ע"א 6025-22 ע"א 6025-22

השופט ע' גרוסקופף:

עניינה של החלטה זו במספר מחלוקות שהתעוררו בדבר אופן יישום ההחלטות שניתנו על ידנו במסגרת ההליך הדיוני המאוחד, אשר עסק בדרך חישוב דמי החכירה האבודים בעקבות ההלכה שנקבעה בע"א 8717/17 מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל נ' עזבון המנוח איסמעיל (23.7.2019). מאחר שמחלוקות אלה נוגעות למספר ניכר של תיקים, מצאנו לנכון לתת לגביהן החלטה אחודה, המתייחסת לכלל התיקים שבמתווה הדיוני המאוחד, וכן לתיקים הנוספים במסגרתם התעוררו שאלות דומות.

הרקע בתמצית

1.במסגרת פסק הדין החלקי שניתן ביום 7.7.2022 בהליך הדיוני המאוחד נפסק כי דמי החכירה האבודים על פי סעיף 13(1) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) להם זכאים בעלי מקרקעין שהופקעו החל משלהי שנות ה-50 ועד ראשית שנות ה-80 של המאה הקודמת (להלן: הנפקעים), ייקבעו על בסיס הכפלת השווי המשתנה השנתי של הקרקע לפי שיעורי התשואה הבאים: ביחס לדונם הראשון – 5%; וביחס ליתר החלקה – 3.25% (להלן: פסק הדין החלקי). עוד נפסק כי המדינה תישא בשכר טרחת באי-כוח הנפקעים בשיעור של 15% בתוספת מע"מ, ובהחלטה מיום 26.2.2023 הובהר כי שכר הטרחה ייגזר מסכום הפיצוי המלא לו זכאים הנפקעים בגין הפקעת המקרקעין, וכי סכום זה יבוא במקום שכר הטרחה והוצאות המשפט שנפסקו לטובת מי מהצדדים על ידי הערכאות הדיוניות (להלן: ההחלטה המשלימה).

2.בהמשך, ביום 6.2.2023 הורה המשנה לנשיאה, השופט עוזי פוגלמן, על קיום דיון נוסף בפסק הדין החלקי שיעסוק בהגדרת התקופה שבגינה ייפסקו דמי החכירה האבודים לפי סעיף 13 לפקודת הקרקעות; וביום 27.12.2023 נקבע בהרכב מורחב של חמישה שופטים כי חישוב הפיצוי בעבור דמי החכירה האבודים ייעשה ממועד נטילת החזקה במקרקעין המופקעים על ידי הרשות המפקיעה ועד למועד מתן פסק הדין של הערכאה הדיונית, וכי ככל שהמדינה טרם שילמה לנפקעים את סכום הפיצוי לו הם זכאים, יתווסף לסכום שטרם שולם הפרשי הצמדה וריבית בהתאם לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן: חוק פסיקת ריבית) ממועד מתן פסק הדין בערכאה הדיונית ועד לתשלום מלוא הפיצוי בפועל (להלן: פסק הדין בדיון הנוסף). כן נקבע, כפי שנקבע גם בפסק הדין החלקי, כי ככל שהועבר תשלום חלקי יבוצע קיזוז של תשלום זה במועד בו בוצע, וזאת בהתאם לאמור בע"א 7351/17 מדינת ישראל נ' אסדי (23.6.2019).

3.בעקבות פסק הדין בדיון הנוסף התבקשה המדינה להגיש תחשיבים מעודכנים מטעמה באשר לסכום הפיצוי המעודכן לו זכאים הנפקעים. ביום 15.2.2024 הגישה המדינה את תחשיביה בכל אחד מהתיקים שתחת ההליך הדיוני המאוחד (להלן: תחשיבי המדינה המעודכנים), ובמהלך החודשים מרץ-אפריל 2024 הגישו חלק מהנפקעים את השגותיהם בעניין. ביום 6.8.2024 התקיים דיון קדם-ערעור בנוגע להמשך הטיפול בתיקים שתחת ההליך הדיוני המאוחד, וכן בתיקים המעוררים שאלות דומות, בהם טרם ניתן פסק דין. בהמשך לכך, ביום 7.8.2024 התבקש, בין היתר, כי באי-כוח הנפקעים שעודם חולקים על תחשיבי המדינה המעודכנים יגישו עיקרי טיעון בכתב. חלק מבאי-כוח הנפקעים עשו כן; המדינה הגישה את טיעוניה בתגובה לטענות אלה; וביום 17.11.2024 נערך דיון בטענות אלו במעמד הצדדים.

4.טיעוני הנפקעים נגד תחשיבי המדינה המעודכנים אומנם אינם עשויים מעור אחד, אך הם חופפים במידה רבה במספר סוגיות מרכזיות, ובהן תתמקד החלטתנו זו: האחת, סוגיית השבת תשלומי יתר שקיבלו הנפקעים, במקרים בהם התברר, בהתאם לפסקי הדין וההחלטות שניתנו בהליך הנוכחי, כי המדינה העבירה לטובת הנפקעים פיצויי הפקעה ביתר בעקבות פסקי הדין שניתנו בשעתו בערכאות הדיוניות (להלן, תכונה סוגיה זו: סוגיית ההשבה במקרה של תשלום ביתר); השנייה, סוגיית ניכוי תשלום בשיעור של 10% מכל סכום ששולם על חשבון דמי החכירה האבודים, והעברתו לרשות המיסים כמקדמה על חשבון מס השבח בו חייב הנפקע (סוגיה זו תכונה להלן: סוגיית ניכוי תשלומי מס שבח); לבסוף, אופן ההתחשבות בהוצאות משפט ושכר טרחה שנפסקו בערכאות הדיוניות, ובפרט זקיפת התשלום שהועבר בגינם על חשבון דמי החכירה האבודים (להלן: סוגיית ההוצאות ושכר הטרחה).

נדון ונכריע בסוגיות אלה כסדרן.

