ע"א 6802/09 אירית קמינצקי נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה להבים

ערעור שהוגש לבית-המשפט העליון הסתיים בהסכם פשרה אשר הושג במהלך דיון בו נשמעו טענות בעלי-הדין בפני מותב תלתא. האם בנסיבות אלה חובה על בית-המשפט להורות על השבת האגרה כנטען על-ידי המערערים? זו השאלה המונחת לפניי.

1.

הערעור שבכותרת הופנה בשעתו כנגד פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בבאר-שבע אשר קבע כי המרצת הפתיחה שהגישו המערערים במחלוקת שעניינה היטל השבחה, דינה להידחות על הסף בהעדר סמכות עניינית. הצדדים הגישו סיכומיהם בערעור והתייצבו לדיון שהתקיים ביום 20.12.2010 בפני מותב שלושה (כב' השופטים גרוניס, רובינשטיין וג'ובראן). לאחר שטענות הצדדים נשמעו והרכב השופטים התייחס אליהן במהלך הדיון לפניו, הוחלט על הפסקה בדיון, במהלכה הגיעו בעלי-הדין להסכם פשרה. ההסכם, אשר נכתב בכתב-יד, הוגש לעיון לכב' השופטים וקיבל תוקף של פסק-דין בנוכחות באי-כוח בעלי-הדין. ביום 9.1.2011 דחיתי את בקשת המערערים להחזר אגרה בערעור. כעת מונחת לפניי בקשת המערערים לעיון חוזר בהחלטתי האמורה. בבקשתם לעיון חוזר חולקים המערערים על הפרשנות הנוהגת לתקנה 15 בצירוף עם תקנה 6(ב) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות האגרות ), וטוענים כי בנסיבות האמורות חובה על בית-המשפט להורות על החזר האגרה (בניכוי חלקי). בלא להתייחס לשאלות הדיוניות הנוגעות למהותו של הליך הבקשה לעיון חוזר, אומר כי עיינתי בהחלטתי מיום 9.1.2011, ולא מצאתי לשנות ממנה. אבהיר טעמיי לכך.

המסגרת הנורמטיבית

2.

תקנות האגרות כוללות מספר הוראות שעניינן החזר אגרה. תקנה 15 אשר בה עסקינן, עניינה בהחזר אגרה בעתירות ובהליכי ערעור המתקיימים בפני בית-המשפט העליון וכן בבתי-המשפט המחוזיים ובבתי-המשפט לעניינים מנהליים. וזו לשון התקנה:

"15. החזר אגרה בבית המשפט העליון, בבית משפט לעניינים מנהליים

ובערעור

" בהתקיים אחד מהעניינים המפורטים בתקנה 6(ב) בהליך כאמור בפרט 16, 20, 21, 24 או 27 בתוספת, יורה בית המשפט על ניכוי הסכום הנקוב בפרט 33 בתוספת כערכו במועד התשלום מהאגרה ששולמה, כערכה במועד התשלום ועל החזרת יתרת האגרה ששולמה, בתוספת הפרשי הצמדה על היתרה, כאמור בתקנה 17".

(ההדגשה הוספה – ד.כ.ל)

לשם נוחות הקורא, אביא כלשונה גם את תקנה 6(ב) לתקנות האגרות, אליה מפנה תקנה 15 הנ"ל:

6.אגרה בתביעה לסכום קצוב

(א) ...

(ב) הסתיים הליך לפני שהסתיימה ישיבת קדם המשפט השלישית , ונתקיים אחד מאלה, ינוכה מהאגרה ששולמה, כערכה במועד התשלום, סכום כנקוב בפרט 34 או 35 בתוספת, לפי העניין, כערכו במועד התשלום ויתרת האגרה ששולמה תוחזר, בתוספת הפרשי הצמדה על היתרה כאמור בתקנה 17:

(1) ההליך בוטל או נמחק בידי מגישו;

(2) ההליך הסתיים בפשרה;

(3) הסכסוך הנדון הועבר להכרעה בבוררות;

(4) הסכסוך הנדון הועבר להליך של גישור ונסתיים בהסדר גישור.

