בג"ץ 1892-14 בג"ץ 1892-14

השופט י' עמית:

1.חברה נמדדת, בין היתר, ביחסה לאסירים אשר משלמים את חובם לחברה מאחורי סורג ובריח. אך שלילת החירות אינה שוללת את זכותו של האסיר לכבוד, שממנה נגזרת זכותו לשטח מחיה מינימלי. על כך עמד בהרחבה בית משפט זה בפסק דינו מיום 13.6.2017 (להלן: פסק הדין), שבו הורה בחלק האופרטיבי כלהלן:

א.שטח המחיה המזערי לכל אסיר ועצור יועמד על 4 מ"ר ללא שירותים ומקלחת כמבוקש בעתירה (או 4.5 מ"ר, כולל שירותים ומקלחת).

ב.בתוך כך, המדינה תעשה את הנדרש לכך שתוך 9 חודשים, מיום מתן פסק הדין, יועמד שטח מחייתו של כל אסיר ועצור על 3 מ״ר לפחות, לא כולל שטח השירותים והמקלחת (להלן: הפעימה הראשונה – י"ע); תוך 18 חודשים החל מיום פסק הדין יועמד שטח מחייתו של כל אסיר ועצור על 4.5 מ״ר כולל שטח השירותים והמקלחת או 4 מ"ר בלעדיהם, לפחות (להלן: הפעימה השנייה – י"ע)".

ודוק: פסק הדין לא נפל כ"רעם ביום בהיר" על המדינה. העתירה הוגשה בשנת 2014 וכפי שנכתב בפסק הדין "קיימנו מספר דיונים בתיק, וחרף הפצרותינו והזמן הרב שחלף מאז נחקקו הוראות החוק והתקנות הרלבנטיות, לצערנו הצפיפות בתאי המאסר והמעצר נותרה כמעט כפי שהיתה ערב תיקון התקנות" (שם, בפסקה קכב).

2.חלפו הימים, והמדינה לא עמדה בלוח הזמנים שנקבע בפסק הדין, ולאחר הודעות עדכון שהוגשו פעם אחר פעם, הורה בית משפט זה (כב' המשנה לנשיאה ח' מלצר, השופט נ' הנדל; השופט (בדימוס) א' שהם) בחלק האופרטיבי בהחלטתו מיום 1.11.2018 כלהלן:

א.לאשר באופן חריג, לנוכח הנסיבות המיוחדות והאילוצים שהוצגו בפנינו, סטייה ממועדי הפעימות שנקצבו בפסק הדין – כדלקמן:

(1) מועד הפעימה הראשונה – יחול עד לתאריך 30.04.2019, והמשיבים נדרשים לעמוד עד אותו מועד בכל מה שהתחייבו לו בהודעותיהם לבית המשפט. יודגש, כי העמידה באמת המידה שנקבעה בהקשר זה בפסק הדין איננה תלויה במימוש צעד כזה או אחר מצד המשיבים.

(2) מועד הפעימה השניה – יחול עד לתאריך 02.05.2020, ומימוש אמת המידה שנקבעה בהקשר זה בפסק הדין איננה תלויה במימוש צעד כזה או אחר מצד המשיבים.

3.בתאריך 22.12.2019 הודיעה המדינה כי לא יעלה בידה להביא למימוש מלא של הפעימה השנייה כפי שנקבע לעיל, בין השאר, בשים לב ל"סיטואציה המשטרית החריגה אליה נקלעה מדינת ישראל". בהמשך, ובעקבות התפרצות מגפת הקורונה, ביקשה המדינה להגיש הודעת עדכון ביחס למימוש הפעימה השנייה. בחלוף הימים, ולאחר הודעות עדכון שהוגשו פעם אחר פעם, הורה בית משפט זה (כב' המשנה לנשיאה ח' מלצר, השופט נ' הנדל; השופט מ' מזוז) בחלק האופרטיבי בהחלטתו מיום 14.2.2021 כלהלן:

"המועד להשלמת המימוש של הפעימה השנייה ידחה עד לתאריך 31.12.2022 (ולא עד תאריך 31.12.2023, כמבוקש). המועד הנדחה האמור, השני במספר, מהווה דחייה של כארבע שנים מהמועד המקורי שנקבע בפסק הדין. ככל שהמשיבים לא יצליחו לעמוד ביעדי הבינוי עד לתאריך נדחה זה, עליהם להיערך מבעוד מועד להשלמת הפעימה השנייה באמצעים אחרים".

