ת"צ 38988-07-25 ת"צ 38988-07-25

לפניי בקשה לאישור תובענה ייצוגית בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006, שעוסקת בפיצוי והחזר הוצאות אותם רשאית המשיבה לגבות במקרים מסוימים בגין הפרת הכללים באשר לנסיעה במנהרות הכרמל. רקע המגיע למנהרות הכרמל בחיפה בוחר בין שני מסלולי נסיעה. המסלול הראשון מיועד למנויים שהתקשרו מראש בהסכם עם המשיבה. במסלול זה המערכת מזהה את הרכב ומחייבת את הנוסע באופן אוטומטי. המסלול השני מיועד למי שאינם מנויים, בו נדרש המשתמש לשלם מראש בגין הנסיעה – בכניסה למנהרות בקצה הצפוני או הדרומי – או בסוף הנסיעה, בכניסה באמצע המנהרות, דרך מחלף נווה שאנן. נוסע המפר את הכללים, בין היתר, אם הוא יוצא ממסלול המנויים ללא הסכם, או אינו משלם בעד הנסיעה, או מכשיל את הזיהוי – עלול להיות מחויב נוסף על עלות הנסיעה, גם בפיצוי והחזר הוצאות בגין אכיפת החיוב. הליך זה עוסק בסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות. באופן ממוקד יותר, ההליך עוסק בטענה כי המשיבה מחייבת ביתר בגין פיצוי והחזר הוצאות, ובכך היא מפרה את הדין ומתעשרת שלא על פי זכות בדין. המשיבה היא חברה פרטית אשר זכתה במכרז להקמת והפעלת מערכת כבישי "מנהרות הכרמל" (להלן: מנהרות הכרמל), ולאחר מכן חתמה על חוזה זיכיון שנכרת בינה לבין מדינת ישראל בהתאם לחוק כבישי אגרה (מנהרות הכרמל), תשנ"ה- 1995 (להלן: החוק). המשיבה מפעילה את מנהרות הכרמל כ"בעל הזיכיון" כהגדרת המונח בחוק. חברת נתיבי הכרמל מערכות ותפעול בע"מ מנהלת בפועל את מנהרות הכרמל עבור המשיבה. המבקשים נסעו דרך מנהרות הכרמל. על פי הנטען בבקשה, המבקש 1 (להלן: המבקש) משתמש ברכב שבבעלות אמו ובמועד מסוים, לטענתו בהיסח הדעת, עבר בנתיב המיועד למנויים, אף שאינו מנוי, וקיבל חשבון בו נדרש לשלם סך של 95.94 ₪ בגין "נסיעה ללא הסכם", אותו שילם בתוספת מע"מ בסכום כולל של 136.38 ש"ח. לטענת המבקשת 2 (להלן: המבקשת), זוגה נסע במנהרות ברכבה ונכנס אליהן מצפון בנתיב המנויים אף שאינו מנוי, יצא מהקצה הדרומי בנתיב התשלום ושילם עבור מקטע אחד בלבד, אף שנסע בשני מקטעים. בעקבות כך נדרשה המבקשת לשלם, נוסף על מחיר הנסיעה במקטע הראשון (שלא שולם), סך של 95.94 ₪ בגין "נסיעה ללא הסכם" ובדרישת התשלום צוין כי אם הסכום ישולם בתוך 30 ימים יעמוד הסכום על 28.31 ₪, והיא שילמה סכום זה. לטענת המבקשים, החיובים בסכומים האלו, שנגבו כתשלומים בגין פיצוי והחזר הוצאות, אינם כדין. לפי הנטען, הפיצוי והחזר ההוצאות לא נועד להשיא רווח למשיבה, אלא רק לכסות את הוצאותיה, ואולם המשיבה גבתה סכומים ביתר, גרפה רווחים והתעשרה שלא כדין. על מנת להבין את טענות הצדדים לעומקן, נקדים ונתאר את הרקע הנורמטיבי הרלוונטי. הרקע הנורמטיבי החוק מסדיר את התנאים לשימוש במנהרות הכרמל וקובע שתי דרכים עיקריות לנסיעה בהן – הצטיידות באמצעי זיהוי ייעודי, קיום הסכם עם המשיבה (שהופך את המשתמש למנוי) או תשלום אגרה בעד הנסיעה, בכניסה למנהרות או ביציאה מהן (סעיף 7א לחוק). החוק מסדיר פרטי ותנאי הסכם השימוש וכן את דרך החיוב בתשלום האגרה (סעיפים 7ב ו-7ג לחוק). כמו כן, החוק מעניק לבעל הזיכיון ולגורמים נוספים סמכות למנוע כניסת רכב למנהרות, לעכב יציאת רכב שנכנס אליהן או להורות על פינויו, זאת במקרה וקיים חוב חלוט בגין השימוש במנהרות, פגיעה במערכת גביית האגרה, עשיית מעשה לסיכול זיהוי הרכב לצורך חיוב באגרה, ועוד (סעיף 12 לחוק). בגין הנסיעה במנהרות מחויב המשתמש בתשלום אגרת נסיעה. נוסף לתשלום האגרה, בעל הזיכיון רשאי לגבות תשלום בגין פיצוי והחזר הוצאות, זאת במספר מקרים בהם המשתמש מפר את כללי השימוש במנהרות הקבועים בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו. סעיף 7ד לחוק שמסדיר את החיוב בגין פיצוי והחזר הוצאות קובע כלהלן: "(א) בעל הזיכיון רשאי לדרוש מכל אחד מהמפורטים להלן, פיצוי והחזר הוצאות שנקבעו לכך לפי סעיף קטן (ב): (1) אדם שלא שילם חיוב שהוא חייב בתשלומו לפי חוק זה; (2) אדם שיצא מכבישי מנהרות הכרמל שלא ביציאה המיועדת לו כאמור בסעיף 7א(א)(2); (3) אדם שעשה מעשה שיש בו כדי למנוע את זיהוי החייב או את חיובו באגרה או שפגע במערכת גביית האגרה באופן אחר; (4) אדם שעוכבה יציאת רכבו מכבישי מנהרות הכרמל או שרכבו פונה מהם, לפי הוראות סעיף 12. (ב) השר, בהסכמת שר האוצר, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע את סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות, שישולמו בידי כל אחד מהמפורטים בסעיף קטן(א)". תקנות כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) (אופן החיוב בתשלום אגרה ואכיפת תשלומים), תש"ע- 2010 (להלן: תקנות החיוב והאכיפה), שהותקנו מכוח החוק ונועדו להסדיר את אופן החיוב בתשלום אגרה ואכיפת החיובים מכוח החוק, קבעו הוראות נוספות לעניין החיוב בפיצוי והחזר הוצאות. תקנה 10(א) לתקנות החיוב והאכיפה קובעת כלהלן: "חייב יחויב בפיצוי והחזר הוצאות לבעל הזיכיון בעד כל אחד מאלה: (1) נסיעה בכביש מנהרות הכרמל בלא הסכם שימוש תקף, בלי שחל פטור על נסיעתו או בלי ששולמה האגרה מראש או במהלך הנסיעה; (2) אי-פירעון של חשבון במועד תשלומו; (3) מעשה שעשה החייב שיש בו כדי למנוע זיהוי רכב או אמצעי זיהוי או למנוע חיוב באגרה; (4) יציאה מכביש מנהרות הכרמל שלא במקום שנקבע לכך דרך כלל או לכלי הרכב שבו נסע החייב בכביש; (5) טיפולו של בעל הזיכיון בעיכוב רכב לפי החוק ותקנות אלה; (6) פינויו של רכב מכביש מנהרות הכרמל" החוק והתקנות מונים מספר מצבים בהם רשאית המשיבה לגבות פיצוי והחזר הוצאות מהחייב, זאת נוסף לתשלום בגין הנסיעה. המקרים הבולטים הם "נסיעה ללא הסכם", כלומר נסיעה בנתיב המנויים ללא מנוי תקף, יציאה שלא במסלול המתאים; וכן אי תשלום חשבון במועד. נעיר כי הנתיב המיועד למנויים אינו חסום באופן פיזי (כפי שהיה בעבר) וזאת משהתברר כי הדבר יוצר עומסי תנועה חריגים. אחד הנדבכים הנורמטיביים החשובים לענייננו הן תקנות כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) (פיצוי והחזר הוצאות), תשע"א- 2010 (להלן: תקנות פיצוי והחזר הוצאות). תקנות אלו קובעות את סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות. תקנה 1 קובעת כי "סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות יהיו כמפורט בטור ג' בתוספת...". בתוספת לתקנות קיימת טבלה אשר מתארת את המקרים המפורטים בתקנות החיוב והאכיפה בגינם רשאי בעל הזיכיון לגבות פיצוי והחזר הוצאות, ולידם סכום החיוב. החיוב בפיצוי והחזר ההוצאות לא נועד להשיא רווח למשיבה, אלא רק לגרום לכיסוי הוצאות האכיפה והגביה בהן נושאת המשיבה (סעיף 11 לסיכומי המשיבה; וראו גם עמדת המשיבה שהוצגה ברע"א 2043-01-19 קבוצת כרמלטון בע"מ נ' עבד לייס קאר בע"מ (14.2.2019) (להלן: עניין עבד לייס)). כיצד ניתן להבטיח איזון בין הפיצוי והחזר ההוצאות המתקבלים אצל המשיבה עקב הגביה, באופן שהסכומים לא יעלו על ההוצאות בפועל ולא יפחתו מההוצאות בפועל, זאת כדי למנוע רווח או הפסד למשיבה. תקנות פיצוי והחזר הוצאות נותנות מענה לכך על ידי קביעת מנגנון דיווח, פיקוח והתאמה. תקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות קובעת כלהלן: "(א) הרשות הממונה תגיש לשר התחבורה ולשר האוצר המלצות לשינוי סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שבתוספת; לצורך מתן המלצה כאמור, תבדוק הרשות הממונה את כלל הנתונים שבידי בעל הזיכיון לעניין פעילויות האכיפה, באופן שסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שיחולו ישקפו את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה, באכיפת החיובים ובפיצוי בשל נזק שנגרם, ואילו הוצאות שהוציא בעל הזיכיון יוכרו כהוצאות בפועל לעניין תקנה זו. (ב) בעל הזיכיון יגיש לרשות הממונה, לצורך הבדיקות האמורות בתקנת משנה (א), לא יאוחר מ-45 ימים לאחר שנדרש לעשות כן וכן אחת לשנה במועד שתורה לו הרשות הממונה, את מלוא הנתונים והתחזיות לעניין פעילויות הגבייה והאכיפה, לרבות עלויות, הכנסות מאכיפה והיקף סרבנות התשלום" [ההדגשה הוספה – מ"ע] תקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות מחייבת את בעל הזיכיון להציג לרשות הממונה (שהנה חברת כביש