בר"מ 426-24 בר"מ 426-24

לפניי בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי מרכז בלוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב' השופטת מיכל נד"ב) בת"צ 67405-03-16 מיום 28.9.2023, במסגרתה ניתן אישור לניהול תובענה ייצוגית נגד המבקשת.

רקע והשתלשלות העניינים

1.ביום 31.3.2016, הגיש המשיב, מר יוסף עזר (להלן: התובע המייצג), תביעה ובקשה לאישור תובענה כייצוגית נגד המבקשת, עיריית רחובות (להלן: העירייה), וזאת לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: החוק או חוק תובענות ייצוגיות): "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" (להלן: בקשת האישור). עניינה של בקשת האישור בטענה כי חוק עזר לרחובות (שטחים ציבוריים פתוחים), התשע"א-2010 (להלן: חוק העזר), המסמיך את העירייה לגבות מבעלי נכסים בשטחה המוניציפאלי היטלים לצורך הקמת שטחים ציבוריים פתוחים בתחומה (להלן: שצ"פ), מביא לגביית יתר עקב טעויות שנפלו בתחשיב העומד בבסיסו (להלן: תחשיב העירייה או התחשיב). יצוין כי תחשיב העירייה אליו מתייחסת בקשת האישור נערך במסגרת תיקון לחוק העזר שפורסם ברשומות ביום 7.1.2014.

2.לצורך הבהרת הדיון, נציין כי סעיף 249(8) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) מסמיך את העיריות להקים שטחי ציבור, וסעיפים 250 ו-251 לפקודה מאפשרים לעיריות להטיל תשלומי חובה לצורך מימון עבודות הפיתוח לשם הקמתם, וזאת במסגרת התקנתו של חוק עזר (ראו הוראות דומות בסעיפים 14 ו-22 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]). ברוב העיריות נהוגה שיטת חיוב בדרך של היטל, שאינו נגזר מעלות קונקרטית של תשתית מסוימת, אלא מתחשיב כללי המבוסס על אומדן כלל העלויות הקיימות והצפויות של עבודות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן – ובענייננו מימון פיתוחם של שצ"פים. מדובר בתחשיב מקצועי, הנערך על ידי אנשי מקצוע רלוונטיים, אשר נבדק על ידי חברה חיצונית מטעם משרד הפנים, ונדרש לקבל את אישורו של האחרון. הסדרתו של התקנת חוק העזר לצורך גביית היטל שצ"פ, ובכלל זה אופן יצירת התחשיב העומד בבסיסו, נעשתה במסגרת "נוהל לחישוב היטל למימון פיתוח שטחים ציבוריים ברשויות המקומיות" של משרד הפנים (2006) (להלן: נוהל משרד הפנים). בתוך כך, קובע נוהל משרד הפנים כי ההיטל שנגבה מכוח חוק העזר הרלוונטי מיועד להוות מקור מימון אך ורק לפיתוח שצ"פים, ולא להוצאות אחרות של העירייה (ראו סעיפים 2.2 ו-2.10 לנוהל משרד הפנים), וכי על מנת לוודא שגובה התעריף עולה בקנה אחד עם נתוני המציאות המשתנה, על העירייה לעדכן את התחשיב אחת ל-4 שנים (סעיף 3.6 נוהל משרד הפנים).

3.התובע המייצג הצביע על שלוש טעויות שנפלו לשיטתו בתחשיב העירייה: ראשית, נטען כי התחשיב הגדיל את העלויות הבלתי צפויות מראש (להלן: עלויות בצ"מ), באמצעות העמסת עלויות בצ"מ בגין שצ"פים קיימים שפיתוחם הסתיים, ולא רק עתידיים, כפי שמורה נוהל משרד הפנים (להלן: טענת הגדלת עלויות הבצ"מ). שנית, נטען כי תחשיב העירייה נעשה לפי נתונים לא מדויקים של השצ"פים בתב"ע רח/במ/11 (להלן: תוכנית במ/11), באופן שהגדיל את שטחם מעבר לנתוני האמת (להלן: טענת הגדלת השטחים). שלישית, נטען כי תחשיב העירייה סיווג באופן שגוי את מגרש 207 בתוכנית במ/11 (להלן: מגרש 207) – כשצ"פ אינטנסיבי (שטח ברמת פיתוח משמעותית) ולא אקסטנסיבי (שטח ברמת פיתוח נמוכה), כאשר בגין הראשון נגבים היטלים גבוהים יותר (להלן: טענת מגרש 207). נוכח האמור, טען התובע המייצג כי על העירייה להשיב לחברי הקבוצה את היטלי השצ"פ שנגבו מהם שלא כדין מכוח חוק העזר במהלך 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור.

