2009, תוך שתוקפו של ההיתר לשימוש חורג נקצב למשך חמש שנים מאותו מועד (להלן:

ההיתר לשימוש חורג ). במסגרת ההליכים לקבלת טופס 4, דרשה המבקשת 1 (להלן: העירייה ) כי החברה תיזום לשינוי ייעוד המקרקעין ממגורים למרפאה וק ופת חולים, ולהסדרת דרך הגישה לבניין.

5.

בהמשך לדרישת העירייה, חתמו המבקשות 2-1 והחברה ביום 11.6.2009 על הסכם שיתוף פעולה (להלן: ההסכם ) . במסגרת ההסכם, התחייבה החברה לפעול לקידומה של תכנית לשינוי ייעוד במקרקעין והסדרת דרך הגישה, אשר תוגש לוועדה המחוזית לתכנון ובניה (להלן: הוועדה המחוזית ) – והצדדים התחייבו לשתף פעולה לצורף קידום התכנית והגשתה לוועדה המחוזית. בהסכם נקבע כי תקופת שיתוף הפעולה תהיה למשך 30 חודשים, וכי לאחר מועד זה תסתיים תקופת שיתוף הפעולה אם לא תאושר התכנית.

6.

החברה יזמה את תכנית בניין עיר לה / 188 / 6א, להסדרת השימוש במקרקעין ודרכי הגישה (להלן: התכנית המוצעת ), אולם תכנית זו לא הופקדה ולא אושרה עד לתום תקופת שיתוף הפעולה. התכנית המוצעת הוגשה לוועדה המחוזית, ונדחתה לאחר שנמצא כי היא נוגעת לחלקות נוספות מלבד זו של החברה. בשל כך, דרשה הוועדה המחוזית את חתימתה של העירייה על התכנית המוצעת כיוזמת או כבעלת עניין בקרקע לשם אישורה. העירייה סירבה לחתום על התכנית חרף פניות שונות של החברה, ובעקבות סירוב זה הגישה המבקשת עתירה לבית המשפט המחוזי, בדרישה כי יחויבו המבקשות 2-1 לחתום על התכנית המוצעת.

7.

במקביל, בחודש ינואר 2014, לקראת פקיעת תוקפו של ההיתר לשימוש חורג, הגישה החברה למבקשת 2 (להלן: הוועדה המקומית ) בקשה

להארכת ההיתר בחמש שנים נוספות. לאחר שחלפו שלושה חודשים ממועד הגשת הבקשה מבלי שניתנה בה החלטה, הגישה המבקשת בקשה לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965

אל המשיבה 2 – ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה (להלן: ועדת הערר ) . ביום 26.6.2014 קיבלה ועדת הערר את הבקשה והורתה על הארכת ההיתר בחמש שנים או עד לאישור התכנית המוצעת. הוועדה המקומית ערערה על החלטה זו לבית המשפט המחוזי, והערעור בה אוחד עם עתירת החברה.

8.

ביום 13.12.2015, בית המשפט המחוזי דחה את ערעור הוועדה מקומית וקיבל את עתירת החברה. בפסק דינו, בית המשפט עמד תחילה על מערכת היחסים בין החברה לבין המבקשות 2-1 ומצא כי המבנה תוכנן מלכתחילה כבניין משרדים, בהסכמת העירייה. המבקשים הפנו לכך שמהנדס העיר הורשע בעבירות הנוגעות להנפקת היתרי בנייה חריגים שלא כדין במסגרת ת"פ (שלום רמלה) 40276-10-10 מדינת ישראל נ' זקסנברג

(17.10.2012), וטענו כי הוא האחראי למתן ההיתרים החורגים בניגוד לייעודם המוצהר של המקרקעין אף במקרה דנן – כאשר הסכם שיתוף הפעולה, לשיטתן, נועד להסדיר את המצב שנוצר ולהתאים את המציאות להוראות הדין. בית המשפט המחוזי דחה טענות אלו, תוך שקבע כי מהכרעת הדין בעניינו של מהנדס העיר עלה שמתן ההיתר נעשה משיקול ענייני – כדי להבטיח שהמבנה לא יסתיר את צריח הכנסייה – וכי החברה לא זכתה להטבה כלשהי בהליך התכנוני. לגוף החלטתה של ועדת הערר, בית המשפט המחוזי ציין כי החלטה זו הסתמכה על האינטרס הציבורי בקיומה של מרפאה באזור לב העיר רמלה, ומצא כי החלטתה הייתה סבירה בנסיבות העניין. על כן, בית המשפט דחה את ערעורה של הוועדה המקומית.

