דנ"א 7322/21 יצחק קלקודה נ. מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל

בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון (השופטים נ' סולברג , ע' ברון ו ד' מינץ ) בע"א 1594/20 מיום 29.8.2021, שדחה ברובו את ערעור המבקשים על פסק דין שבו חויבו להשיב מקרקעין מסוימים לידי המשיבה (להלן: רמ"י ), כשהם ריקים מכל מבנה בלתי-חוקי, ולשלם לה דמי שימוש ראויים בסך של כ-7 מיליון ש"ח.

רקע ופסק דינו של בית המשפט העליון

1.

המבקשים הם חברים באגודה שיתופית אשר שוכרת מרמ"י קרקע שעליה הוקם המושב כפר טרומן. על פי הסכם המשבצת שנחתם בין רמ"י לאגודה בשנת 2006, ניתן לנצל את הקרקע לצרכי חקלאות בלבד, וחל איסור על בנייה במקרקעין ללא הסכמתה של רמ"י. עוד כלל ההסכם איסור על האגודה ועל חבריה להעביר את הזכויות בקרקע לצדדים שלישיים ללא אישורה של רמ"י, ונקבע כי הפרת התחייבות זו תאפשר לרמ"י לבטל את ההסכם לאלתר ולקבל את הקרקע לידיה ללא חובה לפצות את האגודה או את חבריה. כעולה מפסק הדין נושא הבקשה שלפניי, הסכם המשבצת אמנם פג בשנת 2010, אך הצדדים הסכימו כי הוא ממשיך לחול עליהם ולהסדיר את היחסים ביניהם.

2.

המבקשים מחזיקים בשתי נחלות בקרקע, אשר הוקצו במקור לסבתו של המבקש 1 ולאביו בסוף שנות ה-60, ושעליהן הוקמה רפת. בשלב מסוים הפסיקו בני משפחת המבקשים את ייצור החלב ומכרו את ציוד הרפת, והחלו להשתמש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות. במסגרת זו נבנו על הנחלות מבנים בלתי-חוקיים אשר הושכרו לצדדים שלישיים ושימשו, בין היתר, לשם הפעלת חניון ומתחם צימרים ולשם קיום פעילות מסחרית נרחבת. בעקבות זאת התנהלו מספר הליכים משפטיים בעניינם של המבקש 1 ואביו. במקביל, ובעקבות רצונם של המבקשים ואבי המבקש 1 לשנות את רישום הזכויות בנחלות, בשנת 2002 נחתם בין המבקש 1, אביו ורמ"י הסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, ולפיו הרישום בנחלות ישונה כנגד הסדרת השימושים החורגים בנחלות ופינוי שוכרי המשנה הנמצאים בהן. חרף זאת המשיך המבקש 1 לבצע שימושים חורגים בקרקע, ועל רקע זה הגישה רמ"י בשנת 2013 תביעה אזרחית לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד שבה עתרה להורות על ביטול זכויותיהם של המבקשים בנחלות ועל השבתן לרשותה; על הריסת המבנים הבלתי-חוקיים שנבנו בהן; ועל חיוב המבקשים בדמי שימוש ראויים בגין השימושים הבלתי-חוקיים בקרקע, אשר יחושבו לפי השימוש שנעשה במקרקעין בפועל ויכללו את ה"רווח היזמי" שהפיקו שלא כדין מן הנחלות.

3.

בית המשפט המחוזי קיבל את תביעתה של רמ"י, וקבע כי על המבקשים להחזיר לה את הנחלות וכן לשלם לה דמי שימוש שנתיים הכוללים את רכיב הרווח היזמי. בשים לב לדיני ההתיישנות, נקבע כי חיוב זה יוטל על המבקשים בגין שבע השנים שקדמו להגשת התביעה, וכן בגין כל תקופה שלאחר הגשת התביעה אשר לגביה הוכח כי נעשה בנחלות שימוש חורג. עוד הכריע בית המשפט המחוזי במחלוקות שנתגלעו בין הצדדים בנוגע להיבטים שונים בחישוב דמי השימוש ביחס לחלקים שונים של הקרקע, ופסק כי על המבקשים לשלם לרמ"י סך של 7,019,679 ש"ח, בצירוף הוצאות משפט בסך 100,000 ש"ח.

