דנ"מ 7035-23 דנ"מ 7035-23

לפניי בקשה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה בבר"ם 9231/20 (השופטות ד' ברק-ארז, י' וילנר וג' כנפי-שטייניץ) מיום 13.8.2023 (להלן: פסק הדין) שעניינו בפרשנות הוראת הפטור מחיוב בהיטל השבחה שקבועה בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: התוספת השלישית).

1.הרקע לענייננו פורט בהרחבה בפסק הדין, ומשכך אעמוד רק על עיקרי הדברים שנדרשים לצורך ההכרעה בבקשה שלפניי. המשיבה 1, הכנסייה האוונגלית האפיסקופלית בירושלים ובמזרח התיכון (להלן: המשיבה), החזיקה בזכויות בקרקע ברמלה (להלן: הקרקע) שייעודה שונה בשנת 2007 לשטח לדיור מוגן/בית אבות. המשיבה ביקשה היתר בנייה להקמת בניין דיור מוגן בקרקע, והוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמלה (להלן: המבקשת) אישרה את הבקשה בכפוף לתנאים ודרשה מהמשיבה לשלם היטל השבחה בסך כ-2.9 מיליון ש"ח. המשיבה השיגה על חיובה בהיטל השבחה לפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטלי השבחה במחוז מרכז (להלן: ועדת הערר) בטענה כי היא זכאית לפטור מהיטל השבחה לפי הוראת סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית, כפי שתוקן במסגרת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 53), התשס"א-2000 (להלן: תיקון מס' 53). סעיף זה עומד במרכז הבקשה שלפניי ומשכך אצטט אותו במלואו (ההדגשה הוספה – ע' פ'):

פטור מהיטל

(תיקון מס' 53) תשס"א-2000

(תיקון מס' 54) תשס"א-2001

19. [...]

(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

[...]

(4) השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות.

2.ועדת הערר דחתה את טענת המשיבה לזכאות לפטור מהיטל השבחה וקבעה כי הקרקע לא יועדה לאחת מן המטרות שנמנו בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית, וכי הקרקע לא נמכרה על ידי המשיבה כך שאין בידה תמורה שמשמשת לאחת ממטרות אלו. בהמשך משכה המשיבה את בקשתה להיתר בנייה, ובשנת 2015 מכרה את הקרקע לצד שלישי. בעקבות זאת שלחה המבקשת למשיבה דרישת תשלום היטל השבחה בסך כ-3 מיליון ש"ח. המשיבה חזרה על טענתה לפטור לפי הוראות סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית, וועדת הערר קיבלה את הערר וקבעה, בין היתר, כי הוכח שהתמורה ממכירת הקרקע צפויה לשמש למטרות שמנויות בסעיף, ועל כן המשיבה זכאית לפטור מהיטל השבחה.

3.המבקשת ערערה על החלטת ועדת הערר וטענה, בין היתר, כי יש לפרש את התיבה "אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות" שבסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית כקובעת שני תנאים מצטברים לתחולת הפטור, כך שיהיה צורך להוכיח כי המקרקעין משמשים או מיועדים לאחת המטרות שמנויות בסעיף, ובנוסף – אם המקרקעין נמכרו – להוכיח שהתמורה בעד המכירה צפויה לשמש לאחת ממטרות אלו. ביום 30.11.2020 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט צ' דותן) את ערעור המבקשת. בעיקרם של דברים, בית המשפט לעניינים מינהליים אימץ את קביעותיה העובדתיות של ועדת הערר כי המשיבה היא מוסד דת שאינו פועל לשם קבלת רווחים, וכי הקרקע לא משמשת או מיועדת לאחת מהמטרות הציבוריות שמנויות בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית. עם זאת, נקבע כי התמורה שהתקבלה ממכירת הקרקע אכן מיועדת לשמש למטרות אלו. בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי קם למבקשת השתק שיפוטי בכל הנוגע לטענתה לגבי פרשנות סעיף 19(ב)(4), שכן טענה זו סותרת את העמדה שהביעה במקור מול ועדת הערר. לגופם של דברים, בית המשפט לעניינים מינהליים מצא כי סעיף 19(ב)(4) מעגן תנאים חלופיים למתן הפטור, כאשר המילה "או" נועדה להבדיל בין החלופות ולא לחבר ביניהן. לפיכך, ומשהמשיבה עמדה בתנאי שעניינו ייעוד התמורה בגין מכירת הקרקע, נקבע כי היא זכאית לפטור מהיטל השבחה.

