דנ"א 3367/20 מדינת ישראל - רשות מקרקעי ישראל נ. סלע חברה למוצרי בטון בע"מ

בקשה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 979/17 מיום 19.4.2020 (השופטים י' עמית , ד' ברק-ארז ו ע' גרוסקופף ), שבו התקבל חלקית ערעור המשיבה ונקבע כי בין הצדדים לא נכרת הסכם חכירה. זאת, בשל היעדר אישור להתקשרות מאת ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל הדרוש על פי חוק, ולנוכח התנהלותם של הצדדים במהלך המשא ומתן. עם זאת, בשים לב למכלול הנסיבות וחרף חלוף הזמן, איפשר בית המשפט לצדדים להשלים כיום את עסקת החכירה.

רקע הדברים

בשנת 1990 רכשה המשיבה, סלע חברה למוצרי בטון בע"מ (להלן: סלע ), כ-8 דונם באזור התעשייה הצפוני באשקלון והקימה בשטח מפעל לייצור בטון. בשלב מסוים הרחיבה סלע את פעילות המפעל למקרקעין סמוכים ש בבעלות רשות הפיתוח המנוהלים על ידי המבקשת, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י ) . בשנת 1998 פנתה סלע אל רמ"י וביקשה כי תקצה לה 51% מהמקרקעין הסמוכים בפטור ממכרז לצורך הרחבת המפעל. כתנאי להסכמתה, דרשה רמ"י כי סלע תשלם דמי שימוש עבור השימוש שעשתה במשך 3 שנים במחצית מהשטח. בין הצדדים התנהל משא ומתן על גובה דמי השימוש – תחילה דרשה רמ"י סכום של 233,653 ש"ח, ובסופו של המשא ומתן הוסכם כי אלו יעמדו על סך של 258,187.41 ש"ח. ביום 21.2.2000 ערכה רמ"י "טופס סיכום עסקה" ובו צוין, בין היתר, כי "מאחר והיזם מחזיק בשטח ללא כל הסדר חוזי מזה כ-3 שנים הוחלט לגבות ממנו דמי שימוש בשיעור של 5% ממלוא ערך הקרקע עפ"י שומת השמאי הממשלתי מיום 16.12.99 לתקופה של שנתיים ו-7 חודשים וכן 3% לתקופה של 5 חודשים". כמו כן, צוין כי העסקה טעונה אישור של ועדת הפטור של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: ועדת הפטור ), אשר הוקמה מכוח תקנה 28(א) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן: תקנות חובת מכרזים ) .

ביום 4.3.2001 החליטה הנהלת רמ"י לאשר את עסקת החכירה תמורת תשלום חד פעמי של כמיליון ש"ח , והעסקה הועברה לאישור ועדת הפטור. ביום 15.8.2001 ועדת הפטור אישרה את העסקה, אך לנוכח העובדה שמדובר "בפולש במשך 5 שנים לפני הסדרת העסקה" התנתה ועדת הפטור את אישור העסקה בתשלום דמי שימוש בשיעור 5% ממלוא ערך הקרקע עבור תקופה של 3 שנים, קרי סך של 419,960 ש"ח. סלע מיאנה לשלם את דמי השימוש, ולאחר שמגעים בין הצדדים לא הניבו פרי, פנתה סלע בשנת 2010 לבית המשפט המחוזי בתביעה להכיר בזכותה במקרקעין.

2.

ביום 28.11.2016 דחה בית המשפט המחוזי באר שבע (השופטת ר' ברקאי ) את תביעתה של סלע, וקבע כי לכל אורך הדרך הובהר לסלע שאישור ועדת הפטור הוא תנאי נדרש לגיבוש העסקה. מאחר שוועדת הפטור התנתה את ההקצאה בתשלום דמי שימוש אשר לא שולמו על ידי סלע, לא נתגבשה הסכמה מחייבת בין הצדדים.

פסק דינו של בית המשפט העליון

3.