(ג) ...

(ד) ...".

(ההדגשה הוספה-ד.כ.ל)

3.

ההסדר הקבוע בתקנה 15 לעניין החזר האגרה, מוגבל לסוגי הליכים מסוימים - ערעור בבית-משפט מחוזי על פסק דין של בית-משפט שלום; עתירה מנהלית וערעור מנהלי בבית-משפט לעניינים מנהליים; וכן עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק וערעור לבית-המשפט העליון על פסק-דין של בית-משפט מחוזי. אלה הם גבולות גזרתה של תקנה 15. ומה הם התנאים לתחולתה? כאמור, תקנה 15 מפנה להסדר הקבוע בתקנה 6(ב) לתקנות האגרות. בהתאם להסדר האמור, החזר אגרה חל באחד מארבעה מקרים: (1) ההליך בוטל או נמחק בידי מגישו; (2) ההליך הסתיים בפשרה; (3) הסכסוך הנדון הועבר להכרעה בבוררות; או: (4) הסכסוך הנדון הועבר להליך של גישור ונסתיים בהסדר גישור.

4.

מהי תכליתה של השבת האגרה בארבעת המצבים האמורים? בהחלטתי מיום 9.1.2011 עמדתי על כך שהאגרה משקפת את השתתפות הפרט המבקש לנהל הליך משפטי, בעלות ההליך ובשירות המתקבל ממערכת המשפט. תכלית ההוראה בדבר החזר האגרה היא ליצור תמריץ מסוים לסיום הליכים שלא בדרך של התדיינות בפני בית המשפט; וכן לבטא בדרך של החזר אגרה את החיסכון במשאבי המערכת ובזמן השיפוטי עקב סיום הליך ללא התדיינות בפני בית-המשפט וללא צורך בהכרעה שיפוטית מנומקת (ראו: דברי כב' השופטת דורנר ברע"א 6176/99 מודעות עד חצות – פרסום במטרה תחילה בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 13.1.2000) וכן דברי כב' השופטת פרוקצ'יה ברע"א 9493/04 קפון נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 16.6.2005); לעניין תכלית ההסדר הקובע כי השבת האגרה תיעשה באופן חלקי - בניכוי סכומים מסוימים המשקפים את העלות הכלכלית שהיתה כרוכה בעצם פתיחת ההליך וניהולו בבית-המשפט, ראו: בג"צ 6490/04 צביח נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית (לא פורסם, 12.1.2005)).

מחוקק-המשנה ראה, אפוא, להורות על החזר (חלקי) של האגרה במקרים בהם ההליך בוטל או נמחק על-ידי יוזם ההליך, או ההליך הסתיים בפשרה או הוכרע בבוררות או נסתיים בהסדר גישור. זאת, כחלק מעידוד סיומם של הליכים שלא בדרך של התדיינות בבית-המשפט, ותוך מתן ביטוי לחסכון בעלוּיות במסגרת שיעור ההשתתפות של הפרט בהליך אותו יזם. ואולם בכך לא סגי. ברישא של תקנה 6(ב) נכלל תנאי נוסף לצורך החזר האגרה והוא: "הסתיים הליך לפני שהסתיימה ישיבת קדם המשפט השלישית". תנאי זה בוחן, לפי מהותו, את השלב הדיוני בו תם ההליך בעקבות התקיימותם של אחד מארבעת המצבים שפורטו לעיל. בהתאם לתנאי זה, בית-המשפט יורה על החזר האגרה לפי תקנה 6(ב) רק כאשר ההליך בא אל סיומו בטרם הסתיימה ישיבת קדם-המשפט השלישית בתיק. ההיגיון המונח בבסיס התנאי האמור הוא ברור: ככל שהשלב הדיוני בו הסתיים ההליך שלא בדרך של הכרעה שיפוטית הינו מוקדם יותר, כך נחסכים משאבי המערכת העמוסה לעייפה ונחסך זמן שיפוטי יקר בבירור ההליך, באופן המצדיק את החזר האגרה (ולו באופן חלקי). ולהפך- ככל שהשלב הדיוני בו התקיים אחד מארבעת המצבים הנדונים הוא מתקדם יותר, כך נדרש בית-המשפט ללימוד התיק ולשמיעת טענות הצדדים לגוף המחלוקת, באופן המחליש את ההצדקה להשבת האגרה בהתחשב בהיקף השירות השיפוטי שכבר הושקע בהליך טרם סיומו.

