עע"מ 1422-23 עע"מ 1422-23

1.בקשות למתן סעדים זמניים, ולצירוף צד להליך ערעור, שעניינן בפסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, מיום 22.1.2023, בעת"מ 55688-10-22 (השופטת ז' בוסתן). על-פי פסק הדין, נדחתה עתירת המערערות – עיריית ראשון לציון והוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון – שהופנתה כלפי החלטת המשיבה 1, ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: ועדת העררים), מיום 18.8.2022, שבגדרה נדחה ערר המערערות על החלטת המשיבה 2, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית), מיום 11.4.2021, ב"בקשה להיתר מס' מח/ש/714: מתקן הנדסי לטיפול בפסולת עירונית מעורבת בשפד"ן" (להלן: בקשת ההיתר).

רקע עובדתי וההליכים עד כה

2.החל משנת 2011, מקדמת מדינת ישראל מכרז בינלאומי בשיטת BOT (build-operate-transfer), שעניינו בתכנון, מימון, הקמה ותחזוקה של מתקן למיון וטיפול בפסולת עירונית (להלן: המתקן). המכרז מופעל על-ידי ועדה בראשות החשב הכללי במשרד האוצר, ובהשתתפות המשרד להגנת הסביבה, והוא נועד להביא לצמצום היקפי הפסולת המוטמנת, ולהגדלת היקפי מיחזור הפסולת הביתית באיזור גוש דן. לצרכי הבקשה הנוכחית, די בכך שאציין כי ביום 9.4.2018, הוכרז על הצעת המשיבה 3 – חברת זירו וויסט בע"מ (להלן: זירו וויסט) – כהצעה הזוכה במכרז; לאחר מכן, ביום 31.5.2018, נחתם עם זירו וויסט הסכם זיכיון.

3.בשלב זה, החלה זירו וויסט פועלת לקבלת היתרים. ביום 5.7.2018, הגישה זירו וויסט את בקשת ההיתר לרשות הרישוי המקומית-מחוזית מרכז, בשבתה כרשות רישוי מקומית בשטח גלילי (להלן: רשות הרישוי), כפי מצוות סעיפים 12 ו-271 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; הבקשה נסמכה על התכנית שחלה בשטח – "תכנית ממ/805 'מפעל לטיהור שפכי גוש דן'" (להלן: תכנית 805), שפורסמה למתן תוקף ביום 24.8.1978, כמו גם על הוראות פרק הפסולת שבתמ"א 1. לבקשה הוגשו 257 התנגדויות, בהן גם התנגדות העיריה. ביום 19.4.2021, ניתנה החלטתה המתוקנת של רשות הרישוי, שבגדרה נדחו מרבית ההתנגדויות, לרבות התנגדות העיריה, ואושרה בקשת ההיתר, כפוף לתיקונים שפורטו בהחלטה ולאישור הוועדה המחוזית, אשר נדרש לפי סעיף 13 לתכנית 805. כחודש-ימים לאחר מכן, ביום 13.5.2021, אישרה הוועדה המחוזית את החלטת רשות הרישוי.

4.נגד החלטת הוועדה המחוזית, הגישו המערערות ערר לוועדת העררים (ערר/33/21); לצד העיריה, הגישו ערר גם המשיבים 8-4, שהם חלק מבעלי המקרקעין הסמוכים לשטח שאליו מתייחסת בקשת ההיתר (ערר/40/21). העררים נדונו במאוחד, ונדחו, בדעת רוב, בהחלטה מיום 18.8.2022.

5.מנקודה זו, התפצל הטיפול בבקשת ההיתר לשתי בקשות נפרדות: האחת, מח/ש/714/א – בקשה להיתר לעבודות מוקדמות במתקן הנדסי. בקשה זו אושרה בתנאים ברשות הרישוי, ביום 30.8.2022; השניה, מח/ש/714 – בקשה להיתר המלא. גם במועד הנוכחי, טרם נדונה בקשה זו סופית ברשות הרישוי, והועברו ליזם הערות לתיקונה.