על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה סלע ערעור לבית משפט זה, וביום 19.4.2020 התקבל ערעורה באופן חלקי. בית המשפט, מפי השופט י' עמית ובהסכמת השופטים ד' ברק-ארז ו ע' גרוסקופף , קבע כי אישור ועדת הפטור נדרש הן מכוח תקנה 25(11) לתקנות חובת מכרזים

והן מכוח ההסכמות שבין הצדדים, וכי הצורך בו היה ברור לצדדים לכל אורך הדרך. השופט י' עמית עמד על כך שהשאלה המרכזית המתעוררת במקרה דנן היא אם אישור ועדת הפטור היווה תנאי מקדים להשתכללות החוזה או שמא אישור ועדת הפטור הוא תנאי מתלה בחוזה שנכרת בין סלע לרמ"י. בהקשר זה ציין השופט י' עמית כי בע"א 4541/91 לוביאניקר נ' שר האוצר , פ"ד מח(3) 397, 411 (1994) (להלן: עניין לוביאניקר ) שם נדונה שאלה דומה, נפסק שלנוכח העובדה שוועדת הפטור היא גוף נפרד ועצמאי מרמ"י, ההסכם שנכרת שם הוא הסכם הכולל תנאי מתלה לעניין ביצועו. עוד עמד השופט י' עמית על כך שרמ"י היא גוף מקצועי שדרכו לנהל משא ומתן, וכי במקרה דנן היא לא עמדה בציפייה להבהיר לצד שכנגד את המשמעויות המשפטיות של שלבי ההתקשרות השונים, ובכך תרמה לעמימות בעניין מועד כריתת החוזה. חרף כך, קבע השופט י' עמית כי אף שכפסע הפריד בין שלב המשא ומתן ובין שלב כריתת החוזה – במקרה דנן, הוא נוטה לדעה שלא נכרת חוזה בין הצדדים. זאת, לנוכח העובדה שאישור ועדת הפטור הוא תנאי הקבוע בתקנות חובת מכרזים, וכן לנוכח העובדה שלאורך כל שלבי המשא ומתן היה ברור לצדדים שהחוזה ישתכלל רק לאחר שיוסדר נושא דמי השימוש ולאחר אישורה של ועדת הפטור. כמו כן, נקבע כי עצם הדרישה של ועדת הפטור להתנות את העסקה בתשלום דמי שימוש אינה דרישה חדשה משום שזו נקבעה כתנאי במהלך המשא ומתן בין הצדדים. עם זאת, השופט י' עמית ציין כי הסכום שקבעה הוועדה גבוה בצורה ניכרת מדרישותיה של רמ"י עד לאותו שלב. שינוי זה של הדרישה הכספית "בדקה ה-90" ולאחר שהמשא ומתן הסתיים, תוך שלא ניתנה לסלע הזדמנות להשיג על קביעת ועדת הפטור בפניה, מהווה, כך נקבע, הפרה של חובת תום הלב במשא ומתן. בהערת אגב, הוסיף וציין השופט י' עמית כי "גם בהנחה שועדת הפטור היא גוף מינהלי נפרד מרמ"י (כפי שנקבע בעניין לוביאניקר ), ביחס לאחריות המשפטית להתנהלות לא תקינה – אנו מזהים את רמ"י עם הוועדה". עוד קבע השופט י' עמית כי אף שבידי ועדת הפטור "נתונה סמכות עקרונית לקבוע תנאים לאישור עסקאות. [...] מסופקני אם הוועדה רשאית לקבוע תנאים שהם במישור העסקי בין הצדדים, ובפרט לאחר שתנאים אלו כבר נדונו ולמעשה התגבשו במשא ומתן".