9.

באשר לעתירתה של החברה, בית המשפט המחוזי קבע כי מוקנית לו סמכות עניינית לדון בעתירה – מאחר שעניינה הוא בסירוב המבקשות 2-1 לחתום על התכנית, סירוב המהווה החלטה של רשות. בנוסף, בית המשפט המחוזי לא קיבל את טענות המבקשים בדבר שיהוי בהגשת העתירה, לאחר שקבע כי העתירה מופנית למעשה כנגד מכתבו של ראש העירייה מיום 29.4.2014.

10.

לגופו של עניין, בית המשפט המחוזי חזר על קביעתו לפיה המבקשים אינם יכולים לגלגל את האחריות להקמת המבנה כמבנה משרדים – בניגוד לייעודו על פי התכנית החלה על המקרקעין – על מהנדס העיר. בית המשפט ציין כי המבקשים מעולם לא טענו כי מהנדס העיר פעל מחוץ לסמכותו או תוך הפרת חובותיו, או כי מתן ההיתרים היה מנוגד לכוונותיהם ורצונותיהם. בית המשפט המחוזי אמנם ציין כי העירייה והוועדה המקומית לא היו מוסמכות לתת לחברה היתר לשימוש חורג שאינו מוגבל בזמן – אך עם זאת, שב והדגיש כי התכלית שהייתה ביסוד ההיתרים לשימוש חורג הייתה לגיטימית, והיא לשמר את המראה של הכנסייה כאתר המאפיין את העיר. על יסוד האמור, בית המשפט מצא כי הסכם שיתוף הפעולה נועד לתקן את המצב שנוצר ולהביא להסדרתו החוקית.

11.

מבחינה עובדתית, בית המשפט המחוזי דחה את טענת המבקשים, לפיהן החברה קפאה על שמריה ולא קידמה את אישור התכנית המוצעת בתקופת שיתוף הפעולה. בית המשפט ציין כי התכנית המוצעת הוגשה ונבחנה על ידי הוועדה המקומית כבר בשנת 2011 וכי ועדת משנה שלה המליצה לוועדה המחוזית ביום 20.7.2011 להפקיד את התכנית. נמצא, כי התכנית לא עמדה בסופו של דבר בתנאי הסף של הוועדה המחוזית בשל סירובן של המבקשות 2-1 לחתום עליה.

12.

לפיכך, בית המשפט המחוזי נפנה לבחון האם על פי הוראות הסכם שיתוף הפעולה, היו המבקשות 2-1 מחויבות לחתום על התכנית כדי לאפשר את אישורה בוועדה המחוזית. בית המשפט ציין כי דרך שיתוף הפעולה לא הוגדרה במפורש בהסכם, אך מצא כי ניסוחו מורה, לכל הפחות, על כך שהמבקשות 2-1 היו חייבות לסייע להגשת התכנית המוצעת על ידי החברה, ולא להקשות עליה שלא לצורך. הודגש כי המבקשים אף לא הציגו בטיעוניהם פרשנות חלופית לגבי האופן בו באה לידי ביטוי ההתחייבות לשתף פעולה עם החברה בקידום התכנית. בית המשפט קבע כי לא ניתן לפרש את התחייבות זו לשיתוף פעולה בדרך אחרת זולת התחייבות לחתום על התכנית אשר תסדיר את השימוש במקרקעין ואת דרך הגישה אליהם – וכי הסכם שיתוף הפעולה מהווה למעשה הבטחה שלטונית. בית המשפט המחוזי הוסיף כי המבקשים לא הציגו טעם ממשי לסירובן של המבקשות 2-1 לחתום על התכנית, ובפרט כי לא הבהירו מדוע חתימתן על התכנית כיוזמותיה מהווה נימוק לחזרה בהן מהתכנית אשר הן עצמן רצו בקידומה. על יסוד כל האמור, בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה והורה למבקשות 2-1 לחתום על התכנית המוצעת. על פסק הדין הוגש הערעור מושא ההליך העיקרי, ובמסגרתו הוגשה הבקשה לסעד זמני שלפניי.

