דנג"ץ 912/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ. שר האוצר

בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה (השופטים ע' פוגלמן , ע' ברון ו- ג' קרא ) בבג"ץ 267/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר האוצר (24.1.2021), שבו נדחתה על הסף בשל אי מיצוי הליכים עתירה חוקתית שהגישה המבקשת לביטול תיקוני החקיקה שנערכו בחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 11 והוראת שעה לשנת 2021) (להלן: תיקון מס' 11 ) ובחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 53), התשע"א-2020 (להלן: תיקון מס' 53 ).

1.

ביום 29.12.2020 פורסמו ברשומות תיקון מס' 11 ותיקון מס' 53 וסמוך לאחר מכן, ביום 13.1.2021, הגישה המבקשת עתירה לביטול תיקונים אלה. הצדדים נתבקשו להגיש טיעונים בנוגע לסוגיית מיצוי ההליכים. המשיבים 4-1 (להלן: משיבי הממשלה ) טענו כי העתירה לוקה באי מיצוי הליכים, המשיבה 5 (להלן: הכנסת ) טענה כי על פי רוב היא אינה עומדת על מיצוי הליכים לפני עתירות חוקתיות, אך המבקשת

– כמו גם גורמים אחרים – נוהגת לפנות לכנסת ולממשלה לאחר הליך החקיקה בפניות מקדימות, ובהתכתבות זו יש כדי להביא לליבון הסוגיות המשפטיות הרלוונטיות. המבקשת מצידה טענה כי הכלל בדבר מיצוי ההליכים אינו חל בעתירות חוקתיות.

2.

ביום 24.1.2021 דחה בית משפט זה את העתירה על הסף בשל אי מיצוי הליכים. בית המשפט קבע כי הכלל האמור חל גם בעתירות "התוקפות תוקפו של חיקוק", אך אין מדובר בכלל נטול חריגים והפעלתו תלויה בנסיבות המקרה ובכללן, יש לבחון, בין היתר, אם קיימת דחיפות מיוחדת להידרש לעתירה אף משלא מוצו ההליכים. במקרה דנן, כך נפסק, לא הצביעה המבקשת על טעם כלשהו שבגינו יש לחרוג מהכלל האמור ואין לראות בפעולותיה במהלך הליך החקיקה כעמידה בחובת מיצוי ההליכים. זאת מבלי לקבוע מסמרות בשאלה אם מעורבות משמעותית של עותר בהליך חקיקה תיחשב, כשלעצמה, מיצוי הליכים מספק.

3.

המבקשת טוענת כי הדרישה למיצוי הליכים בעתירות המכוונת נגד תוקפו של חוק היא בבחינת הלכה חדשה אשר נעשה בה שימוש נרחב בחודשים האחרונים, וזאת בסתירה להליכים חוקתיים רבים אחרים בשנים עברו, שבהם לא נדרש כלל בית המשפט לסוגיית מיצוי הליכים. המבקשת מוסיפה וטוענת כי לאחר פרסומו של חוק, אין כל טעם בדרישת מיצוי הליכים, שכן אין בנמצא גורם שיכול לבטל או לצמצם את גדרו של החוק, זולת בית המשפט. עוד נטען כי פניה לייעוץ המשפטי של הכנסת או של הרשות אין בה כדי להגשים את התכליות העומדות בבסיס עילת הסף בדבר מיצוי הליכים, ולגישת המבקשת דרישה זו תצמצם את יכולתו של בית משפט זה לדון בעתירות חוקתיות באופן מהיר ויעיל תוך מניעת פגיעה ממשית בזכויותיהם של העותרים.

4.

משיבי הממשלה טוענים כי בפסק הדין לא נקבעה הלכה חדשה, והוא אך מיישם הלכה שעומדת על מכונה מזה שני עשורים לפחות, ואומצה על-ידי הרוב המכריע של שופטי בית משפט זה. משיבי הממשלה עומדים על כך שמיצוי הליכים בעתירות חוקתיות מתחייב לצורך מיקוד המחלוקת בין הצדדים, וכן לצורך גיבוש התשתית העובדתית והמשפטית המאפשרת לבית המשפט להפעיל את ביקורתו השיפוטית על פי אמות המידה החלות על העניין. באופן זה, כך נטען, העותר לא "מתכתב" עם רשויות השלטון באמצעות בית המשפט אלא מגיש את העתירה לאחר שהובאה בפניו עמדתה הסדורה של הרשות הרלוונטית, והוא יכול להציג בפני בית המשפט התנגדות מנומקת לעמדה זו. עוד נטען כי דרישת מיצוי ההליכים נתונה לשיקול דעתו של בית המשפט שיכול במקרים מסוימים לבוא לכלל מסקנה כי יש להידרש לעתירה לגופה, אף אם זו הוגשה בלא מיצוי הליכים.

הכנסת מצטרפת לעמדת משיבי הממשלה ומוסיפה כי בפועל מתקבלות בכנסת ובייעוץ המשפטי לכנסת פניות לא מעטות למיצוי הליכים, והניסיון מלמד כי יש בהתכתבות בין הצדדים כדי למקד את המחלוקת ולייעל את ההליך השיפוטי ואת המשאבים השיפוטיים המוקצים לטובת בירורה. עוד טוענת הכנסת כי הקשיים שעליהם עומדת המבקשת הנובעים כביכול מדרישה למיצוי הליכים בעתירות חוקתיות, אינם ייחודיים לעתירות מסוג זה ועל כן אין בהם כדי לבסס הצדקה למתן פטור ייחודי ממיצוי הליכים דווקא לגביהן

5.