4.

המבקשים לא השלימו עם פסק הדין והגישו ערעור לבית משפט זה, בו טענו, בין היתר, כי הוראות הסכם המשבצת אינן מאפשרות להשיב לרמ"י את חלקות המגורים שבנחלות וכי זכות ההשבה מוקנית לרמ"י רק ביחס לחלקי המקרקעין שבהם נעשתה ההפרה, בעוד שבחלקות המגורים לא נעשה שימוש חורג. לחלופין, כך המבקשים, הוראות המשפט המנהלי והחוקתי מובילות למסקנה שאין לאפשר לרמ"י להפעיל את זכות הביטול ביחס לחלקות המגורים. זאת, בין היתר, מן הטעם שחלקות המגורים שימשו כמרכז חייהם של המבקשים ובני משפחתם במשך עשרות שנים. עוד טענו המבקשים, בין היתר, כי יש להורות לרמ"י להשיב להם את עלות המבנים שבנו כדין במקרקעין, וכי חיובם בהשבת הנחלות ללא קבלת פיצוי משרתת תכלית עונשית שאין מקומה בהליך אזרחי.

5.

בית המשפט העליון דחה פה אחד את ערעורם של המבקשים ביום 29.8.2021 , למעט בסוגיה נקודתית אחת שתפורט להלן. השופט מינץ – אשר כתב את חוות הדעת העיקרית, ואליו הצטרפו השופטים סולברג ו ברון – סקר את הסעיפים הרלוונטיים בהסכם המשבצת שנחתם בין רמ"י והאגודה, וקבע כי תכליתו היא קידום השימוש במקרקעין למטרות חקלאיות. על רקע זה קיבל השופט מינץ את קביעת בית המשפט המחוזי כי המבקשים הפרו את הסכם המשבצת "בהפרות יסודיות רבות, חוזרות ונשנות, רחבות היקף וממושכות". השופט מינץ הדגיש כי הפרות אלו נמשכו גם לאחר שהתנהלו בעניינם של המבקשים הליכים משפטיים שונים, "וכל זאת, תוך הפקת רווחים עצומים על חשבון הציבור". לפיכך נקבע כי קמה לרמ"י הזכות לבטל את ההסכם ולקבל את הנחלות לרשותה וזאת, הן בהתאם להוראות הסכם המשבצת והן בהתאם להוראות חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970 (להלן: חוק התרופות ). כמו כן דחה השופט מינץ את השגותיהם של המבקשים על קביעותיו העובדתיות של בית המשפט המחוזי. באופן ספציפי, דחה השופט מינץ את השגת המבקשים על הקביעה לפיה הם אינם גרים בנחלות בפועל, והדגיש כי המבקשים עצמם הודו ש"החל משנת 2011, לכל המאוחר, הם לא גרים בבתי המגורים בנחלות" וכי העובדה שבנותיהם של המבקשים ובני משפחותיהן מתגוררים כעת בנחלות, אינה משנה ממסקנה זו. כמו כן נדחתה טענת המבקשים כי זכויותיהם במקרקעין הן זכויות של חוכרים לדורות, ונקבע כי הזכות שהוענקה לאגודה במסגרת הסכם המשבצת – ושאותה העניקה האגודה למבקשים – היא הזכות "להחזיק ולהשתמש בקרקע" גרידא, כך שחברי האגודה הם בני-רשות של האגודה. מכל מקום, כך צוין, גם אילו היו המבקשים מחזיקים בזכות חכירה לדורות, לא היה בכך כדי לשמוט את הקרקע תחת זכות הביטול וההשבה של רמ"י.

6.

