רע"א 4248/14 מדינת ישראל- קצין התגמולים נ. פלוני

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

א.

ענייננו בסוגיה של תשלום תגמולים רטרואקטיביים לנכה צה"ל שנכותו הנפשית הוכרה באיחור, כפי שיפורט. זו בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו (סגן הנשיא י' ענבר , והשופטים י' שבח ו ש' שוחט ) בע"א 22238-03-13 מיום 1.5.14, במסגרתו התקבל חלקית ערעור המבקש על החלטת ועדת הערעור בע"נ 15636-10-11 מיום 28.1.13, ונקבע כי אין להוסיף הצמדה על התגמולים הרטרואקטיביים שניתנו למשיב נכה צה"ל, אך יש לשלם לו את התגמולים הרטרואקטיביים ב"שיעור מעודכן", כמשמעו בחוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), תשמ"ד-1984 (להלן – חוק הקצבאות ), בעבור כל התקופה הרטרואקטיבית לה הוא זכאי; זאת – חרף הקביעה העובדתית לפיה קצין התגמולים פעל בעניינו בתום-לב ובהעדר שרירותיות. בבקשה זו טוענת המדינה, כי הפרשנות הנכונה של סעיף 3א לחוק הקצבאות היא שהענקת "שיעור מעודכן" של תגמולים רטרואקטיביים בעד תקופות ארוכות מאלה הקבועות בסעיפים 2 ו-3 לחוק הקצבאות, מוגבלת על פי הדין למצבים בהם פעל קצין התגמולים שלא בתום לב ובשרירותיות, לפיכך בענייננו, משנקבע כי קצין התגמולים התנהל כשורה, לא היה מוסמך בית המשפט קמא לפסוק תגמולים בשיעור מעודכן לתקופה החורגת מזו המוגדרת בסעיפים 2 ו-3.

רקע והליכים קודמים

ב.

הנה תולדות הפרשה בתמצית: המשיב שירת בשירות סדיר בין השנים 1960-1963 ובשנים שלאחר מכן בשירות מילואים פעיל, שבמסגרתו השתתף במלחמת יום הכיפורים ב-1973. ביום 19.12.77 הגיש המשיב, בסיוע הפסיכיאטרית שלו דאז, תביעה לקצין התגמולים כדי שיכיר בו כנכה בשל מצבו הנפשי. תביעתו נדחתה ביום 20.2.78 מחמת התיישנות, וערעורו על כך בע"נ 153/78 נדחה אף הוא (כנראה – הרישום אינו ברור – ביום 13.11.78). ביום 12.2.99, יותר מעשרים שנה מאז נדחה ערעורו, פנה המשיב בשנית לקצין התגמולים, הפעם באמצעות בנו, בבקשה שיעיין בתיקו מחדש, זאת לפי סעיף 35 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) (נוסח משולב), תשי"ט-1959, המאפשר לפתוח תיק מחדש כאשר מתגלה ראיה חדשה, שלא עמדה בפני קצין התגמולים אשר דן בעניין בראשית הדברים. הבקשה נתקבלה, ובהחלטת קצין התגמולים מיום 30.1.00 אושר כי המשיב סובל מתסמונת בתר-חבלתית ( PTSD ) שיסודה בשירותו הצבאי, וכי הועדה הרפואית העמידה את דרגת נכותו על 30%. עוד נקבע כי ההכרה במשיב כנכה תוחל, בהתאם לסעיף 35 לחוק הנכים, ממועד של שנה קודם ליום הגשת הבקשה. המשיב עירער על דרגת הנכות שנקבעה לו, וערעור זה התקבל על-ידי הועדה הרפואית העליונה אשר העמידה את דרגת נכותו על 50%. עוד ביקש המשיב כי ההכרה בו תהא רטרואקטיבית למועד שחרורו מצה"ל. בקשתו זו נדחתה על ידי קצין התגמולים בהחלטה מיום 11.8.05, בה צוין כי הואיל וההכרה במבקש הייתה במסגרת עיון מחדש לפי סעיף 35 לחוק הנכים ולא במסגרת תביעה חדשה, אין תחולה לסעיף 18(ו) לחוק הנכים, המאפשר קבלת תגמולים רטרואקטיביים החל מיום השחרור, כאשר מחמת מחלת נפש או ליקוי שכלי לא הוגשה התביעה לתגמולים במועדה, אלא לאחר מינוי אפוטרופוס.

ג.

המשיב עירער על החלטה זו לועדת הערעור בע"נ 734/05, וזו קיבלה ביום 31.1.07 את ערעורו וקבעה כי אין בהכרה במשיב כזכאי לתמלוגים לפי סעיף 35 לחוק, כדי לשלול בחינת עמידתו בתנאי סעיף 18(ו) לחוק. לפיכך, הורתה הועדה לקצין התגמולים לבחון מחדש את עניינו של המשיב, ולראות האם נכנס הוא לגדרי סעיף 18(ו), ולכן זכאי לתגמולים רטרואקטיביים מיום שחרורו. בהחלטה מיום 12.2.08 קבע קצין התגמולים כי סעיף 18(ו) לא חל בעניינו של המשיב. על החלטה זו הוגש ערעור בע"נ 409/08. הערעור התקבל ביום 14.8.10, ונקבע כי המשיב זכאי לתגמולים רטרואקטיביים החל מיום שחרורו משירותו הצבאי (12.11.73) ועד למועד תחילת תשלום התגמולים (12.2.98); זאת בין היתר נוכח הפסיקה שפירשה סעיף זה כך שאין צורך במינוי אפוטרופוס בפועל ללוקה בנפשו, אלא די בכך שמצב התובע הצריך מינוי אפוטרופוס. על החלטה זו עירער קצין התגמולים בע"א (ת"א) 27221-05-10, אך במארס 2011 מחק את ערעורו. בכל הנוגע לדרגת נכותו של המשיב בתקופה שבין שחרורו ועד ליום 12.2.98, קבעה הועדה הרפואית כי זו עומדת על 30%. החלטה זו אושרה על ידי הועדה הרפואית העליונה, וערעור שהוגש על החלטה זו לבית המשפט המחוזי וכן בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה נדחו. בהתאם, קבע קצין התגמולים בהחלטות מיום 26.9.11 ו-28.8.11 כי אופן חישוב תגמולי העבר ביחס למשיב ייעשה כך שבעשר השנים הראשונות, מיום שחרורו משירות צבאי ועד יום 11.11.83, יקבל המשיב תשלום ב"שיעור מעודכן" – שיעור הקצבה שבתוקף בחודש שקדם ליום התשלום, ובשנים שלאחר מכן, מיום 12.11.83 ועד יום 12.2.98, יקבל תשלום בשיעור המקורי – שיעור הקצבה שהיה בתוקף בתקופה שבעדה היא משולמת. זאת נוכח הקביעה בדבר תחולת סעיף 18(ו) לחוק הנכים בעניינו של המשיב, לפיו רואים אותו כמי שהגיש תביעתו עם שחרורו, בצירוף סעיף 2(א)(3) לחוק הקצבאות, הקובע כי קצבה המשולמת לאחר שחלפו 10 שנים מיום התביעה, תשולם בשיעור המעודכן בעד תקופת 10 השנים שמיום התביעה, ובשיעור המקורי בעד יתרת התקופה.

ד.

על החלטה זו עירער המשיב לועדת הערעור, בטענה כי בעניינו יש להחיל את סעיף 3א לחוק הקצבאות, המאפשר מתן תגמולים בשיעור מעודכן לתקופות ארוכות יותר, במקרים בהם פעל קצין התגמולים בחוסר תום לב או בשרירותיות. בהחלטת הועדה בע"נ (ת"א) 15636-10-11 מיום 28.1.13 נקבע, כי קצין התגמולים אמנם לא פעל בחוסר תום לב או בשרירותיות ביחס לעניינו של המשיב, אך הואיל ולא הצליח לספק הסבר מנומק להתעלמות ממכתבי רופאיו של המשיב שנשלחו אליו, יש להחיל את סעיף 3א לחוק הקצבאות, ולזכות את המשיב בתגמולים לפי שיעור מעודכן גם בתקופה זו, שבין מועד שליחת המכתב (16.6.97) ועד שנה לפני הגשת הבקשה לעיון נוסף על ידי בנו (12.2.98). עוד קבעה ועדת הערעור, ומבלי שהצדדים יתייחסו לסוגיה זו בטיעוניהם, כי למשיב ישולמו הפרשי הצמדה בגין קצבאות העבר לתקופותיהן השונות. על החלטות אלו עירער קצין התגמולים לבית המשפט המחוזי.

ה.

