עע"מ 3723/21רשות שמורות הטבע והגנים נ. עיריית אשקלון

1.

בקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 12.4.2021 (עת"מ 2833-06-19, כבוד השופטת ג' לוין ) במסגרתו נדחתה עתירת המבקשת לביטול דרישות תשלום בסכום של כ-5 מיליון שקלים בגין היטלי סלילה ותיעול (להלן: הבקשה ו- פסק הדין , בהתאמה).

2.

המבקשת, רשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים, היא תאגיד סטטוטורי המופקד על החזקתם וניהולם של הגנים הלאומיים בישראל מכוח סעיף 6 לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן: הרשות ו- חוק גנים לאומיים , בהתאמה). אי לכך, הרשות מחזיקה בנכס הידוע כ"גן לאומי אשקלון" המצוי בשטחה המוניציפאלי של המשיבה (להלן: הגן הלאומי ו- העירייה , בהתאמה).

3.

במהלך שנת 2016 אושרה תוכנית מתאר מקומית 160/101/02/4 החלה על הגן הלאומי, במסגרתה העירייה והרשות ביקשו להסדיר את עבודות הבינוי הנדרשות לצורך פיתוח הגן הלאומי ואת דרך הכניסה אליו מכיוון צפון (להלן: התוכנית ). עם אישור התוכנית, העירייה החלה לקדם עבודות פיתוח שבין היתר כללו סלילת מדרכות, הרחבת דרך הגישה לגן הלאומי לארבעה נתיבים, סלילת מסלול אופניים, סלילת כיכרות והתקנת מערכות תיעול ותאורה.

4.

בעקבות עבודות הפיתוח, העירייה שלחה לרשות ביום 4.7.2018 "דרישה לתשלום אגרות והיטלי פיתוח" בסך כולל של 5,030,290 ש"ח; וזאת מכוח סעיף 2(ב)(1) לחוק עזר לאשקלון (סלילת רחובות), התשע"ג-2013 ומכוח סעיף 2(ג)(1) לחוק עזר לאשקלון (תיעול), התשע"ג-2013 (להלן יחד: חוקי העזר ).

הרשות בתגובה פנתה לעירייה על מנת שזו תבטל את דרישת התשלום, והשתיים ניסו ליישב את המחלוקת מחוץ לכותלי בית המשפט, אך ללא הצלחה. כפועל יוצא הגישה הרשות ביום 2.6.2019 את העתירה נושא ההליך; במסגרתה טענה בין השאר, כי בהתחשב בטבעו ובמהותו של הגן הלאומי, אין לחייב את שטחו בהיטלי פיתוח.

5.

כאמור, בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה בפסק דין מיום 12.4.2021. נקבע כי אין מקום לפטור את שטחו של הגן הלאומי מחבות בהיטלי פיתוח על אף שהוא משמש למטרות ציבוריות. בית המשפט עמד על כך שהרשות לא הצביעה על הוראה בחוק הגנים הלאומיים הפוטרת "גן לאומי" מחבות בהיטלי פיתוח. בתוך כך צוין כי כאשר המחוקק ראה לנכון לפטור את הרשות מארנונה המוטלת בקשר למקרקעין שהוכרזו כ"גן לאומי" (למעט מבנים מסוימים), הוא ציין זאת באופן מפורש בחוק הגנים הלאומיים. כן נדחתה טענת הרשות שלפיה תחשיבי חוקי העזר לא מאפשרים לגבות היטלי פיתוח בגין הגן הלאומי; הודגש כי בהתקיים עילות החיוב ניתן לגבות היטלי פיתוח בגין נכס מסוים גם כאשר הוא לא נכלל בבסיס התחשיב. הובהר כי העתירה עוסקת ביישום חוקי העזר ולא בבחינת חוקיותם וחוקיות התחשיבים, ומשכך השאלה אם התחשיב מהימן ועדכני אינה עומדת לדיון; וכי מכל מקום, טענות מסוג זה יש להעלות בדרך של "תקיפה ישירה" נגד חוקיות חוקי העזר. בכל הנוגע לעילת החיוב, בית המשפט עמד על ההגדרות בחוקי העזר של "עבודת סלילה" ו"עבודת תיעול" וקבע כי אלו אינן מתחומות אך לסלילה ראשונה והן חלות גם ביחס לעבודות שדרוג משמעותיות של דרך קיימת. עוד נקבע שהיעדר החיוב בעבר בהיטלי פיתוח בגין שטחי הגן הלאומי אינו רלוונטי לפרשנות עילת החיוב מכוח חוקי העזר. נוסף על כך, בית המשפט העיר שכאשר מבוצעות עבודות תשתית משמעותיות המשנות את פני הרחוב, כפי שנעשה במקרה הנדון, אין הצדקה לפטור מתשלום היטלי פיתוח את בעל הנכס הגובל בעבודות. הובהר כי השאלה אם הטלת החיוב מוצדקת בהתחשב בטבעו של הגן הלאומי והפעילות בו חורגת מגבולותיה של העתירה, שכן הרשות לא תקפה את חוקיותם של חוקי העזר; ובית המשפט לעניינים מינהליים אף ציין שממילא אין זה בסמכותו לדון בכך. לבסוף, בית המשפט דחה את טענת הרשות כי מדובר באכיפה בררנית ומפלה.