סוגיית ההשבה במקרה של תשלום ביתר

5.למעט מספר מצומצם מאד של תיקים, בו הצדדים הגיעו להבנות, ברובם המוחלט של המקרים שבהם התברר, לפי תחשיבי המדינה המעודכנים, כי המדינה העבירה סכומי פיצוי ביתר, כפרו באי-כוח הנפקעים הרלוונטיים, במסגרת התנגדותם לתחשיבי המדינה המעודכנים, בחובתם להשיב את הסכום העודף ששולם להם. בעיקרו של דבר, נטען כי המדינה מנועה מלדרוש את תשלומי היתר מכוח השתק או הסתמכות הנוצרים לאור התנהלות המדינה, ובפרט בשל היעדרה של בקשה לעיכוב ביצוע תשלום הפיצויים שנפסקו על ידי הערכאות הדיוניות והעברת התשלום בפועל, לרבות החלק השנוי במחלוקת, בעוד בתיקים אחרים הוגשה בקשה לעיכוב ביצוע, וברוב המכריע של המקרים בית המשפט נעתר לה. כן צוין כי מצבם של הנפקעים השתנה לרעה, עת השתמשו בכספים תחת ההנחה כי המדינה לא תדרוש את השבתם, וחלקם אף נפטרו והכספים הועברו ליורשיהם. באי-כוח הנפקעים הוסיפו וטענו כי אף בראי דיני עשיית עושר ולא במשפט יש לפטור את הנפקעים מהשבה, שכן ההשבה איננה צודקת, וממילא אינה כרוכה בחסרון כיס משמעותי למדינה, בהינתן היקף התיקים המצומצם בו שולמו פיצויים ביתר. בצד זאת נטען כי ככל שבית המשפט יימצא לנכון להורות על השבת הסכומים ששולמו ביתר, אין להוסיף עליהם הפרשי הצמדה וריבית, הן משום שהדבר מנוגד לתכליתו של הפיצוי בגין דמי חכירה אבודים המשולם בערכים נומינאליים, הן בשל הסתמכות הנפקעים שנוצרה כאמור, והן משום שלמדינה חלק משמעותי (אם לא בלעדי) בהימשכות ההליכים, שבתורם הובילו להגדלת רכיבי ההצמדה והריבית בעקבות החזקת הכספים העודפים במשך תקופה ממושכת.

6.המדינה, מצדה, דוחה מכל וכל את טענות הנפקעים. לשיטת המדינה, מעת שהוגש ערעור על ידי המדינה הנוגע לשיעור הפיצויים, לא ניתן לטעון להסתמכות או השתק או מניעות כלשהם, שהרי עצם נקיטת הליך הערעור מעיד כי המדינה כופרת בסכום החיוב שנפסק, ועומדת על כך שסכום הפיצויים בו היא חייבת נמוך משמעותית מזה שנפסק לטובת הנפקע על ידי הערכאה הדיונית. באופן דומה, נטען כי היעדרה של בקשה לעיכוב ביצוע, שאינה עוסקת אלא במועד ביצוע החיוב (להבדיל מעצם קיומו), לא יוצרת הסתמכות, כשם שאי מתן עיכוב ביצוע לא מקנה פטור מהשבה מקום בו הערעור התקבל. לשיטת המדינה, קבלת טענת הנפקעים משמעותה כי אי הגשת בקשה לעיכוב ביצוע פסק דין כספי מביאה מניה וביה לדחיית הסעדים שהתבקשו בערעור, וכן סותרת היא את הדין וההלכה הפסוקה, לפיהם ברירת המחדל היא הימנעות מעיכוב ביצוע פסק דין כספי בהיותו הפיך. כן מוסיפה המדינה כי העובדה שהגישה בקשות לעיכוב ביצוע בתיקים אחרים אינה מלמדת דבר, שכן כל תיק נבחן על פי נסיבותיו הפרטניות והמצב המשפטי הקיים, כפי שאלו היו במועד שבו נדרשה המדינה לבחון הגשת בקשה כאמור. עוד נטען כי יש לדחות את הטענה לשינוי מצב רעה, הן משום שלא הוכח כי אין בידי הנפקעים להשיב את הכספים העודפים, והן משום שהיה על הנפקעים להתנהל בסבירות ובהגינות, עת ידעו כי הערעור יכול להביא לשינוי התוצאה שנפסקה בערכאה הדיונית. בנוסף, המדינה גורסת כי גם על פי דיני עשיית עושר ולא במשפט פטור מהשבה הוא תוצאה בלתי צודקת, בשים לב לכך שמדובר בכספי ציבור, בהינתן חוסר השוויון כלפי נפקעים אחרים, ולאור התמריץ השלילי שייווצר למשיבים בערעור, אשר ידעו כי אם ישתמשו בכספי הזכייה יוכלו לסכל את תוצאת הערעור. אשר להוספת הפרשי הצמדה וריבית, טוענת המדינה, כי כשם שהמדינה מחויבת לשערך את סכומי הפיצוי שטרם שולמו על ידה לנפקעים, כך יש לנהוג בסכומים שעל הנפקעים להשיב למדינה. בתוך כך, נטען כי אומנם פיצויי ההפקעה הם נומינאליים, אך מעת ששולמו על פי החלטה שיפוטית יש לראותם כפיצוי כספי לכל דבר ועניין, ועל כן השבתם נדרשת להתבצע בערכים משוערכים. כן שוללת המדינה את אחריותה להימשכות ההליכים, באשר היו אלה הנפקעים שהשתהו עם הגשת תביעותיהם במשך עשרות שנים, וממילא ברוב המכריע של המקרים הם אלו שנהנו מהעיכוב אשר זיכה אותם בפיצויים גבוהים יותר.

7.לשלמות התמונה יצוין כי הן בדיון מיום 6.8.2024 והן בדיון מיום 17.11.2024 נדונה האפשרות כי המדינה תגבש הצעה לביצוע החזר, בתנאים נוחים, של התשלומים ששולמו ביתר לידי מי מהנפקעים. בעקבות זאת, ביום 21.11.2024 מסרה המדינה את הצעתה כדלהלן (להלן: מתווה המדינה):

בכפוף למתן פסק דין סופי על מלוא סכום התשלום העודף, בתוספת הפרשי ההצמדה והריבית, ובכפוף לתשלום החוב בתוך 60 יום ממתן פסק הדין, יופחתו מגובה החוב השיעורים הבאים:

א.במקרים בהם סכום החוב מתחת ל-150,000 ש"ח – 12%.