בפסק דינו של בית המשפט המחוזי התקבל חלקית ערעור המדינה. ביחס לקביעת ועדת הערעור, לפיה זכאי המשיב להפרשי הצמדה וריבית בגין קצבאות העבר, התקבלה העמדה לפיה הדבר מנוגד להוראות חוק הקצבאות. אולם, ביחס לקביעה בדבר תשלום התגמולים בשיעור המעודכן בתקופה ארוכה מזו הקבועה בסעיף 2 לחוק, נדחתה עמדת המדינה ובית המשפט האריך מעבר לועדת הערעור, את התקופה בה יינתנו למשיב תגמולים בשיעור זה. וביתר פירוט: בנוגע לקביעה בדבר זכאות המשיב להפרשי הצמדה וריבית בגין קצבאות העבר, פסק בית המשפט המחוזי שזו מנוגדת מפורשות להוראות סעיף 8 לחוק הקצבאות, הקובע כי "חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, לא יחול לעניין קצבה, מענק ותגמול לפי הכנסה", ואף מרוקנת מתוכן את הסדרי הפיצוי המיוחדים שנקבעו בסעיפים 2 ו-3א לחוק הקצבאות, המאזנים בין הדרישה הלגיטימית של הזכאי לפיצוי לבין משאבי המדינה המוגבלים. עוד נקבע כי פסיקת הפרשי הצמדה בגין קצבה מעודכנת מהוה כפל פיצוי, שכן השיעור המעודכן כולל בחובו, גם אם באופן חלקי, הפרשי הצמדה. ומנגד, ביחס לקביעה בדבר פסיקת שיעור מעודכן לפי סעיף 3א לחוק הקצבאות, קבע בית המשפט כי ההסדר הנוכחי המעוגן בסעיף זה פוגע בעקרון השויון, שכן מפלה הוא את נכי צה"ל, אשר תגמולי העבר שלהם אינם נושאים הפרשי הצמדה, לעומת נכי הביטוח הלאומי, אשר זוכים לכך (ראו סעיף 297א(ב) לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), תשנ"ה-1995). עוד נקבע כי נוכח סעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו המעגן את שמירת הדינים, כל שבידי בית המשפט לעשות לגבי פגיעה זו בעקרון השויון הוא לפרש את סעיף 3א לחוק מנקודת מבטו של הזכאי לגמלה, כפי שפירש אותו בית הדין הארצי לעבודה בהקשרים אחרים, כך שניתן יהיה לפסוק קצבה בשיעור מעודכן לתקופות ארוכות יותר מן הקבוע בסעיף 2 לחוק; כך – במקרים בהם התקיימה התדיינות ממושכת שלא באשמת התובע, גם אם זו לא נבעה משרירות או מחוסר תום לב של הרשות, כלשון הסעיף. ביחס לטענת המדינה, לפיה במקרה שלפנינו אין פרשנות זו רלבנטית שכן אין מדובר בהתדיינות משפטית ארוכה, הואיל והמשיב ביקש עיון מחדש רק בשנת 1999 – נקבע כי כיון שהמשיב הוכר כזכאי לתגמולים מיום שחרורו לפי סעיף 18(ו) לחוק הנכים, שורשיה הנורמטיביים של תביעתו נטועים כבר ביום שחרורו; ניתן אפוא לראותו כמי שלמעשה ניהל התדיינות משפטית עוד מאותו יום. נוכח זאת, קבע בית המשפט שיש להאריך את תקופת הזכאות לשיעור מעודכן של תגמולים כך שתחל כבר ממועד השחרור, ולא רק ממועד משלוח המכתב על ידי רופאו של המשיב, כפי שקבעה ועדת השחרורים.

בקשת רשות הערעור

ו.

המדינה טוענת כי יש מקום למתן רשות ערעור, הואיל ומדובר בשאלה משפטית חשובה אשר טרם התבררה בבית משפט זה. לגופה של הסוגיה טוענת המדינה, כי הפרשנות שאומצה בבית המשפט המחוזי ביחס לסעיף 3א לחוק הקצבאות, המאפשר להעניק תגמולים בשיעור מעודכן גם במקרים שלא היו בהם חוסר תום לב או שרירות מצד הרשות, מנוגדת ללשונו של החוק, לתכלית החקיקה ולפסיקת בית המשפט. לטענתה, ההסדרים הקבועים בחוק, יצרו בכוונת מכוון הסדר המבקש לאזן בין מתן תגמולים רטרואקטיביים לזכאים לבין שמירה על אוצר המדינה. נוכח זאת נחקקו סעיפי החוק, כך שרק במקרים חריגים של התנהלות חסרת תום לב או שרירותית מצד הרשות יינתנו תגמולים רטרואקטיביים בערכם הריאלי (לפי סעיף 3א לחוק הקצבאות), ואילו בשאר המקרים יינתנו התגמולים הרטרואקטיביים כך שחלקם יהיו בערכם הריאלי וחלקם – בערכם הנומינלי (לפי סעיף 2 לחוק הקצבאות, בהתאם לזמן שחלף ממועד הגשת התביעה ועד מועד התשלום). עוד טוענת המדינה כי פסיקת בית הדין הארצי לעבודה, עליה הסתמך בית המשפט המחוזי בפסיקתו, שגויה, שכן הקביעה לפיה יש לפרש את סעיף 3א לחוק הקצבאות מנקודת מבטו של התובע מרוקנת את רוב סעיפי חוק הקצבאות מתוכן. לבסוף, נטען כי אין בסעיף 3א לחוק כפשוטו משום הפליה של נכים המוכרים לפי סעיף 18(ו) לעומת נכים אחרים, או הפליה לרעה של נכים הזכאים לפי חוק הנכים לעומת נכי המוסד לביטוח לאומי. עוד טענה המדינה כי בית המשפט המחוזי פעל בחוסר סמכות כאשר האריך את התקופה בה יינתנו למשיב תגמולים בשיעור מעודכן, מבלי שהארכה זו התבקשה על ידי המשיב.

ז.

בתגובת המשיב נטען, כי אין הנושא ראוי לגלגול שלישי, ולגופם של דברים הוטעמה – בעקבות בית המשפט המחוזי וועדת הערעור – מצוקתו של המשיב במשך שלושה עשורים נוכח מצבו הנפשי; בעבור כל שנות ההחזר קיבל המשיב סך 201,583 ₪ בלבד. ועוד, לטענתו פנה המשיב פעמים רבות לקצין התגמולים ונדחה מחמת התישנות; וכן אין מקום להפלות נכי צה"ל לעומת נכי ביטוח לאומי, וגם לא אל מול נכים שקיבלו קצבאותיהם במועדם. נטען גם כי המדינה לא הראתה את הסכום הכספי בו מדובר.

ח.

בהחלטה מיום 8.7.14 ניתן עיכוב ביצוע, אך נתבקש תחשיב של הסכום שבמחלוקת. בהודעת המדינה מ-29.10.14 נאמר כי הסכום הוא 158,138.79 ₪; בתגובת המשיב מ-7.11.14 נאמר כי הוא 160,879 ₪ - הבדל לא משמעותי.

הדיון בפנינו

ט.

באת כוח המדינה חזרה בפנינו על טיעוניה לפיהם הפרשנות שאומצה לסעיף 3א לחוק הקצבאות על ידי הערכאות הקודמות סותרת את לשון החוק ותכליתו. כן ציינה כי הכרעת בית המשפט בעניין זה חשובה, שכן לפסיקה זו השלכות רוחב משמעותיות. בא כוח המשיב סמך ידו על הכרעת בית המשפט המחוזי, תוך שהוא מדגיש את הפליית המשיב בנסיבות.

הכרעה

י.

במובן הנורמטיבי מעוררת בקשה זו שאלה ראויה לעיון. סעיף 3א לחוק הקצבאות שתוקן בתש"ן, ושכותרתו "עיכוב שלא בתום לב", מורנו "קבע בית המשפט קמא או בית הדין כי הרשות המוסמכת גרמה בשרירות ושלא בתום לב לאיחור בתשלום הקצבה, רשאי הוא לפסוק כי הקצבה תשולם בשיעור המעודכן אף בעד תקופות ארוכות יותר מן הקבוע בסעיפים 2 ו-3"; סעיפים אלה קובעים לוחות זמנים לעניין חישוב קצבה המשתלמת באיחור או במקרים מיוחדים – והמנעד הוא, בנוסחאות מורכבות, מחד גיסא בין שיעור הקצבה המקורי שהיה בתוקף בתקופה שבעדה משולמת הקצבה (ראו הגדרת "שיעור מקורי" בסעיף 1 לחוק הקצבאות), ובין השיעור המעודכן – זה שהיה בתוקף בחודש שקדם ליום התשלום; ומאידך גיסא, בין המועדים שבהם הוגשה התביעה, למועדי התשלום. בלשון פשוטה, שיעור מקורי הוא הסכום כפי שעמד במועד המקורי כמות שהוא, ושיעור מעודכן הוא תשלום ריאלי במונחי חודש אחרון.

יא.