הרשות ממאנת להשלים עם פסק הדין, וביום 27.5.2021 הגישה ערעור לבית משפט זה. ביום 27.6.2021 הגישה הרשות את הבקשה דנן, זאת לאחר שניסיונותיה להגיע להסכמות עם העירייה לגבי דחיית מועד ביצוע פסק הדין נכשלו.

6.

במסגרת הבקשה הרשות טוענת כי סיכויי הערעור גבוהים. הרשות שבה על כל אותן הטענות שנטענו על ידה בבית המשפט לעניינים מינהליים, תוך שהיא מדגישה כי עבודות שדרוג אינן מהוות אירוע המקים עילה לחיוב בהיטלי פיתוח. לעמדת הרשות בית המשפט שגה כשדחה את טענותיה בעניין פרשנות וסבירות תחשיבי חוקי העזר בקבעו כי מדובר ב"תקיפה עקיפה". הרשות מסבירה שלנוכח פסיקת בית משפט זה, בית המשפט לעניינים מינהליים היה מוסמך לדון בתקיפת חוקיותם ותעריפיהם של חוקי העזר (בג"ץ 280/21 האחים מאיה תמ"א 38 בע"מ נ' מועצת העיר פתח תקווה (25.2.2021)). בתוך כך, הרשות טוענת כי גם אם ייקבע שעבודות השדרוג אכן מקימות עילה לחיוב בהיטלי פיתוח, בכל מקרה יש להורות על בטלותם של חוקי העזר מחמת היעדר סבירותם.

הרשות מוסיפה כי לשיטתה מאזן הנוחות נוטה לטובתה. לדבריה, היא רשות ציבורית הפועלת ללא מטרות רווח ולמען רווחת הציבור, ותשלום סכום של כ-5 מיליון ש"ח עלול לפגוע בתקציב הרשות וביכולתה לספק שירותים; כך במיוחד בעת הזו, לנוכח הפגיעה במצבה הכלכלי בעקבות משבר הקורונה ובשל העובדה שטרם אושר תקציב המדינה (ממנו נגזר תזרים המזומנים של הרשות). עוד נטען כי לעירייה לא ייגרם נזק אם יעוכב פסק הדין, שכן הרשות סבורה שהכספים בהם היא חבה לא נדרשים לעירייה לצורך פעילותה השוטפת אלא יועדו להשקעה עתידית. עוד מציינת הרשות כי המגעים בינה ובין העירייה – הן טרם הגשת העתירה על עצם החיוב הן לאחר מתן פסק הדין בנוגע לעיכובו – מלמדים על כך שלא ייגרם לעירייה נזק בעיכוב ביצוע פסק הדין. לבסוף, הרשות מפנה לכך שבהיותה רשות ציבורית, אין חשש שהיא תבריח נכסים או "תיעלם" ולא תשלם את הסכומים שנפסקו לחובתה ככל שהערעור יידחה.

7.

העירייה מצידה מתנגדת לבקשה. לעמדתה, מאזן הנוחות אינו נוטה לטובת הרשות, והעירייה אף סבורה שהרשות העלתה את טענותיה בעניין זה "באופן סתמי" ולא פירטה מעבר לטענה שהתשלום יכביד על תקציבה. עוד צוין כי הרשות לא תמכה את טענתה בדוחות כספיים המעידים על מצבה הכלכלי, ובכלל זה לא הוכיחה שביצוע פסק הדין עלול לגרום לה לנזק בלתי הפיך. לטענת העירייה, עיכוב התשלום פירושו פגיעה בקופה הציבורית הנדרשת לשאת בעלויות התשתיות העירוניות; ובהמשך לכך נטען כי גם פגיעה באינטרס ציבורי צריכה להילקח בחשבון בעת בחינת מאזן הנוחות. בכל הנוגע לסיכויי הערעור, העירייה סבורה שאלו אינם גבוהים. לשיטתה, פסק הדין נסמך על יסודות עובדתיים ומשפטיים איתנים; ולעמדת העירייה, טענות הרשות בערעור הן כלליות ועומדות בסתירה להוראות חוקי העזר וההלכה בנושא. בעניין חוקיות חוקי העזר, העירייה מציינת כי במסגרת העתירה בית המשפט לעניינים מינהליים כלל לא נדרש לסוגיה; זאת בעקבות הבהרת הרשות כי היא לא טוענת לאי-חוקיותם של חוקי העזר, אלא לאופן יישומם. עוד מדגישה העירייה כי כל שנקבע בהקשר לכך בפסק הדין הוא בבחינת "הערת אגב" שלפיה טענות המופנות כנגד חוקיות חוקי העזר יש להעלותן ב"תקיפה ישירה" ולא ב"תקיפה עקיפה".