בהמשך התייחס השופט מינץ לטענות נוספות שהעלו המבקשים, ובהן הטענה כי סעד ההשבה שעוגן בהסכם המשבצת צריך להישמר "למקרים קיצוניים בלבד". בהקשר זה נקבע כי ההוראה הרלוונטית בהסכם המשבצת (סעיף 8 להסכם) נועדה להגשים את תכלית ההסכם כולו – ניצול הקרקע למטרות חקלאיות בלבד. עוד צוין:

"מקום בו מופרות הוראות הסעיף בקשר ליכולת העברת הזכויות בה, נפגעת תכלית ההסכם ולמעשה נשמט היסוד הבסיסי ביותר להתקשרות בו. זאת, בין אם מדובר בהפרה חד-פעמית ובין אם בהפרה ממושכת; בין אם מדובר בהפרה 'קלה' ובין אם חמורה; בין אם מדובר בהפרה שהופסקה לפני שנים רבות ובין אם לאחרונה; בין אם מדובר בהפרה בשולי המקרקעין ובין אם בכולם. מקום בו תכלית ההסכם אינה מוגשמת, יש להותיר בידי רמ"י – האמונה על שמירת המשאב הציבורי המוגבל ויקר הערך של מקרקעי ישראל – את הכלים לבטלו" (פסקה 40).

מכל מקום, כך קבע השופט מינץ , אף אילו היה ממש בטענה זו של המבקשים, עסקינן ב"הפרה בוטה ומתמשכת במשך שנים ארוכות" ומשכך מדובר במקרה קיצוני אשר מצדיק את הפעלת זכותה של רמ"י להשבת הנחלות לידיה.

7.

לצד זאת דחה השופט מינץ את טענת המבקשים כי לא היה מקום להורות על השבת חלקות המגורים באופן ספציפי. בהקשר זה נקבע, בין היתר, כי הטענה שרמ"י זכאית רק להשבת חלקי המשבצת שבהם בוצעו ההפרות מהווה הרחבת חזית אסורה. השופט מינץ הדגיש כי המבקשים לא העלו טענה זו בבית המשפט המחוזי, ולמעשה טענו אז טענה שונה לחלוטין – לפיה לא ניתן להפקיע נחלה ספציפית משטח המשבצת אלא רק את המשבצת כולה (פסקה 44 לפסק הדין). למעלה מן הצורך הוסיף השופט מינץ וקבע כי אין ממש בטענה זו לגופה. זאת, מכיוון שסעיף 8 להסכם המשבצת אינו מאפשר ביצוע חלוקה מלאכותית לחלקי נחלות; וכן מכיוון ש"עקרון-על" בדיני הנחלות הוא כי נחלה היא יחידה משקית אחת שאינה בת-פיצול. עוד נדחתה טענת המבקשים כי הוראות המשפט החוקתי והמינהלי מצדיקות את אי-הפעלת זכות הביטול ביחס לחלקות המגורים.

8.

השופט מינץ הוסיף ודחה את טענת המבקשים ביחס לפיצוי המגיע להם לטענתם בגין המבנים שהוקמו כדין, בציינו, בין היתר, כי הסכם המשבצת לא חייב את האגודה וחבריה לבנות בתי מגורים במקרקעין "ומשעה שלא ניתן לומר כי המשיבה קיבלה את מבני המגורים על פי החוזה – ההוצאות בהן נשאו [המבקשים] בהקמתם אינן בבחינת דבר שקיבלה המשיבה על פי החוזה הטעון השבה" (פסקה 51). כמו כן נדחתה טענת המבקשים בעניין ההתחשבות ברכיב הרווח היזמי במסגרת דמי השימוש שנפסקו לטובת רמ"י. עם זאת, נקבע כי יש לקבל טענה שהעלו המבקשים בעניין חישוב דמי השימוש ביחס לאחד המבנים – ובהתאם, כי יש לנכות סך של 22,320 ש"ח מהסכום שאותו נדרשו לשלם לרמ"י. לבסוף חויבו המבקשים לשאת בהוצאותיה של רמ"י בסך 50,000 ש"ח.

טענות הצדדים בבקשה לדיון נוסף

9.