מכל מקום, סעיף 3א בא להטיל סנקציה על הרשות שגרמה לאיחור "בשרירות ושלא בתום לב"; זו אמירה קשה מטבעה, ועלינו להיזהר, גם ברצוננו להיות ליברליים ופתוחי דעת ככל הניתן כלפי הנכה, כל נכה וכל שכן נכה צה"ל ונכה פעולות איבה, בהטלת דופי מניה וביה בעובדי הרשות; ואין הדבר שגרתי שהמחוקק "יניח" במפורש, על פני הדברים כביכול, אפשרות של שרירות וחוסר תום לב (ולכאורה במצטבר) מצד הרשות. תהא אשר תהא הדרך בה הגיע ביטוי זה במקרה דנא לספר החוקים, ולכך נשוב – וראו גם דברי השופטת שבח בעניין זה בפסקה 4 לחוות דעתה בבית המשפט המחוזי, לפיהם ישנה הנחה שהרשות נוהגת עם הנכים "ביושר ובהגינות" – ראוי לעשות מאמץ להישמר מהטלה חפוזה של כתם של שרירות וחוסר תום לב על עובדי הציבור; והרי חזקה כי כוונת המחוקק היתה כפשוטה, שרירות וחוסר תום לב – להבדיל, למשל, מרשלנות; אמנם תיתכן "סחבת" ש"אבק של שרירות עולה ממנה" (ראו דברי השופט דב לוין בבג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות נ' השר לענייני דתות , פ"ד מח(4) 441, 452); אך לא כל הימשכות באה בקטגוריה זאת. ואולם, מצבים מורכבים שנוצרו הביאו את בית הדין הארצי לעבודה. כפי שיפורט, לפרשנות המוציאה את הביטויים שרירות וחוסר תום לב מפשוטם, ולפיה הימשכות הליכים גם אם היא נגרמת בתום לב כגון בהתדיינות לגיטימית, תפורש כחוסר תום לב.

יב.

לא למותר להעיר מנגד, וגם מזאת אין להתעלם, כי יש קושי על פניו בקביעת המחוקק לגבי שיעור מקורי לתשלום, בעיקר כשיש פער של שנים ומשמעותו של תשלום מקורי – בערכי "הימים ההם" – היא לעתים קרובות מגוחכת ממש, ואילולא דמתספינא אפשר לדעתי לומר כי היא פגומה מוסרית, בהתחשב בשינויים האינפלציוניים והאחרים. פשיטא שראוי לכל, ולמחוקק בכללם, לקרב את הדין למציאות ולא ליצור מצב משונה בתכלית, של "לעג לרש" – כדברי הנשיא לנדוי בד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת , פ"ד לה(3) 29, פסק דין שעמד ביסוד חקיקתו של חוק הקצבאות מעיקרא (ראו דברי ההסבר הצעות חוק תשמ"ב, 231); זאת – על-ידי תשלום נומינלי, למשל כמו במקרה דנן, שיש בו היתכנות של שקלים בודדים לחודש – לחודש נובמבר 1983 קיבל המשיב 3.41 ₪ (!) כפי שצוטט על-ידי בית המשפט המחוזי (פסקה 19) – דבר קשה במיוחד, גם אם נמצא בדין הישראלי כגון דא בתחומים מסוימים, ולא זה המקום לפרט; ראו גם בג"ץ 4769/90 זידאן נ' שר העבודה והרווחה פ"ד מז(2) 147.

יג.

מבט אל תולדותיו החקיקתיות של סעיף 3א מגלה כי הסעיף לא הופיע בהצעת החוק שבאה לתקן את חוק הקצבאות (חוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום)(תיקון), תש"ן-1989, הצעות חוק תש"ן, 28), הצעת חוק פרטית של ח"כ יאיר צבן. לרקע הדברים יש לומר כי משנחקק חוק הקצבאות בתשמ"ד היו לנגד עיני המחוקקים, כאמור בדברי ההסבר, דברי הנשיא לנדוי בד"נ ליבל הנזכר, כי "בחוק סוציאלי עסקינן, החייב בפירוש ליברלי... ודווקא לגביו אין לנקוט פרשנות של 'ימין מקרבת' (את הסכום הריאלי) ו'שמאל דוחה' (בהעניקה לנכה לבסוף סכום, שהוא רק שבר זעיר של הערך הריאלי)" (עמ' 36-35). בדברי ההסבר לחוק הקצבאות נאמר (עמ' 231) כי "פסיקת הפרשי הצמדה על תשלומים רטרואקטיביים לפי חוקי התגמולים השונים תטיל מעמסה כספית גדולה על אוצר המדינה. בית המשפט העליון היה ער לבעיה זו ואמר כי עניין הוא למחוקק למצוא את האיזון הצודק בין דרישת הנכים הממתינים לעתים זמן רב לקבלת התגמולים, לבין המשאבים העומדים לרשות המדינה... הצעת החוק באה לקבוע את האיזון הנכון ודרך הביניים בין ההיבטים הסוציאליים להיבטים הפיסקליים".

יד.

החוק במקורו קבע את ההבחנה בין קצבה המשולמת בשיעור המקורי לזו המשולמת בשיעור מעודכן (שבתוקף בחודש שקדם ליום התשלום), אך החזר השיעור המעודכן היה שנתיים בלבד: הצעת החוק המתקנת של ח"כ צבן משנת 1989 באה לקבוע שקצבה המשולמת באיחור "תשולם בשיעור המעודכן בשל 20 השנים שמיום התביעה". בקריאה הטרומית (כ"ד בחשון תש"ן-22.11.89), לפי הצהרת סגן שר האוצר ד"ר יוסי ביילין, היתה הממשלה מוכנה לקבל את ההצעה; אך כמסתבר היה בהמשך קושי בשיתוף הפעולה עם האוצר. מכל מקום, ב-25.12.89 נדונה הקריאה הראשונה – ח"כ צבן הציג את נוסח החוק כפי שהיה במקורו כ"חוק של עוולה" שמכוחו משולמים סכומים מגוחכים, תמיכה רחבה מאוד נשמעה מצד חברי הכנסת, האוצר לא השיב, וההצעה הועברה ב-20 תומכים ובאין מתנגדים לועדה. הקריאה השניה והשלישית נערכה ב-13.3.90. יו"ר ועדת העבודה והרווחה ח"כ אורה נמיר הביאה את החוק בנוסחו כפי שהתקבל; ואף שאין בידי הפרוטוקולים של הועדה, עולה מן הנוסח פשרה עם האוצר – במקום 20 שנה לשיעור התשלום העדכני שהציע ח"כ צבן עשר שנים (תחת שנתיים לפני כן), ואפשרות לתקופה ארוכה יותר במקרה של פעולת הרשות בשרירות וחוסר תום לב, היא סעיף 3א נשוא ענייננו. התיקון התקבל ב-24 קולות ללא מתנגדים.

טו.

הדעת נותנת כי הנחת המחוקק, אף כי הדברים לא נאמרו במליאת הכנסת, שמעבר לכברת הדרך של עשר שנות תשלום מעודכן יהיו מקרים חריגים של שרירות וחוסר תום לב ואותם ניתן לתקן, אך לא מעבר להם. הפרשנות המרחיבה במקרה זה לכאורה אינה יכולה לעלות בקנה אחד עם כוונת המחוקק כפי שבאה בפשרה שהושגה בכנסת. שרירות ותום לב כשמן כן הן; והדברים נאמרים מבלי לגרוע כלל מבעייתיות ההסדר האנדרוגני שהושג שיש בו גם כיום עיוות, אף כי היוה שיפור לעומת מה שקדם לו; עיוות מניה וביה פירושו המצב שבו יקבל נכה בעד חודש ימים 3.41 ₪.

טז.

בית משפט זה – כעולה מהתבטאויות שיפוטיות שונות – מבקש אל נכון שלא להפלות לרעה נכי צה"ל לעומת ביטוח לאומי (בג"ץ 8487/03 ארגון נכי צה"ל נ' שר הביטחון

(2006); רע"א 8139/07 פאר נ' קצין התגמולים (2011)), דבר ראוי ללא ספק. בצדק ציין בית המשפט המחוזי בענייננו כי לגבי מבוטחי ביטוח לאומי נקבע בסעיף 297א(ב) לחוק הביטוח הלאומי עדכון מלא; ונזכור, כי חוק הקצבאות אינו חל על נכי ביטוח לאומי. הדבר קולע למלכוד, שכן כדי ליתן ביטוי לרעיון נכון זה, נדרשת פרשנות "מפותלת" של בתי המשפט, כמו בנידון דידן בבית המשפט המחוזי, בעקבות בית הדין הארצי לעבודה, שיש בה – בכל הכבוד – מן המאולץ ומהוצאת דברי המחוקק מפשוטם, כדי להגיע לתוצאה שהיא צודקת יותר. אך גם למותר לציין ולהטעים, כי הביטוח הלאומי אינו מקנה רטרואקטיביות ארוכה כמו בענייננו, בשל לקות נפשית – רחוק מכך.

יז.

מה עולה מכל אלה? לטעמי ראוי במובהק למחוקק להידרש לכך, הן כדי לעשות צדק עם הנכים, והן כדי שלא לגרום לעובדי ציבור עוול של חותם וכתם של שרירות וחוסר תום לב, ולבתי המשפט אילוץ לפרשנות מרחיבה שעל פניה היא בעייתית, נוכח האמור, כך עשה, למשל, לעניין הפרעות בתר חבלתיות (ראו רע"א 2536/14 קידר נ' קצין התגמולים (18.8.14).

יח.

