רע"א 546/11 מדינת ישראל נ. אליקים בן ארי בע"מ

זוהי בקשה למתן רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כבוד השופט ש' פרידלנדר) מיום 15.11.2010 אשר דחתה את בקשת המבקש – מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל ) לסלק על הסף תביעה שהגישה נגדו המשיבה, בין היתר, מחמת העדר סמכות עניינית והתיישנות.

ואלה בתמצית העובדות הצריכות לעניין כפי שהן עולות מכתב התביעה שהגישה המשיבה:

1.

המשיבה הינה חברה משפחתית שעיסוקה, בין היתר, בהפעלת מחצבות. בין המשיבה למינהל נכרתו הסכמי הרשאה לכרייה ולחציבה של אבן, אשר חודשו מעת לעת בפטור ממכרז, הכל בהתאם לכללים אשר נהגו טרם חקיקת חוק חובת המכרזים, התשנ"ב – 1992 (להלן: חוק חובת המכרזים ). מכוח הסכמי הרשאה אלו חצבה המשיבה בחמש מחצבות שונות: מחצבת הר שחר, מחצבת ניצנה, מחצבת חלוצה, מחצבת גבעת משורה ומחצבת חצרים. במהלך חודש אוגוסט 2002 פנה המינהל אל המשיבה בכתב (באמצעות מכתבים נפרדים ביחס לכל מחצבה) והודיעה, בין היתר, כי החל מסיום ההרשאה שניתנה לכל אחת מן המחצבות, הן פועלות ללא הרשאה תקפה וכי בנסיבות אלו ובהעדר תקנת פטור מתאימה, לא יהא באפשרות המינהל להאריך את ההרשאה שניתנה למחצבות. המינהל הוסיף וציין כי נוכח ההשקעות שהשקיעו בעלי המחצבות, פועלת המדינה ליצירת עילת פטור מתאימה בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג – 1993 (להלן: תקנות חובת המכרזים ), אך מאמצים אלו טרם נשאו פרי. על כן, מחוייב המינהל להקצות את מקרקעי המחצבות באמצעות מכרז פומבי, למעט בנסיבות שבהן יש לבעלי המחצבה זכויות קנייניות בקרקע או מקום שבו מתקיימים התנאים אשר ניתן לראות בהם משום התחייבות קודמת לעניין סעיף 9(א)(1) לחוק חובת המכרזים. לאור האמור, ציין המינהל כי אם המשיבה סבורה שמתקיימות בעניינה הנסיבות האמורות, עליה להביא את טענותיה בכתב בפניו לא יאוחר מיום 15.10.2002 והמשיבה אכן פנתה למינהל בכתב וטענה לזכויות במקרקעי מחצבותיה וכן לקיומה של התחייבות קודמת של המינהל כלפיה ביחס למחצבות אלו הנלמדת, בין היתר, מההשקעות והמאמצים המרובים שהשקיעה המשיבה בהליכי הקמתן והפעלתן של המחצבות.

ביני לביני, הותקנו במהלך שנת 2003 תקנות חובת המכרזים (תיקון – הוראת שעה), התשס"ג – 2003 (להלן: הוראת השעה ), אשר עיגנו את האפשרות ליתן לבעלי הרשאות קודמות לכריה ולחציבה הרשאה לתקופה נוספת בפטור ממכרז וזאת בכפוף להמלצה מנומקת בכתב מאת ועדה מקצועית בראשותו של שופט בדימוס (להלן: הועדה המקצועית ). עוד הוחלט כי בתקופה שעד תום הדיון בועדה המקצועית, תינתנה הרשאות לכרייה ולחציבה לתקופת ביניים נוספת לאותן מחצבות אשר יודיעו כי יש בכוונתן לפנות לועדה המקצועית.

2.

לטענת המשיבה, בנסיבות אלו, בהן הפסיק המינהל ליתן הרשאות לכריה וחציבה בפטור ממכרז, הועמדה היא בפני עובדה מוגמרת לפיה עלולה היתה למצוא את עצמה ללא הרשאה להמשיך ולפעול במחצבותיה. לפיכך, לא נותרה לה ברירה אלא לפנות לועדה המקצועית, תוך שהיא מצהירה כי בקשתה מוגשת מתוך אילוץ וכי היא שומרת על מלוא זכויותיה לפי סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים. בסופו של יום ובהתבסס על המלצות הועדה המקצועית הוחלט על מתן הרשאות למשיבה כדלקמן: הרשאה נוספת לכריה וחציבה במחצבת הר שחר ובמחצבת ניצנה לתקופה בת 8 שנים מיום אישור ההרשאה והרשאה נוספת לכריה וחציבה במחצבת חלוצה לתקופה בת 3 שנים מיום אישור ההרשאה. לעומת זאת הוחלט שלא ליתן למשיבה הרשאה נוספת לכריה וחציבה במחצבת גבעת משורה. אשר למחצבת חצרים, טענה המשיבה כי עם תום ההרשאה שניתנה לה ביחס למחצבה זו, היא פנתה למינהל בבקשה לחידוש ההרשאה, אך זו לא חודשה בשל קשיים שונים שהתעוררו (אשר לא זה המקום לעמוד עליהם).