4.חלפו עברו הימים, העדכונים נערמו בתיק בית המשפט, וביום 4.11.2022 הגישה המדינה את הבקשה דנן, הבקשה השלישית במספר, לשינוי מועד קיום הפעימה השנייה לכל המאוחר עד ליום 31.12.2027, קרי, כעשר וחצי שנים לאחר מתן פסק הדין.

למותר לציין כי העותרים התנגדו לבקשה. העותרים חזרו והזכירו כי הצפיפות בבתי הסוהר בישראל היא מהחמורות בעולם המערבי, האסירים מעבירים את רוב ימיהם במיטתם בהעדר מקום מינימלי לתזוזה בתוך התא, והדוחק והמצוקה הפיסית והנפשית מביאים לחיכוך מתמיד בין האסירים ומאבקים על שטח מחיה.

5.אין לכחד כי הבקשה קולעת את בית משפט זה לדילמה של ממש. אכן, לבית המשפט סמכות טבועה להאריך מועדים שנקבעו בפסק דין אך השימוש בסמכות זו צריך להיעשות במקרים חריגים, באשר "הארכת מועד עלולה להותיר על כנו מצב בלתי חוקי, הארכת מועד עלולה לפגוע באינטרס ההסתמכות של מי מהצדדים, הארכת מועד עלולה לפגוע בסופיות הדיון, הארכת מועד במקום שאין הצדקה לכך עלולה גם לפגוע בעקרון שלטון החוק. על כן, מדובר כאמור, בסמכות שיש להשתמש בה בזהירות" (בג"ץ 8887/06 נאבות נ' שר הביטחון, פסקה 11 (25.3.2012)).

על רקע דברים אלה, אבחן את נימוקי הבקשה ואת הפעולות שנעשו למימוש פסק הדין, והאם יש תוחלת במתן הארכה המבוקשת, ומנגד, האם יש טעם בדחיית הבקשה, בהינתן שדחיית הבקשה ממילא לא תביא למימוש הפעימה השנייה כאמור בפסק הדין.

6.בדיני החוזים ידועה ההבחנה בין חיובי תוצאה לחיובי השתדלות (ראו, לדוגמה, ע"א 7664/00 אברהם רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117, 131(18.4.2002)). קשה לחלוק על כך שבמבחן התוצאה המדינה לא עמדה ביעדים, למרות שאף גורם לא הציב מכשול בפני הגורמים הרלוונטיים. חלק נכבד מבתי הסוהר בישראל נבנו בתקופת המנדט, והתנאים הירודים אשר אינם הולמים שהייה ממושכת, מביישים מדינה מתוקנת. לשם הדוגמה בלבד, יש קושי להתקין מזגנים בתאי הכלא, מאחר שתשתית החשמל ישנה ועלולה לקרוס, וכך אנו מוצאים בחודשי הקיץ החמים, מספר מאווררים בכל תא; היה צורך במשפט מתוקשר על מנת שאזרחי ישראל יתוודעו לכך שבתאי המעצר יש מכת פשפשים; השירותים והמקלחת בחלק מבתי הסוהר מופרדים מחלל התא באמצעות וילון; ואין לי אלא להפנות לדוחות הסניגוריה הציבורית בדבר תנאי המאסר והמעצר במתקני הכליאה של שירות בתי הסוהר לדוגמאות רבות נוספות.

7.מדוע לא עמדה המדינה ביעדים במבחן התוצאה?

התשובה שנתנה המדינה לכך היא העלייה המשמעותית והבלתי צפויה במצבת הכליאה מהסיבות הבאות: הגברת האכיפה בכלל והמאבק בפשיעה במגזר הערבי בפרט – מה שבא לידי ביטוי הן בהחמרת הענישה והן בכמות המעצרים עד לתום ההליכים; המצב הביטחוני שהביא לעלייה דרסטית במספר העצורים המינהליים (כ-850 נכון להיום); וכניסתו לתוקף של החוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 57 והוראות שעה), התשפ"ב-2021, אשר הפחית את מספר האסירים הזכאים לשחרור המינהלי המורחב והאוטומטי.

בשורה התחתונה, כתוצאה מגורמים אלה, מספר העצורים והאסירים עלה בכאלף איש, כך שכיום מצבת הכלואים עומדת על למעלה מ-15,000 כלואים בעוד שתקן הכליאה עומד על 14,100 מקומות. כפי שנמסר לנו בדיון, כ-43% מכלל הכלואים הם עצירים, רובם עד לתום ההליכים, נתון מעורר מחשבה.