4.המבקשת ביקשה רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים. בית משפט זה הורה ליועץ המשפטי לממשלה דאז לשקול אם להגיש את עמדתו לגבי פרשנות סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית, ובהמשך הוגשה עמדה כאמור מטעם היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת). בעמדתה טענה היועצת כי יש לפרש את הסעיף לפי גישת המבקשת – קרי, כקובע שני תנאים מצטברים. היועצת טענה, בין היתר, כי הפרשנות שביכר בית המשפט לעניינים מינהליים עלולה ליצור הפליה בין מוסדות ציבוריים שונים בכל הנוגע לחיוב בהיטל השבחה, על בסיס האופן שבו בחרו לממש את זכויותיהם במקרקעין: אם במכירה – שאז עשוי להינתן פטור מההיטל, בתלות בייעוד התמורה – ואם בדרך של קבלת היתר בנייה, שאז לא יינתן פטור כאמור. עוד יצוין כי בהליך הוגשו עמדות מטעם מספר גורמים שביקשו להצטרף להליך (להלן: המבקשים להצטרף).

5.ביום 13.8.2023 נעתר בית משפט זה (השופטת ד' ברק-ארז, בהסכמת השופטות י' וילנר וג' כנפי-שטייניץ) לבקשה למתן רשות לערער ביחס לשאלת פרשנות התנאי שבסיפא לסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית – "אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות" – ודחה את הערעור. נקבע כי לשם מתן פטור מהיטל השבחה די בכך שתתקיים אחת מבין החלופות שקבועות בסעיף, קרי שהמקרקעין עצמם ישמשו או ייועדו לשמש לאחת מהמטרות שמנויות בסעיף, ולחלופין שהתמורה שתתקבל ממכירת המקרקעין תשמש לאחת ממטרות אלו. השופטת ברק-ארז קבעה כי לשונו של הסעיף נוטה "בבירור" לטובת המשיבה, מכיוון שהשימוש הרגיל במילה "או" הוא כביטוי להבחנה בין מספר תנאים או אפשרויות חלופיות. אף שפרשנותן של המבקשת והיועצת המשפטית אינה חורגת לחלוטין ממתחם האפשרויות שבלשון ההסדר, נקבע כי בענייננו יש לתת "משקל של ממש" לעובדה שהמילה "או" משמשת ככלל לברירה ולא לחיבור. באשר לתכליתו הסובייקטיבית של ההסדר קבעה השופטת ברק-ארז כי בחינת ההיסטוריה החקיקתית של תיקון מס' 53 מעלה תמונה מורכבת שאינה חד-משמעית, כך שניתן למצוא אחיזה לשתי הגישות הפרשניות שהציגו הצדדים. לצד זאת מצאה השופטת ברק-ארז ליתן משקל פרשני להתפתחויות מאוחרות לחקיקת תיקון מס' 53, ובהן העובדה שגישתה הפרשנית של המשיבה יושמה בחלק ניכר מפסקי הדין שניתנו בנושא בערכאות הדיוניות.