הבקשה

13.

בבקשה שלפניי, המבקשים עותרים כי אורה על עיכוב ביצוע חיובן לחתום על התכנית המוצעת של החברה. לשיטת המבקשים, מאזן הנוחות בבקשה נוטה לטובתם במובהק, שכן משמעות חתימת המבקשות 2-1 על התכנית המוצעת היא שזו תועבר אל הוועדה המחוזית לשם קידום הליכי התכנון. המבקשים מציינים כי להתקדמות הליכי התכנון נודעת משמעות כלכלית ואחרת הן עבור הצדדים להליך התכנון, וביניהם החברה, והן לצדדים שלישיים דוגמת מתנגדים פוטנציאליים מהציבור לתכנית. לעמדתם, מקום בו קיים סיכוי לכך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי יבוטל, יש לעכב את ביצוע החיוב לחתום על התכנית, כדי למנוע את קיומו של ההליך התכנוני בוועדה המחוזית לשווא. בנוסף, המבקשים טוענים כי ככל שיתקבל ערעורם בסופו של דבר, יהיה קושי רב להשיב את המצב לקדמותו, היה ולא יעוכב חיובם לחתום על התכנית המוצעת.

מאידך, המבקשים סבורים כי לחברה לא ייגרם נזק כלשהו מקבלת הבקשה לעיכוב ביצוע, ולמצער כי ייגרם נזק שאינו משמעותי. כך, המבקשים מדגישים כי בפסק דינו של בית המשפט המחוזי אושררה קביעתה של ועדת הערר להאריך את תוקפו של היתר השימוש החורג בחמש שנים נוספות. המבקשים מטעימים כי לא ביקשו לעכב את ביצועו של רכיב זה בפסק הדין, ומכאן שניתן להמשיך ולהשתמש במבנה כמרפאה בתקופה זו ללא הכבדה על החברה עצמה.

14.

המבקשים מוסיפים וטוענים כי סיכויי הערעור הם טובים. ראשית, הם גורסים כי בית המשפט המחוזי נעדר סמכות עניינית לדון בעתירה, שכן הסכם שיתוף הפעולה נחתם בכובען האזרחי של העירייה והוועדה המקומית ולא בכובען המנהלי – ומשכך הוא אינו מהווה החלטה של רשות. שנית, המבקשים חוזרים על טענתם כי החברה קפאה על שמריה ולא קיימה את מחויבויותיה בתקופת שיתוף הפעולה – כך שההסכם פג תוקף ולא ניתן היה לחייב את המבקשים מכוחו. שלישית, לדידם של המבקשים, בית המשפט המחוזי שגה בקביעותיו בסוגיות השיהוי, העדר ניקיון הכפיים של החברה וקיומה של הבטחה שלטונית. רביעית, המבקשים טוענים כי בית המשפט המחוזי נתן סעד קיצוני, המחייב את העירייה והוועדה המקומית להימנע מהפעלת שיקול דעת ולחתום על התכנית "בצורה עיוורת".

15.

החברה, מאידך, סבורה כי יש לדחות את הבקשה. תחילה, החברה טוענת כי דין הבקשה להידחות על הסף מחמת שיהוי בהגשתה. החברה מציינת כי הבקשה הוגשה כחודשיים לאחר הגשתו של הערעור בהליך העיקרי וכשלושה חודשים לאחר מתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי, תקופה שיש בה, לדידה של החברה, להעיד על השלמת המבקשים עם פסק הדין. לגופו של הערעור, החברה טוענת כי סיכויי הערעור הם נמוכים. לעמדתה, בפסק הדין נקבע במפורש, על סמך מסמכים שהוצגו, כי החברה ביצעה פעולות לאישור התכנית המוצעת מיד לאחר חתימת הסכם שיתוף הפעולה, ולכן אין ממש בטענות המבקשים כי פעלה רק לאחר סיום תקופת שיתוף הפעולה. בנוסף, נטען כי בית המשפט לא חייב את המבקשים להימנע מהפעלת שיקול דעת, אלא הוא בחן את אופן הפעלת שיקול הדעת בעת הסירוב לחתום על התכנית, ומצא כי שיקול דעת זה חורג ממתחם הסבירות. לבסוף, החברה סבורה כי בצדק קבע בית המשפט המחוזי שההסכם מהווה הבטחה שלטונית, הממשיכה לחייב את העירייה והוועדה המקומית גם לאחר סיום תקופת שיתוף הפעולה שהוגדרה בו.