חוצה ישראל בע"מ) אחת לשנה או בתוך 45 ימים מעת הדרישה, את מלוא הנתונים והתחזיות לעניין פעילויות הגביה והאכיפה. נתונים אלה נועדו לשמש בסיס לרשות הממונה לגיבוש המלצות והגשתן לשר התחבורה ולשר האוצר, למען עדכון תעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות "באופן שסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שיחולו ישקפו את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה, באכיפת החיובים ובפיצוי בשל נזק שנגרם". המנגנון האמור, נועד להבטיח איזון בין הסכומים הנגבים על פי התעריפים שנקבעו בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, ובין ההוצאות בפועל שהמשיבה נושאת בהן (וכן לקבוע אילו הוצאות יכללו בחישוב). הנתונים העולים מהבקשה והתשובה מלמדים כי למרות שמנהרות הכרמל פועלות מאז סוף שנת 2010, הרי עד לפני מספר חודשים לא עודכנו תעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות שבתקנות (מלבד הפרשי הצמדה), זאת למרות שמבדיקות שנערכו התברר כי סכום הפיצוי והחזר ההוצאות שגבתה המשיבה עד לשנת 2020 עלה על הוצאותיה, בשיעור של כ-8 מיליון ₪. על בסיס בדיקות אלו, פעלו השרים לעדכון התעריפים בהתאם להמלצת הרשות הממונה. ביום 12.5.2026 פורסם תיקון לתקנות, שכללו תעריפים מעודכנים – תקנות כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) (פיצוי והחזר הוצאות)(תיקון) התשפ"ו-2026 (ק"ת 12391, עמ' 4 (2026) (להלן: התיקון או תיקון התקנות או התעריפים החדשים). בתיקון הופחתו חלק מהתעריפים בגין פיצוי והחזר הוצאות בשיעור של כ-17%. יודגש כבר עתה כי התעריפים החדשים לא כוללים רק חישוב מחדש של תעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות לעתיד, אלא שהם מגלמים השבה של גביית היתר שנעשתה בעבר. ההשבה נפרסה מיום כניסת התקנות לתוקף ועד לשנת 2040 בה מסתיים זיכיון המשיבה. המבקשים חולקים על עמדה זו (ראו הודעת עדכון שהגישה המשיבה ביום 14.5.2026 ותגובת המבקשים מיום 27.5.2026). לסוגיה זו נשוב בהמשך. אינני רואה לדון בסיבות שגרמו לכך שבמשך כעשור לא עודכנו התעריפים, והתעריפים הקיימים הותירו רווח בידי המשיבה. במלים אחרות, המשיבה גבתה סכומים העולים על ההוצאות שהיו לה בפועל. מה שכן ניתן לומר כי התוצאה האמורה נגרמה בשל אי הפעלת מנגנון הפיקוח וההתאמה הקבוע בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות. כעולה מהנתונים, בתחילת הדרך, בשנת 2011 המשיבה לא גבתה כלל פיצוי והחזר הוצאות ובשלב מסוים גבתה אך 50% מהתעריף. לאורך השנים בוצעו בדיקות תקופתיות למאזן ההכנסות/ההוצאות לגבי הפיצוי והחזר ההוצאות. בשנת 2014 המשיבה החלה לגבות את התעריפים הקבועים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות במלואם. מבדיקה שנערכה על ידי הרשות הממונה לתקופה שקדמה לשנת 2014 התברר כי בידי המשיבה עודף הכנסות מצטבר בסכום של כ-1.6 מיליון ₪, אך למרות זאת לא גובשה המלצה לעדכון התעריפים הן בשל כך שהעודף לא היה משמעותי, והן בשל ההערכה כי פסקי דין שניתנו במסגרת הליכים ייצוגים שנוהלו נגד המשיבה יביאו להפחתת הסכומים שהמשיבה תהיה רשאית לגבות בעתיד (ת"צ (מחוזי חיפה) 38021-09-15 ח'וטבא נ' קבוצת כרמלטון בע"מ (30.4.2018); ת"צ (מחוזי חיפה) 12848-09-15 זקאק נ' קבוצת כרמלטון בע"מ (28.5.2018)). בשנת 2018 הסתיימה בדיקת ההכנסות/ההוצאות לשנים 2016-2011, וממנה עלה כי בידי המשיבה עודף הכנסות מצטבר בסכום של כ-3.8 מיליון ₪. בעקבות בדיקה זו, גובשה המלצה לשרים להפחתת תעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות ב-19.92%, אך ההמלצה לא יושמה בזמנו (ואין בפניי נתונים כדי לקבוע מה הסיבה לכך). בשנת 2020 הסתיימה בדיקה נוספת, שהתייחסה למן תחילת פעילות המנהרות ועד שנת 2019, ממנה עלה כי בידי המשיבה עודף הכנסות מצטבר בסכום של כ-8 מיליון ₪. תוצאות הבדיקה העלו כי נדרשת הפחתה משמעותית של התעריפים. לאחר הליך שימוע ודין ודברים עם המשיבה, בשנת 2023 הוצגה המלצה עדכנית לשרים להפחתת 17% מתעריפי הפיצוי והחזר ההוצאות, שהבשילה בסופו של יום לתיקון התקנות (ראו נספחים 3 ו- 4 לתשובה לבקשת האישור; וכן הדיון בתקנות בועדת הכלכלה של הכנסת (פרוטוקול מס' 99 מישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת מיום 16.4.2026 (להלן: פרוטוקול ועדת הכלכלה)). יוער כי מבקר המדינה נדרש לסוגיה בדוח מחודש נובמבר 2024 (דוח מבקר המדינה – הפעלת כבישי אגרה נובמבר 2024; נספח 5 לבקשת האישור). לאחר שעמדנו על הרקע, נתאר להלן את עיקרי הטענות בבקשת האישור, בתשובת המשיבה ובתגובת המבקשים לתשובה. עיקרי טענות המבקשים בבקשת האישור בקשת האישור הוגשה על רקע הפער בין הכנסות המשיבה מתשלומי הפיצוי והחזר ההוצאות שגבתה מהחייבים ובין הוצאותיה בפועל הכרוכות בפעולות שנקטה, עובדה שמעידה על כך שהמשיבה גובה מציבור החייבים תשלומים בסכומים העולים על הוצאותיה בפועל. לטענת המבקשים, המשיבה גובה מציבור החייבים סכומי פיצוי והחזר הוצאות מירביים באופן גורף ובמנותק מהוצאותיה בפועל. נבקש כבר עתה להדגיש כי נקודת המוצא של המבקשים היא כי הסכומים הקבועים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות הם סכומים מירביים ולא סכומים קבועים, וכי הייתה חובה על המשיבה לגבות סכומים פחותים יותר מהתעריף אשר בתקנות. לפי הנטען, מנגנון הפיצוי והחזר ההוצאות נועד לגרום לגביית הוצאות המשיבה בפועל לשם אכיפת תשלום האגרה (ופעולות נוספות שהיא נדרשת לנקוט בעקבות הפרת הכללים) ולא לשמש מקור רווח, ואילו המשיבה גובה סכומים מנופחים ללא הצדקה שמותירים בידה רווח. לשיטת המבקשים, בקשת האישור נועדה להשיב לציבור את הכספים שהמשיבה גבתה ביתר ולהבטיח כי המשיבה תעמוד בדרישות הדין. לטענתם, הפער בין סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שנגבו מהחייבים ובין העלויות בפועל, מקים עילה בידי המבקשים לעתור לסעד של השבת הסכומים ששולמו ביתר ולסעדים נוספים שנועדו לחייב את המשיבה לגבות סכומי פיצוי והחזר הוצאות בגובה הוצאותיה בפועל. המבקשים עתרו למספר סעדים ובכללם: סעד הצהרתי לפיו התנהלות המשיבה בגביית סכומי פיצוי והחזר הוצאות הנה בניגוד לדין ותוך הפרת החוזים בינה לבין המשתמשים במנהרות הכרמל, וכי אינה זכאית לקבל מהחייבים שטרם שילמו לה, סכומים ביתר; סעד האוסר על המשיבה לחייב את המשתמשים במנהרות הכרמל בסכומים העולים על הוצאותיה בפועל; וכן סעד כספי. בבקשה נטען כי למבקשים נגרם נזק ממוני ונזק לא ממוני. הנזק הממוני מתבטא בשיעור הפער שבין סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שהמשיבה השיתה על החייבים, ובין "עלויות האכיפה עבורה בפועל באותם המקרים". בעניינו של המבקש הסכום האמור עומד על סך 113.63 ₪, ובעניינה של המבקשת הסכום עומד על סך 28.31 ₪. הנזק הלא ממוני הנטען הוא בגין "אובדן הנוחות, טרחה והשחתת זמן, תסכול ועוגמת נפש" כתוצאה מהצורך להתמודד עם החיובים. המבקשים מבססים את תביעתם על מספר עילות: הפרת חובה חקוקה, בכך שהמשיבה הפרה את תקנות פיצוי והחזר הוצאות ותקנות החיוב והאכיפה; הפרת חוזה; וכן על עילה של עשיית עושר ולא במשפט. כמו כן, המבקשים טוענים כי המשיבה הפרה חובות מהמשפט המנהלי שהמשיבה חייבת לנהוג על פיהם בהיותה גוף דו-מהותי. בבקשה הוגדרו שתי קבוצות שבשמן מבוקש לנהל את התובענה. הקבוצה הראשונה – "כלל המשתמשים במנהרות הכרמל בעבר ובהווה, אשר חויבו על ידי המשיבה ו/או מי מטעמה בתשלומי פיצוי והחזר הוצאות, ושילמו סכומים העולים על ההוצאות בפועל שנגרמו למשיבה בגין אכיפת הגבייה של האגרה, אכיפת חיובים ופיצוי בשל נזק שנגרם, וזאת החל ממועד הפעלת מנהרות הכרמל ככביש אגרה ועד למתן פסק דין סופי וחלוט בתובענה הייצוגית". הקבוצה השנייה הוגדרה כך: "כלל המשתמשים במנהרות הכרמל, אשר נדרשו על ידי המשיבה ו/או מי מטעמה לשלם פיצוי והחזר הוצאות, בסכומים העולים על ההוצאות בפועל שנגרמו למשיבה בגין אכיפת הגבייה של האגרה, אכיפת חיובים ופיצוי בשל נזק שנגרם, וטרם שילמו למשיבה ו/או מי מטעמה את הסכומים שנדרשו לשלם. זאת, החל ממועד הפעלת מנהרות הכרמל ככביש אגרה ועד למתן פסק דין סופי וחלוט בתובענה הייצוגית". ודוק, המבקשים מציינים כי תקופת העבר בגינה מבקשים