ב.במקרים בהם סכום החוב נע בין 150,000 ש"ח ל-450,000 ש"ח – 10%.

ג.במקרים בהם סכום החוב עולה על 450,000 ש"ח – 8%.

כן הדגישה המדינה כי ככל שבית המשפט יוסיף על המתווה האמור תנאים מטיבים אחרים, המתווה לא יחייב את המדינה וזה ייבחן על ידי הגורמים המוסמכים בשנית.

8.נבהיר כי המשמעות הכספית של שאלת ההשבה בה עסקינן איננה מבוטלת. מתוך למעלה מ-200 תיקים שאוחדו תחת המתווה הדיוני, ב-36 תיקים התברר על פי תחשיבי המדינה המעודכנים כי שולמו פיצויים ביתר (במנותק מההכרעה בפלוגתאות הפרטניות שנותרו לדיון, באותם תיקים שהדבר רלוונטי). ב-3 תיקים הגיעו הצדדים להסכמות וניתן פסק דין סופי ביחס לאותם נפקעים, והחלטתנו רלוונטית, איפוא, ל-33 התיקים הנותרים. על פי תחשיבי המדינה המעודכנים, סך התשלומים העודפים ששולמו על ידי המדינה באותם 33 תיקים נותרים עולה לכדי כ-16 מיליון ש"ח, כאשר היקף ההחזר נע בין 6,000 ש"ח ל-1.65 מיליון ש"ח לתיק, כמפורט להלן:

תיק

סכום התשלום העודף על פי תחשיב המדינה

1. ע"א 7879/17

211,601

2. ע"א 4168/18

1,385,684

3. ע"א 4355/18

460,574

4. ע"א 5212/18

492,538

5. ע"א 6528/18

948,111

6. ע"א 6628/18

354,911

7. ע"א 6690/18

1,647,776

8. ע"א 6961/18

481,350

9. ע"א 7012/18

883,681

10. ע"א 7429/18

587,102

11. ע"א 7681/18

551,654

12. ע"א 115/19

190,080

13. ע"א 616/19

680,523

14. ע"א 949/19

557,908

15. ע"א 1037/19

516,521

16. ע"א 1214/19

204,787

17. ע"א 1215/19

277,795

18. ע"א 1217/19

90,479

(בהתאם לתחשיב מתוקן מיום 6.11.2024)

19. ע"א 1337/19

747,381

20. ע"א 1746/19

117,316

21. ע"א 2110/19

181,817

22. ע"א 2461/19

96,825

23. ע"א 2661/19

46,058

24. ע"א 3547/19

130,469

25.ע"א 3762/19 וע"א 4002/19

183,633

26. ע"א 4072/19

217,690

27. ע"א 4672/19

393,124

28.ע"א 5997/19 (לעניין המערערים 3-1, 19-16 ו-20) וע"א 6063/19

405,058

29. ע"א 727/20

76,714

30. ע"א 4202/20

438,388

(בהתאם לתחשיב מתוקן מיום 10.11.2024)

31.ע"א 5540/20 (לעניין המשיב 1)

695,849

32. ע"א 7717/20

1,399,280

33. ע"א 8313/20

6,005

34.ע"א 1807/21 (לעניין המשיבים 2-1)

118,714

35. ע"א 3554/21

67,117

36. ע"א 5999/22

191,872

סך הכול תשלום ביתר:

ממוצע

445,455

סך הכול

16,036,385

9.ומכאן להכרעתנו. לאחר שבחנו את טענות הצדדים, מסקנתנו היא כי אין מקום לתת פטור גורף מהשבת סכומי הפיצוי העודפים ששולמו, אך מוצדק בנסיבות העניין להקל במידת מה בתנאי ההשבה. הכול, כפי שיפורט להלן.

10.נסיר תחילה מדרכנו את הטענה שהועלתה על ידי מקצת הנפקעים, לפיה לבית משפט זה אין כלל סמכות לדון בסוגיה של השבת סכומים ששולמו ביתר. כפי שנפסק זה מכבר, לערכאת הערעור הסמכות להורות על החזרת הסכומים שקיבל הזוכה ביתר על פי פסק הדין של הערכאה המבררת, כאשר ערכאת הערעור מתערבת בתוצאה, ואף ראוי שתעשה כן "כשחובת השבת התשלומים ברורה, [ו]אין כל הצדקה שלא לפסוק על כך כבר בפסק-דין זה, ובכך למנוע התדיינות מיותרת בעתיד" (ע"א 585/88 מאיר נ' כהן, פ"ד מז(2) 391, 396-395 (1993) (להלן: עניין מאיר). כן ראו: ע"א 595/87 סלע חב' לביטוח נ' מיכאלי, פסקה 4 (17.2.1991); רע"א 4148/05 מודום ייעוץ והכוונה בע"מ נ' בולוס, פסקה 3 (30.6.2005) (להלן: עניין בולוס); ע"א 4490/06 ידיעות אחרונות בע"מ נ' כרמי, פסקה 4 (12.9.2010) (להלן: עניין כרמי)). סמכות זו מתפרשת הן על החיוב בהשבת התשלומים העודפים והן על הוספת הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד התשלום ועד למועד החזרתו בפועל (סעיפים 2 ו-3א לחוק פסיקת ריבית; עניין מאיר, בעמ' 396; עניין בולוס, בפסקה 4; עניין כרמי, בפסקה 4).

11.אכן, המדובר בסמכות שבשיקול דעת, ועל כן הנפקעים מבקשים מאיתנו כי לא נפעילה בנסיבות הפרטניות של התיקים בהם עסקינן, ולמצער נשתמש בה באופן מצומצם, ובפרט כי לא נורה על הוספת הפרשי הצמדה וריבית.