6.המערערות לא אמרו נואש, וביום 31.10.2022, הגישו עתירה מינהלית, שהופנתה כלפי החלטתה של ועדת העררים, ושהתייחסה גם לאישור המותנה שנתנה רשות הרישוי, בהחלטה מיום 30.8.2022. במסגרת הדיון בעתירה, ביום 4.12.2022, נקבע, בהסכמת הצדדים, כי "[זירו וויסט] תוכל להוציא את ההיתר לעבודות מוקדמות, אך העבודה לא תחל אלא לאחר מתן פסק הדין שיינתן תוך 30 ימים, וככל שהוא יאפשר את ביצוע העבודות". בהתאם לכך, הוסיפה זירו וויסט לפעול לקבלת ההיתר לעבודות מוקדמות, מח/ש/714/א; ביום 30.12.2022, ניתן האישור הסופי בבקשה זו.

7.ביום 22.1.2023, ניתן פסק הדין של בית המשפט המחוזי, שבגדרו נדחתה עתירתן של המערערות, במלואה. כחלק מכך, בוטלה החלטת העיכוב המוסכם, שניתנה ביום 4.12.2022. ואכן, ביום 14.2.2023, ניתן אישור תחילת עבודות; ביום המחרת, 15.2.2023, החלו העבודות המוקדמות.

ההליך הנוכחי

8.ביום 19.2.2023, הגישו המערערות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי; לצד הערעור, הגישו המערערות גם בקשה לסעדים זמניים (שהוכתרה כבקשה למתן צו ביניים). בהתאם להחלטתי, שניתנה באותו יום, הגישו המערערות, ביום 27.2.2023, בקשה מתוקנת לסעדים זמניים, שבגדרה התבקש כי "לא יונפק היתר בניה מכוחן של החלטות [ועדת העררים והוועדה המחוזית] לאישורה של [בקשת ההיתר], אשר הוגשה ע"י [זירו וויסט] ו/או לא יוחל בביצוע עבודות למימוש היתר הבניה, וזאת עד למתן הכרעה בערעור".

9.ביום 13.3.2023, הגישו המערערות בקשה למתן סעד זמני נוסף בערעור, בדמות "מניעת סלילת דרך הגישה ל[מתקן]"; נוכח תוכנו של הסעד, הוסיפו וביקשו המערערות – במסגרת אותה בקשה – גם את צירופה של "נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ" (להלן: נתיבי ישראל), כצד להליכי הסעד הזמני.

10.ועדת העררים, הוועדה המחוזית, זירו וויסט ונתיבי ישראל, הגישו כולן תשובות, שבהן התנגדו לבקשות הסעדים הזמניים והצירוף מכול וכול. לעומתן, המשיב 6, רוני כורם, הגיש תגובה שבגדרה נטען, כי "יש להיענות לבקשה הראשונה ולעכב את ביצוע פסק הדין וכן ליתן סעד זמני כמבוקש בבקשה השניה"; המשיבים 5-4 ו-8-7 – נמנעו מלהגיב.

דיון והכרעה

11.לאחר שעיינתי בכלל הבקשות שהגישו המערערות, ובתגובות שהוגשו להן, באתי לכלל מסקנה כי דין הבקשות – להידחות.

12.אזכיר, תחילה, כי עסקינן בבקשה לסעדים זמניים לתקופת הערעור, שכן משנדחתה עתירת המערערות, "אין משמעות ל'עיכוב ביצוע' של פסק הדין, שהרי במקרה שכזה אין מה לעכב" (עע"מ 5930/12 עפו חמזה נ' מועצה מקומית ג'וליס, פסקה 13 (29.8.2012) (להלן: עניין עפו חמזה)). על כל פנים, אותם עקרונות הם שמוֹרים את דרכנו בשני סוגי הבקשות (עע"מ 7061/21 עיריית חברון נ' ממשלת ישראל, פסקה 11 (15.11.2021)).