לנהל את התביעה חורגת מ-7 שנים, אך לטענתם חלים החריגים הקבועים בסעיפים 7 ו-8 לחוק ההתיישנות, תשי"ח-1958. המבקשים הוסיפו וטענו כי מתקיימים יתר התנאים לאישור התובענה כייצוגית. נטען כי התביעה נמנית על העניינים המפורטים בתוספת השנייה בגדרי פרט 1 שעניינו "תביעה נגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, בקשר לענין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו"), כי התובענה מעוררת שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה, כי ישנה אפשרות סבירה שהשאלות המשותפות יוכרעו לטובת הקבוצה, כי התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכריע במחלוקת, וכי קיים יסוד סביר להניח כי עניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב. עיקרי תשובת המשיבה המשיבה מבקשת לדחות את הבקשה והעלתה מספר טעמים. נטען כי המבקשים הפרו את החוק וביקשו לנסוע חינם במנהרות הכרמל על ידי מעבר בנתיבי המנויים ללא הסכם שימוש תקף. לטענתה, המבקשים אינם קורבנות תמימים אלא מפרי חוק שנתפסו בקלקלתם, והגשת התובענה הייצוגית מהווה ניסיון פסול להתעשר שלא כדין על חשבון המשיבה בזכות העוולות שביצעו. המשיבה העלתה טענות מקדמיות. ראשית נטען כי יש לסלק את הבקשה על הסף "מחמת העדר סמכות עניינית", זאת משום שהחוק קובע הליך ייחודי ובלעדי של השגה בדרך של ערר מנהלי כקבוע בסעיף 12(א) לחוק. על פי הוראה זו, כל מי שחולק על חיוב או רואה עצמו נפגע מפעילות המשיבה נדרש להגיש ערר לוועדת הערר שהוקמה מכוח החוק, שהיא טריבונל מנהלי מקצועי. שנית, נטען כי התובענה הנה תקיפה עקיפה פסולה של חקיקה ותקנות. נטען כי מאחר וסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות נקבעים על ידי שרי התחבורה והאוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, הטענות נגד סבירות התעריפים צריכות להיות מופנות כלפי מחוקק המשנה בדרך של תקיפה ישירה ולא כלפי המשיבה על דרך תקיפה עקיפה. לגופם של דברים, נטען כי סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות נקבעו כסכום אחיד ושוויוני ולא כסכומי תקרה. נטען כי אין כל מקור נורמטיבי או חובה חקוקה המחייבים את המשיבה לבחון באופן פרטני את הוצאות הגביה בפועל. לשיטתה, התעריפים הקבועים בתקנות נועדו לכיסוי הוצאות האכיפה והגביה במבט מערכתי, רוחבי וכולל, מתוך מטרה להבטיח ודאות, פשטות, יעילות ואחידות בגביה. המשיבה הוסיפה וטענה כי בתיקון התקנות והפחתת התעריפים, נלקח בחשבון החזר רטרואקטיבי מובנה בגין הכנסות העבר שנטען כי נגבו ביתר. נטען כי התעריפים החדשים שנקבעו נמוכים מעלות האכיפה הריאלית של המשיבה בפועל, זאת כדי "לקזז" את עודפי הגביה הנטענים עד לתום תקופת הזיכיון, דבר המייתר לחלוטין את הצורך בהליך הייצוגי. המשיבה טוענת כי פעולותיה מגובות בחקיקה מפורשת, בצווים ובתקנות, והיא גבתה בדיוק את הסכומים שנקבעו בדין ותחת פיקוח הדוק של המאסדר. לפיכך, מאחר שהמשיבה פעלה בהתאם להוראות הדין המחייבות ולא חרגה מהן, נשמט הבסיס מטענות המבקשים בדבר הפרת חובה חקוקה, הפרת חוזה או עשיית עושר שלא במשפט. לבסוף נטען כי הבקשה לא עומדת בתנאים המקדמיים לאישור תובענה ייצוגית. בין היתר נטען כי בקשת האישור לא עומדת בתנאים המצטברים הקבועים בסעיף 8 לחוק תובענות ייצוגיות, ובכלל זה הדרישה כי התובענה הנה הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת. עיקרי תגובת המבקשים לתשובה המבקשים טענו בתגובתם כי המשיבה בחרה להעלות טענות סף דיוניות, אך לא מספקת הסבר מדוע חייבה את המבקשים וחברי הקבוצה בסכומי פיצוי והחזר הוצאות הגבוהים משמעותית מן ההוצאות שהוצאו בפועל. נטען כי המשיבה גובה סכומים בגין פיצוי והחזר הוצאות מירביים באופן גורף ובמנותק מההוצאות שהוציאה בפועל, ולא טורחת לוודא, בזמן אמת, כי הסכומים הנגבים על ידה עומדים ביחס ישיר להוצאותיה בפועל. המבקשים שבו וטענו כי תקנות פיצוי והחזר הוצאות קובעות סכומים המהווים רף עליון, לפיכך, המשיבה רשאית לדרוש אך ורק את הוצאותיה בפועל עד גבול התקרה. מסקנה זו, כך נטען, עולה בין היתר מתקנה 4(ג)(6) לתקנות החיוב והאכיפה, שמטילה חובה על המשיבה לפרט בפני החייב את האירועים שבשלהם נדרשים פיצוי והחזר הוצאות, מועדיהם והסכום הנדרש בשל כל אחד מהם. בניגוד לנטען על ידי המשיבה, סבורים המבקשים כי התעריפים החדשים לא כוללים רובד של החזר רטרואקטיבי, וכי הרשות הממונה, משרד התחבורה וועדת הכלכלה דחו במפורש את האפשרות כי התיקון מגלם התחשבנות בגין כספים שגבתה המשיבה בעבר. נטען כי ממילא לרשות הממונה אין סמכות להורות למשיבה להשיב כספים לציבור, ופעולת הרגולטור מתמצית בהקשר זה בעדכון התעריפים מכאן ואילך בלבד. המבקשים הוסיפו וטענו כי הם רשאים להגיש תובענה ייצוגית בעניין הנדון. אשר לטענת המשיבה בדבר סמכותה הייחודית של ועדת הערר, לגישת המבקשים בית המשפט מוסמך לדון בתובענה ייצוגית בעילות "עקרוניות ורוחביות" (להבדיל ממחלוקות עובדתיות נקודתיות). כמו כן, הפניית חברי הקבוצה לוועדת הערר תסכל את יכולתם למצות את זכויותיהם, מאחר שרובם שילמו כבר את דרישות התשלום (משום שסברו לתומם כי המשיבה זכאית לגבות את הסכום המירבי או שהחמיצו את מועד 45 הימים להגשת ערר), ועבורם ועדת הערר אינה רלוונטית. כמו כן נטען כי ממילא ההליכים בוועדת הערר לא מייצרים הרתעה. עוד נטען כי יש לדחות את טענת המשיבה בדבר היעדר יריבות, אשר התבססה על הטענה כי מדובר בתקיפה עקיפה של הדין; זאת משום שהביקורת לא מופנית כלפי תוקפו של הדין אלא כלפי אופן יישום הדין על ידי המשיבה, הבוחרת לגבות אוטומטית את התקרה במנותק מההוצאה בפועל. לבסוף, המבקשים ביקשו לדחות את טענות המשיבה באשר להתנהלות הנהגים שנכנסו לנתיב המנויים והגדירו אותן בתור "טענות אווירה" נטולות בסיס, שכן תקנות הפיצוי וההוצאות לקחו בחשבון כניסה בהיסח הדעת או בלבול וקבעו מנגנון של קנס מופחת בתקנה 1(ג)(1) לתקנות פיצוי והחזר הוצאות. התפתחויות לאחר הגשת כתבי הטענות ביום 14.5.2026 הגישה המשיבה "הודעת עדכון" בה ציינה כי ביום 12.5.2026 פורסם התיקון לתקנות שכלל תעריפים מעודכנים, זאת לאחר עבודת מטה נרחבת ואישור שרי התחבורה והאוצר וכן ועדת הכלכלה של הכנסת. בהודעה צוין כי ההפחתה מגלמת, לא רק חישוב מחדש של הוצאות הגבייה והאכיפה לעתיד, אלא גם השבה של הגבייה שנעשתה ביתר בעבר. המשיבה הוסיפה וטענה כי עדכון זה שומט את הקרקע מתחת לבקשת האישור, שכן הוא מייתר את הסעדים הנתבעים הן לעבר והן לעתיד. ביום 27.5.2026 הגישו המבקשים תגובה להודעת העדכון. בתגובה נטען כי התיקון אינו אלא יישום של מנגנון עדכון הסכומים הקבוע בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות, במבט צופה פני עתיד, ואינו כולל החזר של עודפי הכנסות מן העבר. לטענת המבקשים, הרשות הממונה ומשרד התחבורה דנו בתיזה שהעלתה המשיבה כי התיקון מגלם החזר רטרואקטיבי ודחו אותה בשתי ידיים, ובעמדה זו צידדה גם ועדת הכלכלה. מהלך הדיון ביום 2.6.2026 התקיים קדם משפט בו לובנו וחודדו הטענות ובסופו הודיעו הצדדים כי אינם עומדים על חקירת המצהירים וביקשו להגיש סיכומים בכתב. הצדדים הגישו סיכומים מטעמם, בהם התייחסו בהרחבה בין היתר להשלכות תיקון התקנות על ההליך. כל שנותר אפוא הוא לדון בבקשה. דיון והכרעה לאחר שעיינתי בבקשה, בתשובה, בתגובה לתשובה ובמסמכים הנוספים שהוגשו וכן בסיכומי הטענות, הגעתי למסקנה שדין הבקשה להידחות. כידוע, התובענה הייצוגית היא כלי דיוני שנועד לקדם אינטרסים ציבוריים וחברתיים באמצעות קיבוצן של מספר רב של תביעות, שלרוב ערכה של כל אחת מהן זעירה, לכדי תביעה אחת. תכליותיו של החוק, שבאות לידי ביטוי בתובענה הייצוגית, הן אכיפת הדין, הרתעה יעילה, מימוש זכות הגישה לערכאות, ומתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין (סעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות)). לשם הגשמת תכליות אלו ניתנים תמריצים כלכליים בידי תובע הבודד להגיש תביעה בשמו ובשם קבוצת נפגעים (ע"א 4354/22 טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ, פסקאות 27-23 לפסק דינה של כב' השופטת ע' ברון והמקורות הנזכרים שם (12.10.2023)). הליך התובענה הייצוגית מנוהל בשני שלבים: הראשון – שלב בקשת