4.ביום 15.9.2016, הגישה העירייה את תשובתה לבקשת האישור. בתשובתה, טענה העירייה כי יש לדחות את בקשת האישור על הסף, הן משום שמדובר בתקיפה עקיפה של דבר חקיקה, והן בשל השיהוי שדבק בה (שנתיים לאחר פרסום חוק העזר ברשומות). כמו כן, נטען כי יש לדחות את בקשת האישור לגופה. העירייה עמדה על כך שהתחשיב בבסיס חוק העזר אושר על ידי כלל גורמי המקצוע הרלוונטיים, ובכלל זה עודכן בסיועו של משרד רואי חשבון בהתאם להנחיות משרד הפנים וכן הועבר לבדיקה על ידי חברה חיצונית מטעם משרד הפנים, ומכאן תקינותו וסבירותו. לגופם של דברים, דחתה העירייה כל אחת משלוש טעויות התחשיב הנטענות: ביחס לטענת הגדלת עלויות הבצ"מ, טענה העירייה כי עורך התחשיב פעל באופן שמרני, תוך בחירת תוצאת החישוב הנמוכה ביותר עבור שצ"פים שנבחנו בדיעבד; ביחס לטענת הגדלת השטחים, נטען כי התחשיב מבוסס על נתוני אמת שנלקחו מאתר רשות מקרקעי ישראל, ובהתאם לנתונים שנמסרו על ידי גורמים מהעירייה; וביחס לטענת מגרש 207, השיבה העירייה כי אכן מדובר בשצ"פ אינטנסיבי הדורש עבודות פיתוח נרחבות.

5.בתגובת התובע לתשובה לבקשת האישור, שהוגשה ביום 9.11.2016, חזר התובע המייצג על טענותיו בבקשת האישור ביחס לטעויות שנפלו בתחשיב העירייה, ואף טען שתשובת העירייה תומכת בחלקן. כך, שכן לעניין טענת הגדלת עלויות הבצ"מ, העירייה אישרה בתשובתה שהיא התחשבה בשצ"פים שהוקמו בעבר, כנטען בבקשת האישור. בדומה לכך, לעניין טענת הגדלת השטחים, ציינה העירייה בתשובתה כי נתוני השטחים נלקחו מאתר רשות מקרקעי ישראל, שאינו מקור מוסמך ורשמי כפי שדורש נוהל משרד הפנים. אשר לטענת מגרש 207, ציין התובע המייצג כי העירייה לא תמכה את טענתה לפיה עלויות הפיתוח הנדרשות למגרש זה הן משמעותיות.

6.לשלמות התמונה, יצוין כי ביום 15.1.2017 עוכב ההליך קמא עד להכרעה בארבע עתירות שהוגשו נגד העירייה בקשר לאותו תחשיב (עת"מ 4162-01-16, עת"מ 43078-01-16, עת"מ 5159-02-16 ועת"מ 14003-06-16). לאחר שהצדדים לעתירות אלה הגיעו להסדר פשרה, הורה בית המשפט קמא על המשך בירור בקשת האישור דנן. בנוסף, ביני לביני, ובחלוף כ-6 שנים מאז עודכן התחשיב, ביום 18.8.2019 תוקן חוק העזר על ידי עדכון התחשיב העומד בבסיסו, וכתוצאה מכך שונו גם התעריפים הנגבים מכוחו (להלן: תיקון חוק העזר).