המבקשים הגישו את בקשתם לדיון נוסף ביום 31.10.2021, לאחר שהתקבל ערעורם על ההחלטה שלא להיעתר לבקשה להארכת מועד (ער"א 6280/21). המבקשים טוענים כי פסק דינו של בית המשפט העליון הוא תקדימי מכיוון שהורה, לראשונה, על פינוי משפחה מנחלות המגורים שבהן התגוררה – חרף העובדה שבתי המגורים נבנו כדין ולא נעשה בהם שימוש חורג. לטענתם, קביעה זו אף לא נתחמה לנסיבות המקרה הקונקרטי, שכן בית המשפט הדגיש כי מסקנתו תחול "בין אם מדובר בהפרה חד-פעמית ובין אם בהפרה ממושכת; בין אם מדובר בהפרה 'קלה' ובין אם חמורה; בין אם מדובר בהפרה שהופסקה לפני שנים רבות ובין אם לאחרונה; בין אם מדובר בהפרה בשולי המקרקעין ובין אם בכולם". המבקשים סבורים כי פסק הדין מאפשר לרמ"י להשיב לידיה את בתי המגורים של מתיישבים בכל נחלה חקלאית שכפופה להסכם המשבצת, על בסיס שימוש חורג מכל סוג שהוא – "ויהא הקצר והפעוט ביותר", לטענתם – וללא כל פיצוי. הם מוסיפים ומדגישים כי עד כה נהגה רמ"י לפנות רק את חלקי המקרקעין שבהם נעשה שימוש חורג, ולא פינתה את המתיישבים מחלקת המגורים שלהם. עוד נטען כי על אופיו התקדימי של פסק הדין ניתן ללמוד מפרסומים תקשורתיים, ובהם פרסומים מטעם רמ"י ופרקליטות המדינה.

10.

לצד זאת חולקים המבקשים על הקביעה לפיה העיקרון בדבר אי-פיצול נחלות מהווה עיקרון-על בדיני הנחלות, ולטענתם מדובר בעיקרון "ארכאי" שחל בו "כרסום ממשי" לאורך השנים, מה גם שרמ"י עצמה הביעה לאחרונה עמדה הסותרת עיקרון זה במסגרת הליך אחר שהתנהל בבית משפט מחוזי. משכך, נטען, ההלכה שנקבעה בהקשר זה בפסק הדין אינה משקפת את המציאות הנוכחית. הוא הדין, כך המבקשים, ביחס להוראה בהסכם המשבצת המאפשרת לרמ"י להימנע מלשלם להם עבור המבנים שהקימו במקרקעין; לטענתם "מדובר בהוראה ארכאית בהסכם ארכאי" אשר מהווה "אות מתה" מזה עשרות שנים. עוד נטען כי הנימוק החלופי שעליו התבסס בית המשפט בהקשר זה, שעניינו יישום הוראות חוק התרופות, מהווה "שיבוש של דיני ההשבה" אשר סותר את הסכם המשבצת ואף עומד "בניגוד להגיון".

המבקשים מוסיפים כי פסק הדין אינו עולה בקנה אחד עם חובתה של המדינה להשתמש באמצעי שפגיעתו בזכות לקניין היא הפחותה ביותר. הם סבורים כי פסק הדין אף סותר הלכות שניתנו בעניין חשיבותו של בית המגורים, וכן פסקי דין רבים בערכאות הדיוניות שבהם נקבע כי זכויותיהם של מתיישבים תחת הסכמי משבצת הן זכויות קנייניות או מעין-קנייניות, ולא זכויות של בר-רשות. לטענתם, המחלוקת הפסיקתית בנוגע לטיב הזכויות שבידי המתיישבים והאגודות מצדיקה, כשלעצמה, קיום דיון נוסף.

11.

לבסוף מדגישים המבקשים את השלכותיו הקשות של פסק הדין עליהם ועל משפחתם, וטוענים כי הם מתגוררים עם אחת מבנותיהם באחד מהבתים שיהא צורך לפנות. לגישתם, אילו היה נפסק כי עליהם לפנות את כל השטח החקלאי בנחלות, לרבות השטח שלא נעשה בו שימוש חורג, ולשלם דמי שימוש גבוהים – אך לא לפנות את בתי המגורים – "דיינו". אולם, כך נטען, יש טעם לפגם בכך שחויבו לפנות את בתי המגורים ובכך שלא נפסק להם פיצוי בגין המבנים שהקימו על הקרקע כדין.