בהתאם לכך קבע השופט י' עמית כי התוצאה האופטימלית במקרה דנן היא שסלע תמשיך את פעילותה במקרקעין תמורת תשלום דמי שימוש בגין החזקתה את המקרקעין בעבר וכן דמי חכירה לעתיד בגובה של 9 מיליון ש"ח, המשקף את ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים עובר להחלטת ועדת הפטור. עוד נקבע כי סלע תודיע לרמ"י בתוך 30 יום אם היא מעוניינת בהשלמת העסקה, שאם לא כן יבוא המשא ומתן אל סופו והצדדים יפעלו על פי מיטב הבנתם.

4.

השופטת ד' ברק-ארז הצטרפה לחוות דעתו של השופט י' עמית , אך הטעימה כי לשיטתה יש לראות באישור הנדרש של ועדת הפטור חלק מתהליך ההתקשרות מטעם רמ"י – להבדיל מתנאי מתלה – משום שוועדת הפטור היא אורגן של המדינה, שאישור העסקה על ידה הוא חלק מהליך ההסכמה של רמ"י להתקשרות. עוד ציינה השופטת ד' ברק-אר ז כי הקושי במקרה דנן אינו בעצם חיובה של סלע בדמי שימוש אלא בהעלאה המתמדת של גובה דמי השימוש במהלך המשא ומתן, ללא כל סיבה נראית לעין. השופט ע' גרוסקופף הצטרף לחוות דעתו של השופט י' עמית וכן להבהרותיה של השופטת

ד' ברק-ארז .

מכאן הבקשה שבפניי. למען שלמות התמונה יצוין כי ביום 17.6.2020 נדחתה בקשת רמ"י לעיכוב ביצועו של פסק הדין.

טענות הצדדים בבקשה

5.

רמ"י טוענת כי בפסק הדין נושא הבקשה נקבעו שתי הלכות חדשות המצדיקות לקיים בהן דיון נוסף בהתאם לאמור בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט ). לטענתה, ההלכה הראשונה שנקבעה בפסק הדין היא הקביעה שאישור ועדת הפטור הוא חלק מהליך ההתקשרות שלה עצמה. הלכה זו, כך נטען, סותרת את ההלכה שנקבעה בעניין לוביאניקר ולפיה ועדת הפטור היא גוף נפרד ועצמאי ולכן איננה "כבולה" למשא ומתן שהתקיים בין רמ"י ובין מבקש הפטור, כאשר היא דנה בבקשה לפטור ממכרז. רמ"י מדגישה כי ההלכה שנקבעה בפסק הדין נושא בקשה זו מצמצמת את היקף שיקול דעתה ופוגעת בעצמאותה. על כן, לגישתה, מדובר בהלכה קשה ובעלת השלכות רוחב.

רמ"י מוסיפה וטוענת כי בפסק הדין נקבעה הלכה נוספת ולפיה בגדר התנאים למתן הפטור שאותם מוסמכת הוועדה לקבוע, אין לכלול תנאים כלכליים-מסחריים. לגישתה, הלכה זו סותרת את תכלית ההסדר הקבוע בתקנה 25 לתקנות חובת מכרזים לפיה לוועדת הפטור נתון שיקול דעת רחב, מתוך תפיסה כי האינטרס הציבורי מחייב גישה לפיה הפטור ממכרז הוא החריג ואינו הכלל. עוד מציינת רמ"י כי הלכה זו נוגדת את פסיקתו הענפה של בית משפט זה, אשר עמד בעבר על רוחב שיקול דעתה של הועדה, לרבות בעניינים מסחריים. לגישת רמ"י, הלכה זו עלולה להפוך את ועדת הפטור למעין "חותמת גומי", בניגוד למטרתה.

6.