7.ביום 4.10.2020 הורה בית המשפט קמא על דחיית בקשת האישור על הסף, וזאת לאור ההלכה שנקבעה בע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (6.3.2019) (להלן: עניין אלפריח), לפיה, ככלל, טענות בעניין תוקפו של חוק עזר יש להעלות בהליך של תקיפה ישירה, על דרך של הגשת עתירה מנהלית, ולא בהליך של תקיפה עקיפה, על דרך של הגשת תובענה ייצוגית מנהלית. התובע המייצג ערער על החלטה זו, וערעורו התקבל, משנקבע כי במקרה דנן אין לנהוג לפי הכלל שנקבע בעניין אלפריח, ועל כן ניתן לבחון את תוקפו של חוק העזר במסגרת תקיפת עקיפין על דרך של ניהול תובענה ייצוגית מנהלית. עמדת הרוב, של השופטת יעל וילנר (אליה הצטרפה השופטת דפנה ברק-ארז), הייתה שמתקיים במקרה זה חריג להלכה שנקבעה בעניין אלפריח, שכן לאור תיקון חוק העזר לא ניתן היה עוד לתקוף בתקיפה ישירה את חוק העזר המקורי, על תחשיב העירייה עליו נסמך. עמדתי, שהייתה עמדת יחיד אותה הבעתי גם בעניין אלפריח, גרסה כי אין תחולה לדרישה להקדים תקיפה ישירה להגשת תובענה ייצוגית מנהלית מקום בו אותה ערכאה – בית המשפט המנהלי – היא המוסמכת לדון הן בתובענה הייצוגית והן בעתירה המנהלית. לאור זאת, ההליך הוחזר לבית המשפט קמא על מנת שיתן החלטה חדשה, המכריעה בבקשת האישור לגופה (עע"מ 7639/20 עזר נ' עיריית רחובות (2.7.2023)).

החלטת בית משפט קמא

8.ביום 28.9.2023 ניתנה החלטתו החדשה של בית המשפט קמא, אשר אישר את ניהול התובענה כייצוגית (להלן: החלטת האישור). במסגרת ההחלטה, נקבע כי יש אפשרות סבירה כי התובענה תוכרע לטובת חברי הקבוצה ביחס לכל אחת מטעויות התחשיב שתוארו בבקשת האישור. כך, ביחס לטענת הגדלת עלויות הבצ"מ, נקבע כי על פניו נוהל משרד הפנים אינו מתיר התחשבות בעלויות בצ"מ בגין שצ"פים קיימים, בעוד העירייה עצמה, בתשובתה לבקשת האישור, הודתה כי התחשיב התייחס גם לעלויות אלו. בדומה, בכל הנוגע לטענת הגדלת השטחים, ציין בית המשפט קמא כי מתשובת העירייה עולה כי היא לא הסתמכה על התוכניות הרשמיות לחישוב השטחים, אלא על אתר רשות מקרקעי ישראל, שאיננו מקור מוסמך על פי נוהל משרד הפנים. לבסוף, באשר לטענת מגרש 207, בית המשפט קמא ציין כי העירייה אינה חולקת על כך שמגרש 207 מופיע בתוכנית במ/11 כחורשה לשימור, ולכן לכאורה מדובר בשצ"פ אקסטנסיבי – ולא אינטנסיבי כפי שסווג בתחשיב. אומנם העירייה טענה כי הלכה למעשה בוצעו במגרש 207 עבודות פיתוח רבות, כך שיש לראותו כשצ"פ אינטנסיבי, ואולם נקבע כי העירייה כשלה מלבסס טענה זו בשלב הנוכחי. לאור האמור, נפסק כי דין בקשת האישור להתקבל.

מכאן בקשת רשות הערעור שלפניי.

בקשת רשות הערעור

9.במסגרת בקשת רשות הערעור, מעלה העירייה מספר טענות נגד החלטת האישור. ראשית, נטען כי שגה בית המשפט קמא כאשר התעלם מתיקון חוק העזר, המבוסס על תחשיב חדש שאושר על ידי משרד הפנים, והשלכותיו על ההליך דנן. לטענת העירייה, תיקון חוק העזר מהווה חדילה סטטוטורית מן הגבייה לפי סעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות, ומביא למעשה לריפוי הפגם ולהתייתרות העניין כולו. שנית, נטען כי בית המשפט קמא התעלם מפסקי דין קודמים של בית המשפט המחוזי, אשר קבעו כי התחשיב שבבסיס חוק העזר הנתקף הוא סביר ותקין (עת"מ (מינהליים מרכז) 12674-02-16 קופת חולים מאוחדת נ' עיריית רחובות (10.7.2018) (ערעור על פסק הדין נמחק בהסכמה ביום 8.4.2019 במסגרת עע"מ 6638/18) (להלן: עניין מאוחדת); עת"מ (מינהליים מרכז) 16085-09-16 מכון ויצמן למדע נ' עיריית רחובות (6.1.2019) (ערעורים על פסק הדין נדחו בהסכמה ביום 3.6.2020 במסגרת עע"מ 6606/18 ועע"מ 1297/19) (להלן: עניין מכון ויצמן); ועת"מ (מינהליים מרכז) 26536-04-18 בניני מ.י. גינדי הנדסה ופיתוח בע"מ נ' עיריית רחובות (30.1.2019) (ערעורים שהוגשו על פסק הדין התקבלו באופן חלקי ביום 16.2.2021 במסגרת עע"מ 1909/19 ועע"מ 2466/19) (להלן: עניין גינדי)). שלישית, העירייה שבה וטוענת כי לא נפלו בתחשיב טעויות בנושאים עליהם הצביע התובע המייצג, וכי ממילא על מנת שיאושר ניהול התובענה כייצוגית נדרש היה להוכיח שפעולותיה היו בלתי סבירות באופן קיצוני – דבר שלא הוכח על ידי התובע המייצג. לבסוף, טוענת העירייה כי בנסיבות העניין הנזק שייגרם מניהול ההליך כתובענה ייצוגית הוא רב יותר מן התועלת שעשויה לצמוח ממנו, ושאף מסיבה זו היה על בית המשפט קמא לדחות את בקשת האישור.