12.

רמ"י, מצדה, סבורה כי יש לדחות את הבקשה לדיון נוסף. היא חוזרת על טענתה כי התנהלותם הקיצונית של המבקשים הצדיקה את השימוש בזכותה החוזית להשבת הנחלות, ולשיטתה הבקשה לדיון נוסף נובעת אך מההפסדים הכלכליים שנגרמו למבקשים בעקבות אובדן הנחלות. מכל מקום טוענת רמ"י כי לא הוכחה בענייננו עילה לדיון נוסף, מכיוון שפסק הדין אינו קובע הלכה חדשה "אלא צועד עקב בצד אגודל אחר הפסיקה הענפה העוסקת בסוגיית מעמדם של בני הרשות בקרקעות המושבים", ואחר הפסיקה בעניין שימושים מפרים בקרקעות חקלאיות. רמ"י סבורה כי פסק הדין נטוע כולו במערכת החוזית שבינה ובין המבקשים, אשר מעוגנת כאמור בהסכם המשבצת, וכן בנסיבות הקונקרטיות שעניינן הפרות "בוטות ורחבות היקף" מצד המבקשים לאורך שנים רבות. העובדה שזהו המקרה הראשון שנדון בבית המשפט העליון ביחס לנסיבות עובדתיות מסוימות, אינה מובילה לשיטת רמ"י למסקנה כי מדובר בהלכה חדשה. נוכח כל זאת נטען כי הקביעה שרמ"י יכולה לפעול בהתאם להוראת סעיף 8 להסכם המשבצת אינה בבחינת חידוש, אלא מהווה יישום של דיני החוזים הקיימים. מכל מקום, רמ"י מדגישה כי היא מפעילה את זכויותיה תוך הפעלת "שיקול דעת מדוד" וכי לא מדובר ב"מדיניות גורפת שבדעתה להחילה בכל מקרה של שימושים חורגים בנחלות". עוד חולקת רמ"י על טענות המבקשים בדבר טעויות שנפלו בפסק הדין, ולטענתה פסק הדין עולה בקנה אחד עם הוראות הדין הרלוונטיות.

דיון והכרעה

13.

לאחר עיון בבקשה לדיון נוסף ובעמדות הצדדים, באתי לידי מסקנה כי דין הבקשה להידחות. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 קובע כי דיון נוסף הוא הליך חריג, אשר שמור למקרים שבהם נפסקה הלכה חדשה העומדת בסתירה להלכה קודמת של בית משפט זה או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה ראוי לקיים בה דיון נוסף (ראו, בין היתר: דנ"א 898/21 עיריית כרמיאל נ' המשביר 365 החזקות בע"מ , פסקה 7 (19.5.2021); דנ"א 6325/21 טאמז נ' א.ר.א.ב בונוס בע"מ (28.11.2021)). לא זה המקרה שבפנינו.

14.

עיון בפסק הדין מעלה כי הקביעות שבו מבוססות, רובן ככולן, על נסיבותיו הייחודיות של המקרה שלפנינו: לשונו של הסכם המשבצת, בשילוב עם התנהלותם הקיצונית של המבקשים עצמם במשך שנים ארוכות והאופן שבו ניהלו את ההליכים בבית המשפט המחוזי ובבית המשפט העליון. בפסק הדין נושא הבקשה שלפני, עמד בית המשפט, כאמור, על תכליתו של הסכם המשבצת – קידום השימוש במקרקעין למטרות חקלאיות – וקבע כי התנהלותם של המבקשים עמדה בסתירה חזיתית לתכלית זו ועלתה כדי הפרה יסודית של ההסכם, ומשכך היא מזכה את רמ"י באפשרות להשתמש בזכותה החוזית לביטול ולהשבה. כמו כן, טענות מסוימות של המבקשים – שחלקן הועלו גם במסגרת הבקשה לדיון נוסף – נדחו בראש ובראשונה מן הטעם שמדובר בהרחבת חזית אסורה. בנסיבות אלו, לא שוכנעתי כי האופן שבו יישם בית המשפט את הוראות הסכם המשבצת במקרה הקונקרטי שלפנינו, עולה כדי הלכה חדשה המקימה הצדקה לדיון נוסף.