8.קשה לחלוק על כך שהמדינה השתדלה ועושה מאמצים לעמוד ביעד של הפעימה השנייה, וכך התרשמנו גם מדבריו של מנכ"ל המשרד לביטחון פנים. הדברים באים לידי ביטוי בשורה של החלטות ממשלה, שעליהן אעמוד בהמשך, שבמסגרתן ננקטו והוצעו צעדים שנועדו לצמצם את מספר הכלואים, ובין היתר:

(-) הארכת תקופת עבודות השירות משישה חודשים לתשעה חודשים.

(-) הגברת השימוש בסמכות קצין משטרה לשחרר חשודים בערובה.

(-) מיצוי תקני הפיקוח האלקטרוני והגדלת המכסה לצורך שחרור על תנאי של כלואים בפיקוח אלקטרוני, כך שניתן יהיה לפקח אלקטרונית בעת ובעונה אחת על 1,750 מפוקחים, תוך הגדלת יחידת הפיקוח בהתאם.

(-) קביעת מנגנון של שחרור מינהלי והרחבת מנגנון הוויסות המאפשר שחרור מינהלי מוקדם יותר של עד שבועיים נוספים.

(-) פתיחת בתי משפט קהילתיים נוספים, כך שכיום פועלים שמונה בתי משפט קהילתיים שהקיבולת שלהם עומדת על 830 משתתפים פוטנציאליים, ובהמשך, ועד לתום שנת 2024, פתיחת בתי משפט קהילתיים נוספים, כך שהקיבולת הכוללת בבתי המשפט הקהילתיים תגדל ל-1,750 משתתפים (להליכים בבתי המשפט הקהילתיים ראו תיקון לחוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 92-הוראת שעה), התשפ"ב-2022).

(-) תיקון חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001, שמכוחו הוקמה יחידה לשחרור ממאסרים קצרים בשב"ס.

(-) קידום יישום המלצות צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים, הידוע במקומותינו כדו"ח ועדת דורנר.

(-) עדכון וחידוד הנחיות מדיניות התביעה בדבר אופן הפעלת שיקול הדעת להסכים לחלופת מעצר או למעצר בפיקוח אלקטרוני במסגרת בקשות למעצר עד לתום ההליכים (וראו הנחיית פרקליט המדינה 5.24 מיום 18.10.2022 בעניין "מדיניות התביעה בעניין הגשת בקשות למעצר עד תום ההליכים ובחינת מתן הסכמה לשחרור בערובה ותנאי שחרור (חלופת מעצר) או למעצר בפיקוח אלקטרוני" (https://www.gov.il/BlobFolder/dynamiccollectorresultitem/5_24/he/s-a-guidelines_5.24.pdf)).

9.אך דומה כי הפתרון העיקרי הראוי הוא בתחום הבינוי והסבת אגפי ומקומות כליאה קיימים, ובנקודה זו אעמוד על החלטות הממשלה השונות, ליישום ולמימוש פסק הדין.

א.החלטה 3595 מיום 25.2.2018 בנושא "שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחיה בבתי הסוהר" (https://www.gov.il/he/departments/policies/dec3595_2018). במסגרת החלטה זו הוחלט במישור השיפוץ והבינוי כלהלן:

"לבנות, לשפץ ולהתאים מקומות כליאה לכ-4,000 אסירים (להלן – מכסת מקומות הכליאה) עד לשנת 2027 לפי הפירוט הבא:

1.הוספת 823 מקומות כליאה עד לשנת 2019 על-ידי שיפוץ והתאמה של מתקנים קיימים.

2.הרחבת מתקן הכליאה "אלה" בכ-400 מקומות עד לשנת 2021.

3.הרחבת מתקן הכליאה "מעשיהו" בכ-400 מקומות עד לשנת 2025.

4.בניית מתחם כליאה "מגידו" שיעמוד על כ-2,800 מקומות כליאה עד לשנת 2027.

5.סגירת בית הסוהר "מגידו" עד לשנת 2021".

ב.ביום 2.8.2020 התקבלה החלטת ממשלה 291 שעניינה ב"הגדלת היצע מקומות הכליאה ומרחב המחיה בבתי הסוהר, קידום חלופת כליאה, שיקום אסירים ותיקון החלטת ממשלה" (https://www.gov.il/he/departments/policies/dec291_2020). במסגרת החלטה זו נקבע מתווה של בינוי מואץ לבניית 1,281 מקומות כליאה עד לתום שנת 2023 על פי הפירוט כלהלן: 480 מקומות כליאה שיתווספו במתקן הכליאה "עופר"; 385 במתקן הכליאה "נפחא"; ו-416 במתקן הכליאה "אלה".