לאחר שעיינתי בבקשה לקיום דיון נוסף ובתגובות לה, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות.

הליך הדיון הנוסף הוא הליך חריג ונדיר השמור למקרים שבהם נפסקה הלכה חדשה שהיא חשובה או קשה, או הלכה חדשה העומדת בסתירה להלכה קודמת של בית משפט זה ( סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח

משולב], התשמ"ד-1984; דנ"מ 329/16 זלום נ' היועץ המשפטי לממשלה , פסקה 5 (4.5.2016) (להלן: עניין זלום );

דנ"פ 6875/18

הסנגוריה הציבורית נ' ראדה , בפסקה 16 (8.8.2019); דנ"פ 7749/17

מדינת ישראל נ' אוחנה , בפסקה 9

((6.2.2018) . בפסק הדין נושא הבקשה דנן לא נפסקה הלכה חדשה , ועל כן הוא אינו עומד באמות המידה למתן דיון נוסף.

6.

כידוע, על המבקש סעד מבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק מוטלת חובה מקדמית לשטוח את טענותיו והשגותיו בפני הרשות המוסמכת הנוגעת בדבר, טרם הגשת העתירה. חובה זו – כך פסק בית משפט זה – חלה גם בעתירות המכוונות נגד חקיקה ראשית, בקובעו:

"טרם יפנה העותר לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, עליו לפנות לרשויות האמונות על קביעתן וביצוען של התקנות עליהן הוא מלין [...] עילת סף זו שרירה וקיימת גם כשהמדובר בעתירות הנוגעות לביטול חוקים ותקנות " ( בג"ץ 1068/09 חאג', עו"ד נ' שר המשפטים (12.5.2009) (הדגשות הוספו))

בית המשפט חזר ושנה הלכה זו בפסקי דין רבים (ראו, מיני רבים, בג"ץ 2264/12 יצחק נ' שר המשפטים , פסקה 4 (8.5.2012) ; בג"ץ 5852/13 קניאס נ' היועץ המשפטי לממשלה (1.9.2013); בג"ץ 8459/17 OLEKSANDR נ' מדינת ישראל (11.2.2018); בג"ץ 1381/19 בן חיים נ' כנסת ישראל , פסקה 2 (16.7.2019); בג"ץ 2305/20 חברת שוזפו סחר בע"מ נ' ראש הממשלה (16.4.2020); כן ראו יגאל מרזל "הדיון בעתירות לעניין תוקף חוק" ספר אליהו מצא 167, 189 (2015) (להלן: מרזל )), והיא נטועה, בין היתר, בשיקולים מעשיים של ייעול משאבים שיפוטיים ופרישת מלוא התמונה הפרשנית והעובדתית לפני בית המשפט.

7.

הצדק עם העותרים כי ביחס לעתירות חוקתיות "אין מדובר בכלל נוקשה ובעילת סף 'קשוחה'" ( מרזל , בעמ' 191), ובמקרים שבהם ברור כי אין תוחלת של ממש בפנייה מוקדמת, לא יעמוד בית משפט זה בדווקנות על קיומה. בעתירות שעניינן תוקפו של דבר חקיקה – להבדיל מפרשנותו – לכאורה אין לרשות שיקול דעת שלא לפעול לפי החוק. על כן אין, למעשה, סעד אחר זולת פנייה לבית המשפט ( מרזל , בעמ' 189; על קשיים נוספים שמעוררת דרישת מיצוי ההליכים בעתירות חוקתיות, ראו: אדם שנער "על חוסר הגיונה של הדרישה למיצוי הליכים בעתירות חוקתיות" ICON-S-IL BLOG (24.8.2021) https://israeliconstitutionalism.wordpress.com/2020/08/24 ). עם זאת, בהחלט יתכנו מקרים שבהם פנייה מוקדמת לרשות המוסמכת או ליועץ המשפטי לממשלה, יש בה כדי להועיל. כך למשל, כאשר שאלת חוקתיות החוק קשורה באופן הדוק לשאלת פרשנותו (ראו למשל: בג"ץ 5469/20

אחריות לאומית – ישראל הבית שלי נ' ממשלת ישראל , בפסקה 39 לפסק דיני (4.4.2021)). יש לבחון, אפוא, בכל מקרה לגופו האם נכון לעמוד על הדרישה למצות ההליכים בעתירות שבהן נתקף דבר חקיקה ראשית, ואין להקפיד בכך הקפדה יתרה, שאינה הכרחית, מקום שדרישה כזו אין בה תועלת ( מרזל , בעמ' 192).

בפסק הדין נושא הבקשה לדיון נוסף בחן בית המשפט את הסוגיה באופן ספציפי, והגיע למסקנה כי יש תועלת במיצוי הליכים טרם הגשת העתירה. כמו כן, צוין בפסק הדין כי "חובת מיצוי ההליכים אינה כלל נטול חריגים, וכי הפעלתו תיעשה בהתאם לנסיבות המקרה" (פסקה 5 לפסק הדין). קביעות אלה אינן אלא יישום של ההלכה הנוהגת – ו"באין הלכה, אין דיון נוסף" (עניין זלום , פסקה 5).

9.

טרם סיום יצוין כי האגודה לזכויות האזרח ביקשה להצטרף להליך במעמד של "ידידת בית המשפט", אך נוכח המסקנה שאליה הגעתי לא ראיתי מקום להיענות לבקשתה.

10.

מן הטעמים המפורטים לעיל, הבקשה נדחית, אך בנסיבות העניין, לא מצאתי מקום לעשות צו להוצאות.