בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש - למען השיח הדמוקרטי נ. שר התשתיות הלאומיות

1.לפנינו בקשה למתן צו ביניים בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש - "הקשת הדמוקרטית המזרחית" נ' שר התשתיות הלאומיות .

2.עתירה זו, כמו עוד עתירות אחרות התלויות ועומדות בבית משפט זה (בג"ץ 1308/00 ובג"ץ 8350/00 שבהן לא התבקש צו ביניים) תוקפות את חוקתיות החלטות מס' 717, 727 ו737- של מועצת מקרקעי ישראל, הפועלת מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך1960- (להלן- חוק מקרקעי ישראל). החלטה מס' 717 (מיום 20.6.95) מאפשרת ליישובים חקלאיים החוכרים קרקעות ממינהל מקרקעי ישראל (להלן-המינהל), לפתח בתחום המקרקעין שהוקצו להם, פעילויות כלכליות שאינן חקלאיות על-פי התנאים שנקבעו בהחלטה. החלטה מס' 727 (מיום 3.7.95) מקנה פיצוי לחוכרים חקלאיים שונים בגין שינוי יעוד של קרקע מקרקע חקלאית לקרקע המיועדת לבניה ביוזמת המינהל, יוזמה ממשלתית אחרת או המועצה הארצית לתכנון ובניה. פיצויים אלה גבוהים משמעותית מהמגיע לחוכרים על-פי חוזי החכירה שנחתמו בינם לבין המינהל, היות והפיצוי נקבע על בסיס הקרקע בייעודה החדש ולא בייעודה החקלאי. החלטה מס' 737 (מיום 17.12.95) מאפשרת, על פי התנאים הקבועים בהחלטה, את הרחבת מספר המגרשים המיועדים למגורים באגודות ישובים חקלאיים.

3.העותרים מלינים על ההחלטות האמורות. לצורך החלטה בבקשה זו למתן צו ביניים אין מקום להאריך בפירוט טענות העותרים. לפיכך, נביא אותן בקצרה. העותרים בבג"ץ 244/00 טוענים כי בהחלטות אלה מקנה המינהל עדיפות למגזר החקלאי שלא כדין, היות ומדובר במשאב ציבורי כללי בעל חשיבות ציבורית עליונה. טוענים העותרים כי בפעולתו זו על המינהל לנהוג בשוויוניות, בהגינות ובסבירות, וכי זאת הוא לא עשה. העותרים אינם חולקים על כך כי בגין שינוי הייעוד זכאי החוכר החקלאי לפיצוי הוגן וראוי, אך החלטות אלה של המינהל מפצות את החקלאים באופן המפלה מגזרים אחרים בחברה הישראלית. בכך, טוענים העותרים, יש כדי להעמיק את הפערים החברתיים בישראל. העותרים בבג"ץ 1308/00 טוענים כי החלטה מס' 727 מפלה בין סוגים שונים של חוכרים חקלאיים ביחס לשיעור הפיצוי לו הם זכאים בגין שינוי ייעוד הקרקע החקלאית. לבסוף, העותרת בבג"ץ 8350/00 (החברה להגנת הטבע) תוקפת את ההחלטות בגין פגיעה שהן פוגעות, לטענתה, בשטחים הפתוחים בישראל.

4.החלטות אלה של המינהל הן החלטות חשובות ביותר מבחינה ציבורית. ההשלכות שלהן הן ניכרות ועמוקות. לכן, לאור הגשת בג"ץ 244/00, החליטה הממשלה ביום 6.2.2000 על הקמת צוות שרים לעניין שינוי ייעודה של קרקע חקלאית, שיפקח על צוות בינמשרדי שיגבש עמדה עקרונית ביחס להחלטות הללו. צוות זה הוקם ביום 20.2.2000 ובראשו עמד דוד מילגרום. לנוכח פעולה זו של הצוות, ששמע את עמדותיהם של הגורמים המושפעים מההחלטות הללו, ובכללם את עמדות העותרים, לא מצאנו לנכון להוציא צו ביניים בעתירות לאור עבודת הצוות שהייתה בעיצומה.