16.

באשר למאזן הנוחות, החברה טוענת כי מאזן הנוחות נוטה לטובת קידום הליכי התכנון במקרקעין. לטעמה של החברה, המבקשים כלל לא הציגו איזה נזק ייגרם להם מחתימה על התכנית המוצעת. מנגד, החברה טוענת כי הסדרת השימוש במקרקעין בתכנית מהווה נדבך חשוב לשם המשך התקשרותה עם קופת החולים בהסכם להשכרת המבנה, וכי דחייה במועד אישור התכנית עשויה לגרום לה נזקים כספיים כבדים ופגיעה במוניטין ובשם הטוב. על יסוד האמור, החברה סבורה כי אין מקום להיעתר לבקשה לעיכוב ביצוע, ולחלופין, היא מבקשת כי המבקשים יחויבו בהפקדת ערבות בסכום כספי נכבד על מנת להבטיח את נזקיה היה והבקשה תתקבל.

דיון והכרעה

17.

לאחר שעיינתי בבקשה, בתגובת החברה ובפסק דינו של בית המשפט המחוזי, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל בכפוף להפקדת ערובה על ידי המבקשים.

18.

נקודת המוצא בבקשה למתן סעד זמני בשלב הערעור היא כי הגשת ערעור כשלעצמה איננה מעכבת את ביצועו של פסק הדין עליו מערערים (ראו: סעיף 42 לתקנות בתי משפט לענינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000; עע"ם 2152/13 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית טבעון נ' וועדת ערר מחוזית חיפה , פסקה 14 (23.4.2013)). בבואו של בית המשפט לשקול האם להיעתר לבקשה לעיכוב ביצוע, עליו להשתכנע כי סיכויי הערעור טובים וכי מאזן הנוחות נוטה לטובתו של המבקש, במובן זה שאם לא יעוכב ביצוע פסק הדין יהיה קושי ממשי להשיב את המצב לקדמותו (ראו: עע"ם 6417/15 דרעי נ' משרד הבינוי והשיכון , פסקה 11 (22.10.2015) ; עע"ם 269/13 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה נ' החברה לפיתוח גבעת העיזים בע"מ

(18.2.2013)). שני התנאים הללו מקיימים ביניהם יחס של "מקבילית כוחות", כך שניתן להקל בתנאי אחד במידה שמשקלו של האחר משמעותי בנסיבות העניין (ראו: עע"ם 5683/15 המועצה המקומית בנימינה – גבעת עדה נ' מועצה אזורית חוף הכרמל , פסקה 4 (9.9.2015 ); עע"ם 8561/12 Kalkan נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול , פסקה 17 (15.1.2014)).

19.

על פניו ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, סבורני כי במקרה שלפניי סיכויי הערעור אינם מהגבוהים. טענותיהם של המבקשים, לפיהן החברה לא פעלה בתקופת שיתוף הפעולה לקידום התכנית – בהתאם לחובתה על פי ההסכם – אינה עולה בקנה אחד עם העובדה שכבר בחודש מרץ 2011 דנה ועדת המשנה של הוועדה המקומית בתכנית אותה יזמה החברה, והמליצה לוועדה המחוזית על קבלה ביום 20.7.2011. מועד זה מצוי במסגרת תקופת שיתוף הפעולה, כך שאם נדחתה התכנית המוצעת זה אך בשל סירוב העירייה והוועדה המקומית לחתום על התכנית – דומה כי בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי הסירוב לחתום אינו עולה בקנה אחד עם ההתחייבות לשיתוף פעולה בקידום התכנית, אותה נטלו המבקשות 2-1 על עצמן. כך גם קביעותיו של בית המשפט המחוזי, בכל הנוגע לשיקולים הענייניים אשר עמדו ביסוד מתן ההיתר לשימוש חורג ובהיתרי הבנייה לחברה מעוגנות בחומר הראיות ומהוות ממצאים עובדתיים שאין זו דרכה של ערכאת הערעור להתערב בהם. על כן, סיכויי הערעור הלכאוריים מטים את הכף באופן ראשוני לכיוון דחיית הבקשה.