לשם שלמות התמונה יצוין כי תקנה 6(ד) לתקנות האגרות, מקנה לבית-המשפט שיקול-דעת להורות על השבת האגרה גם לאחר סיום ישיבת קדם-המשפט השלישית – קרי, בשלבים דיוניים מתקדמים יחסית, אך זאת רק כאשר ההליך הסתיים בגישור או הועבר להכרעה בבוררות. יוער כי תקנה 15 החלה על הליכים בבית-המשפט העליון, אינה מפנה במפורש לתקנה 6(ד) הנ"ל. לפיכך, על-פני הדברים, עשויה להתעורר שאלה האם ההסדר הקבוע בתקנה 6(ד) חל לגבי עתירות או הליכי ערעור המתנהלים בבית-משפט זה. סוגיה זו אינה צריכה הכרעה במקרה דנן ולפיכך ניתן להותירה לעת מצוא.

השאלה הפרשנית

5.

בבקשתם לעיון חוזר מסכימים המערערים למסגרת הנורמטיבית כפי שהוצגה בדבריי עד כה. עם זאת, טענתם המרכזית הינה כי כאשר בעלי-הדין הגיעו להסכם פשרה בערעור המתנהל בבית-המשפט העליון מבלי שבית-המשפט נדרש למתן הכרעה מנומקת, חובה על בית-המשפט להורות על החזר האגרה, תוך ניכוי הסכום הקבוע לכך בתקנות. המערערים מבססים טענתם זו על לשון הציווי בה מנוסחת תקנה 15 הקובעת כי "בהתקיים אחד מהעניינים המפורטים בתקנה 6(ב)... יורה בית המשפט על ניכוי הסכום הנקוב בתוספת... ועל החזרת יתרת האגרה ששולמה..." (ההדגשה אינה במקור-ד.כ.ל). נראה כי בבסיס טענתם האמורה של המערערים, מצויה הנחה פרשנית לפיה כאשר תקנה 15 מפנה לפי לשונה ל"עניינים המפורטים בתקנה 6(ב)", ההפניה מכוונת לאחד מארבעת המצבים שפורטו לעיל, בלא לאמץ את התנאי הקבוע ברישא של תקנה 6(ב): "הסתיים הליך לפני שהסתיימה ישיבת קדם המשפט השלישית". לשון אחר; לשיטת המערערים, על בית-משפט זה להורות על החזר האגרה כאשר מתקיים אחד המצבים המפורטים בתקנה 6(ב), וזאת בלא לבחון את השלב הדיוני בו הסתיים ההליך. לפי אותה טענה, מאחר שהערעור שבכותרת הסתיים בהסכם פשרה אשר ייתר את הצורך במתן הכרעה שיפוטית מנומקת, חובה על בית-המשפט להורות על השבת האגרה, וזאת אף אם הסכם הפשרה הושג לאחר שהרכב השופטים נדרש לשמיעת טענות הצדדים ולדיון בהן.