13.תקנה 42 לתקנות בית משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, קובעת את הכלל הבסיסי בכל הנוגע לבקשות דוגמת זו שלפנינו: "הגשת עתירה, ערעור מינהלי או תובענה מינהלית, וכן ערעור או בקשת רשות לערער לבית המשפט העליון [...] אין בה, כשלעצמה, כדי לעכב את ביצוע ההחלטה נושא ההליך". הנטל להראות כי יש לסטות מהוראה כללית זו, מוטל על מבקש הסעד, אשר נדרש להראות כי סיכויי ערעורו – טובים; וכי מאזן הנוחות – נוטה לטובתו, מאחר שהימנעות ממתן הסעד הזמני תסב לו נזקים בלתי-הפיכים או כאלה שלא ניתן יהיה לתקן בנקל. את היחס בין שני השיקולים דימתה הפסיקה ל'מקבילית כוחות', אך נקבע גם, כי לשיקולי מאזן הנוחות ניתן מעמד הבכורה (עע"מ 4857/15 כשרות פתח לתקווה – כ.פ.ל בע"מ נ' דנאל (אדיר יהושע) בע"מ, פסקה 16 והאסמכתאות שם (24.7.2014); בר"מ 5338/10 מנרב הנדסה ובניין בע"מ נ' החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 13 (9.8.2010)).

14.כנקודת מוצא לדיון בענייננו-אנו, אציין כי לצד התנגדותן לבקשות הסעד הזמני, הוסיפו המשיבות 2-1 וביקשו, מטעמיהן, "כי הדיון בערעור שבנדון ייקבע במועד קרוב ככל האפשר"; זאת, "לאור החשיבות הרבה שרואות [המשיבות 2-1] בקידום הפרויקט, ולאור הנזק הפוטנציאלי הכבד הגלום בכל עיכוב אפשרי – הן במישור הכלכלי והן במישור המהותי". דברים אלה – מקובלים עלי, ועל כן אני מורה כי הדיון בערעור יקבע בהקדם, ככל הניתן. פועל יוצא מכך הוא, שכאשר עסקינן בבקשת המערערות למתן סעדים זמניים לתקופת הערעור, הרי שהתקופה שעל הפרק – קצרה, באופן יחסי; הנזקים שעשויים להיגרם להן טרם ההכרעה בערעורן – הם רק הנזקים שאליהם הן תהיינה חשופות, במהלך תקופה זו. מטבע הדברים, וכפי שיוסבר להלן, לעניין זה משמעות בכל הנוגע לבחינת שיקולי מאזן הנוחות.

הבקשה הראשונה לסעדים זמניים

15.כזכור, במסגרת בקשה זו, ביקשו המערערות, הן כי יעוכב היתר הבניה, הן כי תעוכב תחילתן של העבודות. אפתח בבקשה לעיכוב מתן היתר הבניה. לא ברור, וגם לא הוסבר על-ידי המערערות, מהו ה"נזק בלתי הפיך" שיגרם "בדרך של הנפקתו של היתר בניה פוגעני". זאת, שכן, ההיתר המדובר הוא עניין משפטי ומופשט, נטול ממשות פיזית; ככל שייתקבל ערעור המערערות – ניתן יהיה לבטלו, בנקל (ראו: עע"מ 4889/21 המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה נ' ועדת ערר לתכנון ובניה – מחוז חיפה, פסקאות 13-12 (29.9.2021)). בהקשר זה יוזכר גם, כי במסגרת ההליך שהתנהל בבית המשפט המחוזי, נתנו המערערות את הסכמתן להמשך ההתקדמות לקבלת ההיתר, ואין זה מובן מדוע שינו מעמדתן, במסגרת הבקשה הנוכחית. על כן, בקשה זו – נדחית.