אכן, בית הדין הארצי לעבודה, כפי שסקרו ועדת הערעור ובית המשפט המחוזי, הרחיב את היריעה עוד לפני למעלה מחמש עשרה שנה, בעב"ל 21/96 המוסד

לביטוח לאומי נ' גרון (1998), תוך פירוש הביטוי "תום לב" מנקודת מבטו של התובע; קרי – הואיל ולתובע אין נפקא מינה מדוע התעכב תשלום קצבתו, הנה גם אם היה מדובר בהתדיינות בתום לב, יש ליתן הצמדה מעודכנת; השופט (כתארו אז) פליטמן ראה את הדברים מנקודת מבט זו, ובעצם במבחן התוצאה. השופט רבינוביץ' ציין שם, כי "התמודדות משפטית בתום לב של המוסד במגמה להגן על עמדתו השוללת תשלום הקצבה, אינה יכולה להיחשב כהתנהגות שלא בתום לב. ברם בדיעבד, אם לאחר הדיון המשפטי נדחית עמדת המוסד... וכתוצאה מהתמודדות משפטית זו נגרם איחור בתשלום הקצבה, יש להחיל במקרה זה את אותו דין החל במקרה של איחור... שלא בתום לב". כך לימים גם בעב"ל (ארצי) 377/99 איסן נ' המוסד לביטוח לאומי (2002) ובעב"ל (ארצי) 276/98 ממן נ' המוסד לביטוח לאומי (2005). בנידון דידן הלך בית המשפט המחוזי בעקבות זאת, עם שציין – כאמור – כי חוק הקצבאות מוגן על-ידי פסקת שמירת הדינים שבסעיף 10 לחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, ועל כן מצריך הנושא פרשנות (מרחיבה) על-ידי בית המשפט.

יט.

נזכיר כי בענייננו, לאחר שהוכרה בסופו של יום – כפי שפורט – זכאות המשיב לפי סעיף 18(ו) לחוק הנכים, לא ראתה ועדת הערעור את הדברים במשקפי התמשכות הליך והתמודדות, אלא כתביעה שחודשה רק ב-1999 לאחר שנדחתה בעבר, ועל כן אין מקום לטעון להתעמרות, קרי לשרירות (וראו פסקאות 37-36 להחלטת הועדה מיום 28.1.13). בית המשפט המחוזי – מנגד – נדרש לע"א 1597/92 קצין התגמולים נ' יצחק ממן , פ"ד מז(2) 478 (1993), שם נקבע כי תביעה שהוגשה על ידי נכה צה"ל בנכות הנפש תיחשב כאילו הוגשה ביום שחרורו, שאותו רואים כיום שבו נתמנה לו אפוטרופוס גם אם זה נתמנה בפועל במועד מאוחר יותר. בית המשפט המחוזי ראה איפוא את מועד הגשת התביעה כיום שחרור המשיב ב-1973, ומכאן שההתדיינות ארכה בעיני הדין – לשיטתו – קרוב לארבעה עשורים. אכן, ניתן לכבד את רצונו הטוב של בית המשפט – ולפניו בית הדין הארצי – לעשיית צדק, אך האם בשרירות או בחוסר תום לב עסקינן?

כ.

על פי האמור יש על פני הדברים איפוא טעם בטענת המבקש, כי סעיף 3א לעניין השרירות וחוסר תום הלב נוגע למקרים "בודדים וחריגים" שבהם אכן נקבעו גילויים של שרירות וחוסר תום לב, פשוטם כמשמעם, או שהיתה בהם "גרירת" הנכה להתדיינות רבת שנים או התמהמהות של בתי המשפט. ואולם, בענייננו ניתנה החלטה תוך שנה מיום הפניה החוזרת ב-1999, לאחר 21 שנים ללא כל פעילות המשיב.

כא.

בהתחשב בכל האמור, נראה כי קשה לפרש את נסיבות המקרה כמצדיקות קביעה של שרירות וחוסר תום לב מצד המבקש בפירוש המרחיב; לא לכך כיון המחוקק, כאמור. לזאת יש להוסיף את העובדה שעסקינן בחוק סוציאלי, שככלל פניו מופנות קדימה, ועל כן את הזכויות שהעניק המחוקק רטרואקטיבית אין לפרש מיניה וביה בהרחבה כניתנות מעבר לכוונתו המקורית של המחוקק, הגם שיצרה מושג שאולי איננו מוצלח, של תשלום ב"שיעור מקורי", קרי – זניח (ראו רע"א 1221/14 פלוני נ' קצין התגמולים (16.3.14)).

כב.

אך מדוע חרף כל זאת נראה לי – לא בלי היסוס – כי אין להתערב במקרה הקונקרטי שלפנינו לנסיבותיו המיוחדות בהכרעתו של בית המשפט המחוזי? זאת לאו דווקא מן הטעם שיש ליצור במקרה דנא "מעין-אפוטרופסות רטרואקטיבית" מאז הפגיעה, כעולה מפסק הדין, אלא מטעם ההסתמכות. אפשר לומר במידה רבה של שכנוע, כי מאז נדחתה בקשתו של המשיב ב-1978, וכן נדחה בהמשך ערעורו, הסתמך על עמדת קצין התגמולים וסבר כי "כזה ראה וקדש", ואין תוחלת. הסתמכות זו כשלעצמה, גם אם אין יסודה בשרירות או בחוסר תום לב של המבקש אלא בהחלטה שלימים התבררה כשגויה, מצדיקה להתיחס על התקופה שחלפה ככזאת שיש להכלילה בזכאות המשיב. והרי מה על אדם מן היישוב (לא כל שכן אדם סובל) לחשוב, כאשר נדחתה תביעתו, לרבות בגוף ערעורי? על פי רוב, כדברי המשוררת רחל, "ולקבל הדין ולקלל הדין" (בשיר "ציפיה"). והנה כאשר התעורר המשיב – על-ידי בנו – לשוב ולפתוח את עניינו, נתברר כי תביעתו מוצדקת, והיא מצויה בתחום הנפש שלגביו ישנה החרגה באשר למועדים (סעיף 18ו לחוק הנכים) לעומת תביעות נכות גופניות. בנסיבות אלה דומה כי להסתמכות האמורה יש ליתן, בנסיבות המיוחדות של המקרה, משקל גם באשר לשימוש בסעיף 3א לחוק הקצבאות. אכן, יש דמיון בין הסתמכות זו לבין אמירת בית הדין הארצי בדבר ראיית הדברים בעיני התובע – אך אין הדברים זהים. לא הרי מי שתבע מעיקרא ותביעתו נדחתה וכמסתבר לא צריכה היתה להידחות, לבין מי שלא תבע כלל. מבחינה זאת שונה הדבר מרע"א 1221/14 הנזכרת, שם הוגשה תביעה על-ידי המבקש אך נזנחה, וממילא לא יכלה להיות הסתמכות כזאת. הנה כי כן, נסיבותיו המיוחדות של המקרה דנא מצדיקות שלא להתערב בתוצאה האופרטיבית אליה הגיע בית המשפט המחוזי.

כג.

וטרם סיום – המצב החקיקתי כיום, כפי שנאמר מעלה, אינו ראוי. ניתן לחשוב על פתרונות חקיקתיים שיעשו צדק מאוזן עם התובעים ללא הכבדה מופרזת על קופת המדינה, ושאינה מותירה על כנו את "השיעור המקורי" של תשלום רטרואקטיבי, אך דבר זה חורג מן המסגרת בה עסקינן.

כד.

בגדרי האמור אציע לחבריי שלא להיעתר לבקשה, ובכך ייבטל גם עיכוב הביצוע.

אחר הדברים האלה:

כה.

למקרא דברי חברי השופט סולברג, החולק על התוצאה אליה הגעתי, שבתי ונתתי דעתי לנושא ההסתמכות, והחשש שהביע להסתמכות-יתר על ההסתמכות הטרידני; חששתי פן יימצאו דבריי מרחיבים יתר על המידה את גבולות ההסתמכות. ואולם, בסופו של יום נראה לי כי החשש אינו רב, שכן עסקינן בגזרה מצומצמת למדי של הלוקים במחלות נפש ורק מי שתביעתם נדחתה בעבר ומיצו את הליכי הערעור, אך לא במי שבא לתבוע לאחר שנים רבות ללא תביעה קודמת או שלא מיצה הליכים.

כו.