6.באשר לתכלית האובייקטיבית של הוראת הפטור בסעיף 19(ב)(4), נקבע כי קיימים בענייננו שני שיקולי מדיניות שביניהם מתח מובנה: אופיו המקומי של היטל ההשבחה, כמנגנון שנועד בין היתר לכיסוי הוצאות של הוועדה המקומית או הרשות המקומית לשם קידום הקהילה שבה מצויים המקרקעין; והאינטרס הרחב שבעידוד פעילות למען הציבור, לאו דווקא בהקשר המקומי, אשר בא לידי ביטוי בחלק מהוראות הפטור מהיטל השבחה. עוד ציינה השופטת ברק-ארז כי הפרשנות המצמצמת לתחולת הפטור עולה בקנה אחד עם "הגישה הפסיקתית הזהירה ביחס לפרשנותן של הוראות פטור" (שם, פסקה 69). לצד זאת, כך צוין, תמונת המצב באשר לתכלית המקומית של היטל ההשבחה היא מורכבת: בפועל לא ניתן לוודא שהפעילות הציבורית במקרקעין המושבחים תקדם דווקא את טובת הקהילה המקומית, למשל במקרה של פעילות לטובת צליינים אשר מגיעים מחוץ לרשות המקומית; ובמקביל, בנסיבות שבהן התמורה מהמקרקעין תשמש את המוסד הציבורי לפעילות שמחוץ לגבולות הרשות המקומית, ניתן לצפות שלאורך זמן יתהווה איזון חלקי בין הרשויות המקומיות כך ש"מעת לעת תצא רשות אחת מורווחת מפועלה של רשות אחרת" (שם, פסקה 70). השופטת ברק-ארז הוסיפה כי הפרשנות המרחיבה לתחולת הפטור אמנם עשויה לתמרץ מוסדות למכור קרקעות שאינן משמשות למטרות ציבוריות, על מנת לזכות בפטור מהיטל השבחה, אך לשיטתה "הכוונת התנהגות שכזו איננה משוללת יסוד אלא מדובר בבחירה המשקפת מדיניות" (שם, פסקה 74). על רקע זה קבעה השופטת ברק-ארז כי:

"[...] במישור האובייקטיבי ניתן למצוא טעמים טובים לכאן ולכאן, ויש להודות כי חלק מהם מוסיפים תימוכין של ממש לעמדתן של הוועדה המקומית והיועצת. אולם, במכלול השיקולים, איני סבורה כי יש בכוחם של שיקולי המדיניות להכריע את הכף כנגד לשון החוק. זאת במיוחד בשים לב לכך שלא ניתן לומר ששיקולי מדיניות אלה מצביעים בצורה חד משמעית על כך שיש להעדיף את הפרשנות המצמצמת לסעיף" (פסקה 76 לפסק הדין).

7.בבחינת למעלה מן הצורך הוסיפה השופטת ברק-ארז וקבעה כי יש טעם לפגם בהתנהלותה הדיונית של המבקשת עקב שינוי עמדתה הפרשנית לאורך הדרך, וציינה כי גם אם היה מקום לאמץ את עמדת המבקשת לגבי היקף תחולת הפטור, דומה כי בנסיבות העניין ממילא היה מקום לפטור את המשיבה מתשלום היטל השבחה. לבסוף התייחסה השופטת ברק-ארז לקשיים בחקיקה הקיימת בתחום היטל ההשבחה, וציינה בפרט כי התניית הפטור בשאלת ייעוד התמורה, אשר תוכל ככלל להיבחן רק במועד מאוחר למכירת הנכס, יוצרת קושי מובנה מכיוון שברגיל המועד לבחינת הזכאות לפטור הוא מועד ההשבחה; אך כי קושי זה מתעורר הן ביחס לפרשנות המשיבה, הן ביחס לפרשנות המבקשת והיועצת.

8.מכאן הבקשה שלפניי. לטענת המבקשת, בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה וקשה לגבי פרשנות סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית אשר יוצרת הפליה בין צורות שונות של מימוש זכויות במקרקעין מושבחים, כך שמוסד שפועל לאחת מהמטרות שמנויות בסעיף ואשר יבחר לממש את זכויותיו במקרקעין מושבחים על דרך של בקשת היתר בנייה, יחויב בהיטל השבחה – בעוד שמוסד שיממש את זכויותיו על דרך של מכירת הקרקע ייהנה מפטור מחיוב בהיטל השבחה. המבקשת סבורה כי ההלכה תוביל לשימוש בכספי תמורה ממכירת מקרקעין מושבחים למטרות ציבוריות מחוץ לתחומי הרשות המקומית שבה מצויים המקרקעין המושבחים, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם תכלית החיוב בהיטל השבחה – קידום הקהילה המקומית. בנוסף טוענת המבקשת כי פסק הדין סותר הלכות קודמות אשר פירשו בצמצום את סעיפי הפטור מחיוב בהיטל השבחה, וכן הלכות מתחום דיני המס בעניין הצורך להימנע מהרתעת פעילות כלכלית רצויה. לכל הפחות, כך נטען, היה על בית המשפט לקבוע "הוראות מחמירות ביותר" לעמידה בשאר תנאי הפטור מהיטל השבחה, להבדיל מ-"הצהרה כללית לכך שהתמורה תשמש למטרות ציבוריות, ללא אסמכתאות, פיקוח ובקרה [...]" (סעיף 7 לבקשה). לפיכך סבורה המבקשת כי יש לקבל את הבקשה לדיון נוסף ולשנות את המסקנה שנקבעה בפסק הדין, ולמצער לקבוע תקופת מעבר של שלוש שנים עד לכניסת ההלכה החדשה לתוקף. עוד מבוקש כי טרם הכרעה בבקשה שלפניי תינתן ליועצת ולמבקשים להצטרף אפשרות להגיש את התייחסויותיהן לבקשה, אך בנסיבות העניין לא מצאתי להיעתר לבקשה זו.