5.ביום 26.6.2000 קיימנו דיון בבקשה למתן צו ביניים בבג"ץ 244/00 יחד עם בג"ץ 4271/98 (עתירה זו נמחקה בינתיים ביום 23.1.01) ובג"ץ 1308/00. בסופו של הדיון קיבלנו את ההחלטה הבאה:

"הדיון שהתקיים היום בפני בית המשפט התמקד בבקשה לצו ביניים שיאסור, בחריגים מסויימים, את ביצוע החלטות 717, 727 ו - 737 של מינהל מקרקעי ישראל. הדיון הבהיר כי הבקשה לצו ביניים מעוררת בעיות רבות וקשות, שהדיון בהן לא מוצה, וסביר שקיימות בעיות נוספות, הן מבחינה עקרונית והן במקרים מסוימים, שכלל לא נדונו בפני בית המשפט. מן הצד השני הודיעה פרקליטות המדינה לבית המשפט כי הצוות הבינמשרדי שמונה לדון בהחלטות האמורות...אמור לגבש את עמדתו ולהציג אותה בפני צוות השרים עד לסוף החודש הבא, על מנת שהעמדה אשר תתגבש תוצג בפני הממשלה לדיון והחלטה מיד לאחר מכן, כלומר, בחודש אוגוסט השנה. במצב זה,..., החלטנו שלא להוציא צו ביניים בשלב זה."

הצוות הבינמשרדי הגיש את הדין וחשבון שלו ביום 14.12.2000 (להלן - דו"ח מילגרום). עם חלוף הזמן, ולאחר שלא חלה התקדמות ממשית בגיבוש עמדת פרקליטות המדינה ביחס לעתירות, קיימנו דיון נוסף בבקשת העותרים (בבג"ץ 244/00; 1308/00; 8350/00) למתן צו ביניים ביום 31.1.01. בהחלטתנו מיום 5.3.01 קבענו כך:

"בעקבות הדיון הגיע בית המשפט למסקנה כי לפני מתן החלטה בבקשה זאת, מן הראוי לאפשר לממשלה החדשה, שקמה זה עתה, לגבש עמדה לגבי ההמלצות הדו"ח של הצוות הבינמשרדי שמונה לדון בהחלטות האמורות, כלומר דו"ח הצוות הידוע בשם ועדת מילגרום. בית המשפט מניח כי לאור חשיבות הנושא הנדון, ובהתחשב בזמן הרב בו הנושא נדון הן בבית המשפט והן מחוץ לבית המשפט, הממשלה תדון בהמלצות הדו"ח במועד קרוב. אי לכך מחליט בית המשפט לבקש הודעה מפרקליטות המדינה, שתציין את ההתפתחות בנושא הנדון, עד יום 1.7.01. יתר בעלי הדין יהיו רשאים להגיש תגובה להודעה זאת תוך 15 ימים...

...

רשמנו בפנינו את ההודעה של באת-כוח פרקליטות המדינה, בדיון שנתקיים ביום 31.1.01, כי בעקבות ההחלטה האמורה של בית המשפט, קיבלה הנהלת מינהל מקרקעי ישראל החלטה, לפיה כל מי שמבקש להתקשר בעסקה לפי אחת ההחלטות האמורות, יקבל מן המינהל הודעה בכתב בה יאמר כי חוקיות ההחלטות תלויה ועומדת בפני בית משפט זה, וכי בפועל כך נוהג המינהל."

6.פרקליטות המדינה הגישה את הודעתה המשלימה ביום 1.7.01. מהודעה זו עולה כי עדיין לא נערכה כל התקדמות ממשית בעניין העתירות. במכתבו של מזכיר הממשלה מיום 28.6.01 אל היועץ המשפטי לממשלה, שנישלח ימים ספורים לפני חלוף המועד לגיבוש עמדת פרקליטות המדינה ושצורף להודעתה, נכתב כי "למרבה הצער, לא יוכל להתקיים דיון בממשלה בנושא הנדון עד למועד שנקבע להגשת עמדת הממשלה לבית-המשפט הגבוה לצדק." הפרקליטות מבקשת בהודעתה, כי בית משפט זה ייתן לה אפשרות להגיש הודעה משלימה בעוד שלושה חודשים נוספים, וכי לא יוצא עדיין צו ביניים בעתירות. העותרים בבג"ץ 244/00 הגישו את תגובתם להודעת פרקליטות המדינה ביום 16.7.01. טוענים העותרים כי אין מקום עוד להימנע ממתן צו ביניים בעתירות. חלוף הזמן אינו מפסיק את פעולות המשיבים בהתאם להחלטות מינהל מקרקעי ישראל. ההליכים מושא העתירות נמשכים והולכים. מן הצד השני אין כל סימן כי החלטה של הממשלה צפויה להתקבל בעניין זה בקרוב.