עיינתי בחוות דעתה המעניינת של חברתי השופטת חיות, המסכימה לתוצאה אליה הגעתי אך דרכה שונה. בכל הכבוד, ניתן ללמוד רבות מדברי חברתי באשר לחובות רשויות המינהל למיניהן על פי החקיקה והפסיקה, באשר לגילוי נאות של זכויות דיוניות על-ידיהן ובאשר לשקיפות. עם זאת חוששני, כי אין בידי להסכים לקביעתו של חוסר תום הלב אצל קצין התגמולים ב-1978 בכך שלא גילה, כנאמר, את אוזן המשיב בדבר קיומו של סעיף 32א לחוק הנכים, שלפיו רשאי היה לבקש הארכת משך ההתישנות. איננו יודעים במדויק מה היו עובדות המגעים עם קצין התגמולים ב-1978, מעבר לדחיית התביעה (אשר גם עמדה אז בערעור בועדת ערעור בבית המשפט, שציינה גם כי "אין לנו סמכות להאריך את המועד"); שאלה היא אם סעיף 32א, שהיה אז בתוקף, חל על המקרה, כגון האם עסקינן לאותה תקופה, להבדיל מהתפתחויות מעת מאוחרת יותר, ב"חבלה רשומה" כדרישת סעיף 32(א)(1). חברתי הזכירה את ע"א 455/85 קצין התגמולים נ' כספי , פ"ד מב(1) 177; באותו עניין קבע הנשיא שמגר (עמ' 187-186) "שלא די בכך שהמשיב (הנכה – א"ר) יוכיח כי נכותו נגרמה כתוצאה מחבלה, אלא צריך שתהיה זו חבלה שנרשמה סמוך ליום האירוע ברשומות של צה"ל או ברשומות המתנהלות על-ידי המדינה או על-ידי מוסד ציבורי שאושר...", ומכל מקום יש צורך בראיות כאלה ואחרות (עמ' 188). שאלה היא בנידון דידן אם לעת ההיא (1978) ניתן היה לדבר בקשר למשיב על חבלה רשומה כנתינתה.

כז.

לטעמי יש לזכור גם כי בענייננו עסקינן לא בזכות ערר או ערעור שעליהן חלה החובה שבסעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958, אלא בהודעה על אפשרות לבקש הארכת מועד להגשת בקשה.

כח.

ועל כולנה, דברי החקיקה שהביאה חברתי בריכוז היפה שערכה לעניין חובות יידוע למיניהן, לכשנדקדק נמצא כי ברובם הרלבנטי הם פרי העשורים האחרונים, שבהם תודעת השקיפות, היידוע והגילוי הנאות חדרה לחקיקה ולפסיקה יותר מבעבר, גם בעקבות חוק יסוד:

כבוד האדם וחרותו והתפתחויות חברתיות ראויות. בנידון דידן עסקינן בעידן מינהלי אחר, לפני למעלה משנות דור, בטרם תמורות – חיוביות – רבות שחלו. סבורני, כי גם אילו הנחנו כי כיום חלה בכגון דא חובה ליידוע לפי סעיף 32א, קשה לפקוד על קצין התגמולים על כי לפני שלושים ושבע שנים לא הפנה (אם אכן כך היה) את תשומת לב המשיב לסעיף 32א, ולהעמיד זאת בגדרי תום לב. על כן חוששני שדעתי שונה מזו של חברתי, אך שהגענו, אשה ואיש בדרכם, לתוצאה זהה בתיק.

המשנה לנשיאה

השופט נ' סולברג:

1.

ניסינו כזכור להביא את בעלי-הדין להסכמה שלפנים משורת הדין. הדבר לא צלח. עתה, בחוות דעתו של חברי, השופט א' רובינשטיין , ניכרת מגמה בּרוּכה להיטיב עם המשיב בהתחשב במצבו, אך חוששני כי מגמה זו לא יכולה להתממש בפסיקה שעל-פי שורת הדין. אני תמים-דעים עם מרבית אבני-הדרך שבחוות דעתו של חברי, זולת זו האחרונה; והיא, בנסיבות העניין, מכריעה את הכף.

2.

סעיף 2(א)(3) לחוק הקצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), התשמ"ד-1984 (להלן – חוק הקצבאות ), מורה כי – "על קיצבה המשולמת בעד תקופה שבין יום התביעה לבין יום התשלום, יחולו הוראות אלה... קיצבה המשולמת לאחר שחלפו 10 שנים מיום התביעה – תשולם בשיעור המעודכן בעד תקופת 10 השנים שמיום התביעה ובשיעור המקורי בעד יתרת התקופה" . סעיף 8 לחוק הקיצבאות קובע: "חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, לא יחול לעניין קיצבה, מענק ותגמול לפי הכנסה" . הפועל היוצא מהוראות חוק אלו הוא כי קיצבה מכוח חוק הקיצבאות המשולמת בעד תקופה שמעבר ל-10 שנים מיום התביעה, תשולם בשיעור כבתקופה ההיא, בערכים נומינאליים. ערכים אלו יכולים להיות נמוכים עד מאד, לעג לרש, כפי שהראה חברי.

3.

'דרך-מילוט' אפשרית לתוצאה הקשה מעוגנת בסעיף 3א לחוק הקיצבאות: "קבע בית משפט או בית דין כי הרשות המוסמכת גרמה בשרירות ושלא בתום לב לאיחור בתשלום הקיצבה, רשאי הוא לפסוק כי הקיצבה תשולם בשיעור המעודכן אף בעד תקופות ארוכות יותר מן הקבוע בסעיפים 2 ו-3" . דא עקא, שקצין התגמולים לא נהג במשיב בשרירות ושלא בתום לב . מעת דחיית תביעתו ודחיית ערעורו בשנת 1978, לא נקט עוד המשיב בהליך כלשהו עד לשנת 1999 – 21 שנים בין לבין – שאז פנה באמצעות בנו בבקשה לעיון מחדש. קצין התגמולים נתן את החלטתו כעבור שנה. חברי השופט א' רובינשטיין הפנה אל ההיסטוריה החקיקתית, אל התכלית, אל הלשון שאינה משתמעת לשני פנים, עמד על ביקורת לגבי אמת המידה של "שרירות ושלא בתום לב" בהקשר הנדון, והמסקנה ברורה – כי על-פי אמת מידה זו אין ניתן לחתור חתירה לקראת המשיב.

4.

אלא שרווח והצלה מצא חברי למשיב בנימוק של הסתמכות : מאז דחיית בקשתו של המשיב בשנת 1978 "הסתמך על עמדת קצין התגמולים וסבר כי 'כזה ראה וקדש', ואין תוחלת" (פסקה כב לחוות דעתו של חברי), ומכך נגזרה מסקנה כי "נסיבותיו המיוחדות של המקרה דנא מצדיקות שלא להתערב בתוצאה האופרטיבית אליה הגיע בית המשפט המחוזי" (שם). כשלעצמי אני מתקשה ב הסתמכות שכזו על החלטת קצין התגמולים, החלטה שהייתה נכונה לשעתה ועד לשינויה, מבלי שנפל בה פגם, כשהוראת סעיף 35 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 (להלן – חוק הנכים ), שמכוחה פנה בחלוף 21 שנים בנו של המשיב – הריהי גלויה וידועה.

5.

משמעות גישתי-שלי היא מניעת תשלום הפרשי הצמדה על תשלומי העבר, סך של כ- 160,000 ₪ להיום (תוספת על סך של כ- 11,000 ₪ שמקבל המשיב כתגמולים מדי חודש בחודשו מאת אגף השיקום), סכום כסף שלבטח היה מועיל למשיב. דא עקא, מששוכנענו מטיעוני קצין התגמולים ליתן רשות ערעור, בין היתר בגלל השלכות ציבוריות רחבות ומשמעותיות, אינני סבור כי אנו רשאים לייחד את עניינו של המשיב ולהבדילוֹ מעניינם של אחרים. במקום טענה על שרירות וחוסר תום לב מצדו של קצין התגמולים, תבוא מעתה טענה של הסתמכות על החלטתו. לעניות דעתי את שתי הטענות אין ניתן לקבל, והמזוֹר הוא רק בפתרון חקיקתי.

6.

אחר הדברים האלה הגיעתני חוות דעתה של חברתי, השופטת א' חיות , אף היא באותה מגמה בּרוּכה להיטיב עם המשיב מחמת נכותו הנפשית ונסיבותיה. חברתי היטיבה להדגים ולהסביר את היחס הראוי של הפקידות הציבורית אל הנזקקים לשירותיה, במה שנוגע להעמדתם על זכויותיהם. לבטח חל שיפור – להלכה ולמעשה –מִנִי אז ועד היום, אך אין להקיש מהכא להתם, בגלל ה'אקלים' שהשתנה ב-37 השנים שחלפו, וכפי שציין חברי השופט א' רובינשטיין (פסקאות כו-כח לחוות דעתו).

7.

זאת ועוד ועיקר: לא אוכל לתמוך במסקנה חמורה על אודות קצין התגמולים, על כך שנהג במשיב אז, בשנת 1978, בשרירות ושלא בתום לב ובו יש לתלות את הקולר, כי הוא שגרם לאיחור בתשלום הקיצבה. בכל השנים הארוכות הללו, בכל ההליכים, לא טען המשיב כזאת על קצין התגמולים, על כך שלא גילה את אוזנו שלפי סעיף 32א לחוק הנכים זכאי היה לבקש להאריך את תקופת ההתיישנות, וכי מחדלוֹ זה של קצין התגמולים גרם לאיחור בתשלום הקיצבה. כזכור, עמדה החלטתו של קצין התגמולים אז לביקורת שיפוטית. בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו פסק ביום 28.11.1978 (ע"נ 153/78) כי "תביעתו של המערער [המשיב כאן – נ' ס'] נדחתה, ובדין נדחתה... אין בידינו לעזור למערער [המשיב] ואין לנו סמכות להאריך את המועד" .

8.