יובהר מיד כי הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים שונה מן הפרשנות הנוהגת בבית-משפט זה מזה שנים. בהתאם לפרשנות המקובלת, האגרה מוחזרת (בניכוי חלקי) בהליכים הנדונים בפני בית-המשפט העליון – הן כבית-משפט לערעורים והן כבית-משפט גבוה לצדק – כאשר מתקיים אחד מן המצבים המפורטים בתקנה 6(ב) הנ"ל, ובלבד שבית-המשפט טרם נדרש לדיון בתיק. המבחן המקובל בהקשר זה הוא האם ההליך הסתיים בטרם נשמעו טענות הצדדים לפני מותב של שלושה שופטים. אמת-מידה זו מחייבת בדיקה של כל מקרה לפי נסיבותיו (ראו למשל: בג"צ 6490/04 צביח הנ"ל, פס' 14; בג"צ 9743/04 פלג נ' יו"ר הוועדה לתכנון ובניה (לא פורסם, 31.3.2005); בג"צ 6496/09 עווד אללה נ' המפקד הצבאי לאזור הגדה המערבית (לא פורסם, 11.3.2010); עע"ם 1302/08 יזדי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (לא פורסם, 15.11.2010); עוד ראו והשוו: ע"א 8645/04 אלקיים נ' שר הבריאות (לא פורסם, 16.5.2005) שם ראה בית-המשפט להורות על החזר האגרה בנסיבות בהן הצדדים הודיעו מיד בתחילת הדיון ובטרם נשמעו טענותיהם בפני השופטים, כי הגיעו להסכם פשרה). יוער כי בחינת פסיקתם של בתי-המשפט המחוזיים מלמדת כי אף שם נוהג מבחן דומה שעניינו האם ההליך הסתיים לפני מועד הדיון בעתירה או בערעור (ראו למשל: עת"ם (י-ם) 37508-05-10 רפאל נ' מועצה אזורית מטה יהודה (לא פורסם, 30.8.2010; בש"א 953/05 רשיד נ' מוחמד (לא פורסם, 16.1.2005)).

השאלה הפרשנית המתעוררת בהליך שלפניי הינה האם הפרשנות הנוהגת לעניין החזר אגרה בהליכים המתקיימים בבית-משפט זה מעוגנת בדין, או שמא צודקים המערערים בטענתם לפיה בהליכים המתקיימים בבית-המשפט העליון יש להורות על השבת האגרה בלא לבחון את השלב הדיוני בו הסתיים ההליך.

6.

על-פני הדברים, הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים עשויה למצוא עיגון לשוני בנוסחה של תקנה 15 לתקנות האגרות. כך הוא הדבר, שכן תקנה 15 מפנה ל" אחד

העניינים המפורטים בתקנה 6(ב)", בלא להפנות במפורש לאמוּר ברישא של תקנה 6(ב) הנ"ל. זאת ועוד; התנאי הקבוע ברישא של תקנה 6(ב) בדבר סיום ההליך "לפני שהסתיימה ישיבת קדם המשפט השלישית", מתאים בלשונו להליך המתקיים לפני ערכאה דיונית. ההתייחסות לישיבת קדם משפט שלישית פחוֹת הולמת עתירות או הליכי ערעור המתנהלים בבית-המשפט העליון, שכן במקרים רבים לא מתקיימת ישיבת קדם-משפט כלל, ובמקרים בהם מתקיימת ישיבה כאמור – מדובר בדרך-כלל בישיבת קדם-ערעור בודדת.

7.

הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים לפיה יש להורות על השבת האגרה כל אימת שהושג הסכם פשרה בין הצדדים בלא לבחון את השלב הדיוני בו הושג ההסכם, עשויה, אפוא, להתיישב עם לשונה של תקנה 15. עם זאת, לשון התקנות יכולה להחיל גם את הפרשנות האחרת שכן תקנה 15 מפנה לתקנה 6(ב), בלא לסייג את האמוּר ברישא שלה. הבחירה בין שתי האפשרויות הלשוניות צריכה להיעשות בהתאם לתכלית ההסדר הקבוע בתקנות. לגישתי, בחינה תכליתית מובילה למסקנה כי אין מקום לאמץ את הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים. מסקנה זו נתמכת בטעמים הבאים:

ראשית , פרשנות המערערים מחייבת את החזר האגרה בלא ליתן כל משקל להיקף השירות השיפוטי שהושקע בהליך טרם סיומו, ובכך חולשתה המרכזית. לשיטת המערערים, כל אימת שמגיש עתירה או ערעור יבקש לבטל את ההליך או למוחקו, או כל אימת שבעלי-הדין יגיעו להסכם פשרה, יהיה על בית-משפט זה להורות על השבת האגרה (בניכוי חלקי), וזאת אף אם הרכב השופטים שמע את טענות הצדדים, דן בהן, הציג לצדדים שאלות והערות מנחות במהלך הדיון ואולי אף הציע למערער לחזור בו מהערעור או הציע לו להסכים לפרטי פשרה שאומצה בסופו של דבר על-ידי בעלי-הדין. אמת, העיקרון של עידוד פשרות וסיום הליכים שלא בדרך של הכרעה שיפוטית הוא חשוב ולפיכך יש לעודד בעלי-דין לנהוג כך ולחסוך ממשאבי המערכת. עם זאת, אין מדובר בשיקול שאין בלתו. לצד השיקול האמור, ניצב השיקול של השתתפות בעל-הדין בעלות ההליך אותו יזם. כן ניצב השיקול שעניינו מניעת הגשתם של הליכי סרק. החזר אגרה באופן אוטומטי (אף אם בניכוי חלקי) כל אימת שבעל-דין יבקש לחזור בו מהעתירה או מהערעור שהגיש, בלא לבחון את היקף השירות שבית-המשפט נדרש להעניק עד אותו שלב, יוביל לפגיעה בלתי מידתית באינטרסים אלה. אכן, כאשר בעל-דין חוזר בו מההליך או מגיע להסכם פשרה עם הצד שכנגד בשלב דיוני מתקדם, הוא חוסך מבית-המשפט את הצורך במתן הכרעה שיפוטית מנומקת. אין ספק כי תוצאה זו ברוכה בהינתן העומס הרב על מערכת השיפוט. עם זאת, התמריצים להשגת התוצאה האמורה אינם מתמצים בדיני החזר האגרה דווקא. דומה כי התמריץ העיקרי לסיום מוקדם של ההליכים מצוי לעיתים בעצם קבלת הסעד (באופן מלא או חלקי) ובהקטנת הוצאות המשפט שעשויות היו להיפסק באם היה מתקיים הדיון לגופו (ראו: בג"צ 6490/04 צביח הנ"ל, פס' 15). בהתחשב בכך, אין הצדקה להורות על החזר אגרה (בניכוי חלקי) בלא כל התחשבות בשלב הדיוני בו הסתיים ההליך ובהיקף השירות השיפוטי שניתן עד אליו.

שנית , משמעות הפרשנות המוצעת על-ידי המערערים היא כי בעוד שבית-המשפט בערכאה הדיונית יבחן את השלב בו הסתיים ההליך לצורך השבת האגרה, הרי בהליכי ערעור בבתי המשפט המחוזיים והמנהליים וכן בבית-המשפט העליון, לא תהיה כל חשיבות לשאלת היקף השירות השיפוטי שהושקע בהליך עובר לסיומו. אודה כי לא מצאתי הצדקה עניינית ליצירת שוני כאמור בין הערכאות האזרחיות לעניין עקרונות השבת האגרה. כך במיוחד בהינתן העובדה כי סכומי האגרה המשתלמים בהליכי עתירה מנהלית, עתירה לבג"צ או ערעור, נמוכים בדרך כלל באופן משמעותי מסכומי האגרה המשתלמים בערכאות הדיוניות בהליכים בהם שיעור האגרה נגזר מגובה הסכום הנתבע.