האישור, במסגרתו בית המשפט בוחן האם התובע המייצג עומד בתנאי הסף לאישור התובענה כייצוגית; השני – שלב בירור התביעה לגופה אם ניתן אישור להגשת תובענה ייצוגית (רע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי (5.7.2012) (להלן: עניין עמוסי)). התנאים המקדמיים לאישור תובענה כייצוגית, שנבחנים על ידי בית המשפט בשלב אישור הבקשה, פזורים בסעיפים 3, 4 ו-8 לחוק, ועל מנת לצלוח את השלב הראשון, קרי בקשת האישור, יש להוכיח את התקיימותם כולם (ע"א 5378/11 פרנק נ' אולסייל (22.9.2014); רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 720, 774 (1996); חגי פלינט ואביאל ווינצקי תובענות ייצוגיות, בעמ' 110 (2017)). ניתן לחלק את הדרישות לשתי מערכות של כללים – תנאי סף ותנאים לאישור: "המערכת הראשונה, הקבועה בסעיפים 4-3 לחוק, מורכבת מתנאי סף להגשתה של תובענה ייצוגית (שיכונו להלן תנאי הסף). תנאים אלו כוללים את סעיף 4(א), המכוון להגדרת זהות המבקש המייצג ("מי רשאי להגיש בקשה לאישור תובענות ייצוגית ובשם מי"), ואת סעיף 3(א), המכוון להגבלת סוג התביעה המוגשת – "תביעה שניתן להגיש בה בקשה לאישור תובענה ייצוגית", כלשון כותרתה של התוספת השנייה, אליה מפנה הסעיף. המערכת השנייה, הקבועה בסעיף 8 לחוק, מציבה ארבעה מבחנים מצטברים (שיכונו להלן התנאים לאישור). במסגרת מבחנים אלה נדרשים מגישי בקשת האישור להראות כי התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה; כי יש אפשרות סבירה ששאלות אלו יוכרעו לטובת הקבוצה; כי הליך ייצוגי הוא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין; וכי קיים יסוד סביר להניח שעניינם של חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת ובתום לב" (רע"א 3397/23 גלידת שטראוס בע"מ נ' ג'ובראן, פסקה 15 (3.11.2024)). קיומם של התנאים הקבועים בחוק אינו מחייב בהכרח קבלת הבקשה זאת משום שלבית המשפט שיקול דעת שלא לאשר את הבקשה גם אם התקיימו התנאים הפורמליים, ויעיד על כך הביטוי "רשאי" בסעיף 8(א) לחוק (ע"א 8037/76 ברזילי נ' פריניר (הדס 1987) בע"מ, פ"ד סז(1) 410, פסקה 76 (2014); בג"ץ 5148/18 שחם נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 24 (11.7.2022)). בהתאם לכך, על בית המשפט לבחון אם ראוי לנהל הליך ייצוגי בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה, לאור שיקולים רחבים יותר ובכללם שיקולי מדיניות, ובתוך כך על בית המשפט לבחון אם קיימים שיקולים המצדיקים את דחיית הבקשה למרות שמתקיימים התנאים לאישורה. הדיון במקרה שלפנינו מתמקד בשתי סוגיות עיקריות. הסוגיה הראשונה: האם יש אפשרות סבירה כי השאלות המשפטיות שהבקשה מעוררת יוכרעו לטובת הקבוצה? במסגרת זו יש לדון בשתי שאלות משנה: האם המשיבה הפרה את הדין בכך שגבתה את התעריפים הנקובים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות? והאם קמה נגדה עילה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט? הסוגיה השנייה – מה ההשלכות של עדכון התעריפים בהתאם לתיקון שנערך בתקנות פיצוי והחזר הוצאות על ההליך. נדון בסוגיות אלו כסדרן. האם המשיבה הפרה את תקנות פיצוי והחזר הוצאות? המבקשים טוענים כי המשיבה הפרה את החוק, תקנות פיצוי והחזר הוצאות ותקנות החיוב והאכיפה. נקודת המוצא בטענת המבקשים, כי כל אחד מהסכומים הקבועים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות מבטא את הסכום המירבי שהמשיבה רשאית לגבות ולא סכום קבוע (fix). לטענתם, המשיבה גבתה את הסכומים המירביים הנקובים בתוספת לתקנות פיצוי והחזר הוצאות, למרות שהוצאותיה בפועל היו נמוכות יותר, ועל כן היה עליה לגבות סכומים פחותים מאלו הקבועים בתקנות. טענתם של המבקשים הנה אפוא כי תקנות פיצוי והחזר הוצאות קובעות סכומים מירביים שניתן לגבות פחות מהם אך המשיבה גבתה את הסכומים המירביים. ואולם, טענת המבקשים טעונה הבהרה והשחזה. לאמיתו של דבר, השאלה האמיתית איננה אם הסכום הנקוב בתקנות פיצוי והחזר הוצאות הוא סכום מירבי אם לאו, זאת משום שלא יכולה להיות מחלוקת כי המשיבה רשאית לגבות סכומים נמוכים מהסכומים הנקובים בתקנות, ואף לא לגבות הוצאות כלל. הדבר עולה במפורש מסעיף 7ד(א) לחוק. במובן זה ברור כי התקנות קובעות סכום מירבי ולא סכום מנדטורי שיש חובה לגבות אותו. אותו ולא פחות ממנו. השאלה המדויקת יותר שיש לשאול – האם מוטלת על המשיבה החובה לשקול מראש גביית סכומים הנמוכים מהתעריפים, כדי להתאים את ההכנסות להוצאות באופן שוטף? לשון החוק ותקנות פיצוי והחזר הוצאות, והמנגנון שנקבע בגדרם ליצירת איזון בין העלויות בפועל ובין ההכנסות מתשלומי פיצוי והחזר הוצאות, מוליכים למסקנה כי המשיבה רשאית לגבות את הסכומים הנקובים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, וחשוב מכך – לא מוטלת עליה חובה לשקול גביית סכומים פחותים יותר, תוך כדי פעילותה השוטפת. מכאן, שלא ניתן לומר כי המשיבה הפרה את התקנות. סעיף 7ד(א) לחוק מסדיר את זכותו של בעל הזיכיון לדרוש פיצוי והחזר הוצאות "שנקבעו לכך לפי סעיף קטן (ב)". סעיף 7ד(ב) לחוק קובע כי "השר, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע את סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות...". בתקנה 1 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות נקבע כי "סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות יהיו כמפורט בטור ג' בתוספת". אין כל נתון בלשון החוק והתקנות שמלמד על כך שהמשיבה חייבת להפעיל שיקול דעת ולגבות סכומים נמוכים מסכומים אלה בהתאם לבדיקת הוצאותיה בפועל מראש או "תוך כדי תנועה". כפי שצוין בפרקים הקודמים, המנגנון שנקבע בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות מחייב את המשיבה לספק נתונים לרשות הממונה, אשר אמורה לבדוק את התעריפים אל מול הוצאות המשיבה בפועל ולהגיש את המלצותיה לשרים הרלוונטיים. המנגנון הקבוע בסעיף 3 נועד להבטיח כי "סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שיחולו ישקפו את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה, באכיפת החיובים ובפיצוי בשל נזק שנגרם". עולה אפוא כי הרשות הממונה אמורה לפקח על יצירת איזון בין הכנסות המשיבה מפיצוי והחזר הוצאות ובין הוצאותיה. על הרשות הממונה מוטלת החובה לבחון מתקופה לתקופה את הסכום הכולל של ההכנסות אל מול ההוצאות, על בסיס נתונים שהמשיבה מחוייבת לספק. ככל שהרשות הממונה מוצאת עודפי גבייה, מוטלת עליה החובה להמליץ על עדכון התעריפים כדי ליצור את האיזון שימנע רווח מהמשיבה. המבקשים טוענים בסיכומיהם כי מבנה התוספת לתקנות פיצוי והחזר הוצאות מלמד כי אין לראות בהם סכומים קבועים (זאת במובן שהובהר מקודם). לתמיכה בטענתם מפנים המבקשים לתעריף המדורג במקרה של נסיעה "בהעדר הסכם שימוש תקף" (בהתאם לתקנה 10(א)(1) לתקנות החיוב והאכיפה). בהתאם לתעריף, החיוב בגין הפרה זו הוא 95.94 ₪, אך אם המדובר בהפרה ראשונה, החיוב הוא בסכום מופחת – 23.99 ₪ (הסכומים נכון למועד הגשת בקשת האישור). ואולם, אין ללמוד מכך מה שהמבקשים חפצים להסיק. נקודת הייחוס איננה החריג – החיוב המופחת; אלא הכלל – החיוב "הרגיל". תכליתו של החיוב המופחת הנה להקל עם נוסעים שהפרו את הכללים בפעם ראשונה בשל היסח דעת. על כן, ניתן להניח כי החיוב המופחת לא בא לבטא את ההוצאה בפועל שהוציאה המשיבה. אחרת, המשמעות היא כי התעריף בגין הפרה חוזרת מבטא רציונל הרתעתי שנועד "להעניש" את המפר הסדרתי, דבר שלא עולה בקנה אחד עם התכלית של השבת ההוצאה בפועל. בפסק הדין שניתן בעע"מ 6192/13 אברהם נ' עירית טבריה (להלן: עניין אברהם), דן בית המשפט העליון בסוגיה דומה. שם נדונה טענה, שהועלתה במסגרת הליך ייצוגי, כי הרשות המקומית גבתה סכומים ביתר בגין הוצאות הכרוכות באמצעי אכיפתו של קנס חניה, וציין דברים אלו: "המשיבות לא היו רשאיות לגבות, באופן 'אוטומטי', את הסכומים המירביים הנקובים בתקנות בגין אמצעי הגביה שהופעלו נגד המערערות (וכנגד חברי הקבוצה הנטענת), וזאת מבלי לבחון מראש את עלותן של ההוצאות הישירות הנדרשות לשם הפעלת המנגנונים השונים, וכן את סבירות ומידתיות הפעלתם של אמצעי הגביה שננקטו בפועל בנסיבות העניין (בין השאר ביחס לסכום החוב). מכאן נובע, לגישתי, כי