3.

על רקע השתלשלות עניינים זו טענה המשיבה, בין היתר, כי נוכח התנהלות המינהל לאורך השנים, יש לקבוע כי ניתנה לה מאת המינהל התחייבות שלטונית או לחלופין הבטחה שלטונית לפיה תהא רשאית להמשיך ולחצוב במחצבות עד גמר עתודות האבן (בכפוף לעמידתה בתנאי ההרשאה). עוד טענה המשיבה כי בהסתמך על התחייבות זו שינתה היא את מצבה לרעה והשקיעה מאמצים וכספים ניכרים בהקמתן ובפיתוחן של המחצבות. בנסיבות אלו, כך טענה המשיבה, יש לאכוף על המינהל את התחייבויותיו כלפיה ולחייבו להאריך את הסכמי ההרשאה אותם כרת עמה עד גמר עתודות האבן. המשיבה הוסיפה וטענה כי הימנעות המינהל מלחדש את הסכמי ההרשאה עמה עולה כדי הפלייתה ביחס לגורמים במגזר החקלאי, במגזר העירוני והתעשייתי ואף ביחס לבעלי מחצבות אחרים. לחלופין טענה המשיבה כי הימנעות המינהל מלחדש את הסכמי ההרשאה עמה עד גמר עתודות האבן מהווה, בין היתר, הפרה של חוזה או התחייבות מפורשים או משתמעים וכן כי התכחשות המינהל להתחייבותו כלפיה עולה, בין היתר, כדי הצגת מצגי שווא. על יסוד כל האמור, עתרה המשיבה לקבלת סעדים שונים ובהם חיובו של המינהל לחתום עמה על הסכמי הרשאה ארוכי טווח לכרייה וחציבה, מכוחם תהא היא זכאית להמשיך לכרות ולחצוב במחצבותיה עד גמר עתודות האבן. לחלופין עתרה המשיבה לקבלת הסעדים הבאים או איזה מהם: הצהרה על חובתו של המינהל להאריך מפעם לפעם את הסכמי ההרשאה שכרת עמה ביחס לכל אחת ממחצבותיה וזאת לכל הפחות עד גמר עתודות האבן; הצהרה על קיומה של התחייבות או הבטחה של המינהל לאפשר לה, בין היתר, לכרות ולחצוב במחצבותיה וזאת לכל הפחות עד גמר עתודות האבן; חיוב המינהל בתשלום פיצויי קיום בגין הפרת התחייבויותיו כלפיה וזאת בסכום העומד על 35,000,000 ש"ח; חיוב המינהל בתשלום פיצויי הסתמכות בסכום העומד על 21,000,000 ש"ח; חיוב המינהל בתשלום סכום העומד על 19,500,000 ש"ח בגין הפיתוח, התשתיות והמתקנים אשר יוותרו בשטח המחצבות לאחר תום תקופת ההרשאה.

4.

המינהל מצידו הגיש בקשה לסילוק תביעת המשיבה על הסף, בין היתר מחמת העדר סמכות עניינית והתיישנות.

ביום 15.11.2010 דחה בית המשפט את הבקשה ובאשר לסמכות העניינית קבע כי במוקד כתב התביעה עומדות טענותיה של המשיבה כי מתוקף היחסים החוזיים הקיימים בין הצדדים מחויב המינהל לאפשר לה להמשיך ולחצוב במחצבות עד גמר עתודות האבן. על כן, כך קבע בית המשפט, העילות הראשיות בכתב התביעה הינן בעלות אופי חוזי מובהק וכך גם הסעדים העיקריים להם עתרה במסגרת התביעה לאכיפה ולפיצויים. בנסיבות אלו, סבר בית המשפט כי נתונה לו הסמכות העניינית לדון בתביעת המשיבה חרף הסעדים החלופיים להם עתרה, שהינם מנהליים באופיים. כן דחה בית המשפט את טענת ההתיישנות שהעלה המינהל בקובעו כי המינהל הזמין את המשיבה להעלות את טענותיה החוזיות בפניו במהלך חודש אוגוסט 2002 ועל כן אין לומר כי העילות החוזיות להן טוענת המשיבה התיישנו.