על רקע זה; באין טענה מצדו של המשיב; ממילא לא ניתן מענה מצִדו של קצין התגמולים, ולא יהא זה מן המידה לקבוע ממצא חמור שלפיו גרם קצין התגמולים בשרירות ושלא בתום לב לאיחור בתשלום הקיצבה , ולחרוץ את הדין לחובתו של קצין התגמולים ולטובת המשיב; גם טענת הסתמכות לא עומדת לו למשיב.

9.

הלב מבקש אמנם לנטות חסד אל המשיב בעטיה של נכותו הנפשית שיסודהּ בשירותו הצבאי, לכן גם ניסינו לפשר בין בעלי-הדין במגמה שלפנים משורת הדין. ברם, משלא עלה בידינו, שומה לפסוק על-פי שורת הדין. לוּ דעתי הייתה נשמעת, היה עלינו אפוא להעתר לבקשה, לקבל את הערעור, לבטל את החלטת בית המשפט המחוזי, ולקבוע כי על הקיצבה תחול הוראת סעיף 2(א)(3) לחוק הקיצבאות.

ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

1.

אני מצטרפת לתוצאה שאליה הגיע חברי המשנה לנשיאה רובינשטיין ולפיה דין הערעור להידחות, אך הדרך שהובילה אותי לתוצאה זו שונה מן הדרך שבה הלך חברי ואף מזו שבה הלך בית המשפט קמא. לגישתי עניינו של המבקש בא "בדרך המלך" אל תוך גדרי ההוראה שבסעיף 3א לחוק הקיצבאות (פיצוי בעד איחור בתשלום), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק הקיצבאות ), המאפשרת תשלום קצבה בשיעור מעודכן בעד תקופה הארוכה מתקופת 10 השנים הקבועה בסעיף 2(א)(3) לחוק וזאת במקרים שבהם "קבע בית משפט או בית דין כי הרשות המוסמכת גרמה בשרירות ושלא בתום לב לאיחור בתשלום הקצבה [...]". לגישתי פעל קצין התגמולים במקרה דנן בחוסר תום לב עת דחה ביום 20.2.1978 את תביעתו של המשיב בשל התיישנות, בלא שגילה את אוזנו של המשיב - שלא היה מיוצג - לכך שעל פי סעיף 32א לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 [נוסח משולב] (להלן: חוק הנכים ), הייתה לו הזכות לבקש כי משך תקופת ההתיישנות יוארך.

2.

כפי שפרט חברי המשנה לנשיאה בחוות דעתו, המשיב הגיש לראשונה את בקשתו לקבלת תגמולים על-פי חוק הנכים ביום 19.12.1977 וזאת בסיוע הפסיכיאטרית שטיפלה בו בזמנו ובלא שהיה מיוצג על-ידי עורך דין. באותה עת קבע חוק הנכים בסעיף 32(א) תקופת התיישנות בת שנתיים להגשת בקשה לתגמולים, שתחילת מניינה ממועד שחרורו של המבקש מן השירות הצבאי "שבזמנו ארע המקרה שגרם לנכותו". בהתבסס על סעיף זה דחה קצין התגמולים את בקשת המשיב בלא שראה לנכון לגלות את אוזנו לכך שעל פי הוראת סעיף 32א לחוק הנכים הוקנתה לו, לקצין התגמולים, סמכות להאריך את המועד להגשת הבקשה אם התמלאו התנאים הקבועים באותו הסעיף, וככל שסבר כי מן הצדק לעשות כן.

וכך קובע סעיף 32א לחוק:

"קצין תגמולים רשאי להאריך את המועד להגשת בקשה לפי סעיף 30, על אף האמור בסעיף 32(א), אם הוא סבור כי מן הצדק לעשות זאת וכי נתמלאו תנאים אלה:

(1)

הבקשה מתייחסת לנכות שנגרמה על ידי חבלה רשומה;

(2)

ההשהיה בהגשת הבקשה אינה עשויה להקשות במידה ניכרת על השגת הראיות הדרושות לבירור הבקשה;

(3)

ההשהיה לא הביאה, ולא היתה עשויה להביא, במישרין או בעקיפין, להחמרת הנכות שלגביה מוגשת הבקשה, או להגדלה ניכרת של הנטל שעל אוצר המדינה בתשלום התגמולים או במתן טובת הנאה אחרת עקב החמרת הנכות;

(4)

ההשהיה לא תקשה על המדינה לממש את זכויותיה לגבי כל צד שלישי האחראי או עשוי להיות אחראי, במישרין או בעקיפין, לחבלה נושא הבקשה.

בסעיף זה "חבלה רשומה" - חבלה שנרשמה, סמוך ליום האירוע שגרם לה, ברשומות של צבא-הגנה לישראל או ברשומות אחרות המתנהלות על ידי המדינה או על ידי מוסד ציבורי שאושר לענין זה על ידי שר הבטחון".

בר"ע 166/83 בן הלל נ' קצין התגמולים , פ"ד לח(3) 13, 19 (1984) קבע בית משפט זה כי "בחוקקו את סעיף 32א לחוק הנכים ביקש המחוקק לקבוע משטר משלו של הארכת מועדים, שיש בו איזון משלו, והמחליף את ההסדר של חוק ההתיישנות בכל הנוגע להארכת מועדים" (לעניין זה ראו גם בג"צ 3410/07 העמותה לקידום נפגעי תגובות קרב נ' שר הבטחון , פס' 3 והאסמכתאות שם

(30.7.2008) (להלן: עניין העמותה לקידום נפגעי תגובות קרב )). על המשטר ועל האיזון הייחודיים שביקש המחוקק לקבוע בכל הנוגע להארכת מועד ההתיישנות בבקשות לתגמולים לפי חוק הנכים, ניתן ללמוד גם מדברי ההסבר שקדמו להוספת סעיף 32א אל החוק בשנת 1964. וכך נאמר בדברי ההסבר:

"לאחר שיצא חוק ההתיישנות, תשי"ח-1958 [...] - התעורר ספק, אם מותר לקצין התגמולים להיענות לבקשות של חיילים משוחררים שנחבלו ואיחרו בהגשת הבקשות, ואפילו בנסיבות שהצדיקו את האיחור.

התיקון המוצע בא לאפשר לקצין התגמולים לקבל את הבקשות הנ"ל אפילו אם הוגשו באיחור, בתנאים שפורטו בגוף ההצעה".

3.

שאלות הנוגעות לפרשנותו של סעיף 32א עלו לא אחת בפסיקתו של בית משפט זה וסקירת פסיקה זו תלמד כי הפרשנות שבה נקט בית המשפט הייתה פרשנות מרחיבה (ראו

ע"א 260/79 פרגר נ' קצין התגמולים , פ"ד לד (1) 165 (1979); ע"א 203/85

בן ארי נ' קצין התגמולים , פ"ד מא(4) 133 (1987); ע"א 455/85 קצין התגמולים נ' כספי , פ"ד מב(1) 177 (1988) (להלן: עניין כספי )). כך, למשל, קבע הנשיא שמגר בעניין כספי כי את הביטוי "חבלה רשומה" שבסעיף 32א(1) לחוק הנכים יש לפרש באופן המחיל אותו גם על נכות שנגרמה כתוצאה מהלם נפשי בו לקה המשיב באותו העניין - בדומה למשיב בענייננו - במהלך מלחמת יום הכיפורים, בציינו:

"אינני רואה טעם, מדוע יש להבחין בין מי שנפגע באופן פיסי מאירוע חבלתי לבין מי שסבל פגיעה נפשית מאותו אירוע ממש. חזקה, שחכמי הרפואה בימינו מסוגלים לאבחן פגיעות נפשיות במידת ודאות הקרובה לאבחונן של פגיעות פיסיות, ואין ספק שהראשונות, לא פחות מן האחרונות, עלולות לגרום נכות של ממש" (עניין כספי , בעמ' 186).

על הפרשנות המרחיבה בה נקט בית המשפט בכל הנוגע לפירוש התנאים הקבועים בסעיף 32א עמד בית משפט זה בעניין העמותה לקידום נפגעי תגובות קרב שם ביקשה העותרת לחייב את שר הביטחון להוסיף את תסמונת "הלם הקרב" לרשימת הנכויות, לגביהן נקבעה בתקנות שהתקין שר הביטחון תקופת התיישנות ארוכה מזו הקבועה בסעיף 32(א) לחוק. בדחותו את העתירה התייחס בית המשפט, בין היתר, לסמכות הנתונה לקצין התגמולים בסעיף 32א לחוק להאריך את תקופת ההתיישנות וציין כי:

"סקירת הדברים דלעיל מלמדת כי הוראת סעיף 32א לחוק הנכים, כפרשנות המרחיבה שניתנה לה בפסיקת בית המשפט , יצרה הסדר סביר ומניח את הדעת לענין הארכת מועד ההתישנות בתביעות הכרה בנכות.

הארכת המועד נתונה לשיקול דעתו של קצין התגמולים, העומד כמובן לביקורת השיפוטית של ועדת הערר ובית המשפט לערעורים.

הארכת מועד ההתישנות אינה תלויה בסוג החבלה או המחלה המהווים את הנכות. התנאי העיקרי הנדרש להארכת תקופת ההתישנות הינו בהיותה "חבלה רשומה" כאמור בסעיף 32א וכמפורש על דרך ההרחבה בפסיקה.