9.לאחר שעיינתי בפסק הדין ובבקשה לדיון נוסף, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. כידוע, הדיון הנוסף הוא הליך נדיר וחריג, ששמור למקרים יוצאי דופן שבהם נקבעה הלכה חדשה שעומדת בסתירה להלכות קודמות של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה יש מקום לקיים בה דיון נוסף (סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח חדש], התשמ"ד-1984; דנ"ם 3433/23 שובל ניהול והשקעות בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, פסקה 12 (4.7.2023); דנ"ם 5804/22 חי נחמיאס מגורים והשקעות בע"מ נ' פרץ בוני הנגב (1993) בע"מ, פסקה 10 (17.11.2022)). בעבר נפסק בהקשר זה כי הלכות בית המשפט העליון נקבעות ככלל בהרכב של שלושה שופטים, מבלי שיש צורך לאשר כל הלכה חדשה על ידי עריכת דיון נוסף בה (דנ"ם 9081/11 אל חאפז נ' שר הפנים, פסקה 5 (17.1.2012); עוד ראו: דנ"א 4517/23 סלקום ישראל בע"מ נ' טמיר, פסקה 22 (17.8.2023) (להלן: עניין סלקום); דנ"א 5473/22 גליס נ' מנהל מס שבח תל אביב 1, פסקה 21 (3.1.2023)). על כן, הצדקה לחרוג מכלל זה תקום כאשר מדובר בהלכה חריגה ומיוחדת שמשנה באופן מהותי נורמות ששררו עובר לקביעת ההלכה בפסק הדין (דנ"ם 2229/20 ברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פסקה 14 (30.12.2020); דנ"ם 10205/17 חיפה כימיקלים בע"מ נ' עיריית חיפה, פסקה 41 (15.12.2020)), וקשיותה וחידושה של ההלכה צריכים להיות מהותיים ומשמעותיים (עניין סלקום, פסקה 21; דנ"א 9062/20 גבעות דוד השקעות ונדל"ן בע"מ נ' מנהל מע"מ – תל אביב יפו, פסקה 15 (1.6.2021)). כפי שיפורט להלן, איני סבור שתנאים אלה מתקיימים בענייננו.

10.אכן, שאלת פרשנות סעיף 19(ב)(4) סיפא לתוספת השלישית טרם נדונה לגופה לפני בית משפט זה עובר לפסק הדין נושא הבקשה, ומשכך יש בפסק הדין משום חידוש. אך המסקנות שאליהן הגיע בית המשפט מבוססות על בחינה סדורה של לשון סעיף החוק הרלוונטי ותכליותיו, בהתאם לכללי הפרשנות שמקובלים בפסיקתנו (ראו: דנ"א 4786/23 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' פלוני, פסקה 7 (31.8.2023); דנ"א 6115/22 אס. אר. אקורד בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 19 (15.2.2023)). בנוסף לכך ייחס בית המשפט משקל לפרשנות שניתנה לסעיף זה בערכאות הדיוניות ובספרות המשפטית, והובאו לפניו עמדות מטעם היועצת המשפטית לממשלה והמבקשים להצטרף. המסקנה שאליה הגיע בית המשפט מבוססת, אפוא, על בחינה מקיפה של מלוא השיקולים הצריכים לעניין, ואינני סבור כי מדובר בקביעה שעומדת בתנאים המחמירים לקיום דיון נוסף.