5.

מכאן בקשת רשות הערעור שבפני בה טוען המינהל כי קביעת בית משפט קמא לפיה נתונה תביעת המשיבה לסמכותו העניינית, בטעות יסודה. לגישתו של המינהל תביעת המשיבה אינה אלא ניסיון לתקוף את החלטתו לערוך מכרזים ביחס למחצבות אותן היא מפעילה ומשכך הסמכות העניינית לדון בתביעתה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים. המינהל מוסיף וטוען כי פרשנות לשונית ואף פרשנות תכליתית של פסקה 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס – 2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים ) שעניינה בהגדרת המונח "מכרז", מחייבת את הקביעה לפיה כלל ענייני המכרזים, לרבות מקרים בהם בעל הדין טוען לתחולתו של סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים, מצויים בסמכותו של בית המשפט לענינים מנהליים. לבסוף מציין המינהל כי הקביעה שתביעה מן הסוג שהגישה המשיבה מצויה בסמכות בית המשפט המחוזי בשבתו כערכאה אזרחית מהווה, הלכה למעשה, דרך לעקיפתם של דיני השיהוי החלים ביתר שאת בתחום המשפט המנהלי ועלולה להוביל לפגיעה בוודאות המשפטית וביכולתה של הרשות המנהלית לכלכל את צעדיה באופן מיטבי ולתועלת הציבור. אשר לסוגיית ההתיישנות סבור המינהל כי עילת התביעה של המשיבה, שעניינה הצהרה על קיומה של התחייבות מצד המינהל לאפשר לה לחצוב עד גמר עתודות האבן, קמה מרגע שבו החל המינהל להחיל לגבי המשיבה את תקנות הפטור השונות ללא התחשבות בקיומה של התחייבות קודמת. משכך, סבור המינהל כי עילת התביעה התיישנה, לכאורה, כבר בשנת 2000. המינהל מוסיף וטוען בהקשר זה כי אין לראות באמור במכתביו למשיבה בחודש אוגוסט 2002, בהם הזמין אותה להעלות טענות ביחס לקיומה של התחייבות קודמת לפי סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים, משום הודאה בקיום זכות על המשמעות הנובעת מכך לעניין סעיף 9 לחוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 (להלן: חוק ההתיישנות ). לשיטתו, הואיל ובמכתביו הגביל הוא את המועד להעלאת הטענה לקיומה של התחייבות קודמת לפי סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים, הרי שלכל היותר ניתן לראות באמור במכתבים אלו משום הסכמה להארכה קצרה של תקופת ההתיישנות. על יסוד כל האמור, סבור המינהל כי יש לקבוע שתביעת המשיבה התיישנה זה מכבר. לחלופין טוען המינהל כי לא היה מקום להכריע בסוגיית ההתיישנות טרם שמיעת הראיות בתיק ולפיכך הוא עותר להותיר את ההכרעה בסוגיית ההתיישנות להכרעה במכלול, לאחר שתוצג בפני בית המשפט מלוא התשתית העובדתית הצריכה לעניין.

6.