20.

עם זאת, אני מוצא כי בנסיבות המקרה, מאזן הנוחות נוטה בבירור לכיוון המבקשים. המבקשים צודקים בטענתם כי לא ייגרם לחברה נזק בלתי הפיך מקבלת הבקשה, לאחר שבית המשפט המחוזי הותיר על כנה את החלטתה של ועדת הערר להאריך את תוקפו של ההיתר לשימוש חורג בחמש שנים נוספות, עד שנת 2019. בפרק זמן זה יכול המבנה להמשיך לשמש כמרפאה, ואין כל קושי בהמשך השכרתו לקופת החולים. משכך, אין ממש בטענות החברה לפיהן העיכוב באישור התכנית בשלב זה עשוי להביא להפסקת השימוש במקרקעין ולגרום לה נזקים משמעותיים, וטענות אלה אף לא גובו בנתונים כלשהם (ראו: ע"א 6283/12 צדוק נ' שיכון ופיתוח לישראל בע"מ , פסקה 7 (18.11.2012) ; ע"א 3331/12 גרוף נ' פישר , פסקה 5 (7.6.2012) ). מאידך, חיובן של המבקשות 2-1 לחתום על התכנית המוצעת אכן עשוי ליצור קושי לממש פסק דין לטובתן, אם יינתן כזה, באשר התכנית תעבור למוסדות התכנון ותידון בהם. כך, לדידי, עשוי להיווצר קושי למבקשות 2-1 לחזור בהן בהמשך מחתימתם על התכנית, אף אם יינתן פסק דין לטובתם בערעור. כמו כן, דחיית הבקשה לעיכוב ביצוע תביא לקיומו של הליך תכנוני אשר עלול להתייתר בסופו של דבר, וכך להביא לבזבוז זמן ומשאבים. בנוסף, צדדים שלישיים עשויים להסתמך על ההליך שיתנהל – בפרט כאשר מוסכם כי התכנית המוצעת נוגעת למקרקעין נוספים, מלבד אלו השייכים לחברה. נוכח האמור, מאזן הנוחות תומך בקבלת הבקשה לעיכוב ביצוע.

21.

בשקלול בין נטייתו של מאזן הנוחות לבין סיכויי הערעור במקרה שלפניי, סבורני כי גובר משקלו של מאזן הנוחות. בנסיבות המקרה, נוכח אופיו המיוחד של הסעד שניתן בפסק דינו של בית המשפט המחוזי; בהעדר נזק בלתי הפיך לחברה ממתן הסעד הזמני; וכאשר האינטרס הציבורי בקיומה של מרפאה במבנה מובטח ממילא על ידי הארכתו של ההיתר לשימוש חורג – סבורני כי מן הראוי להמתין עד להכרעה בערעור לגופו, בטרם יחויבו המבקשות 2-1 לחתום על התכנית. אך זאת, בכפוף להפקדת ערובה משמעותית אשר תבטיח את שיפויה של החברה על נזקים כספיים שייגרמו לה מהדחייה באישור התכנית, אם יהיו כאלו.

22.

על יסוד כל האמור, אני מורה על עיכוב ביצוע חיובן של העירייה והוועדה המקומית לחתום על תכנית בניין עיר לה / 188 / 6א שהוכנה על ידי החברה, עד להכרעה בערעור. צו זה ייכנס לתוקפו רק אם המבקשים יפקידו בקופת בית המשפט עד ליום 3.5.2016 סך של 200,000 ש"ח, במזומן או בערבות בנקאית אוטונומית. התחייבותה של העירייה לפצות את החברה על כל נזקיה עקב מתן הסעד הזמני, כפי שהוגשה במסגרת הבקשה למתן סעד זמני, תעמוד בעינה ותומצא לחברה עד למועד הפקדת הערובה.