דיון והכרעה

10.לאחר עיון בבקשת רשות הערעור הגעתי למסקנה כי דינה להידחות, אף מבלי להידרש לתשובת התובע המייצג.

11.כידוע, כאשר ערכאת הערעור בוחנת בקשת רשות ערעור על החלטה המאשרת ניהול תובענה כייצוגית, עליה לאזן בין מספר שיקולים לאור הנסיבות המסוימות שלפניה. בין שיקולים אלו, ניתן למנות את המשמעות הכלכלית של אישור ניהול התובענה כייצוגית מבחינת הנתבע; את משקלן של השאלות, המשפטיות והעובדתיות, המתעוררות בבקשת רשות הערעור אל מול השאלות שנותר לדון בהן במסגרת הדיון העיקרי בתובענה הייצוגית; וכן את סיכויי הקבלה של בקשת רשות הערעור – שיקול אשר ייבחן במקרי קצה בלבד כאשר "הקשיים שבהחלטת האישור, או היעדרם, בולטים על פני הדברים" (רע"א 8761/09 סלקום ישראל בע"מ נ' פתאל, פסקה 5 (6.5.2010). כן ראו: רע"א 4193/22 מעדני מניה רשתות מסחר 2000 בע"מ נ' גנקין, פסקה 9 (14.8.2022) (להלן: עניין גנקין); רע"א 977/23 ד.ד.ש מפיצי הדרום - חברה לשיווק בע"מ נ' טסלר, פסקה 9 (30.5.2023)). סבורני כי יישומם של שיקולים אלה על נסיבות המקרה שלפניי מביא למסקנה כי אין המדובר במקרה המצדיק מתן רשות ערעור.

12.ראשית, העירייה אומנם טוענת כי אישור ניהולה של התובענה כייצוגית יגרום לה ולציבור נזק רב, אך זאת ללא כל הסבר של ממש, למעט אמירות כלליות כי "חיוב [העירייה] בהשבת הכספים יגרום לפגיעה בתקציביה" וכי "המשמעות המיידית של אישור התובענה כייצוגית הנו הפחתה בתקציבי הפיתוח של העירייה באופן משמעותי" (סעיפים 53 ו-57 לבקשת רשות הערעור), ובפרט ללא כל גיבוי ראייתי שיתמוך באמירות אלו (בר"מ 5006/12 עירית גבעתיים נ' יעקבי, פסקה 6 (25.6.2013); רע"א 4421/23 גוליבר תיירות בע"מ נ' מעטוק, פסקה 8 (12.3.2024) (להלן: עניין גוליבר)). שנית, בכל הנוגע לטענות העירייה נגד טעויות התחשיב הנטענות, הרי שטענות אלה לא רק שהן פרטניות באופיין, ואינן מעלות סוגיות בעלות חשיבות כללית, אלא שהן מעוררות שאלות זהות לאלו שעתידות להיות נדונות ממילא במסגרת הדיון בתובענה הייצוגית לגופה. משכך, לא רק שאין הצדקה בניהול הדיון בהן בשלב זה, אשר לא יחסוך מאומה מן הדיונים בהמשך ההליך, אלא שמן הראוי לעורכו בגדרי ההליך גופו. לעומת זאת, טענת העירייה בנוגע לקיומה של חדילה סטטוטורית וטענתה המתייחסת להשלכות פסקי הדין הקודמים של בית המשפט המחוזי, אכן מעלות שאלות נקודתיות שיכולות לחסוך חלקים מן הדיון בתובענה הייצוגית. אף על פי כן, נדמה כי סיכויי הקבלה של טענות אלו קלושים, על פני הדברים, ועל כן אין המקרה דנן צולח גם את השיקול השלישי, הבוחן את סיכויי בקשת רשות הערעור. אפרט קמעה בעניינים הנוגעים לשיקול השלישי.