במקום שבו לא הופעל שיקול דעת כמתחייב מן האמור לעיל, או כאשר מתברר, לכאורה, שהרשות ביקשה 'לכסות', באמצעות 'הוצאות הגבייה', עלויות, אשר חורגות מן 'ההוצאות הישירות' הנדרשות לצורך הפעלתם של אמצעי הגביה בפועל – יש מקום לטענה שלפיה הרשות אכן התנהלה 'שלא כדין'" המבקשים סבורים כי ניתן לאמץ את הקביעות בעניין אברהם ובהתאם לכך לקבוע כי המשיבה הייתה מחויבת לבחון מראש גביית סכומים נמוכים מהסכומים שנקבעו בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, כדי להתאימם להוצאותיה. אין לקבל את הילוכם של המבקשים, וזאת משום שהקביעה בעניין אברהם מבוססת על תשתית נורמטיבית שונה באופן מהותי מההסדר הקיים בחוק ובתקנות פיצוי והחזר הוצאות. פסק הדין בעניין אברהם עוסק בגביית הוצאות בגין נקיטת אמצעי אכיפה בהתאם לסמכות הרשות לפי סעיף 12ט לפקודת המיסים (גביה) שקובע כי "הסרבן יישא בהוצאות סבירות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה ובלבד שאמצעי האכיפה נדרש באופן סביר בנסיבות הענין לשם גביית המס". מכוח הפקודה הותקנו תקנות המיסים (גבייה) (קביעת הוצאות מרביות), התשע"ט- 2011 (להלן: תקנות המיסים). כשמן, תקנות אלו קובעות "הוצאות מרביות" ובהן נקבע כלהלן: "הופעלו אמצעי אכיפה מכוח הפקודה בשל חוב מס, ניתן להוסיף עליו את ההוצאות הישירות שהיו כרוכות בהפעלת אמצעי האכיפה כאמור בסעיף 12ט לפקודה ובלבד שאמצעי האכיפה מנוי בתקנות אלה ושסכום הוצאות פעולה כמפורט בטור א', לא יעלה על הסכום הנקוב לצדה, בטור ב'" (ההדגשות הוספו – מ"ע) בשונה מתקנות פיצוי והחזר הוצאות בהן לא צוין כל ביטוי שעשוי ללמד על כך שמדובר בסכומי תקרה מירביים וכי קיימת חובה להפעיל שיקול דעת לשם התאמתם להוצאות בפועל – לשון תקנות המיסים מעיד בבירור כי המדובר בסכומי תקרה, ובהתאם לקביעה בעניין אברהם מוטלת חובה על הרשות לבחון מראש את עלות ההוצאות הנדרשות לשם הפעלת המנגנונים השונים, וכן את סבירות ומידתיות הפעלתם של אמצעי הגביה שננקטו בפועל בנסיבות העניין. הבדל נוסף רלוונטי שעשוי לחדד את ההבדל בין תקנות פיצוי והחזר הוצאות ובין תקנות המיסים, מתבטא בכך שלפי תקנות המיסים, על הרשות לבחון את סבירות התעריף תוך לקיחה בחשבון "הוצאות ישירות" בלבד (לדיון בשאלה מה נכלל בגדר הוצאות ישירות ראו עע"מ 2748/15 מי אביבים 2010 בע"מ נ' ליבוביץ (1.9.2019), שם נקבע כי בגדר הוצאות ישירות ניתן לכלול את שכרו של העובד ששולם בזיקה ישירה להפעלת אמצעי האכיפה). לעומת זאת, בהסדר הקשור להוצאות הכרוכות בהפעלת אמצעי אכיפה על ידי המשיבה, לא צוין מה טיב ההוצאות שיילקחו בחשבון. חלף זאת, ההוצאות שיילקחו בחשבון נקבעים על ידי הרשות הממונה, במסגרת גיבוש המלצותיה לעדכון התעריפים, כאמור בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות. בהתאם לעניין אברהם, קביעת ההוצאה הכרוכה בפעולות האכיפה במסגרת תקנות המיסים היא פרי התאמה מראש של התעריף (בכפוף לתקרה), אל מול ההוצאות הישירות בפועל. בהתאם לכך על הרשות להפעיל שיקול דעת באשר לקביעת התעריף שייגבה ולנקוט אמות מידה סבירות. לעומת זאת, תקנות פיצוי והחזר הוצאות נוקטות מודל אחר. המשיבה לא מחויבת להפעיל שיקול דעת מראש ולהתאים את התעריף לסכום ההוצאות בפועל. התאמת התעריפים נעשית לאחר בחינה של "סכומן הכולל של ההוצאות", והיא אמורה להתבצע על ידי הרשות הממונה, מדי תקופה, על בסיס נתונים המסופקים על ידי המשיבה. נפרט. תקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות מטילה חובה על בעל הזיכיון להגיש לרשות הממונה תוך 45 ימים מדרישתה ואחת לשנה במועד שנקבע על ידי הרשות הממונה, את מלוא הנתונים והתחזיות לעניין פעילויות הגביה והאכיפה. הגשת נתונים אלו נועדה לאפשר לרשות הממונה לגבש המלצות לשר התחבורה ולשר האוצר לשינוי סכומי הפיצוי והחזר ההוצאות. בבוא הרשות הממונה לתת את המלצתה היא מצווה לבדוק "את כלל הנתונים שבידי בעל הזיכיון לעניין פעילויות האכיפה, באופן שסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות שיחולו ישקפו את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה, באכיפת החיובים ובפיצוי בשל נזק שנגרם, ואילו הוצאות שהוציא בעל הזיכיון יוכרו כהוצאות בפועל לעניין תקנה זו". מנגנון דומה לא נמצא בתקנות המיסים, משום שעל פי תקנות אלו מחובת הרשות להפעיל שיקול דעת מראש אלו סכומים לגבות, בכפוף לתקרה, בזיקה להוצאותיה בפועל. אינני מתעלם מהדברים שצוינו בעניין עבד לייס, שניתן על ידי בית המשפט המחוזי במסגרת השגה על החלטת ועדת הערר בהתאם לחוק. באותו מקרה אישר בית המשפט החלטת ועדת הערר להפחית 70% מגובה החיוב בגין פיצוי והחזר הוצאות, בשל טענה לכשלים בהמצאת הודעת החיוב. ואולם, אינני סבור כי האמור בפסק הדין יש בו כדי לתמוך בעמדת המשיבה. מכל מקום, ככל שניתן להבין מפסק הדין עמדה אחרת; עמדתי שונה. המודל של הבדיקה הכוללת הקבוע בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות, מחייב מעקב ועריכת חישוב מדי תקופה, כדי לבחון אם שווי המשקל נשמר ולא מתרחש אחד התרחישים שמפרים את האיזון – תרחיש שמותיר רווח בידי המשיבה או תרחיש שגורם גרעון למשיבה. במקרה שלפנינו, משך שנים רבות לא בוצעה בקרה על גובה הפיצוי והחזר ההוצאות, דבר שגרם להיווצרות פער בין הכנסות המשיבה ובין הוצאותיה בפועל. גם בנסיבות אלו ולמרות העיוות שנוצר, לא ניתן לומר כי המשיבה הפרה את התקנות, משום שהיא פעלה בדיוק בהתאם לאמור בהן. העובדה כי מנגנון הדיווח וההתאמה שהרשות הממונה אמונה עליו הופעל בחסר, לא מצמיחה את המסקנה כי המשיבה הפרה את התקנות, למרות שפועל יוצא מכך, שבידי המשיבה נותר סכום עודף והיא הרוויחה מכך. [במאמר מוסגר יצוין כי מהדיונים שנערכו בוועדת הכלכלה של הכנסת בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, דובר על הטלת חובה על הרשות הממונה לערוך בדיקה מדי שנה ולא להותיר את העניין לשיקול דעתה של הרשות הממונה ומכאן כנראה החובה שהוטלה על המשיבה למסור דיווח מדי שנה (פרוטוקול מס' 309 מישיבת ועדת הכלכלה מיום 26.7.2010) – אך גם בעניין זה איני רואה לקבוע מסמרות] בשונה מהנטען על ידי המבקשים, תקנה 4(ג)(6) לתקנות החיוב והאכיפה לא מלמדת על כך שהתעריפים הקבועים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, הם סכומי תקרה. תקנה 4 לתקנות החיוב והאכיפה עוסקת ב"המצאות חשבונות" בשל חיובים, ובמסגרת זו נקבע בתקנה 4(ג)(6) כי בעל הזיכיון יציין בחשבון "פירוט האירועים שנדרשים בשלהם פיצוי והחזר הוצאות, מועדיהם והסכום הנדרש בשל כל אחד מהם...". דברים אלו לא מלמדים על כך שסכומי הפיצוי והחזר ההוצאות הם סכומי תקרה, שכן התקנה עוסקת בפירוט שעל המשיבה לכלול בחשבון, כדי למלא חובת היידוע כלפי החייב באשר לרכיבי החיוב. המסקנה מכל האמור, כי המשיבה לא פעלה בניגוד לתקנות פיצוי והחזר הוצאות. היא פעלה וגבתה סכומים בהתאם לתעריף שנקבע בתקנות, ועל כן לא ניתן לומר כי היא הפרה את התקנות או את הסכם ההפעלה עם המשתמשים שמפנה לתקנות (במקרים שההפרה קשורה לחייב שלו הסכם תקף עם המשיבה). המצב שנוצר לפיו במשך השנים הופר האיזון בין הוצאות המשיבה בפועל ובין הכנסותיה מתשלומי פיצוי והחזר הוצאות, הוא תולדה של אי עדכון התעריפים על אף שמספר בדיקות הראו שבידי המשיבה נותר רווח מהגביה, ששיאו הגיע לכ-8 מיליון ₪. מצב דברים מזמין מיד את השאלה – האם למבקשים ולקבוצה עילה לדרוש השבת סכומים אלו לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט. האם קמה למבקשים עילה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט? בפתח הדברים יצוין כי התיקון של תקנות פיצוי והחזר הוצאות במסגרתו הופחתו התעריפים, הקהה עד מאוד מחשיבות הדיון בקיומה של עילה לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט ואף מהדיון ביתר העילות. כפי שנבהיר בהמשך, הפחתת התעריפים, לא רק שהיא בבחינת הסדרה מכאן ואילך אלא מגלמת השבה של הסכום שהמשיבה גבתה ביתר בעבר. עם זאת, מצאתי לדון בשאלה אם בנסיבות המקרה עשויה לקום עילה של עשיית עושר ולא במשפט. כידוע, סעיף 1(א) לחוק עשיית עושר ולא במשפט קובע את העיקרון הכללי בדיני עשיית עושר ולא במשפט ולפיו "מי שקיבל שלא על פי זכות שבדין נכס, שירות או טובת הנאה