המשיבה, מצידה, סבורה כי דין הבקשה להידחות. לגישתה ההחלטה עליה מבקש המינהל להשיג נמנית עם סוג ההחלטות אשר, ככלל, אין ערכאת הערעור נוהגת להתערב בהן. אף לגופו של עניין סבורה המשיבה כי לא נפל בהחלטת בית משפט קמא פגם המצדיק את התערבות ערכאת הערעור. אשר לסמכות העניינית טוענת המשיבה כי תביעתה איננה מהווה תקיפה ישירה של המעשה המנהלי ולכל היותר עניינה בשאלת אופן יישום ההחלטה המנהלית בנסיבות המקרה הספציפיות. עוד טוענת המשיבה כי הסכסוך העומד במוקד תביעתה הינו בעל אופי חוזי מובהק כפי שקבע בית משפט קמא, והיא מוסיפה וטוענת כי הואיל וההכרעה בתביעה כרוכה בבחינה ראייתית מורכבת, הכלים לבירורה מצויים בידי הערכאה האזרחית. למעלה מן הצורך ולשם הזהירות מציינת המשיבה כי תביעתה אינה כלולה באותם "ענייני מכרזים" שבהם מדברת פסקה 5 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים והיא מפנה לעניין זה, בין היתר, לפסיקה הקובעת כי מקום שבו עניינה של התביעה הוא ביחסים החוזיים שבין הצדדים, אין מדובר ב"ענייני מכרזים" כהגדרתם בחוק בתי משפט לענינים מינהליים אף אם מקורם של אותם יחסים חוזיים הוא במכרז. מקל וחומר כך הוא לטענת המשיבה בנסיבות המקרה דנן בהן מקור היחסים החוזיים בין המינהל לבינה אינו במכרז. המשיבה מוסיפה וטוענת עוד כי בתי המשפט האזרחיים דנים כעניין שבשגרה בתביעות בהן מתעוררת שאלת תחולתו של סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים ואין זאת אלא שהם סבורים כי שאלה זו מצויה בסמכותם. מה גם, שבמקרים אחרים אשר נדונו בפני בתי המשפט האזרחיים ואשר בהם התעוררה שאלת תחולתו של סעיף 9(א) הנ"ל, לא העלה המינהל כל טענה להעדר סמכות עניינית ועובדה זו אף היא אומרת דרשני. לבסוף, טוענת המשיבה כי די בסעד הכספי לו עתרה במסגרת התביעה כדי להקנות לערכאה האזרחית את הסמכות העניינית לדון בה. אשר לסוגיית ההתיישנות טוענת המשיבה כי לא נפל כל פגם בקביעותיו של בית משפט קמא שיש בו להצדיק את התערבותה של ערכאת הערעור והיא סבורה כי המינהל לא עמד בנטל המוטל עליו להוכיח קיומה של התיישנות. המשיבה מוסיפה וטוענת כי טענת המינהל לפיה יש לראות באמור במכתביו לכל היותר משום הסכמה להארכה קצרה של תקופת ההתיישנות היא טענה עובדתית חדשה ולפיכך אין להיזקק לה. לגישתה של המשיבה עילת תביעתה קמה לכל המוקדם בחודש דצמבר 2002 (המועד שבו השיב המינהל בכתב לטענותיה בדבר תחולת סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים בעניינה) ולפיכך תביעתה, אשר הוגשה בשנת 2008, לא התיישנה. לבסוף מבקשת המשיבה לטעון למעלה מן הצורך כי טענות המינהל בנוגע להתיישנות מתייחסות, רובן ככולן, לעילה שעניינה בתחולת סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים. אלא שהתביעה נסמכת על עילות נוספות ובהן עילה נזיקית ועילה של עשיית עושר ולא במשפט, אשר לגביהן לא העלה המינהל כל טענת התיישנות ודי בכך, לשיטתה של המשיבה, כדי להביא לדחיית בקשת המינהל לסילוקה של התביעה על הסף מחמת התיישנות.

7.

דין הבקשה להידחות. ככלל אין ערכאת הערעור נוהגת להתערב בהחלטות הערכאה הדיונית הנוגעות לאופן ניהול ההליך בפניה. הלכה זו חלה במשנה תוקף עת מדובר בהחלטה דיונית המורה על המשך בירור ההליך לגופו (רע"א 422/06 חברת התחנה המרכזית החדשה בע"מ נ' גיטי אהובים ואח' (לא פורסם, 18.5.2006)). זאת ועוד

- סילוקה של תביעה על הסף מבלי לבררה לגופה, מהווה אמצעי קיצוני ולפיכך על בתי המשפט לנקוט משנה זהירות טרם השימוש בו (השוו: רע"א 1383/07 חברת שמעון צרפתי בע"מ נ' שתולים מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ (טרם פורסם, 14.4.2010)). בענייננו, לא מצאתי כי נפל כל פגם בסירובו של בית משפט קמא לסלק על הסף את תביעת המשיבה. אשר לסוגית הסמכות העניינית – כבר נפסק בעבר כי מקום שבו משלבת התביעה סוגיות מתחום המשפט המנהלי וסוגיות מתחום המשפט האזרחי, סיווג ההליך לצרכי איתור הערכאה המשפטית המוסמכת לדון בה יעשה על פי קביעת היסוד הדומיננטי בתביעה על פי מהותו האמיתית של הסכסוך ותכלית הפניה לערכאה השיפוטית (ע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל ואח' פ"ד סא(3) 822,