מהמפורט בתגובתו של המשיב [קצין התגמולים - א' ח'] למדנו כי מדיניותו לענין זה מבטאת את ההרחבה הפרשנית שנקבעה בפסיקה, ואף יוצאת כברת דרך מעבר לכך" (עניין העמותה לקידום נפגעי תגובות קרב , פס' 4, הדגשה הוספה).

4.

בענייננו, כזכור, הוכרה לאחר מאבק משפטי עיקש הנכות הנפשית שנגרמה למשיב במהלך מלחמת יום הכיפורים וזאת בשיעור ניכר של 50%. הנה כי כן, כיום אין עוד חולק כי בשנת 1978 בעת שנדחתה בקשתו הראשונה לתגמולים מחמת התיישנות, כבר סבל המשיב מנכות נפשית ממשית. על כן, נראה כי לא ניתן לחלוק על כך שהמשיב הן בשל מצבו הנפשי והן בשל העובדה שלא היה מיוצג על-ידי עורך דין, היה באותו שלב בבחינת מי "שאינו יודע לשאול" ובנסיבות אלה, אני סבורה כי היה על קצין התגמולים לציין בפניו - בבחינת "את פתח לו" - כי עומדת לו הזכות לעתור להארכת תקופת ההתיישנות מכוח סעיף 32א. זאת, על מנת שהמשיב יהיה מודע לזכויות הנתונות לו על-פי החוק ועל מנת שיוכל לפעול למימושן. העמדת המשיב על הזכות הנתונה לו לפי סעיף 32א לעתור להארכת תקופת ההתיישנות, לא היה בה כמובן כדי לחייב את קצין התגמולים להיעתר לבקשה כזו ככל שהמשיב היה מגיש אותה, אך היא הייתה מאפשרת למשיב למצות את זכותו על-פי סעיף זה ולהציג בפני קצין התגמולים טעמים להארכה המבוקשת, אותם היה על קצין התגמולים לבחון ולשקול. משלא נהג קצין התגמולים בדרך זו, אני סבורה כי נהג שלא בתום לב והפר את החובות המוטלות עליו כרשות מינהלית.

5.

החובה שהייתה מוטלת לגישתי על קצין התגמולים בנסיבות שתוארו להעמיד את המשיב על זכותו לעתור להארכת תקופת ההתיישנות לפי סעיף 32א לחוק הנכים, צומחת מן החובה הכללית המוטלת על כל רשות מינהלית לנהוג בהגינות ובתום לב (בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל , פ"ד מט(3) 133, 134 (1995); בג"צ 5784/05 גורן נ' מדינת ישראל , חוות דעתו של השופט דנציגר (8.9.2009) ). מתוך חובה זו נגזרת, בין היתר, סדרה שלמה של חובות יידוע בתחומים שונים. כך, למשל, מטיל סעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות) ) חובה על עובד הציבור ליידע בכתב אדם בדבר זכות המוקנית לו להגיש ערר או ערעור וזו לשון הסעיף:

"היתה החלטה של עובד הציבור נתונה לערר או לערעור על פי חיקוק, יודיע עובד הציבור בכתב לאדם הזכאי להגיש את הערר או את הערעור, על זכות הערר או הערעור ועל דרכי הגשתם ומועדיהם במידה שנקבעו בחיקוק".

הוראות דומות ניתן למצוא גם בסעיף 20 לחוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, התש"י-1949 (להלן: חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום ) ובתקנה 3(ד) לתקנות בתי קברות צבאיים (כללים לכיתוב על מצבות), התשנ"ז-1997. עוד ראוי להפנות בעניין זה אל הוראת סעיף 77ח11(א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 הקובעת כי "משהועבר עצור לרשות הקצין הממונה יבהיר לו הקצין כי זכותו להודיע על מעצרו לאדם הקרוב לו " (וראו גם סעיף 32 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996 שכותרתו "הסברת זכויות לעצור"). דברים באותה רוח ניתן למצוא גם בתקנה 2(א) לתקנות העברת אסירים לארצותיהם, התשנ"ח-1997, הקובעת כי "גזר בית משפט בישראל עונש מאסר על אדם שאיננו אזרח ישראלי (להלן - אסיר זר),

ימסור לו מנהל בית הסוהר שבו הוא כלוא, בהקדם האפשרי ולא יאוחר מ-21 ימים מיום כניסתו לבית הסוהר, הודעה על זכותו לפי החוק לבקש לשאת את עונשו במדינת אזרחותו; בעת מסירת ההודעה לאסיר הזר ימסור לו מנהל בית הסוהר טופס לפנייה לרשות המוסמכת כאמור בתקנה 3 " (להוראות נוספות הקובעות חובת יידוע לטובת אוכלוסיות שונות, ראו והשוו סעיף 22א(א) לחוק עבודת נשים, התשי"ד-1954 וכן תקנה 3א לתקנות הביטוח הלאומי (פתיחת סניפים ומינוי מנהליהם), התשל"ג-1973 (להלן: תקנות הביטוח הלאומי (פתיחת סניפים ומינוי מנהליהם) ) הנוגעת ליידוע קשישים וגמלאים אודות זכויותיהם).

6.

מן המקובץ עולה כי המחוקק ומחוקק המשנה הכירו בחשיבות שבהעמדת אדם במועד על הזכויות המוקנות לו בדין על מנת שיוכל לפעול למימושן. במקרים מסוימים אין המדינה מסתפקת בכך שהיא מביאה לידיעת הנוגע בדבר מהן זכויותיו והיא אף נוטלת על עצמה לסייע לו במימוש אותן הזכויות על דרך של הענקת ייצוג משפטי. זאת, בין היתר, מתוך הכרה בקושי שהוא מנת חלקם של הבלתי מיוצגים לפעול מול רשויות המדינה. כך, למשל, קובע סעיף 397(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 כי:

"השר, בהסכמת שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה, יתקין תקנות בדבר מתן סיוע משפטי לכל מבקש, שאינו חבר-בני- אדם, בהליכים בבית הדין לעבודה שהמוסד הוא צד בהם, בענינים הנובעים מחוק זה או מכל חיקוק אחר שהמוסד משלם תשלומים על פיו, למעט הליכים שענינם תביעה לתשלום דמי ביטוח או תביעה נגד מעביד לפי סעיף 369" (ראו לעניין זה גם תקנות הביטוח הלאומי (סיוע משפטי), התשל"ח-1978).

חוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972 (להלן: חוק הסיוע המשפטי ) מעניק אף הוא סיוע משפטי למיעוטי יכולת, הניתן בפיקוח המדינה בהליכים שונים המנויים בחוק והוא הדין בהליכים פליליים בהתקיים תנאים מסוימים (ראו חוק הסניגוריה הציבורית, התשנ"ו-1995 וכן ראו, למשל, סעיף 15 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן: חוק סדר הדין הפלילי )).

7.

כיצד על רשות מינהלית, דוגמת קצין התגמולים, לנהוג מקום שמגיע אליה אדם שאינו מיוצג? וביתר שאת - האם במקרה זה מוטלת עליה חובה ליידע אותו על זכויותיו לפי דין? בלא שאתיימר למצות את הדיון בשאלה רחבת היקף זו, די אם אומר כי בנסיבות הייחודיות של המקרה שלפנינו, עליהן עמדתי לעיל, קרי - מצבו הנפשי

של המשיב והיותו בלתי מיוצג - היה על קצין התגמולים ליידע את המשיב כי עומדת לו הזכות לעתור להארכת תקופת ההתיישנות מתוקף סעיף 32א לחוק הנכים (על מצבים דומים בהם ביקש בית המשפט לוודא כי לא נגרעו זכויותיו של הבלתי מיוצג בשל עובדה זו ולא נגרם לו "עיוות דין" ראו והשוו: רע"א 4173/06 ג'יטאן נ' דולה , פס' 5 (31.7.2006); בג"צ 4338/14 מור נ' בית הדין הארצי לעבודה , פס' 3 (14.7.2014); בע"מ 4767/14

פלוני נ' פלונית , פס' 3 (15.7.2014)). אל חובתו של קצין התגמולים לנהוג בהגינות ובתום לב מתוקף המשפט המינהלי, מתווספת החובה הכללית המוטלת עליו לנהוג בדרך מקובלת ובתום לב. חובה זו מהווה עקרון יסוד גם בתחום המשפט הפרטי והיא מצאה את ביטויה בסעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, באשר לאופן שבו על צדדים לחוזה לנהוג בקיום חיוב ובשימוש בזכות הנובעים מחוזה. אך תחולתו של עקרון זה הורחבה מתוקף סעיף 61(ב) לאותו החוק גם ל"פעולות משפטיות שאינן בבחינת חוזה ועל חיובים שאינם נובעים מחוזה" (ראו בר"ע 305/80 שילה נ' רצקובסקי , פ"ד לה(3) 449, 461 (1981)). החלטתו של קצין התגמולים בענייננו היא ללא ספק "פעולה משפטית" ומשכך חלה עליו החובה לנהוג בתום לב גם מתוקף העקרון הכללי האמור.

8.