7.לאחר ששקלנו את עמדות הצדדים בעתירות שלפנינו הגענו לכלל מסקנה כי אין מנוס מלהוציא צו ביניים בשלב הזה של הטיפול בעתירות. כאמור, החלטות אלה של המינהל הן החלטות חשובות ביותר, שלהן השלכות מרחיקות לכת (ראו לעניין זה ג' ויתקון הזכויות בקרקע חקלאית (תשנ"ו); ר' אלתרמן ומ' רוזנשטיין קרקע חקלאית שמירה או הפשרה

(תשנ"ב)). כפי שעולה מדו"ח מילגרום, החלטות אלה מקרינות על שוק הדיור בישראל. הן משליכות על סוגיית שטחי מקרקעין פתוחים ועל השגת יעדי תכנון ארציים. הן מעלות שאלות קשות ביחס לסוגיית השמירה על נכסי המקרקעין של המדינה ולסוגיית החלוקה ההוגנת של יתרונות כלכליים הקשורים בהם (ראו ד' ברק ארז "מקרקעי ישראל בין ניהול ציבורי להפרטה: צדק חלוקתי בהליך המינהלי " צדק חלוקתי בישראל (מ' מאוטנר עורך, תשס"א) 203). הן נוגעות באינטרסים ובזכויות של החוכרים החקלאיים ביחס לשטחים שהם חוכרים. כל אלה נוגעים בשאלות יסוד של החברה הישראלית. שאלות אלה מצדיקות בירור ולכן מצאנו לנכון להורות על הוצאת צו על תנאי בהן ביום 26.6.2000. שאלות יסוד אלה מחייבות אותנו לגשת בזהירות לשקילת השאלה האם יש מקום להוציא צו ביניים בעתירות שלפנינו. כיצד כל אלה משליכים על שאלת מתן צו הביניים?

8.הנה כי כן המדיניות העומדת בבסיס החלטות המינהל מתגשמת הלכה למעשה מזה שנים רבות. ככל שהמדיניות מתגשמת והולכת כך גם ההשלכות שלה מתחזקות ומשתרשות. לבית משפט זה שיקול דעת רחב בכל הנוגע למתן צווי ביניים בעתירות הנשמעות בפניו. ביכולתו "ליתן צווי ביניים, לבטלם ולשנותם, כפי שייראה לו בנסיבות העניין" (תקנה 19 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד1984-). מושכלות ראשונים הן כי "צווי-ביניים ניתנים על-ידי בית-משפט גבוה לצדק על-מנת לשמור על המצב הקיים בעת הגשת הבקשה, כדי למנוע שיובא שינוי במצב זה לרעת אחד מבעלי-הדין... כל עוד תלויים ועומדים ההליכים בבית-משפט זה" (בג"ץ 345/61 אל-כאזן נ' מנהל שירות השידור , פ"ד טו 2364, 2366; כן ראו ר' הר זהב סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק (תשנ"א) 92 - 97). כיוון שהחלטות המינהל מושא העתירות משקפות השלכות חברתיות עמוקות, כך מתן צו ביניים שימנע את מימושן עד להכרעה בעתירה, משקף השלכות מעין אלה. לאור זאת, לא מצאנו לנכון בשלבים הראשונים של הטיפול בעתירה, להוציא צו ביניים לבקשת העותרים. המתנו לכך שהממשלה תגבש את עמדתה העקרונית ביחס להחלטות המינהל. הממשלה לא עשתה כן, זאת למרות שדו"ח מילגרום הוגש זה מכבר. אין גם כל בטוחה כי הממשלה תוכל לגבש את עמדתה ביחס לסוגייה הסבוכה שעל הפרק בזמן הנראה לעין. אך בעוד שלא מתגבשת העמדה העקרונית מצד הממשלה ביחס להחלטות המינהל, ממשיכה המדיניות העומדת בבסיס החלטות אלה להתממש הלכה למעשה. העותרים בבג"ץ 244/00 צירפו להודעתם מיום 16.7.01 החלטות רבות של רשויות תכנון ובניה שונות שנעשו על רקע החלטות המינהל המותקפות בעתירות, ובהתאם להן. בנסיבות אלה השתכנענו כי אין מקום עוד להמתין ויש להקפיא את המצב הקיים. אי מתן צו ביניים בזמן זה, לאור ההימשכות של הליך יישום ההחלטות, עלול להעמיד את העותרים בפני מעשה עשוי, ולפגוע בצדדים שלישיים המעורבים בעסקאות על בסיס החלטות אלה באם תתקבלנה העתירות בסופו של יום. בשלב זה של הטיפול בעתירות קם הצורך בהוצאת צו ביניים.