12.ברם, ההצדקה המרכזית שמספקים הנפקעים לאי הפעלת הסמכות להורות על השבה – נוכח קיומם של השתק או הסתמכות בהיעדרה של בקשה לעיכוב ביצוע – איננה יכולה לעמוד. כידוע, ברירת המחדל בדין קובעת כי "הגשת ערעור לא תעכב את ביצוע ההחלטה שעליה מערערים" (תקנה 145(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: התקסד"א)). אומנם בית המשפט רשאי להורות על עיכוב ביצוע ההחלטה מושא הערעור (תקנות 145(ב) ו-145(ג) לתקסד"א), אך בפסיקתו של בית משפט זה הודגש והובהר כי כאשר מדובר בביצועו של פסק דין המטיל חיוב כספי הנטייה היא שלא להיעתר לבקשה לעכבו למעט במקרים חריגים (ראו מיני רבים: ע"א 6647/98 גנן נ' פקיד שומה תל-אביב 4, פ"ד נג(1) 187, 189 (1999); ע"א 9296/03 אהרוני נ' מנשה, פ"ד נח(2) 301, 304 (2003); ע"א 7745/09 אטיאס נ' סלומון, פסקה 4 (26.11.2009)). אם כן, צודקת המדינה כי קבלת טענת הנפקעים מעוררת קושי ניכר, משאינה מתיישבת עם הכללים האמורים, וכן משום שמשמעותה היא כי אי הגשת בקשה לעיכוב ביצוע, או דחיית בקשה כאמור, מסכלת את היכולת לשנות מהתוצאה אליה הגיעה הערכאה המבררת – והרי זוהי תכליתו של הערעור.

13.הנפקעים מוסיפים וטוענים כי בנסיבות העניין, בהן מדובר בתשלום של סכומי כסף בשיעורים משמעותיים לידיהם של אנשים פרטיים, היה על המדינה לדעת כי בהיעדר בקשה לעיכוב ביצוע יהיה לה קשה ואף בלתי אפשרי לדרוש את השבת הכספים. לפיכך, לשיטתם, היה מצופה שתגיש בקשה לעיכוב ביצוע, כפי שעשתה במקרים אחרים, ויש להניח כי בית המשפט היה נעתר לבקשה. ייתכן שכך. ואולם, די לציין כי בחלק לא מבוטל מהתיקים בהם הוגשה בשעתו בקשה לעיכוב ביצוע על ידי המדינה בנימוקים דומים הנפקעים התנגדו לה נחרצות – על מנת לדחות את הטענה (וראו על קצה המזלג: רע"א 4513/21 מדינת ישראל- רשות מקרקעי ישראל נ' חוסין (15.7.2021); רע"א 3936/21 מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ' חביבאללה (28.6.2021); רע"א 8454/20 מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ' דבאח (31.1.2021); רע"א 4995/20 מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ' עזבון המנוח נסאר (18.10.2020); רע"א 4747/20 מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ' לאפי (25.9.2020); ע"א 6059/19 רשות מקרקעי ישראל נ' עזבון המנוחה ח'לאילה (27.10.2019)). גם לגופו של עניין אין בטענה ממש, שכן כל קושי שנוצר בגביית ההחזר מכביד על המדינה, ואל לו לנפקע להלין עליו.

14.אף אין בפסקי הדין עליהם נשענים הנפקעים כדי לסייע להם, באשר אין הנדון דומה לראיה. באותן החלטות, אינטרס ההסתמכות של הנפקעים התבסס על נסיבות שונות מענייננו, כגון מצב בו נחתם הסכם פשרה עם המדינה אשר כבר בוצע על ידה (ע"א 11583/04 מדינת ישראל נ' ברגר, פסקה 18 (16.1.2016); ה"פ (מרכז) 33472-02-20 נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ' שטיינשלייפר, פסקה 49 (5.6.2023)) או מצב בו המדינה שילמה סכום שלא היה שנוי במחלוקת בין הצדדים בהינתן המצב המשפטי ששרר במועד בו שולם (ע"א 447/11 עזבון המנוח סעיד נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 17 (11.11.2012)). לעומת זאת, במקרים שלפנינו, המדינה העבירה את התשלומים העודפים על בסיס פסקי הדין של הערכאות הדיוניות, ותוך שהיא נוקטת בהליכי ערעור המבקשים לשנות ממסקנתם. העברת הכספים, איפוא, נעשתה "תוך מחאה", ולאור החוב הפסוק שהוטל על המדינה, וזאת להבדיל מאותם מקרים המצוינים לעיל, שם בוצע התשלום בהסכמת המדינה, ממנה ביקשה לחזור בשל טעות או שינוי בדין שחל בשלב מאוחר יותר (למען הסר ספק, יובהר כי האמור אינו מתייחס לטענות פרטניות שהועלו במקצת התיקים ביחס לסכומים ששולמו על פי פסקי דין חלקיים שניתנו בערכאה המבררת בהיותם סכומים שלא היו שנויים במחלוקת בשעתו. טענות אלה ייבחנו בהמשך ההליכים, במסגרת הדיון בטענות הפרטניות).