11.באשר לטענת המבקשת כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין סותרת הלכות קודמות שלפיהן יש להעניק פרשנות מצמצמת להוראות פטור מחיוב בהיטל השבחה: כאמור לעיל, הפסיקה שגורסת פרשנות מצמצמת להוראות הפטור זכתה להתייחסות בפסק הדין (ראו בפסקה 69 לחוות הדעת), והשופטת ברק-ארז מצאה בהקשר בו עסקינן לבכר את הפרשנות המרחיבה לסעיף 19(ב)(4) – חרף הגישה הפסיקתית "הזהירה" ביחס לפרשנות הוראות פטור – וזאת בהסתמך על שיקולים אחרים שהטו את הכף לטובת פרשנות זו. לכך יש להוסיף כי בפסיקה הובעה גם גישה אחרת באשר לפרשנות הוראות פטור מהיטל השבחה: באשר לסעיף אחר בתוספת השלישית נקבע כי אין מקום לכלל גורף של פרשנות מצמצמת אלא יש לפרש את ההוראה על פי לשונה ובהתאם לתכליות שבבסיסה (דנ"א 6298/15 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נ' דיבון, פסקאות 19-18 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור ופסקה 7 לפסק דינו של השופט נ' הנדל (29.6.2017)). בנסיבות אלו, לא מצאתי כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין עומדת בסתירה להלכה קודמת באופן שמקים הצדקה לקיים בה דיון נוסף (השוו: דנ"ם 7902/19 שילה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים, פסקה 6 (23.4.2020)).

12.טענת המבקשת כי להלכה שנקבעה בפסק הדין תהיינה השפעות כלכליות משמעותיות עקב שינוי מערך התמריצים של המוסדות שבהם עוסק סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית, אף היא אינה מקימה עילה לדיון נוסף. כפי שנפסק, העובדה שפסק דין מסוים כרוך בהשלכות רוחב אינה מצדיקה כשלעצמה קיום דיון נוסף בו (דנ"א 1879/11 מנהל מס שבח רחובות נ' בזק – חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פסקה 9 (17.4.2012) (להלן: עניין בזק); דנ"א 1936/08 עיריית פתח תקווה נ' נקר, פסקה 6 (18.5.2008)), ואוסיף כי לבקשה שלפניי לא צורפו נתונים לתמיכה בטענות להשלכות כאמור (השוו: דנ"א 2047/23 ורסנוב נ' פקיד שומה עכו, פסקה 16 (2.10.2023); דנ"א 898/21 עיריית כרמיאל נ' המשביר 365 החזקות בע"מ, פסקה 8 (19.5.2021)). זאת, בפרט בשים לב לכך שמתן הפטור תלוי בהתקיימותם של תנאים נוספים המפורטים בסעיף 19(ב)(4) – ובהקשר זה אדגיש כי טענת המבקשת לפיה היה מקום לקבוע הוראות מחמירות לעניין "יתר תנאי הפטור" (סעיף 7 לבקשה), אך מחזקת את המסקנה כי פסק הדין אינו מוביל מניה וביה להשלכות הרוחב מרחיקות-הלכת שתוארו בבקשה שלפניי. שאלת היקפם של יתר תנאי הפטור מהיטל השבחה לא נדונה ולא הוכרעה בפסק הדין, ויש להניח כי הסוגיה תוסיף ותתלבן במקרים המתאימים בפסיקה (השוו: בר"ם 2949/20 קהלת עדת הבוכרים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פסקה 7 (14.4.2022), אשר עסק בפרשנות תיבה אחרת בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית; עניין בזק, פסקה 9; דנ"א 4011/04 עיריית ירושלים נ' עזבון המנוח אטינגר, פסקה 4 (7.12.2004)). יתר טענות המבקשת, ובכלל זה הטענות לקושי שנובע ממועד בחינת הזכאות לפטור מהיטל השבחה, הן טענות ערעוריות באופיין שאינן מצדיקות קיום דיון נוסף (דנ"א 4770/23 פלונית נ' רשות הספנות והנמלים, פסקה 6 (7.7.2022); דנ"א 2504/22 שליידר נ' קיבוץ נאות מרדכי, פסקה 18 (10.8.2022)). לבסוף אציין כי העובדה שפסק הדין ניתן פה אחד תומכת אף היא בדחיית הבקשה לדיון נוסף (דנ"א 5689/23 פלוני נ' פלונית, פסקה 10 (5.11.2023)).

הבקשה נדחית אפוא. משלא התבקשה תשובה, אין צו להוצאות.