15.

בעבר נפסק כי "בית המשפט העליון, נדרש, כדבר שבשגרה, לפרש חוזים בין צדדים שהיחסים ביניהם עלו על שרטון. אכן, לעתים, מעשה פרשנות מסוים עשוי להיות בעל השפעה על מקרים נוספים שיתעוררו בעתיד. עם זאת, בכך בלבד אין כדי להצדיק דיון נוסף " (דנ"א 3016/14 לופטהנזה נתיבי אוויר גרמניים נ' התאחדות סוכני נסיעות ותיירות בישראל , פסקה 6 (30.6.2014)). בענייננו נדרש בית המשפט לפרש את הסכם המשבצת וליישמו בנסיבות המקרה דנן. בהקשר זה ניתן משקל משמעותי ל"התנהלותם החמורה והקיצונית של [המבקשים]" (פסקה 31 לפסק הדין). כך, באשר לשאלה אם יש להפעיל את סעד השבת הנחלות (המעוגן בסעיף 8 להסכם המשבצת) במקרים קיצוניים בלבד, הדגיש השופט מינץ בפסק דינו כי "אף אילו היה ממש בטענת [המבקשים] בהקשר זה, המקרה מושא ענייננו בו מדובר בהפרה בוטה ומתמשכת במשך שנים ארוכות, ודאי נמנה על המקרים הקיצוניים ביותר המצדיקים את הפעלת זכותה של [רמ"י] להשבת הנחלות לידיה" (פסקה 40 לפסק הדין). אם כן, בניגוד לטענת המבקשים, העובדה שנחלות אחרות כפופות אף הן להסכמי משבצת דומים או זהים – אין בה, כשלעצמה, כדי להפוך את הקביעות שבפסק הדין ל"הלכה" חדשה העומדת בתנאים לקיום דיון נוסף.

16.

הוא הדין ביחס לטענה כי מדובר ב"הרחבה" של מערך הכלים שבידי רמ"י מכיוון שעסקינן במקרה הראשון שבו זכות חוזית זו כוונה כלפי בתי מגורים. כפי שחזר בית המשפט העליון והדגיש בפסק דינו, התוצאה האופרטיבית בענייננו הושפעה מהעובדה שהמבקשים הפרו לאורך השנים את הסכם המשבצת באופן חמור וקיצוני, והפיקו רווחים עצומים שלא כדין. בנסיבות אלו מוקשית בעיניי הטענה כי פסק הדין יצר כלל שלפיו כל שימוש החורג מגדרי הסכם המשבצת, "ויהא הקצר והפעוט ביותר", יוביל בהכרח להשבת כל שטח הנחלות לידי רמ"י. מכל מקום, לא למותר לציין כי רמ"י עצמה הבהירה בתגובתה לבקשה לדיון נוסף כי היא אינה מיישמת מדיניות גורפת בהקשר זה. משכך, לא מצאתי בסיס לטענה כי עניינם הקונקרטי של המבקשים יוביל בהכרח להשלכות רחבות-היקף בכל הנוגע לפינוי חלקות מגורים עקב שימוש חורג. מסקנה זו מצדיקה אף היא את דחיית הבקשה לדיון נוסף.

17.

יתר השגותיהם של המבקשים על תוכן פסק הדין – לרבות טענתם בדבר עיקרון אי-פיצול הנחלה, והאופן שבו יישם בית המשפט את הוראות חוק התרופות – הן טענות "ערעוריות" מובהקות שאף בהן אין כדי להצדיק דיון נוסף (ראו, בין היתר: דנ"א 1833/20 דלק הונגריה בע"מ נ' פקיד שומה נתניה , פסקה 6 (18.6.2020); דנ"א 5453/18 הראל נ' פקיד שומה גוש דן , פסקה 4 (9.8.2018)).

18.

הבקשה נדחית, אפוא. המבקשים יישאו בהוצאותיה של רמ"י בסך 25,000 ש"ח.