15.באשר לשערוך התשלומים ששולמו ביתר, כידוע, לבית המשפט נתון שיקול דעת להורות על פסיקת הפרשי הצמדה וריבית, במלואם או במקצתם, לטובת בעל דין בגין הסכום שנפסק לטובתו (סעיפים 2 ו-3א לחוק פסיקת ריבית), והכלל שנשתרש בפסיקה הוא פסיקתם של הפרשי הצמדה וריבית, אלא אם קיימים טעמים מיוחדים שלא להורות כן (ע"א 321/77 בנין נ' בנין, פ"ד לד(3) 29, 34-33 (1980); ע"א 525/81 גזית ושחם חברה לבנין בע"מ נ' רוזן, פ"ד לו(2) 337, 344-343 (1982); ע"א 23/83 יוחימק נ' קדם, פ"ד לט(2) 222, 224-223 (1985); ע"א 672/81 עמיתי מלון ירושלים נ' טייק, פ"ד מ(3) 169, 223-222 (1986); ע"א 2395/17 ארנון נ' פיוטרקובסקי, פסקה 24 (10.12.2019)). בין הטעמים שצוינו בפסיקה ניתן למנות רשלנות בהגשת התביעה, הימשכות ההליכים יתר על המידה או נקיטת פעולות פסולות דומות (ע"א 234/78 בנין נ' בנין, פד"א לד(2) 541, 550 (1980); ע"א 398/79 מנגל נ' מדינת ישראל, פ"ד לו(1) 432, 437 (1982); ע"א 419/80 הולנדר ושות' בע"מ נ' הוד אווז בע"מ, פ"ד לו(4) 433, 435 (1982)). עוד יש לציין, ולכך יש נפקות בענייננו, כי בעוד הפרשי הצמדה נועדו לשמור על ערכו הריאלי של הסכום ששולם ביתר, וזאת בהינתן השינויים בערך הכסף לאורך זמן; הריבית מהווה ביטוי לדמי השימוש בסכום ששולם ביתר, כאשר מתברר בדיעבד כי החייב בהשבה החזיקו שלא על פי זכות שבדין על חשבון הזכאי להשבה (ע"א 3439/90 ד. ד. ד. בניה עבודות עפר והשקעות בע"מ נ' המועצה האזורית מטה יהודה, פ"ד מה(3) 337, 344 (1991); עע"מ 3550/15 משרד הביטחון האגף לשיקום נכים נ' פלוני, פסקה 42 (30.5.2016); ע"א 3381/17 אשכנזי נ' בן שלמה, פסקה 45 (22.8.2018)).

16.בנסיבות העניין, קיימים לטעמנו טעמים מיוחדים המצדיקים להורות על הוספת הפרשי הצמדה בלבד, ללא תוספת ריבית, וזאת עד למועד בו הובהרו תחומי ההשבה, דהיינו מועד סמוך למועד מתן החלטתנו זו. נעמוד על העיקריים שבשיקולים מצטברים אלה: ראשית, התנהלות המדינה במהלך ניהול ההליכים, ובפרט השינוי בעמדתה בעיצומם של ההליכים, אשר תרמה תרומה משמעותית להימשכותם (וראו גם חוות דעתה של הנשיאה אסתר חיות בפסק הדין החלקי); שנית, פרק הזמן המשמעותי שחלף מאז שולמו התשלומים שהשבתם נדרשת, באופן המביא לשחיקה לא מבוטלת של ערך הפיצוי שייוותר בידי הנפקעים אילו יישאו גם בתוספת ריבית; שלישית, התכליות השונות של פסיקת הצמדה מזה ושל פסיקת ריבית מזה, כמפורט בפסקה 15 לעיל, וזאת במיוחד בהינתן הקושי לברר טענות פרטניות מצד הנפקעים, שרובם ככולם אנשים פרטיים, ביחס לשימוש שעשו, או נמנעו מלעשות, בסכומים ששולמו ביתר לידיהם (טענות הרלוונטיות בעיקר לסוגיית הריבית); אחרון, ולא מבחינת חשיבותו, אי הוודאות הניכרת שהייתה קיימת עד למתן החלטתנו זו ביחס לסוגיית ההשבה, בהינתן קורות ההליכים דנן.

17.בנוסף לאמור, אנו סבורים כי מוצדק להתחשב במידת מה בסכומי ההשבה שיידרשו מהנפקעים, תוך אימוץ רוח מתווה המדינה (בשינויים מסוימים, כפי שיפורט בהמשך), וזאת, בין השאר, מתוך רצון לתמרץ את הנפקעים לבצע השבה באופן מהיר ובכך להביא את ההליכים – אשר ניהולם מתפרש על פני שנים רבות, רבות מדי – לכדי סיום. אכן, איננו מקלים ראש בכך שמדובר בכספי ציבור, אך מנגד אל לנו לשכוח כי עסקינן בנפקעים אשר במשך עשרות שנים לא זכו לפיצוי המגיע להם בגין הפקעת מקרקעיהם ואשר נדרשו לעבור דרך חתחתים ארוכה בהליך לפיצויים. לפיכך, ראינו לנכון להורות כי נפקע שיפעל להחזרת הסכום העודף ששולם לו, בתוך התקופה שתוגדר לכך להלן, יזכה להפחתה בשיעור ההחזר כמפורט להלן:

- ביחס לסכום החזר הנמוך מ-150,000 ש"ח – 12%;

- ביחס לסכום החזר הנע בין 150,000 ש"ח ל-450,000 ש"ח – 10%;

- ביחס לסכום החזר העולה על 450,000 ש"ח – 8%.

הערה: מתווה המדינה התנה את מתן ההטבות שנקבעו בו בכך שההשבה תבוצע בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מלאים. לא ראינו מקום לאמץ דרישה זו, מאחר שסברנו כי יש להפריד בין שאלת גובה ההשבה בה חייב הנפקע בגין תשלום היתר לבין השאלה של מתן תמריץ לביצוע ההחזר בלוח זמנים מהיר. כמו כן, סברנו כי יש מקום לשנות מעט את דרך חישוב ההטבה, כך שייקבעו מדרגות הנחה (חלף הנחה אחידה התלויה בגובה הסכום הכולל), וזאת במטרה להימנע מחוסר רציפות.

18.לבסוף, יובהר כי חיוב כל נפקע ונפקע בהשבה הוא עצמאי ונפרד מיתר הנפקעים באותו תיק, כך שכל נפקע יהיה חייב בהשבה של רכיב הפיצוי ביתר ששולם בגין חלקו במקרקעין המופקעים, ובגינו בלבד. במילים אחרות, כל אחד מהנפקעים חייב בהשבת החלק ששולם ביתר בעבור חלקו בלבד, ואין הנפקעים בתיק מסוים ערבים זה לזה, וממילא אין הם חייבים "יחד", "יחד ולחוד" או אף "לחוד", בהשבת כלל הסכומים ששולמו ביתר בעבור המקרקעין המופקעים. כך, בהינתן שבעת התשלום המדינה הקפידה, ובדין הקפידה, על ההבחנה בין חלקי הנפקעים במקרקעין, ושילמה לכל נפקע את חלקו, בכפוף להוכחת זכותו, תוך שהיא מקפידה היטב שלא לשלם לנפקע מסוים בגין חלקיהם של נפקעים אחרים. משכך בוצע התשלום, כך גם יש לבצע את השבת התשלום ביתר.