לבסוף , יוער כי בנוסחן הקודם של תקנות האגרות משנת תשמ"ח, קבעה תקנה 15 כי אם הסתיים הליך בפשרה או בוטל או נמחק על-ידי מגישו, "הכל לא יאוחר מישיבת קדם המשפט הראשונה ", כי אז בית-המשפט יורה על השבת האגרה, בניכוי סכומים מסוימים שפורטו בתוספת הראשונה לתקנות דאז (ראו: תקנה 15(א) לתקנות בית המשפט (אגרות), התשמ"ח-1987; ההדגשה הוספה-ד.כ.ל). אותה עת, חלה תקנה 15 על כלל הערכאות האזרחיות, ולא היתה מוגבלת לפי לשונה לבתי המשפט המחוזיים ולבית המשפט העליון כפי המצב היום. ההיסטוריה החקיקתית האמורה מלמדת כי גם בנוסחן הקודם של התקנות ראה מחוקק המשנה להתחשב בשלב הדיוני בו הסתיים ההליך בטרם תושב האגרה, לרבות בהליכים שהתקיימו בבית-המשפט העליון. זאת ועוד; המבחן שנהג בעבר - אף לעניין הליכים שהתקיימו בבית-משפט זה - היה מבחן קיומה של ישיבת קדם-משפט בתיק (אף כי בנוסחן החדש של התקנות משנת תשס"ז, הרחיב מחוקק-המשנה את השלב הדיוני המקדים לצורך החזר האגרה, לישיבת קדם-המשפט השלישית).

8.

בהתחשב במכלול הטעמים שפורטו, באתי למסקנה כי אין מקום לשנות מהפרשנות הנוהגת בבית-משפט זה לעניין תקנה 15. מבחינה לשונית – תקנה 15 מפנה לתקנה 6(ב) לתקנות האגרות, בלא להסתייג מההסדר הקבוע ברישא של תקנה 6(ב) הנ"ל. מאחר ובמקרים רבים לא מתקיימות בבית-משפט זה ישיבות קדם-ערעור או קדם-בג"צ, נהוג לפרש את התנאי בדבר סיום ההליך "לפני שהסתיימה ישיבת קדם-המשפט השלישית", באופן הבוחן האם ההליך בא אל סיומו בטרם שמיעת טענות הצדדים לפני מותב של שלושה שופטים. מבחינה תכליתית – הפרשנות האמורה מאזנת כראוי בין האינטרסים השונים הרלוונטיים לעניין. מחד גיסא, ניתן ביטוי הולם לחסכון המערכתי בממון ובזמן השיפוטי, באופן המקרין על שיעור האגרה הנגבית מיוזם ההליך, תוך עידוד פשרות והסכמות בין בעלי-הדין בדרך של החזר (חלקי) של האגרה. מאידך גיסא, הפרשנות האמורה נותנת משקל לאינטרס בדבר השתתפות הפרט בעלות ההליך אותו יזם, במקרים בהם היקף השירות השיפוטי שניתן עד לסיום ההליך אינו מצדיק את השבת האגרה. הפרשנות האמורה אף יוצרת אחידות נורמטיבית, באופן שהחזר האגרה בערכאות אזרחיות שונות מושתת על עקרונות דומים.

מן הכלל אל הפרט

9.

מפרוטוקול הדיון שהתקיים בערעור שבכותרת עולה כי הצדדים הגיעו להסכם הפשרה לאחר שהרכב השופטים שמע את טענותיהם ואף הביע עמדתו בנוגע לנטען בערעור. אף אם אקבל את טענת המערערים לפיה עיקר הדיון לפני בית-משפט זה נסוב על סוגית הסמכות בה הכריע בית-המשפט המחוזי, ואילו ההסכם בין הצדדים סיים את המחלוקת לעניין היטל ההשבחה לגופה, אין בכך כדי לשנות מן העובדה כי הרכב השופטים נדרש לשמיעת טענותיהם של בעלי-הדין ולניהול דיון בעניינן. תבוא הברכה על הצדדים בכך שסיימו את המחלוקת ביניהם בדרך מוסכמת וללא צורך במתן פסק-דין מנומק. עם זאת, בהתחשב בשלב הדיוני (המאוחר יחסית) בו הושג ההסכם, ובהתחשב בהיקף השירות השיפוטי שניתן בהליך שבכותרת עד להשגת הפשרה בין הצדדים, הרי על-פי הדין הקיים אין מקום להורות על החזר אגרה כמבוקש.

אשר על כן, ונוכח מכלול הטעמים האמורים, הבקשה לעיון חוזר נדחית.