כאמור, בהחלטת בית משפט זה מיום 14.2.2021 נקצבה התקופה להשלמת מימוש הפעימה השנייה עד ליום 31.12.2022, והמדינה עדכנה כי עד למועד זה כ-80% ממקומות הכליאה יעמדו בדרישות של הפעימה השנייה. במקביל, נפתחו אגפי אוהלים נוספים בכלא "קציעות", ואלה עתידים להוסיף מאות מקומות כליאה בעיקר במתקני הכליאה הביטחוניים.

ג.החלטת הממשלה מס' 1903 מיום 23.10.2022, שעניינה "תוכנית לאומית לייעול והרחבה של מערך הכליאה ומרחב המחיה בבתי הסוהר ותיקון החלטת ממשלה" (https://www.gov.il/he/departments/policies/dec1903-2022), אשר במסגרתה אושרה תכנית לאומית ארוכת טווח לייעול והרחבה של מערך הכליאה. אביא להלן את סעיפים 3, 6 ו-8 להחלטה, העוסקים במישרין בתחום הבינוי ומקומות הכליאה:

"3. הוספת מקומות כליאה באמצעות בינוי :

להטיל על השר לביטחון הפנים ושר האוצר לפעול לבינוי 1,280 מקומות כליאה נוספים עד תום שנת 2027, כמפורט להלן:

א.הוספת 400 מקומות כליאה במתקן הכליאה 'מעשיהו' עד תום שנת 2024.

ב.הוספת 240 מקומות כליאה במתקן הכליאה 'צלמון' עד תום שנת 2024.

ג.הוספת 240 מקומות כליאה נוספים במתקן הכליאה 'צלמון' עד תום שנת 2025.

ד.הוספת 400 מקומות כליאה נוספים במתקן הכליאה 'מעשיהו' עד תום שנת 2027.

6.תכנון והקמת אשכול מגידו:

להטיל על השר לביטחון הפנים ושר האוצר, במקביל לצעדים המפורטים בתוכנית הבינוי בסעיף 3 לעיל ובמטרה לייעל את מערך הכליאה וכן להבטיח מענה לתרחישי כליאה שונים לצורך הבטחת עמידה רציפה בפסיקת בג"ץ, לפעול לקידום צעדים משלימים להעמדת מענים בהיקף רחב יותר באמצעות קידום הקמת אשכול כליאה מגידו, במטרה לקדם את הקמתו והשלמת אכלוסו עד לתום שנת 2030 וזאת באמצעות ביצוע הפעולות הבאות:

א.להורות לחשב הכללי במשרד האוצר להקים באופן מיידי ועדת מכרזים ייעודית, בהתאם לסמכותו, לצורך הקמת אשכול כליאה מגידו, בהיקף של 2,600 מקומות כליאה.

ב.המשרד לביטחון הפנים יקצה מתקציבו 30 מלש"ח לצורך הקצאת המקרקעין מרשות מקרקעי ישראל עד לסוף שנת 2022.

ג.המשרד לביטחון הפנים יקצה מתקציבו 9.7 מלש"ח בשנת 2022 עבור התכנון הראשוני למתקן בגודל 2,600 מקומות כליאה עם אפשרות הרחבה עתידית ל-4,000 מקומות כליאה.

8.המרת אוהלים במתקני קבע

להנחות את המשרד לביטחון הפנים בשיתוף עם משרד האוצר לפעול לקידום החלפת כלל האוהלים הקיימים המשמשים לכליאה במקומות כליאה במבני קבע בהיקף של 800 מקומות, באופן מדורג, לא יאוחר מתום שנת 2028 ולהניח בפני צוות היישום תוכנית ליישום האמור, לא יאוחר מיום 1.5.2023".

10.ניתן לומר כי בהחלטה 1903 הנ"ל, הממשלה בישראל מניחה את היסודות לתכנון ארוך טווח של בתי הסוהר, תכנון הכולל בינוי מואץ לאורך השנים, בטווח הקצר, הבינוני והארוך, כמפורט לעיל. ההחלטה כוללת פירוט תקציבי כלהלן:

לשנת 2022- 54,100,000 ₪.

לשנת 2023- 148,524,000 ₪.

לשנת 2024- 209,922,000 ₪.

לשנת 2025- 179,342,000 ₪.

לשנת 2026- 127,662,000 ₪.

לשנת 2027- 110,662,000 ₪.