9.לאור ההשלכות הרחבות של הוצאת צו ביניים בעתירות שלפנינו, מצאנו לנכון לקבוע כי צו הביניים יכנס לתוקפו בעוד שלושה חודשים מיום החלטתנו זו. החלטות המינהל מהוות בסיס לעסקאות כלכליות רבות הנעשות ביחס לאדמות המדינה. עסקאות אלה מערבות גורמים רבים. במסגרתן פועל המינהל, והחוכרים ממנו קרקעות. במסגרתן פועלים גורמים כלכליים שונים המבקשים לתכנן פעילותם ביחס לאדמות אלה. גורמים פרטיים מסוגים שונים מכלכלים צעדיהם לאורן. צו ביניים המקפיא את תוקפן של החלטות המינהל משליך על כל הגורמים הללו השלכה ישירה ומיידית. לכן, גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון , פ"ד נב(5) 481, 530). עיכוב כניסתו לתוקף של צו הביניים למשך שלושה חודשים, יאפשר לגורמים השונים שיושפעו מתחולתו להיערך לתחולה זו.

10.ערים אנו לכך כי צו הביניים שניתן היום משפיע באופן שונה על מי שמצויים אך בראשית תכנון ענייניהם לאור החלטות המינהל, לבין מי שמצויים כבר בסוף הליך המימוש של עסקאותיהם על בסיס החלטות אלה. גם בדו"ח מילגרום (בע' 88 - 92) ניתן למצוא הוראות מעבר שנראו לצוות הבינמשרדי חיוניות להליך המעבר מהמדיניות הקרקעית הנתונה של המינהל למדיניות הקרקעית המומלצת בדו"ח. עיקרן של ההוראות הוא באי החלת שינוי ההחלטות על שטחי קרקע, שלגביהם החלטות המינהל מצויות כבר בשלבים הסופיים ביותר של היישום. גם העותרים בבג"ץ 244/00 בעתירתם אינם מבקשים כי יינתן צו ביניים ביחס לעסקאות המצויות בשלבים המתקדמים של ביצוען (ראו סעיף 142 לעתירה בע' 38). לאור זאת, אנו קובעים כי תוקפו של צו ביניים זה לא יחול על שטחי הקרקע הנקובים בהוראות המעבר של דו"ח מילגרום. אנו קוראים לתוך החלטתנו זו את הוראות המעבר של הדו"ח, ורואים אותן כחלק בלתי נפרד מהחלטתנו זו.

11.אנו מורים להנהלת מינהל מקרקעי ישראל לשלוח הודעה בכתב, לכל מי שמעוניין להתקשר בעסקה לפי אחת מהחלטות המינהל האמורות, בה יאמר כי שאלת חוקיות ההחלטות תלויה ועומדת בפני בית משפט זה, וכי ניתן בעניין זה צו ביניים המקפיא את תוקפן עד להחלטה בעתירה, בכפוף לאמור לעיל.

12.לפיכך אנו מורים כך:

(א) ניתן בזאת צו ביניים בבג"ץ 244/00 לפיו הליך יישום החלטות המינהל מס' 717, מס' 727 ומס' 737 יופסק עד להכרעה בעתירות שלפנינו או עד להחלטה אחרת של בית המשפט.

(ב) צו הביניים יכנס לתוקפו לאחר שלושה חודשים ממועד החלטתנו זו.

(ג) צו הביניים לא יחול ביחס לעסקאות הנזכרות בהוראות המעבר של ד"וח מילגרום (ע' 88 - 92 לדו"ח), והוראות אלה מהוות חלק בלתי נפרד מהחלטתנו זו.

(ד) על הנהלת מינהל מקרקעי ישראל לפעול על פי האמור בפסקה 11 להחלטתנו זו.