אחרת (להלן – הזוכה) שבאו לו מאדם אחר (להלן - המזכה), חייב להשיב למזכה את הזכיה, ואם השבה בעין בלתי אפשרית או בלתי סבירה - לשלם לו את שוויה". יסודותיו של סעיף 1(א) לחוק עשיית עושר שלושה המה: טובת הנאה שקיבל הזוכה, קרי ההתעשרות; כי ההתעשרות איננה על פי זכות שבדין; וכי ההתעשרות באה על חשבון המזכה (ע"א 8728/07 אגריפרם אינטרנשיונל בע"מ נ' מאירסון, פסקה 30 (15.7.2010)). דיני עשיית עושר ולא במשפט נותנים ביטוי לעקרונות של צדק ויושר טבעי (רע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום אביזרים ומוצרי צריכה, פ"ד נב(4) 289, עמ' 333 (1998); דניאל פרידמן ואלרן שפירא בר-אור דיני עשיית עושר ולא במשפט 23 (2015) (להלן: פרידמן ושפירא בר-אור)). חוק עשיית עושר ולא במשפט נותן ביטוי לאותם עקרונות על ידי קביעת מסגרת משפטית כללית וגמישה ולא על ידי קביעת עילות ספציפיות המזכות בהשבה. הדבר מוצא ביטוי בנוסחו של סעיף 1, שהנו נוסח רחב מאוד ומותיר מרחב פרשני גדול לבית המשפט (דנ"א 7398/09 עיריית ירושלים נ' שירות בריאות כללית (14.4.2015) (להלן: עניין עיריית ירושלים)). לשם התגבשות עילה לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט אין די בעצם ההתעשרות ואין די בכך כי ההתעשרות תהיה על חשבונו של המזכה (רע"א 371/89 ליבוביץ נ' א. את י. אליהו בע"מ, פ"ד מד(2) 309, 322 (1990)). על מנת שתצמח עילה יש צורך ביסוד נוסף המתמקד בטיבה של ההתעשרות. העילה המזכה בהשבה מותנית בכך שההתעשרות עצמה נבעה מפעולה "שלא על פי זכות שבדין". ככלל, הדיון בפסיקה מתמקד ביסוד זה, וכך גם המקרה שלפנינו. שכן, לא יכולה להיות מחלוקת כי המשיבה התעשרה שעה שהכנסותיה מגביית פיצוי והחזר הוצאות עלו על הוצאותיה בפועל, ובכך היא הרוויחה סכום המוערך בכ-8 מיליון ₪. דומה שגם לא יכולה מחלוקת כי ההתעשרות באה על חשבון המזכה, שכן הרווח שהפיקה המשיבה נגרע מחברי הקבוצה, אשר שילמו בגין ההוצאות יותר ממה שהיה עליהם לשלם. גם אם תאמר כי לא קיים בטחון כי ההתעשרות כולה באה על חשבון חברי הקבוצה באופן ישיר וכי אין התאמה מלאה בין הזוכה לבין המזכה, אין בכך כדי לשמוט את הבסיס מתחת לעילה (השוו: ע"א 6266/19 מדינת ישראל נ' אבנון, פסקה 14 והמקורות המובאים שם (25.8.2021)). מוקד המחלוקת הוא בשאלה אם התעשרות המשיבה, שהיא "בעל זיכיון" בהתאם לחוק, שצמחה לה כתוצאה מהגביה בהתאם לתעריפים שנקבעו בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, מהווה התעשרות "שלא על פי זכות שבדין". השאלה מתחדדת מקום בו המשיבה גבתה את הסכומים בהתאם ל"חיקוק" ולא הייתה עליה חובה לשקול גביית סכומים נמוכים מהקבוע בתעריפים, משאין המדובר בסכומי תקרה (במובן אותו ציינו לעיל). השאלה מתחדדת עוד יותר משאין טענה כי התקנות הותקנו בחוסר סמכות או שהן בטלות (השוו לנסיבות בעניין עיריית ירושלים). לאמור לעיל יש להוסיף כי התעשרות המשיבה אינה נעוצה בהתנהלות לא חוקית או פסולה מצדה, אלא בהפעלתם בחסר של מנגנוני הפיקוח והבקרה על ידי המאסדר שנועדו למנוע את ההתעשרות. בנסיבותיו של מקרה זה, יש לראות בהתעשרותה של המשיבה כהתעשרות "שלא על פי זכות שבדין". ההחלטה שניתנה בדנ"א 7161/17 שני נ' שליידר (4.2.2018) (להלן: דנא שליידר) כללה דיון במספר סוגיות, שהרלוונטית לענייננו קיבלה ביטוי בטענה כי חברת החשמל התעשרה שלא כדין למרות שגבתה מחירי חשמל שהייתה מחויבת לגבות על פי דין, בדיוק לפי התעריפים שקבעה רשות החשמל בהתאם ל"עקרון העלות" (לפיו צרכני החשמל לא ישלמו בעבור שמספקת להם חברת החשמל מעבר לסכום שנדרש כדי לכסות את עלות אספקתם של שירות אלה – ראו באופן כללי ת"צ (חי') 27944-01-23 שלו נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פסקאות 6-1 (6.3.2025)). בעניין שליידר בית המשפט העליון דחה את השגת חברת החשמל ואישר למבקשים לנהל תובענה ייצוגית בטענה זו, על אף שהגביה שביצעה חברה החשמל הייתה בהתאם לתעריפים שקבעה רשות החשמל, ובקשה לקיום דיון נוסף נדחתה. אמנם, בפסק הדין מושא הדיון הנוסף – רע"א 3456/13 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' שליידר (29.8.2017) (להלן: רע"א שליידר) – הודגשה התנהלותה של חברת החשמל שכללה בדוחותיה הכספיים הוצאות שנטען כי לא הייתה צריכה לכלול, אשר השפיעו על קביעת התעריף, אך בית המשפט העליון ציין שם כי "אפילו היה מקורה של העילה בתעריף אשר נקבע על-ידי הרשות, אין בכך בהכרח כדי להפוך את ההתעשרות הנטענת לכזאת שנערכה על פי זכות שבדין, ככל שקביעתו אכן נערכה על יסוד הנחות מוצא שגויות. כבר נפסק, כי הוראה שגויה של רשות מינהלית אינה מבססת זכות שבדין [...], והדברים נאמרים בענייננו מקל וחומר, נוכח הטענה כי למערערת עצמה היתה לכאורה השפעה על מהלך קביעתו של התעריף" (פסקה נז). בדנ"א שליידר ציינה כב' הנשיאה (בדימוס) א' חיות כי "מי שפעל בהתאם להנחיות או לתקנות שקבעה רשות מוסכמת עלול להיחשב בנסיבות מסויימות כמי שהתעשר שלא כדין גם אם לא נקבע שהתקנות או ההנחיות שעל פיהן פעל בטלות או בלתי סבירות" (שם, פסקה 18). על רקע קביעה זו נשאלת השאלה, האם המקרה שלפנינו נופל לגדר אותם מקרים בהם ניתן לקבוע כי המשיבה התעשרה שלא כדין על אף שפעלה בהתאם לתקנות שאין טענה לבטלותן? לדנ"א שליידר קדם פסק הדין שניתן ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ (26.4.2010) (להלן: עניין קו מחשבה). במקרה זה נדונה בקשה לאישור תובענה ייצוגית ובתוך כך עלתה סוגיה דומה לזו שמתעוררת במקרה שלפנינו. נבהיר את הנסיבות בעניין קו מחשבה: עד לתקופה מסוימת הייתה בזק בינלאומי בע"מ (להלן: בזק) הגורם היחידי שסיפק בישראל שירותי טלפון בינלאומיים וגבתה מחירים בהתאם לתעריפים שנקבעו בתקנות שהתקינה שרת התקשורת. לאחר פתיחת שוק שיחות הטלפון לתחרות, החלה בזק לגבות מחירים הנמוכים בכ-80% מן המחירים שגבתה עד לפתיחת השוק לתחרות. המבקש הייצוגי טען כי המחירים שנקבעו בתקנות היו מחירים מירביים וכי היה על בזק לגבות מחירים נמוכים יותר (והראיה – שהיא גבתה מחירים נמוכים יותר לאחר פתיחת השוק לתחרות). בהתייחס לעילה של עשיית עושר ולא במשפט ציין בית המשפט העליון כי "הקושי הבולט העומד בפני התובעת במקרה דנא נעוץ ברכיב השני מבין השלושה, קרי, בכך שטובת ההנאה התקבלה שלא על פי זכות שבדין [...]. שכן, ברור שאם בזק בינלאומי גבתה מחיר שמחובתה היה לגבותו על פי התקנות, הרי הגבייה הייתה על פי זכות שבדין. משמע, גם עילת התביעה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט אינה יכולה להצליח, אלא אם ייקבע כי התקנות בטלות." (וראו גם: ע"א 8447/06 קופת חולים מאחדת נ' היימן, פסקה 34 (22.5.2011)). בעניין שליידר נטען לחוסר הלימה בין הקביעה בעניין קו מחשבה ובין התוצאה באותו הליך, שהרי בשני המקרים הנתבע פעל בהתאם לחיקוק. בדנ"א שליידר, כב' הנשיאה (בדימוס) א' חיות ציינה בהקשר לטענה זו דברים אלו: "טענתם של היועץ המשפטי לממשלה וחברת החשמל לפיה פסק הדין בענייננו סותר את ההלכה שנפסקה בעניין קו מחשבה דינה להידחות. כפי שצוין בפסק הדין מושא הבקשות דנן, בעניין קו מחשבה יצא בית המשפט מנקודת הנחה לפיה כל 'חטאה' של הנתבעת באותו הליך (חברת בזק בין לאומי) היה שפעלה בהתאם לתקנות שקבעה שרת התקשורת. בנסיבות אלו, פשיטא כי לא ניתן לקבוע שהתעשרותה של אותה נתבעת לא הייתה צודקת מבלי לקבוע שהתקנות שעל פיהן פעלה בטלות (שם, בפסקה 24). במקרה דנן לעומת זאת נהנתה לכאורה חברת החשמל מן ההפקר ויצאה נשכרת מהתנהלות פסולה שבה נקטה ואשר הובילה לכך שניתן לה היתר לגבות מחיר מופרז מהציבור. בנסיבות אלו, אין צורך לקבוע שההיתר שניתן לחברת החשמל לגבות מחיר מסוים בטל בשל היותו בלתי סביר על מנת להגיע למסקנה שישנה אפשרות סבירה שייקבע כי חברת החשמל התעשרה שלא כדין" היצמדות לקביעה בעניין קו מחשבה עשויה להוליך למסקנה כי לקבוצה במקרה שלפנינו לא קמה עילה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט (דבר שמוליך לתוצאה שממילא אליה הגענו בסופו של יום – דחיית הבקשה). הגישה שננקטה בעניין שליידר מוליכה לתוצאה אחרת. בנסיבותיו של המקרה שלפנינו, המשיבה עשויה להיות מחויבת בהשבת ההתעשרות, משום שההתעשרות איננה על פי זכות שבדין, במובן חוק עשיית עושר ולא