סוגיית ניכוי תשלומי מס שבח

19.סוגיה מרכזית אחרת שהועלתה על ידי באי-כוח הנפקעים, כחלק מטיעוניהם נגד תחשיבי המדינה המעודכנים, נוגעת לכך שבמסגרת התשלום החלקי שהועבר לנפקעים במהלך ניהול ההליכים המדינה ניכתה 10% מסכום הפיצוי ששולם בפועל לטובת העברתו כמקדמה לרשות המיסים בעבור החיוב במס שבח הנוצר כתוצאה מההפקעה. על פי הנטען, בחלק מהמקרים התברר כי התשלום לרשות המיסים התבצע לפני המועד הקובע בחוק, לפיו יראו ב"יום המכירה" את היום בו קיבל הנפקע למעלה ממחצית מסכום הפיצוי הסופי שנקבע על ידי בית המשפט, שכן במועד התשלום החלקי הנפקעים קיבלו פחות ממחצית מסכום הפיצוי הסופי שנפסק בסופו של דבר (להלן: סוג המקרים הראשון); וכי במקרים שבהם התברר כי המדינה שילמה לנפקעים סכומים ביתר, עולה כי התשלום שהועבר לרשות המיסים היה גבוה מהנדרש ועתה הם נדרשים להשיב סכום שכלל לא הועבר לידם, והם לא הפיקו ממנו הנאה כלשהי (להלן: סוג המקרים השני).

20.ביחס לסוג המקרים הראשון, נטען כי מאחר שהמדינה לא הייתה רשאית להעביר לרשות המיסים את כספי המקדמה במועד בו הועברו, יש לראות בסכום ששולם לנפקעים בעבר ככזה שאינו כולל את התשלום לרשות המיסים, ולחילופין יש להורות למדינה להעביר לידי הנפקעים תוספת ריבית והצמדה בגין תשלום זה ממועד התשלום ועד ל"יום המכירה" הנכון (הוא יום מתן פסק הדין בערכאה הדיונית להגדרתם). ביחס לסוג המקרים השני, התבקש לקזז מההחזר שנדרש להשיב למדינה את המס העודף ששולם, בתוספת ריבית והצמדה, ולחלופין להורות לרשות המיסים להשיבו לנפקעים ולהתנות את ביצוע ההחזרים למדינה בקבלת החזר המס העודף. בהקשר זה, הדגישו באי-כוח הנפקעים את הקושי הניצב בפניהם בשל חלוף הזמן, לוּ יידרשו לפנות לרשות המיסים ישירות, וזאת לאור הוראת סעיף 85(א) לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963, המתירה תיקון של השומה בתוך 4 שנים מהיום שבו אושרה.

21.המדינה, בתגובתה, ציינה כי בזמן אמת אף אחד מהנפקעים לא התנגד לניכוי המקדמה בעבור מס שבח מסכום הפיצוי, ואף לא השיג על כך בשלב מאוחר יותר. על כן, לשיטתה, אין לשהות לטענתם מחמת השתק ומניעות. מכל מקום, וזה העיקר, נטען כי החוק מחייב את המדינה שלא להעביר לידי הנפקעים את הפיצויים אלא לאחר ששולם מס שבח בשל ההפקעה – מס המוטל על הנפקעים ולא על המדינה. הוסבר כי על מנת להקל על הנפקעים, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) ורשות המיסים הגיעו להבנות, לפיהן רמ"י תנכה 10% מסכום הפיצוי שמשולם בפועל, ותעבירו לרשות המיסים כמקדמה עבור הנפקעים (וככל ששיעור המס יהיה גבוה יותר, הוא יושלם בהמשך על ידי הנפקע), וזאת במקום שהאחרונים יידרשו לפנות לרשות המיסים ישירות. המדינה הוסיפה והדגישה כי פרקטיקה זו אושרה בפסיקתו של בית משפט זה, והיא נהוגה כדבר שבשגרה בתיקי הפקעות. עוד טענה המדינה, ביחס לסוג המקרים הראשון, כי העובדה שבעת ביצוע התשלום החלקי שיעור הפיצוי היה נמוך ממחצית מהסכום המלא היא "חוכמה שבדיעבד" שלא הייתה ידועה בזמן אמת, ובכל מקרה מלוא הסכום שהועבר לרשות המיסים נזקף לזכותם של הנפקעים בעת קביעת שיעור מס השבח הסופי. נוכח האמור, נטען כי הניכוי בוצע כדין וכי את טענות הנפקעים כלפי גובה התשלום שהועבר בעבור מס השבח יש להפנות לרשות המיסים בבקשה מתאימה.

22.לאחר ששקלנו בדברים, הגענו לכלל מסקנה כי דין טענות הנפקעים בסוגיה זו, על שני רבדיה השונים, להידחות.

23.סעיף 11 לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964, החל על הפקעות שבוצעו מכוח פקודת הקרקעות, מורה כדלהלן:

11.(א) תשלום הפיצויים או הפקדתם לפי סעיף 8 לא ייעשה אלא לאחר ששולמו המסים, הארנונות ותשלומי החובה האחרים החלים, עד מועד הרכישה, על הזכויות שנרכשו וכן מס שבח מקרקעין החל בשל הרכישה.

(ב) לא שילם בעל הזכויות את התשלומים האמורים, רשאי רוכש הזכויות לשלמם מתוך הפיצויים שעליו לשלם.

לאמור, תשלום הפיצויים על ידי הרשות המפקיעה לא יתבצע אלא לאחר שיושלמו תשלומי המיסים ותשלומי חובה אחרים החלים על המקרקעין שהופקעו, לרבות מס שבח מקרקעין המוטל בעקבות ההפקעה (ס"ק (א)); כאשר בידי הרשות המפקיעה האפשרות לנכות מתשלום הפיצויים את התשלומים האמורים אם בעל המקרקעין המופקעים לא הסדיר את תשלומם (ס"ק (ב)).