16.מכאן, לשאלת עיכוב העבודות עצמן. אכן כן, בהקשר זה עסקינן בביצוע עבודות בניה – עבודות שבית משפט זה נכון להורות על עיכובן, במקרים המתאימים (למשל, שם). לשם כך, כמתואר, נדרש מבקש העיכוב להוכיח כי בקשתו ממלאת אחר התנאים הפסיקתיים שנקבעו כתנאי לקבלת סעד זמני. דא עקא, שהמערערות, בדנן, רחוקות מרחק רב מהרמת נטל זה. כך, בראש ובראשונה, מאחר שבקשתן מורכבת, כמעט בכללותה, מחזרה נוספת על נימוקי הערעור, תוך שלתנאי הסעד הזמני הוקדשו שורות ספורות בלבד, שבהן הועלו טענות לקוניות, חסרות כל פירוט וביסוס. על כל פנים, אף אם 'אחלץ' מן הבקשה את הנזקים שעולה ממנה כי צפויים להיגרם למערערות, הרי שמדובר בנזקים המתייחסים, בעיקרו של דבר, לפעילותו של המתקן עצמו, להבדיל מן העבודות המוקדמות שעומדות על הפרק במסגרת הבקשה הנוכחית. ברי, כי נזקים אלה, שנטען כי יגרמו על-ידי המפעל, לאחר שיוקם, אינם קשורים באופן מספק לביצוען של העבודות הנוכחיות, שעיכובן מבוקש; זאת, בשים לב גם להקדמת מועד שמיעת הערעור, שעליה הוריתי לעיל, אשר יש בה כדי להבטיח, במידה המניחה את הדעת, כי לא יגרם מצב שבו תחלנה המערערות לסבול מנזקי פעילות המתקן, בשעה שערעורן עודנו תלוי ועומד.

17.כמו כן, מצופה היה מהמערערות ליתן דעתן, מראש, גם על הנזקים שניתן היה להניח כי יגרמו למשיבות הרלבנטיות, כתוצאה מעיכוב העבודות, על מנת לבסס את הטענה כי מאזן הנוחות נוטה לטובתן. ברם, גם דבר זה – לא נעשה. בהקשר זה אוסיף, כי מקובלת עלי טענת זירו וויסט, שלפיה בהינתן שהעבודות באתר הבניה החלו זה מכבר, בהתאם לאישורים שניתנו, בתקופה שחלפה בין מועד מתן פסק הדין לבין הגשת הערעור ובקשת הסעדים הזמניים, מהלך שכלל גם התקשרות בחוזים עם קבלני משנה שונים; ובהתחשב בעלויותיו העצומות של הפרויקט יוצא הדופן בהיקפו, שהצריכו גם נטילת הלוואות נרחבות – כל עיכוב בביצוע הפרויקט יסב לה נזקים רבים, גם אם אלה יהיו, ככלל, נזקים כספיים. כמו כן, ואף אם מדובר בנזקים פחותים, מקובלת עלי גם טענת המשיבות 2-1, שלפיה נוכח חשיבות הקמתו של המתקן, הרי שכל עיכוב בתהליך ארוך וסבוך זה – עלויות לא מבוטלות בצידו.

18.מן העבר השני, ולבד מן הנזקים שעליהם בכל זאת עלה בידי המערערות להצביע, כפי שתואר לעיל, ניתן להביא בחשבון, לטובתן, גם את העובדה שברי כי תחילת ביצוע העבודות בשטח – תותיר בו את חותמה. זאת, למרות שהמערערות כמעט ולא התייחסו לעניין זה בבקשתן, ועל אף שבנקודת הזמן הנוכחית, עסקינן רק בעבודות מוקדמות.

19.נוכח מכלול השיקולים המתואר, ובהינתן שהכף נוטה בבירור לטובתן של המתנגדות לסעדים הזמניים, סבורני כי על עיכוב מלא או חלקי של פסק הדין מושא הבקשה – אין מקום להורות; יחד עם זאת, קביעת הדיון למועד מוקדם במידת האפשר, שנתבקשה על-ידי המשיבות 2-1 – נושאת עִמה מענה הולם גם לצרכי המערערות. בהינתן קביעותַי לגבי מאזן הנוחות, ובהתחשב בנקודת האיזון שאליה הגעתי – איני נדרש להוסיף ולבחון גם את סיכויי הערעור.