במשפט, על אף שהיא פעלה על פי חיקוק. עמדתי מבוססת על הנימוקים הבאים: ראשית, לצורך בחינת השאלה אם הפעולה שהביאה להתעשרות אינה על פי זכות שבדין, יש להבחין בין עשיית הפעולה המשפטית ובין ההתעשרות שהפעולה הצמיחה. דרישת סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט – "שלא על פי זכות שבדין" – "מוסבת על ההתעשרות (קבלת טובת ההנאה) ולא על הפעולה שהביאה להתעשרות" (ע"א 442/85 משה זוהר ושות' נ' מעבדות טרבונל (ישראל) בע"מ, מד(3) 661, עמ' 692 (1990)). לכן במקרה של גביה בהתאם לחיקוק, לא מן הנמנע כי פעולת הגביה תיחשב כדין ועל פי זכות שבדין, ואילו ההתעשרות שהיא תוצאה של פעולת גביה כדין, תיחשב כהתעשרות שלא על פי זכות שבדין (השוו שם). מתי אם כן ניתן לומר כי פעולה שבוצעה על פי חיקוק עשויה להוות התעשרות שלא כדין? לעמדתי, יש להבחין בין מצב בו כוונת החיקוק, שמכוחו התעשר הזוכה, אינה רק להרשות פעולה מסוימת אלא גם להקנות את ההתעשרות, ובין מצב בו הדין מתיר את הפעולה אך לא מתכוון להעניק את ההתעשרות בה זכה הנתבע בסופו של יום (פרידמן ושפירא בר-אור עמ' 98, והשוו גם: עמ' 740-730). לפיכך, יש לבחון האם תכלית החיקוק הנה לזכות את הזוכה באותה התעשרות בה זכה. ככל שהמענה לשאלה זו בשלילה, נסללת הדרך לחיוב הזוכה בהשבה אף אם פעולתו בוצעה לפי חיקוק. במקרה שלפנינו, למרות שתקנות פיצוי והחזר הוצאות מתירות למשיבה לגבות פיצוי והחזר הוצאות בתעריפים מסוימים, הרווח המופק מאותו "היתר" אינו כדין, זאת משום שתכליתן של התקנות לאפשר גביה המכסה את הוצאות המשיבה ולא השאת רווח, כפי שנוצר בפועל. ומנקודת מבט נוספת – העובדה כי בפעולת המשיבה לא נפל פגם במישור המנהלי, לא מחסנת אותה מפני תביעה השבה לפי דיני עשיית עושר ולא במשפט, זאת משום ש"מדובר בדינים שונים שלהם היגיון שונה ואשר נבדלים בשיקולים הנשקלים בגדרם" (עניין עיריית ירושלים, פסקה 33). שנית, בשונה מהנסיבות שנדונו בעניין קו מחשבה, בו צוין כי המחיר שגבתה בזק הוא "מחיר שמחובתה היה לגבותו על פי התקנות" (אם כי הדבר לא מתיישב עם העובדה כי בזק בחרה לגבות תעריפים נמוכים מהתקנות), במקרה שלפנינו אין המדובר בסכומים שהמשיבה חייבת לגבותם, אלא רשאית לגבותם (כאמור בסעיף 7ג לחוק). הגם שהחוק והתקנות לא מחייבות את המשיבה להפעיל שיקול דעת ולגבות סכומים נמוכים מאלו הקבועים בתקנות פיצוי והחזר הוצאות, לא ניתן להתעלם מהעדר מגבלה נורמטיבית על גביית סכומים פחותים מהסכומים הקבועים בתקנות או אף להימנע מגביה כלל (כפי שהיה בפועל בשנים הראשונות להפעלת המנהרות, ראו נספח 4 לתשובה). ודוק: הדברים לא נאמרים כדי להטיל על המשיבה חובה לגבות סכומים נמוכים יותר מאלו הקבועים בתקנות, שכן משמעות הדברים היא להעביר את מלאכת הפיקוח והבקרה מהרשות הממונה אל המשיבה. ברם, הדברים לא סותרים את האפשרות לבחון את ההתעשרות בדיעבד. שלישית, כפי שנבהיר בהמשך, התיקון והתעריפים שנקבעו בו גילמו החזר של תשלומי היתר שגבתה המשיבה בעבר (וזאת היא ההתעשרות), ולא רק תיקון צופה פני עתיד. התיקון בתקנות, דומה מבחינת נפקותו המעשית למצב בו נערך שינוי רטרואקטיבי בתקנות, דבר שעשוי להצדיק הכרה בהשבה על אף שלא נפל פגם בתקנות (השוו: פרידמן ושפירא בר-אור עמ' 735). רביעית, אי הכרה בחובתה של המשיבה להשיב את ההתעשרות עשויה להוביל לתוצאות לא רצויות, שנוגדות את "הרעיון המסדר" של דיני עשיית עושר ולא במשפט. נתאר מצב שבו המשיבה הייתה ממשיכה לגבות פיצוי והחזר הוצאות מבלי שהתעריפים יעודכנו כפי שקרה במקרה שלפנינו, או מקרה קיצוני יותר שבו תקופת הזיכיון למשיבה באה אל סיומה בעוד החסר בפיקוח הרגולטורי נמשך, מנגנון ההתאמה הקבוע בתקנה 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות לא מיושם, ובתום התקופה מתברר כי המשיבה גבתה סכומים ביתר. האם דיני עשיית עושר ולא במשפט לא יושיעו כדי לגרום להשבת את ההתעשרות? הרי למצבים אלו הם נועדו. כפי שציינו בפתח פרק זה, המסקנה כי קיים סיכוי לכך שהמבקשים יבססו בשם הקבוצה עילה לפי חוק עשיית עושר ולא במשפט לא מובילה לתוצאה לפיה יש לקבל את הבקשה. זאת לאור השינוי שחל בתעריפים אשר כאמור מגלם גם השבה של הסכומים שהמשיבה גבתה ביתר בעבר וגם תיקון הצופה פני עתיד. התעריפים החדשים והשלכותיהם על העילות המהותיות ועל ההליך הייצוגי ביום 12.5.2026 פורסם תיקון לתקנות פיצוי והחזר הוצאות שנכנס לתוקף בחלוף שבועיים מהפרסום (תקנות כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) (פיצוי והחזר הוצאות) (תיקון) התשפ"ו-2026 (ק"ת 12391, עמ' 4 (2026); אותן כינינו קודם: התיקון או התעריפים החדשים וכך נמשיך לכנותן). התיקון נועד לשנות את התעריפים שבתוספת לתקנות פיצוי והחזר הוצאות. עיון בתיקון מלמד כי ביחס לתעריפים הקיימים, התעריפים החדשים הפחיתו את הוצאות האכיפה בשיעור של 17% בחיוב בגין העדר הסכם שימוש תקף ואי פירעון חשבון במועד. יוער כי בתגובת המבקשים ל"הודעת עדכון מטעם המשיבה" מיום 27.5.2026 נטען כי ההפחתה בפועל היא פחות מ-17%, אולם טענה זו איננה מדויקת מאחר שהיא מבוססת על התעריפים הקודמים ללא הצמדתם למדד. המשיבה טענה כי ההפחתה שבוצעה במסגרת התיקון אינה בגדר חישוב מחדש של הוצאות הגביה והאכיפה לעתיד בלבד, אלא שנוסף לכך היא מגלמת השבה של הסכום שנגבה ביתר על ידי המשיבה בעבר; וכי גבייה על פי התעריפים החדשים תוביל לכך כי בתום תקופת הזיכיון ייווצר איזון בין הכנסות המשיבה מתשלומי פיצוי והחזר הוצאות ובין הוצאותיה בפועל. המבקשים חולקים על כך וטוענים כי כל שנעשה בתיקון התקנות הוא "הנמכת" התקרה של חלק מעילות החיוב מכאן ואילך, והפחתה זו "לא טומנת בחובה החזר רעיוני של עודפי הכנסות בגובה מיליוני ₪", כלומר, לגישתם – המדובר במנגנון שצופה פני עתיד בלבד. ההליכים הקשורים בתיקון התקנות מלמדים בבירור כי התעריפים מגלמים השבה מדורגת של הסכום שנגבה ביתר על ידי המשיבה מאז תחילת פעילותה. ההשבה נפרסת עד לתום תקופת הזיכיון, באופן שבתום התקופה – ההכנסות אל מול ההוצאות בפועל יתאזנו. בדברי ההסבר שפורסמו עם פרסום טיוטת התיקון, צוינו דברים אלה: "בהתאם לאמור בתקנה 3(א) לתקנות, הרשות הממונה קיימה הליך בדיקה לגבי הנתונים עבור השנים 2011 עד 2020 באמצעות יועץ מטעמה, אשר העלתה כי ההכנסות מאכיפה עלו על הוצאות האכיפה בתקופה שנבדקה וכי לאור זאת יש להפחית את סכומי הפיצוי והחזר הוצאות ב-17%. לאחר שהן בעל הזיכיון והן המפעיל מטעמו קיבלו הזדמנות להעלות את טענותיהם כלפי הממצאים, וניצלו את זכותם לטעון כנגד ההמלצה המתגבשת, ולאחר שטענותיהם נדחו על ידי הרשות הממונה, ניתנה המלצת הרשות הממונה". בהליכים שקדמו לאישור תיקון התקנות, פנתה המשיבה לשרת התחבורה ולגורמים נוספים במשרד התחבורה בבקשה לבחון את התיקון המתגבש, זאת במסגרת מכתב מפורט מיום 15.10.24 (נספח 3 לתשובה לבקשת האישור). הרשות הממונה נדרשה להתייחס לטענות המשיבה והיא עשתה זאת במכתב מיום 17.4.2025 (נספח 4 לתשובת לבקשה האישור; וראו גם התייחסת משרד התחבורה במכתב מיום 23.12.2025). ממסמכים אלו עולה באופן ברור כי ההפחתה בשיעור 17% מגלמת רכיב שנועד לגרום להשבת הסכומים שנגבו ביתר. במכתבה, אישרה המשיבה כי "טיוטת התקנות במתכונתה הנוכחית כוללת רובד רטרואקטיבי מובהק..." והעלתה טענות באשר לסמכות משרד התחבורה לכלול רובד רטרואקטיבי בתקנות. עוד עולה כי ההפחתה הייתה אמורה להביא למצב לפיו בסוף תקופת הזיכיון, קרי בשנת 2040, ההכנסות מתאזות אל מול ההוצאות. כחלק מטענותיה, המשיבה אף ציינה בפנייתה כי דברי ההסבר שצורפו לטיוטת התקנות "אינם משקפים, אף לא באופן מרומז, את המהות האמתית של טיוטת תקנות", אשר להבנתה כוללות רובד רטרואקטיבי "חריג ומובהק". ודוק, ניסיון המבקשים להיבנות מתגובות הרשות הממונה ומשרד התחבורה לפניית המשיבה אין לה כל אחיזה. מתשובת הרשות הממונה עולה כי היא אמנם דחתה את שלל טענותיה של המשיבה באשר לחוקיות התעריף החדש, אך לא הייתה מחלוקת על נקודת המוצא – כי ההפחתה כללה השבת מדורגת של גביית היתר. זאת ועוד, ההצעה לתיקון התקנות (תקנות כבישי אגרה (מנהרות הכרמל) (פיצוי והחזר הוצאות) (תיקון), התשפ"ה-2025) הונחה על שולחן וועדת הכלכלה כנדרש בתקנות ומהדיונים שהתקיימו עולה בבירור כי התעריפים החדשים