24.הנה כי כן, לנוכח הוראה זו, המדינה הייתה רשאית לנכות מתוך סכום הפיצויים בגין ההפקעה את תשלומי מס השבח שהעבירה לרשות המיסים כמקדמה ואשר נזקפו לטובתם של הנפקעים (וראו גם: ה"מ 334/78 מדינת ישראל נ' נאות התמרים חברה בע"מ, פד"א לג(2) 631, 634 (1979); ע"א 45/79 חברה קדישא גחש"א נ' חברת חלקה 4 בגוש 3947 בע"מ, פ"ד לו(3) 233, 244 (1982); ע"א 613/84 עיריית חיפה נ' יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ, פ"ד מא(3) 711, 720-719 (1987)). ואכן, על סמכות זו לא חלקו הנפקעים בזמן אמת, עת הועברו הפיצויים לידם בניכוי המקדמה בעבור מס שבח; לא במסגרת מי מהערעורים שהגישו לבית משפט זה; ואף בדיון שהתקיים ביום 17.11.2024 לא הציגו באי-כוח הנפקעים כל טענה נגד הסמכות האמורה.

25.מכל מקום, לגופם של דברים, לא מצאנו כי התנהלות המדינה על פי ההסדר האמור בתיקים שלפנינו מעוררת קושי של ממש. כך, בכל הנוגע לסוג המקרים הראשון, שעניינו כאמור בטענה כי תשלום המקדמה לרשות המיסים בוצע לפני המועד הקובע בחוק, גם אם נניח שכך היה (והמדינה כופרת בכך שזהו המצב בחלק מהמקרים) וכי בזמן אמת מי מהצדדים ידע כי טרם בשלו התנאים להעברת המקדמה (ולכך לא הובאה בפנינו כל ראיה), הרי שמדובר בתיקים בהם המדינה טרם שילמה את סכום הפיצויים המלא המגיע לנפקעים. על כן, עם העברת יתרת התשלום לידי הנפקעים, ממילא נדרש יהיה לגזור את סכום המס הכולל בו חבים הנפקעים והשלמתו תיעשה בהתחשב בסכום המקדמה שכבר הועבר לרשות המיסים, בהתאם למועד שבו הועבר, ואשר נזקף לטובת הנפקעים. לפיכך, לא התרשמנו כי לנפקעים באותם תיקים נגרם נזק ממשי.

26.באשר לסוג המקרים השני, בהם התברר כי הועבר לרשות המיסים תשלום ביתר, הלכה למעשה, עיקר טענת הנפקעים נוגעת לחששם כי הללו יתקשו לפעול מול רשות המיסים לצורך ביצוע ההחזרים, עקב חלוף הזמן, ועל כן מבקשים הם כי כשם שהמדינה פעלה בשמם בהעברת סכום המקדמה, כך גם תפעל להשיב את החלק ששולם ביתר. לכך לא ראינו מקום להיעתר, וזאת משום שמשמעות הדבר היא הרחבת ההסדר האמור גם להליכים של ביצוע החזר מס. לכך אין כל עיגון בדין, וגם מבחינה מהותית מעלה הדבר קושי ניכר על רקע השוני בין הליכי התשלום לבין הליכי ההחזר, ובשים לב לכך שטענות הנפקעים בסוגיית ההחזר אינן עשויות ממקשה אחת. עם זאת, יובהר כי חזקה על רשות המיסים שתאפשר לנפקעים להגיש בקשות להחזר הסכומים ששולמו ביתר, תוך התחשבות בניהול ההליך הנוכחי ובהחלטות שניתנו במסגרתו.

27.קיצורו של דבר, לא מצאנו בסיס בטענות הנפקעים המופנות כלפי מנגנון ניכוי המקדמה בעבור מס שבח ואופן ביצועו, וכי ככל שלמי מהנפקעים טענות כלפי גובה המקדמה שהועברה לרשות המיסים, עליהם לפנות בבקשה מתאימה להשבה מרשות המיסים על פי הדרכים המקובלות בדין.

סוגיית ההוצאות ושכר הטרחה

28.טענה נוספת שהעלו באי-כוח הנפקעים עוסקת באופן בו חישבה המדינה, במסגרת תחשיבי המדינה העדכניים, את סכום הפיצוי הכולל ששולם בעבר על פי פסיקות הערכאות הדיוניות. לטענת באי-כוח הנפקעים, המדינה זקפה את כל הסכומים ששולמו בעבר בגין הוצאות משפט ושכר טרחה על חשבון סכום הפיצויים בעבור דמי החכירה האבודים, ובכך הביאה להגדלת סכום הפיצוי שכבר שולם. לעניין זה נפקות באותם מקרים בהם הועבר לנפקעים תשלום ביתר, שכן דרך החישוב האמורה הובילה להגדלת שיעור ההחזר בו צריכים לשאת הנפקעים. לפיכך, דרשו באי-כוח הנפקעים כי המדינה תגרע מחישוביה את הוצאות המשפט ושכר הטרחה שנפסקו בערכאות הדיוניות. כן טענו מקצת מבאי-כוח הנפקעים כי במקרים שבהם המדינה הסכימה לשלם, במסגרת עיכוב ביצוע חלקי, את חיובה בהוצאות ושכר טרחה שנפסקו בערכאות הדיוניות, היא מנועה מלטעון לקיזוזם. עוד טענו חלק מבאי-כוח הנפקעים כי בנסיבות עניינם הפרטני, כל תיק ונסיבותיו, יש לחרוג משיעור שכר הטרחה שנקבע בפסק הדין החלקי ולפסוק להם שיעור גבוה יותר, ולחלופין שלא לבטל את הוצאות המשפט שנפסקו על ידי הערכאות הדיוניות.