זאת ועוד - קצין התגמולים, המשיב בפנינו, איננו ככל בעל דין בהליך אזרחי. מדובר בבעל סמכות מינהלית המתמנה על-ידי שר הביטחון מתוקף חוק הנכים. לא אחת נפסק כי חוק הנכים נועד להטיב עם נכי צה"ל מתוך החוב המוסרי שחבה להם המדינה כמי ששילמו בגופם ובנפשם בהגנה על אזרחי המדינה ותושביה. עמד על כך בית משפט זה מפי השופטת ארבל בעע"מ 4515/08 מדינת ישראל נ' נאמן , פס' 31 (6.10.2009), בציינו:

"חוק הנכים מבקש, אם-כן, לממש את החובה המוסרית של המדינה לדאוג לחייליה אשר נלחמו לשם הגנתה וביטחונה ולגמול להם על הקורבן שהקריבו למען הכלל. דבר המחוקק, הנמנע מלסייג מתן תגמולים לפיו במבחן של תושבות, מורה אותנו כי חובה זו, אחת היא, והיא נוצרת ומתגבשת עם הפציעה ו"הולכת" עם הנכה באשר יפנה. תכליתו של החוק אינה רק להעניק לנכה ביטחון סוציאלי, אלא גם לבטא את מחויבותה של המדינה ואת אחריותה כלפי מי שחירף נפשו במלחמה על ביטחונה, ושב חבול משדה הקרב" (ראו גם רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי , פ"ד ס(1) 489, 553-552 (2005); בג"צ 9863/06 קר"ן - עמותת קטועי רגלים לוחמים נ' מדינת ישראל , פס' 12-11 (28.7.2008)).

על מנת להקל על קציני התגמולים ועל ועדות הערעור בהגשמתה של תכלית זו, אף נקבע בסעיף 28 לחוק הנכים כי " קציני תגמולים וועדות ערעור לא יהיו קשורים בדקדוקי דיון ובדיני ראיה, אלא יפעלו בדרך שתיראה להם כמועילה ביותר לבירור השאלות העומדות לדיון [...] ". התנהלותו של קצין התגמולים במקרה דנן, בדחותו בשנת 1978 את בקשת המשיב לתגמולים בלא שציין בפניו כי עומדת לו הזכות לעתור להארכת תקופת ההתיישנות על פי סעיף 32א, אינה עולה בקנה אחד עם רוחו של חוק הנכים ועם התכלית שאותה נועד חוק זה להגשים, כאמור. גם מטעם זה נראה לי כי יש בהתנהלות זו של קצין התגמולים משום חוסר תום לב. ודוקו: אין באמור עד כה כדי לקבוע כי קצין התגמולים לא יכול היה לדחות את התביעה מחמת התיישנות וכבר נפסק כי "היותו של נתבע רשות מנהלית, אף כי אפשר שיספק הצדקה להטיל עליו חובות מוגברות מסוימות, אינו עילה למנוע ממנו שימוש בטענת ההתיישנות" (רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית , פס' 36 (20.6.2010)). כמו-כן נדחו עתירות אשר הוגשו כנגד עצם העלאתן של טענות התיישנות על-ידי המדינה (ראו, לדוגמה, בג"צ 269/93

נאסר נ' מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה (9.6.1993)). כל שביקשתי לקבוע הוא כי בדחותו את בקשת התגמולים בשנת 1978, היה על קצין התגמולים בנסיבות המקרה דנן להביא לידיעת המשיב כי עומדת לו הזכות לעתור להארכת תקופת ההתיישנות על-פי סעיף 32א לחוק הנכים.

9.

סוף דבר - אילו נשמעה דעתי היינו קובעים כי קצין התגמולים פעל במקרה דנן בחוסר תום לב בדחותו בשנת 1978 את בקשתו הראשונה של המשיב לתגמולים, בלא שהעמידו על זכותו לעתור להארכת תקופת ההתיישנות. ועוד היינו קובעים כי מטעם זה יש להחיל בענייננו את סעיף 3א לחוק הקיצבאות, המאפשר תשלום קצבה בשיעור מעודכן אף בעד תקופות ארוכות יותר מן הקבוע בסעיף 2(א)(3) לחוק. במקרה דנן, וכמו חברי המשנה לנשיאה רובינשטיין , הייתי מותירה, אפוא, על כנה את התוצאה שאליה הגיע בית המשפט קמא ודוחה את הבקשה מן הטעמים שמניתי.

10.

לאחר הדברים האלה עיינתי בהערות חבריי לחוות דעתי ובעקבותיהן אבקש להוסיף את הדברים הבאים:

א.

החלטת קצין התגמולים מיום 20.2.1978 הדוחה את בקשת המשיב הוצגה בפני הערכאות קמא וממנה עולה כי קצין התגמולים, בדחותו את בקשת המשיב, הסתפק בהנמקה קצרה הקובעת כך:

"הריני להודיעך בזה כי תביעתך הנ"ל נדחתה בגלל הסיבות הבאות: בהסתמך על סעיף 32 לחוק לפיו הזכות להגשת הבקשה מתיישנת בתום שנתיים מיום שחרורו של הנכה משרותו הצבאי שבזמנו אירע המקרה שגרם לנכותו. הנך(כם) רשאי(ם) לערער על ההחלטה האמורה בפני ועדת הערעורים תוך 30 יום מיום קבלתה [...]".

אלה העובדות ואין אחרות ומהן עולה בבירור כי קצין התגמולים לא התייחס באותה החלטה אל האפשרות להאריך את תקופת ההתיישנות לפי סעיף 32א לחוק הנכים ואף לא הפנה את תשומת לבו של המשיב לזכות העומדת לו לעתור לכך לפי אותו סעיף. השאלה האם התקיימו בעניינו של המשיב התנאים המצדיקים הארכה אם לאו היא שאלה נפרדת לחלוטין, וכפי שהמשיב הועמד על זכותו לערער בלא שקצין התגמולים נכנס באותו שלב לסיכויי הערעור ולשאלה האם יש בידי המשיב נימוקי ערעור טובים אם לאו, כך ראוי היה לגישתי להעמידו גם על זכותו לעתור להארכת תקופת ההתיישנות, בלא קשר לשאלה מהן סיכויה של בקשה זו. תימוכין לכך שסוגיית הארכת מועד ההתיישנות לא עלתה באותו שלב מצד קצין התגמולים ניתן למצוא גם בהחלטת בית המשפט המחוזי בע"נ 153/78, אותה הזכירו חבריי, ממנה עולה כי הוראת סעיף 32א לעניין הארכת מועד ההתיישנות כלל לא עלתה בפני בית המשפט המחוזי ולא נדונה על-ידו.

ב.

חבריי סבורים כי משעסקינן בהחלטה של קצין התגמולים משנת 1978, מדובר ב"עידן מינהלי אחר" (כדברי המשנה לנשיאה רובינשטיין). לגישתם, ככל שהדבר נוגע ליחס הראוי שניתן לצפות לו מצד הרשות הציבורית כלפי הנזקקים לשירותיה ולחובת היידוע החלה עליה, אין להקיש "מהכא להתם, בגלל ה'אקלים' שהשתנה ב-37 השנים שחלפו" (כדברי השופט סולברג).

דעתי שונה. להשקפתי חובת היידוע צומחת מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי ואלה משמיעים לנו כי על הרשות הציבורית לנהוג כלפי הנזקקים לשירותיה בהגינות ובתום לב. אכן "תודעת השקיפות, היידוע והגילוי הנאות חדרה לחקיקה ולפסיקה יותר מבעבר גם בעקבות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו [...]", כדברי חברי המשנה לנשיאה, אך ככל שמדובר בחובה של הרשות לנהוג בהגינות ובתום לב, ממנה נגזרת גם חובת היידוע, מדובר בעקרונות המלווים אותנו מראשית ימי המדינה. ולראיה - חובת היידוע המוטלת על הרשות הציבורית קיבלה ביטוי בחקיקה ובחקיקת-המשנה לאורך השנים ובהן דברי חקיקה שנחקקו שנים רבות לפני חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ואף לפני המועד שבו ניתנה החלטתו האמורה של קצין התגמולים (ראו, למשל, סעיף 20 לחוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום משנת 1949; סעיף 5 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות) משנת 1958; חוק הסיוע המשפטי משנת 1972; סעיף 15 לחוק סדר הדין הפלילי משנת 1982; תקנה 3א לתקנות הביטוח הלאומי (פתיחת סניפים ומינוי מנהליהם) משנת 1989 ). על כן, לגישתי הציפייה כי קצין התגמולים ינהג על-פי עקרונות אלה אין בה כדי לפקוד עליו התפתחויות חדשות שבאו לתודעה בשלב מאוחר יותר, ומדובר בעקרונות יסוד שהרשות הציבורית מחויבת להם מבראשית. מטעמים אלה וגם לאחר שעיינתי בהערות חבריי, נותרה דעתי כשהייתה ולפיה אין להיעתר לבקשה משום שקצין התגמולים פעל במקרה דנן בחוסר תום לב.

ש ו פ ט ת

הוחלט ברוב דעות (אל מול דעתו החולקת של השופט נ' סולברג) כאמור בחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.