סה"כ – 830,212,000 ₪ בפריסה לאורך שש שנים.

כפי שהובהר במהלך הדיון, החלטת הממשלה 1903 היא פרי של עבודת מטה מאומצת על מנת להגיע לתוצאה המיוחלת, בשילוב ידיים של מספר גורמים – משרד ראש הממשלה, המשרד לביטחון פנים (כיום המשרד לביטחון לאומי), משרד האוצר, משרד המשפטים, השב"ס וגורמים נוספים. אין לכחד כי החלטה 1903 משדרת רצינות, והדבר בא לידי ביטוי בסעיף 7 להחלטה, בדבר הקמת צוות יישום והיגוי לאומי שנועד לוודא כי המדינה עומדת בהוראות פסק הדין, "בראשות מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים ובהשתתפות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, נציג בכיר מטעם שר המשפטים, נציב בתי הסוהר, המפקח הכללי של משטרת ישראל, הממונה על התקציבים במשרד האוצר או נציגים בכירים מטעמם וכן נציג בכיר מטעם שירות הביטחון הכללי". צוות ההיגוי אמור, בין היתר, לקיים הערכת מצב חצי שנתית; לבחון אם קיים צורך בביצוע התאמות או שינויים בתוכניות הבינוי; לגבש תכנית רב שנתית להקמת מתקני כליאה נוספים בהתאם לצורך; וללוות ולסייע בפתרון חסמים לתוכנית בינוי אשכול כליאה מגידו. כפי שנמסר לנו, הצוותים הרלוונטיים נפגשים לעיתים מזומנות לשם מעקב אחר התקדמות יישום החלטה זו.

11.אם נסכם את הדברים, הרי שניתן להצביע על מגמות סותרות בתחום הכליאה. הרחבת חלופות הכליאה על מנת להקטין את מספר הכלואים מול גידול במספר הכלואים עקב הגברת האכיפה, החמרת הענישה, קביעת עונשי מינימום בחקיקה וצמצום הזכאים לשחרור מינהלי.

עמדנו על כך שהמדינה לא עמדה ביעדים במבחן התוצאה של יישום פסק הדין, ומנגד, החלטות הממשלה ובעיקר החלטה 1903 הנ"ל, משקפת מאמצי השתדלות של ממש למימוש פסק הדין. עם זאת, אין לי אלא לחזור על דברים שנאמרו בפסק הדין:

"אין לכחד, הרבה נעשה בשנים האחרונות כדי להביא לשיפור המצב; בתי סוהר שופצו ונבנו חדשים, ורצון טוב מוכח ישנו; אך בכך אין די. כאמור – דו"חות מספר עסקו לאורך שנים בתנאי הכליאה, ועדות ישבו על המדוכה, והמציאות המורכבת של תקצוב ולוגיסטיקה הובילה לכך שכבר שנים נעשים מאמצים, נהגות תכניות, וגם נעשים צעדים – והדברים נאמרים מבלי חלילה לפגוע באיש – ופתרון ראוי בשטח, אין עדיין לחלק גדול, גדול מדי, מן האסירים" (שם, בפסקה מו).

מובן אפוא כי לא די ברצון טוב, לא די במאמצי השתדלות. הגיעה העת לבנייה של מתקני כליאה ולשדרוג של ממש של מתקני הכליאה הקיימים, על מנת לאפשר תנאי מחייה ומרחב מחייה לאסירים. כפי שהתרשמנו, הרשות המבצעת קיבלה על עצמה והתחייבה לעשות כן, תוך התגייסות כל הגורמים הנוגעים בדבר, אשר רואים משימה זו כפרויקט תשתית לאומי. בנסיבות אלה, איננו רואים טעם בדחיית הבקשה, צעד שלא יכול לקדם את מצב הדברים בשטח מעבר למה שנקבע ויבוצע על פי החלטה 1903.

12.אנו נעתרים אפוא לבקשה ומאריכים את המועד לקיום הפעימה השנייה עד ליום 31.12.2027. הארכה זו מותנית בכך שבית המשפט יתרשם מהביצוע בשטח של החלטה 1903 ומעלייה באחוז המימוש של הפעימה השנייה במהלך השנים. לשם כך, תוגש הודעת עדכון עד ליום 1.12.2023, וכל עוד לא נאמר ולא הוחלט אחרת, הודעות עדכון מדי ה-1.12 בשנים שלאחר מכן. ככל שהודעות העדכון לא יניחו דעתו של בית משפט זה, הארכה שניתנה תישקל מחדש.