849 (2006)) (להלן: עניין צ'רני ). יישום כללים אלו בנסיבות המקרה דנן, הביאני לכלל מסקנה כי בצדק קבע בית משפט קמא שהסמכות העניינית לדון בתביעת המשיבה מסור לערכאה האזרחית. ראשית, המשיבה לא עתרה לבחינת חוקיותה של החלטת המינהל בעניינה והיא אף לא הסתפקה בדרישה לאכיפת התחייבותו הנטענת של המינהל אלא עתרה לחלופין לפיצוי בגין ההשקעות שהשקיעה בעבר ובגין הנזקים הצפויים להיגרם לה בעתיד עקב שלילת יכולתה להמשיך ולחצוב במחצבות. טענות אלו הן טענות אזרחיות מובהקות. יתרה מכך. טענות המינהל בשאלת הסמכות העניינית נסמכות, רובן ככולן, על עמדתו בעניין סיווג המחלוקת לגבי תחולתו של סעיף 9(א) לחוק חובת המכרזים. אך כפי שעולה מכתב התביעה טענותיה של המשיבה אינן מוגבלות אך לקיומה של עילה חוזית המקנה לה זכות להמשיך ולחצוב במחצבות ומועלות בו עילות נוספות מדיני הנזיקין ומדיני עשיית עושר ולא במשפט. עילות אלו הן עילות אזרחיות מובהקות ובהצטרפן לעילה החוזית הנטענת ולסעדים הכספיים הנתבעים, יש בכל אלה כדי להטות את הכף כלפי המסקנה לפיה היסוד הדומיננטי שבתביעת המשיבה הינו היסוד האזרחי.

8.

אף בסוגיית ההתיישנות לא מצאתי מקום להתערב בקביעותיו של בית משפט קמא. סעיף 5(1) לחוק ההתיישנות קובע תקופת ההתיישנות של שבע שנים בתובענה שאינה במקרקעין. סעיף 6 לחוק ההתיישנות מוסיף וקובע כי תחילת מנינה של תקופת ההתיישנות הינה מהמועד שבו נולדה עילת התובענה. בעניין זה כבר נפסק בעבר כי לשם תחילת מניין תקופת ההתיישנות אין די בכך שעומדת לתובע זכות מושגית, אלא נדרש כי יתגבש בידיו כוח התביעה, קרי כי תתקיימנה כל אותן עובדות חיוניות אשר אם יוכיח אותן התובע, יוכל לקבל את הסעד לו הוא עותר. (ע"א 1650/00 זיסר נ' משרד הבינוי והשיכון (לא פורסם, 21.7.2003); ע"א 3319/94 פפר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה, פ"ד נא (2) 581, 593 (1997)). אין בידי לקבל את טענת המינהל לפיה תביעת המשיבה התיישנה כבר בשנת 2000, שכן רק ביום 2.7.2002 ולאחר שכשלו הניסיונות להסדיר בחקיקה מתאימה פטור ממכרז למחצבות הותיקות, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את המינהל ואת משרד התשתיות הלאומיות לפעול לאכיפת חוק חובת המכרזים בענף המחצבות, בין היתר באמצעות הימנעות מחידוש ההרשאות בניגוד לחוק. בהתאם לכך, רק בחודש אוגוסט 2002 פנה המינהל למשיבה באמצעות המכתבים הנזכרים לעיל בהם ציין כי היא לא תוכל להמשיך ולחצוב במחצבותיה ללא מכרז, אלא אם תוכיח כי עומדות לה זכויות קנייניות במחצבה או כי מתקיימים בעניינה אותם התנאים המהווים משום התחייבות קודמת לצרכי סעיף 9 (א) לחוק חובת המכרזים.

בנסיבות אלו, סבורני כי אין לומר כי התגבשה בידיה של המשיבה עילת תביעה קונקרטית לפני חודש אוגוסט 2002 ובהתאמה אין לומר כי תביעתה, אשר הוגשה ביום 1.6.2008, התיישנה. אוסיף, כי לא מצאתי מקום לבחינה פרטנית של טענת המינהל לפיה לכל היותר יש במכתביו משום הסכמה להארכה קצרה של תקופת ההתיישנות. זאת, בין היתר, בשים לב לעובדה כי מדובר בטענה שנטענה בעלמא ומבלי שהמינהל מציין במפורש מהו משך תקופת ההארכה הנטענת. לבסוף, אדגיש כי החלטתו של בית משפט קמא בסוגיית ההתיישנות הינה החלטת ביניים וככזו אין היא בבחינת סוף פסוק. לפיכך, ככל שבמהלך ניהול התיק העיקרי יוצגו בפני בית המשפט ראיות אשר יש בהן כדי להשליך על קביעתו בסוגיית ההתיישנות, ממילא יוכל הוא לשנות מקביעתו הקודמת בעניין זה (רע"א 1153/11 שטראוס גרופ בע"מ נ' כרמית תעשיות ממתקים בע"מ (טרם פורסם, 27.2.2011)).

סיכומם של דברים, בקשת רשות הערעור נדחית. המינהל יישא בשכר טרחת עורך דינה של המשיבה בסך 7,000 ש"ח.