29.המדינה, מנגד, טענה כי אופן עריכת התחשיבים תואם את פסק הדין החלקי וההחלטה המשלימה, שכן מעת שנקבע כי שכר הטרחה בשיעור של 15% יבוא תחת שכר הטרחה והוצאות המשפט שנפסקו בערכאות הדיוניות, היה על המדינה לזקוף סכומים אחרונים אלה כחלק מסכום הפיצוי, שאחרת התוצאה היא כפל תשלום בעבור רכיב שכר הטרחה והוצאות המשפט בניגוד להחלטות האמורות. יתרה מכך, בהתחשבותה בסכומים שהועברו לנפקעים במהלך ההליכים, נדרשה המדינה לכלול גם את סכום ההוצאות ושכר הטרחה, שאינם אלא סכומים השייכים לבעל הדין ולא לבאי כוחו. עוד דוחה המדינה את הטענה כי הסכמתה שלא לעכב את תשלום ההוצאות ושכר הטרחה מלמדת על הסכמה לשאת בתשלומים אלה, בוודאי בהינתן שהיא ערערה גם על רכיב זה של התשלום. לבסוף, טוענת המדינה כי אין מקום לסטות משיעור שכר הטרחה שנקבע בפסק הדין החלקי, או להורות על תשלום ההוצאות שנפסקו בערכאות הדיוניות, באף אחד מהתיקים בהם הדבר התבקש.

30.לא מצאנו לנכון לקבל את טענת הנפקעים בסוגיה זו. כפי שהובהר בהחלטה המשלימה מיום 26.2.2023, שכר הטרחה שנפסק בפסק הדין החלקי בא במקום הוצאות המשפט ושכר הטרחה שנפסקו על ידי הערכאות הדיוניות. משמעות הדבר היא כי קביעות הערכאות הדיוניות על בסיסן שולמו אותם הוצאות ושכר טרחה – בוטלו, וכפועל יוצא, ברמה העקרונית, הנפקעים היו חבים בהשבתם. לפיכך, ובשים לב לכך שממילא ההוצאות ושכר הטרחה אינן נפסקות לטובת בא הכוח במישרין, כי אם לטובת בעל הדין (ע"א 541/63 רכס נ' הרצברג, פ"ד יח(2) 120, 128 (1964); רע"א 7763/21 ביסקר נ' רוזנפלד, פסקה 42 (14.11.2022)), לא ראינו פגם בקיזוז שערכה המדינה, עת זקפה את ההוצאות ושכר הטרחה שנפסקו על ידי הערכאות הדיוניות על חשבון דמי החכירה האבודים.

31.לבסוף, איננו סבורים כי קיימת הצדקה לסטות באי אילו מהמקרים מההחלטה לעניין שיעור שכר הטרחה. שכר הטרחה שנקבע לטובת הנפקעים, בשיעור של 15%, לא רק תאם את דרישתם של הנפקעים בהליך הנוכחי, אלא שהוא עומד על הצד הגבוה בהליכים מהסוג בו עסקינן. שיעור זה נפסק מתוך ההנחה שיש בו כדי "לשפות את הנפקעים על מכלול הוצאותיהם, הן בהליכים שהתנהלו בפני הערכאות הדיוניות והן בהליך שהתנהל בפני בית משפט זה" (פסקה 7 להחלטה המשלימה). העובדה שבמספר מקרים בודדים נטען על ידי באי-כוח הנפקעים כי אין בסכום שנגזר במקרה נתון כדי לכסות את הוצאות ההליך בפועל אומנם אינה תוצאה רצויה כשלעצמה (ואיננו מכריעים דבר בעניין). ברם, כפי שהודגש בהחלטה המשלימה, הבחירה לפסוק שיעור גלובלי על בסיס כללי, להבדיל מבחינת כל מקרה ופרטיו, נובעת משיקולים דיוניים ומהותיים שלא ראינו מקום לערער בהם גם בנקודת הזמן הנוכחית (וראו פסקה 8 להחלטה המשלימה).

סיכומם של דברים

32.אנו דוחים את טענות הנפקעים בכל הנוגע לסוגיית ניכוי תשלומי מס שבח ולסוגיית ההוצאות ושכר הטרחה.

33.בכל הנוגע לסוגיית ההשבה במקרה של תשלום ביתר, באותם מקרים בהם התברר כי שולמו פיצויים ביתר, הנפקעים יידרשו להשיב את הסכום העודף כדלהלן:

א.לסכומים ששולמו ביתר יתווספו רק הפרשי הצמדה ממועד תשלומם לנפקע ועד ליום 31.3.2025 (להלן: המועד הקובע). מהמועד הקובע ואילך יישאו הסכומים ששולמו ביתר הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק.

ב.נפקע שישיב את הסכום ששולם לו ביתר עד למועד הקובע, יזכה, בנוסף, לפטור בהיקף ההשבה בשיעורים הבאים:

- 12% – בגין סכום ההחזר שעד 150,000 ש"ח;

- 10% – בגין סכום ההחזר שבין 150,000 ש"ח ל-450,000 ש"ח;

- 8% – בגין סכום ההחזר שמעל 450,000 ש"ח.

ג.מובהר כי חיוב ההשבה של כל נפקע הוא חיוב עצמאי ונפרד, המתייחס אך ורק לסכומים ששולמו ביתר לאותו נפקע, כמובהר בפסקה 18 לעיל.

34.בתיקים בהם לא נותרו פלוגתאות פרטניות הדורשות בירור, תעביר המדינה לתיק בית המשפט, ולבאי-כוח הנפקעים, עד ליום ג', 31.12.2024, תחשיב מתוקן בו יפורט גובה סכומי ההחזר המעודכנים בהם חב כל אחד ואחת מהנפקעים בכל אחד מהתיקים הרלוונטיים בהתחשב באמור בהחלטה זו.

35.בתיקים בהם נותרו פלוגתאות פרטניות הדורשות בירור, יחול ההסדר המפורט בפסקה 33 לעיל בשינויים המחויבים, ככל שהדבר יהיה רלוונטי, כאשר המועד הקובע לעניינם יהיה בחלוף שלושה חודשים מהמועד בו תמציא להם המדינה תחשיב מתוקן (כאמור בפסקה 34 לעיל).