8.

לאחר עיון בבקשה ובתשובת העירייה על נספחיהן, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.

ברירת המחדל היא שאין בהגשת ערעור על עתירה מינהלית כדי לעכב את ביצוע ההחלטה נושא ההליך (תקנה 42 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000); במילים אחרות, אין בהגשת ערעור כשלעצמה כדי לעכב את זכותו של בעל דין לממש את פירות זכייתו (עע"מ 7241/18 עו"ד חביליו נ' המועצה המקומית מבשרת ציון , פסקה 4 (29.10.2018)). כידוע, על בעל דין המבקש עיכוב ביצוע מוטל הנטל להראות שני תנאים מצטברים: שסיכויי הערעור טובים ושמאזן הנוחות נוטה לטובתו. מקובל להמשיל את היחס בין שני תנאים אלה ל"מקבילית כוחות", כך שככל שמאזן הנוחות נוטה לטובת מבקש עיכוב הביצוע, ניתן להקל בדרישה בנוגע לסיכויי הערעור, ולהפך. אולם, ככלל הבכורה נתונה למאזן הנוחות (עע"מ 2380/19 אי.פי.וי. טורס בע"מ נ' רשות האוכלוסין וההגירה , פסקה 7 (30.5.2019)). במקרה הנדון, מצאתי כי די בשיקולי מאזן הנוחות כדי לדחות את הבקשה, ואינני נדרשת לסיכויי הערעור.

נקודת המוצא לענייננו היא שכאשר מדובר בבקשה לעיכוב ביצוע חיוב כספי, הנטייה תהיה שלא להיעתר לבקשה אלא במקרים חריגים; שכן, ככלל הנזק שייגרם מדחיית בקשה מעין זו הוא הפיך מעצם טבעו (עע"מ 4190/21 אסכאפי נ' הוועדה המקומית לתכנון פרדס חנה (5.7.2021); עע"מ 11/21 המועצה המקומית שוהם נ' גלובל גרין גרופ (אך דוד) בע"מ , פסקה 5 (15.3.2021); עע"מ 8663/18 א.י.א. אושר בעיר בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית שמונה , פסקה 5 (25.12.2018)) הרשות אמנם טענה כי מימוש פסק הדין עלול לפגוע בתקציבה ובפעילותה, אולם טענה זו הועלתה בכלליות ובהיעדר ביסוס. הרשות לא תמכה את בקשתה בתשתית כלשהי שעשויה ללמד על כך שתשלום היטלי הפיתוח בעת הזו יסב לה נזק, לא כל שכן נזק בלתי הפיך . זאת ועוד, למרות שמדובר בסכום לא מבוטל של כ-5 מיליון ש"ח, הרשות לא העלתה כל טענה לעניין יכולתה להיפרע מן העירייה ככל שתזכה בערעור, ולא בכדי. שכן חזקה על העירייה שכרשות מקומית היא תוכל להשיב לרשות את מלוא הסכום שהאחרונה שילמה אם הערעור יתקבל (עע"מ 6830/19 כהן נ' עיריית תל אביב , פסקה 6 (14.11.2019); עע"מ 7044/16 כחלון נ' עיריית הרצליה , פסקה 10 (14.12.2016); עע"מ 585/15 מלון שלום (אילת) בע"מ נ' עיריית מעלות תרשיחא , פסקה 2 (15.2.2015)). אמנם במסגרת שיקולי מאזן הנוחות נדרש בית משפט להתייחס גם לפגיעה האפשרית באינטרס הציבור; ולא נעלמה מעיניי טענת הרשות ביחס לאופי פעילותה והעובדה שהיא מתפקדת לרווחת כלל הציבור. אולם, בענייננו עומד מנגד אינטרס ציבור תושבי העירייה. על כן, כאשר הרשות לא ביססה כדבעי את טענותיה ביחס לפגיעה שיסב לה התשלום; ומשניתן יהיה להשיב את המצב לקדמותו ככל שיתקבל הערעור כאמור, אין יסוד לקבוע שהאינטרס הציבורי-כלכלי של הרשות גובר על האינטרס של העירייה.

9.

התוצאה היא שהבקשה נדחית. הרשות תישא בהוצאות העירייה בסך 2,000 ש"ח.