מגלמים גם השבת הסכומים שנגבו ביתר בעבר. במהלך הדיון ציין עו"ד רז נזרי נציג המשיבה דברים אלו: "המדינה עכשיו גובה 17% פחות כדי לקזז את הרווחים ואת העלות העודפת נטענת שהייתה בעשוק הקודם. אם הייתם עושים את זה כל שנה אז לא היינו מגיעים למצב הזה. לבוא אחר עשור ולקבע שישלמו פחות כדי לקזז, לדעתנו לא נכון משפטית. צריך להבין שזה יותר תוצאה לא צודקת. זה לא שמפר שילם איקס ועשיו הוא יקבל החזר. אף אחד לא יקבל החזר אחורה. מפרים מכאן והאלה ישלמו פחות לפי כמה שזה עולה לשיטת המדינה" נציג הרשות הממונה מר שמעון אברהם ציין דברים אלו: "אני לוקח את העדיף בסך 8 מיליון שנצבר לבעל הזיכיון, מפחית 17% כך שההפחתה הזאת נפרסת משנת 2021 ועד שנת 2024 או 2039. אתה לוקח את העודף שנצבר – וזה בדיון מה שהתכוון המחוקק כשהוא תיקן את התקנה – ומפחית את העוד שנותר על מנת שבשנת 2024 לא היה בעודף ולא היה בגרעון". במהלך הדיון ציינה המשיבה כי בהינתן טווח השנים, קיים קושי בהערכת ההוצאות בעתיד, זאת שההערכה מבוססות על תחזיות, לכן אין בטחון כי יושג האיזון. בהקשר לחשש זה העיר נציג הרשות הממונה כי "אם אנחנו נגיע למסקנה שנדרש לשנות שוב את הסכומים ולעדכן אותם אנחנו נמליץ לעדכן אותם בים כלפי מעלה ובין כלפי מטה ככל והעבודה [כך במקור – מ"ע] תורה על כך." אין בידי לקבל את טענת המשיבה כי האמור בתקנה 2(ב) לתיקון, כי "תקנות אלו יחולו על חיוב בפיצוי והחזר הוצאות, שהעילה שבשלה נוצר חיוב כאמור קמה ביום התחילה או לאחריו", מלמד על כך כי אין המדובר במנגנון השבה רטרואקטיבי. תקנה 2(ב) מכוונת לגביה הפרטנית מהחייב ונועדה לקבוע כי ברמת הפרט, התעריפים החדשים יחולו על חיובים שנוצרו לאחר התיקון. התקנה אינה מכוונת לבדיקה הכוללת שאמורה להיערך על ידי הרשות הממונה מדי תקופה. יש בכך גם תשובה לטענת המבקשים כי לא ניתן לשפות את פלוני שנסע בעבר ושילם סכום מופקע, על ידי הפחתת הסכום שעשוי להיגבות מאלמוני שיסע במנהרות בעתיד. כמו כן, אין לקבל את הטענה שמעלים המבקשים כי לא הייתה סמכות להפחית את התעריפים תוך התחשבות בגביית היתר בעבר. התיקון בתקנות נכנס לתוקף ואין אינדיקציה לכך כי המשיבה ממשיכה לטעון להעדר סמכות מחוקק המשנה לקבוע תעריפים המגלמים השבה, בהינתן כך, ספק אם המבקשים רשאים להעלות טענה זו, לא כל שכן במסגרת הליך זה. יתרה מכך, התיקון בתקנות וקביעת התעריפים החדשים מתיישב היטב עם המנגנון שנקבע בסעיף 3 לתקנות פיצוי והחזר הוצאות, שנועד לבחון מדי תקופה את ההכנסות אל מול ההוצאות ולערוך איזון. המסקנה אפוא היא כי התעריפים החדשים מגלמים השבת הסכום שגבתה המשיבה ביתר בעבר. בטווח הארוך התעריפים החדשים נועדו לאזן בין ההכנסות בגין פיצוי והחזר הוצאות ובין הוצאותיה של המשיבה בפועל. בהתאם לתחשיב שעל בסיסו עודכנו התעריפים, ההכנסות מתקבולי פיצוי והחזר הוצאות אמורים להתאזן מול ההוצאות עד תום תקופת הזיכיון של המשיבה (בשנת 2040). מצב דברים זה שומט את הקרקע מתחת להליך, הן במישור המהותי של דיני עשיית עושר ולא במשפט והן בראי ההליך הייצוגי. מן ההיבט המהותי, יש לפטור את המשיבה מחובת ההשבה. סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט קובע כי "בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת.". כפי שנפסק לא אחת, "המושג 'השבה בלתי צודקת' הוא מונח עמום ובעל 'רקמה פתוחה' (open texture). בדומה להוראות נוספות בחוק עשיית עושר, גם סעיף 2 נעדר התייחסות למצבים הקונקרטיים בהם הוא חל. נקודת המוצא של המחוקק (שהתקבלה גם בפסיקה) הייתה כי לא ניתן להגדיר מראש באופן ממצה את כל הנסיבות שבהן תיחשב השבה לבלתי צודקת ואשר יבססו פטור מהשבה לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר" (עניין עיריית ירושלים, פסקה 34; רע"א 5884/14 פינקסו גלובל אינווסטמנטס בע"מ נ' דוק השקעות 1988 בע"מ, פסקה טז (29.10.2014)). בנסיבות המקרה יש להעניק למשיבה פטור מלא מחובת ההשבה. זאת משום שחיוב המשיבה במסגרת ההליך הייצוגי, נוסף להשבה המתבצעת בתעריפים החדשים, עלול ליצור "כפל השבה" ומצב דברים זה "עושה את ההשבה בלתי צודקת". המסקנה האמורה מתיישבת עם מהותם של דיני עשיית עושר ולא במשפט אשר שמים את הדגש על שלילית רווחי הנתבע, ומכאן שההתמקדות היא בזוכה ולא במזכה (ע"א 2019/21 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ נ' מצליח (5.12.2022); פרידמן ושפירא בר-אור, עמ' 1372). במסגרת הפעלתו של סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, יש להתחשב במכלול הנסיבות לרבות נסיבות שאירעו לאחר ההתעשרות (מנחם מזוז "נסיבות העושות את ההשבה בלתי צודקת – סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979" 478, עמ' 511 משפטים י תש"ם). בין היתר, יש להביא בחשבון את תום לבה של המשיבה (ע"א 588/87 כהן נ' שמש, פ"ד מה(5) 297 (1991)). במקרה שלפנינו קשה לומר כי התנהלות המשיבה לוקה בחוסר תום לב, שכן גביית היתר נגרמה מהעדר עדכון התעריפים על פי המנגנון הקבוע בתקנות. מכל מקום אין ראיות לחוסר תום לב (בשונה למשל מהנסיבות בעניין שליידר). מנקודת המבט של ההליך הייצוגי, הנסיבות ובראשון תיקון התקנות מוליכות למסקנה כי ההליך הייצוגי מיצה את עצמו. אמת, לא בכל מקרה שבו ההפרה תוקנה פירוש הדבר כי אין עוד מקום להמשך ההליך הייצוגי, משום שיש להידרש לפיצוי המגיע לקבוצה כתוצאה מההתנהלות בעבר (ע"א 33022-10-25 קלינטיקה בע"מ נ' פנטון, פסקה 5 (27.7.2026); רע"א 52009-09-24 כ.נ. מחסני השוק בע"מ נ' רשף, פסקה 19 (13.5.2025); רע"א 2298/19 פינצ'בסקי נ' הנסיך מפעל לייצור טחינה בע"מ (4.8.2021)). הדברים אמורים ככל שאין מדובר במצב בו הסעד הכספי לעבר הוא מצומצם ושולי (ע"א 6007/21 מסאלחה נ' עיריית עפולה, פסקה 9 (26.12.2021)). במקרה שלפנינו, תיקון העיוות נעשה על ידי המאסדר שבהתאם לסמכותו עדכן את התעריפים. תיקון התעריפים כלל שני ראשים – הראשון, הסדרת התעריפים בגין פיצוי והחזר הוצאות לעתיד כדי ליצור הלימה בין התעריפים ובין ההוצאות בפועל, והשני – הפחתה שנועדה "לפצות" בגין גביית היתר שבוצעה בעבר על ידי המשיבה. במצב דברים זה אין עוד מקום לניהול הליך ייצוגי. אמת, בראי ההליך הייצוגי, השבת הגביה ביתר על ידי עדכון התעריפים עלולה ליצור חוסר הלימה בין חברי הקבוצה שמהם נגבו הסכומים בעבר, ובין המשתמשים העתידיים במנהרות הכרמל. ואולם אין בכך רבותא. הגם שאין חפיפה מלאה בין הנפגעים ובין ציבור המשתמשים בעתיד, אך בהחלט יכולה להיות חפיפה חלקית, לפחות בשנים הקרובות. אשר לטווח הארוך – אין פסול בכך כי ילדינו ונכדינו ייהנו מההפחתה. זאת ועוד, חזון נפרץ בהליכים הייצוגים, כי הפיצוי הנפסק לא מגיע בהכרח לחברי הקבוצה. כך, סעיף 20(ג)(1) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כי לבית המשפט סמכות להורות על מתן כל סעד אחר לטובת הקבוצה חלף פיצוי לכל חבר, זאת אם ראה כי פיצוי כספי לחברי הקבוצה אינו מעשי. כמו כן, בית המשפט רשאי לפסוק סעד לטובת הציבור, ובמקרה זה דרך המלך היא העברת הפיצוי לקרן שהוקמה מכוח סעיף 27א' לחוק תובענות ייצוגיות. לבסוף, ככל שלסברת המבקשים "הפיצוי" שנקבע, על דרך הפחתת התעריפים לטווח שנים ארוך, אינו סביר, פתוחה הדרך בפניהם לתקוף את התקנות תקיפה ישירה, ולא באופן עקיף באמצעות ההליך הייצוגי. מכל מקום, אין זו העילה העומדת לדיון בהליך זה. התוצאה התוצאה אפוא שדין הבקשה להידחות. בבואי לשקול את ההוצאות, נתתי את דעתי מצד אחד לתוצאת ההליך – דחיית הבקשה; וכן לתשומות המשיבה בניהול ההליך. מצד שני קיימים שיקולים כבדי משקל שמטים את הכף לחיוב בהוצאות על הצד המתון ואך המתון מאוד. ראשית, המבקשים איתרו הפרה של הדין הגישו את בקשת האישור ובכך העלו לדיון סוגיה חשובה עד למאוד הנוגעת לפגיעה בצרכנים תוך נטילת סיכונים משמעותיים; שנית, הפגיעה הוסדרה לאחר הגשת הבקשה באמצעות תיקון התקנות – ויש לתת משקל משמעותי לכך שההסדרה נעשתה לאחר הגשת הבקשה. כמו כן נתתי את דעתי לכך שהצדדים ניהלו את ההליך ביעילות. אשר על כן, אני מחליט לדחות את הבקשה. אני מחייב את המבקשים (יחד ולחוד) לשלם למשיבה הוצאות בסכום כולל של 10,000 ₪, שישולמו בתוך 30 ימים. המזכירות תשלח את ההחלטה לצדדים וכן למנהל בתי המשפט לצורך רישומה בפנקס.