13.כידוע, הסדר החדילה הקבוע בסעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות מאפשר לרשות להודיע בתוך "90 ימים מהמועד שבו הוגשה הבקשה לאישור" כי היא תחדל מהגבייה שבגינה הוגשה בקשת האישור (סעיף 9(א) לחוק), וככל שהוכח כי עשתה כן עד למועד הקובע, בקשת האישור תידחה ללא צורך בהתדיינות משפטית (סעיף 9(ב) לחוק). חדילה כאמור יכולה להתרחש בין אם הרשות חדלה בפעולה יזומה מצדה (מה שמכונה "חדילה רגילה") ובין אם הרשות חדלה עקב שינוי חקיקה (המכונה "חדילה סטטוטורית") (רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פסקה 25 (13.2.2011); ראו גם בר"ם 7689/13 מינהל מקרקעי ישראל נ' דהאן, פסקה 7 (29.6.2014) (להלן: עניין דהאן)). אכן, בית המשפט רשאי להאריך את המועד לביצוע החדילה "מטעמים שיירשמו" (סיפא סעיף 9(א) לחוק), אך בקשה כאמור לא הוגשה לבית המשפט קמא, ואף אם הייתה מוגשת ספק אם היה מקום לקבלה בהתחשב במועד תיקון חוק העזר (למעלה מ-3 שנים לאחר הגשת בקשת האישור), בהינתן השלב בו מצוי ההליך, ובשים לב לתכליות הסדר החדילה (וראו: עניין דהאן, בפסקה 10; בר"מ 2003/23 תאגיד מים וביוב סובב שפרעם בע"מ נ' עפיפי, פסקאות 16-14 (18.4.2023)). מכל מקום, הדברים נאמרים למעלה מן הצורך, שכן טענת העירייה לקיומה של חדילה סטטוטורית לא הועלתה בפני הערכאה הדיונית, לא בכתבי הטענות ולא בסיכומי העירייה, וממילא בית המשפט קמא לא דן בה. משכך, אין מקום לדון בה לראשונה בערכאת הערעור (ראו ע"א 7456/11 בר נוי נ' אמנון, פסקה 11 (11.4.2013); ע"א 5925/15 אחים סבירסקי, שותפות רשומה נ' מנהל מיסוי מקרקעין אזור תל אביב, פסקה 40 (25.12.2016)).

14.באופן דומה, אף לא התרשמתי כי יש בפסקי הדין הקודמים של בית המשפט המחוזי כדי לשנות ממסקנתו הלכאורית של בית המשפט קמא בשלב זה. הגם שפסקי דין אלו אכן דנו בחוק העזר ובתחשיב העומד בבסיסו, השפעתם על ההליך הייצוגי דנן, ככל שהיא קיימת, מצומצמת עד מאד. זאת, שכן בעניין מאוחדת ובעניין גינדי כלל לא נדונו הטעויות שלהן טוען התובע המייצג בהליך דנן, אלא הועלו טענות אחרות לחלוטין, ומשכך בהשוואה בין הכרעות אלו לענייננו אין כדי לסייע. אומנם, בעניין מכון ויצמן נטענה אחת משלוש הטענות המרכזיות של התובע המייצג – טענת מגרש 207. ואולם, ההכרעה לטובת העירייה ביחס לטענה זו נעשתה בתמציתיות, במסגרת דיון כולל במספר טענות שנגעו לתחשיב ומבלי שקדם לה דיון ממצה (תחילה נכתב כי "בהתייחס לחלקה 207 בתכנית במ/11 [...] יש לה [לעירייה] תשובה עניינית" ובהמשך, סוכם הדיון במסקנה כי "אין בעובדה שנפלו מספר טעויות אריתמטיות בתחשיב כדי להביא להתעשרות העיריה" (עניין מכון ויצמן, בפסקאות 34 ו-36, בהתאמה)). לפיכך, ברי כי אין בכך כדי להקים מחסום בפני ניהול ההליך הייצוגי ובירור הטענות לגופן.

15.סוף דבר: בקשת רשות הערעור נדחית איפוא. המבקשת תחויב בהוצאות המשיב בסך 5,000 ש"ח. בקביעת סכום זה הבאתי בחשבון, מצד אחד, את השיקול שמדובר בבקשת רשות ערעור שבאופן מובהק לא היה מקום להגשתה, ומצד שני את העובדה כי לא נתבקשה תשובת המשיב.