הבקשה לסעד זמני נוסף והבקשה לצירוף נתיבי ישראל

20.כמתואר, בקשות אלה עניינן בצירופה של נתיבי ישראל, ובעיכוב הקמתו של כביש הגישה למתקן; גם אותן – אין בידי לקבל. אפתח בהתייחסות לבקשת הסעד הזמני, לגופה. ההליך מושא הבקשה הנוכחית, הופנה כלפי החלטתה של ועדת העררים, שבגדרה נדחה ערר המערערות על ההיתרים שניתנו להקמת המתקן. לא נדונה בו, אף לא נזכרה בו, סוגיית דרך הגישה, שההחלטה לגביה נתקבלה בהליך נפרד, על-ידי גופים אחרים, שלפניהם אף התייצבו המערערות והציגו את טענותיהן הרלבנטיות. בהתאם לכך, סוגיית דרך הגישה גם אינה כלולה בערעורן של המערערות, כאשר אם יבקשו להביאה בגדרו, דומה – מבלי שאטע מסמרות בדבר – כי יוצבו בדרכן מחסומים דיוניים רמים (ראו: עע"מ 10332/09 ויסמן נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ת''א, פסקה 5 (3.8.2011); עע"מ 4877/11 זיסמן נ' משרד הפנים מחוז ת''א ועדת ערר מחוזית, פסקה 11 (29.1.2013)). יתר על כן, בניגוד לטענת המערערות בבקשתן, מתשובתה של נתיבי ישראל עולה, כי דרך הגישה נחוצה לטובת מתקן נוסף, שאינו קשור להליכים הנוכחיים כלל ועיקר.

21.בהינתן כל זאת, עסקינן אפוא בבקשה לסעד זמני, המנוגדת לעקרון מרכזי בתורת הסעדים הזמניים, שכן היא אינה משרתת את הסעד שמבוקש ב'תחנתו האחרונה' של ההליך (לעניין זה, במשפט האזרחי, ראו למשל: רע"א 565/22 ידען נ' מדינת ישראל – משרד האוצר, פסקה 13 (13.7.2022) והאסמכתאות שם; לקשר שבין הסעדים הזמניים בהליכים המינהלי והאזרחי, ראו: עניין עפו חמזה, פסקה 14). כמו כן, מדובר בבקשת סעד זמני המהווה תקיפה 'מן הדלת האחורית' של החלטה מינהלית, שמקומה לא יכירנה בגדרי ההליך הנוכחי. די בטעמים אלה כדי ללמד כי דין הבקשה – להידחות. ממילא, בהינתן שנתיבי ישראל רלבנטית רק בהתייחס לבקשה זו, כאשר כלל לא נטען לקשר בינה לבין יתר היבטי ההליך, המשמעות היא שגם בקשת הצירוף – נדחית (זאת, אף ללא שאדרש לשאלת התקיימותם של התנאים שהוצבו בכל הנוגע לצירופו של צד להליך ערעור (לגביהם ראו: עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פסקה 10 (24.6.2009)) – תנאים שהמערערות כלל לא התייחסו אליהם בבקשתן, חרף העובדה שהנטל להוכחת התקיימותם מוטל עליהן (שם)).

22.סיכומו של דבר: כלל בקשותיהן של המערערות לסעדים זמניים – נדחות, וכמותן גם הבקשה לצירוף נתיבי ישראל.

לצד זאת, יומן בית המשפט יקבע את הדיון בערעור בהקדם.

בשים לב לתוצאה שאליה הגעתי, המבטאת הכרה מסוימת בחלק מנימוקי הבקשות, המערערות תישאנה בהוצאות המשיבות 3-1, וחברת נתיבי ישראל, בסך כולל של 18,000 ₪; סכום זה יתחלק ל-3 חלקים שווים, כאשר המשיבות 2-1 תקבלנה חלק אחד.