סלע מצידה טוענת כי בפסק הדין נושא הבקשה לא נקבעה כל הלכה חדשה המצדיקה קיומו של דיון נוסף. לטענתה, הקביעה כי אישור ועדת הפטור הוא חלק מהליך ההתקשרות של רמ"י, אינה סוטה מההלכה שנקבעה בעניין לוביאניקר כי אם תוצאה של ההבדלים בין הנסיבות הקונקרטיות בעניין לוביאניקר ובין המקרה דנן. סלע מוסיפה ומציינת עוד כי השופט י' עמית הדגיש שהערתו בעניין הזהות בין המבקשת ובין ועדת הפטור ביחס לאחריות המשפטית להתנהלות שאינה תקינה, נאמרה כ"הערת אגב". באשר לסמכות ועדת הפטור לשקול שיקולים מסחריים מציינת סלע כי זו הועלתה כתהייה כללית ולא כחלק אינטגרלי מהנמקתו של בית המשפט. לבסוף, נטען כי אף אם יאמר שבפסק הדין נקבעה הלכה חדשה – ולגישתה לא כך הוא – מדובר בפיתוח של ההלכה הקיימת, אשר אינו מצדיק קיום דיון נוסף.

דיון והכרעה

7.

לאחר עיון בפסק הדין ובטענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט קובע כי דיון נוסף יינתן מקום שבו קבע בית המשפט העליון הלכה חדשה הסותרת הלכה קודמת או "שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידוש של הלכה שנפסקה בעניין" ראוי כי היא תידון בדיון נוסף. בהקשר זה נפסק זה מכבר כי התנאי הראשון לקיום דיון נוסף הוא שבפסק הדין נושא הבקשה נקבעה הלכה ברורה ומפורשת המגלה עצמה על פני פסק הדין (דנ"א 8100/19 ביבי כבישים עפר ופיתוח בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ , פס' 12 (19.4.2020); דנ"א 5261/19 עזבון המנוח אסמעיל מוחמד אסמעיל אחמד נ' מדינת ישראל – רשות מקרקעי ישראל , פסקה 8 (25.2.2020)).

לא זה המקרה שבפנינו.

8.

רמ"י טוענת כי בפסק הדין נושא הבקשה נקבעו שתי הלכות חדשות המשפיעות על היקף שיקול הדעת של ועדת הפטור. עם זאת, קריאה של פסק הדין מעלה כי קיים קושי לחלץ ממנו הלכה ברורה וגלויה. הערותיהם התמציתיות של שופטי ההרכב לעניין היחס בין רמ"י לועדת הפטור אינן עולות כדי "הלכה" ברורה ומפורשת כמובנה במסגרת הדרישות לקיום דיון נוסף (דנ"א 6039/19 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה , פס' 6 (12.11.2019); דנ"א 4804/02 רביזדה נ' גולדמן , פס' 2 (19.8.2002)). כך למשל, הערתו של השופט י' עמית בעניין הזהות בין רמ"י ובין ועדת הפטור נאמרה כהערת אגב, והתייחסה אך לאופן ייחוס האחריות המשפטית להתנהלות לא תקינה ולא לזהות בין הגופים עצמם, וכבר נפסק כי בית המשפט אינו נוהג לקיים דיון נוסף ביחס לאמירות שנאמרו למעלה מן הצורך (דנ"א 5406/15 פריניר (הדס 1987) בע"מ נ' ברזילי , פס' 13 (25.8.2015) (להלן: עניין פריניר )).

כמו כן יש קושי לקבוע כי ההלכה הנטענת – ככל שנקבעה כזו – עומדת בסתירה לפסיקתו של בית משפט זה. טענתה המרכזית של רמ"י בהקשר זה היא שפסק הדין נושא הבקשה סוטה מההלכה שנקבעה בעניין

לוביאניקר . באותו עניין ציין בית המשפט כי לצורך ההכרעה בשאלה אם מתן אישור מאת ועדת הפטור דרוש לשכלול החוזה או לביצועו "יש לבחון מהו מעמדה של הוועדה לפטור ממכרז: האם זוהי ועדה סוברנית חיצונית למנהל – שאז מדובר ב"תנאי מתלה" בהסכם; או שמא מדובר בגוף פנימי של המינהל, שאישורו דרוש לצורך גיבושה של הסכמת המינהל וגמירות דעתו להתקשר בהסכם – שאז מדובר ב"תנאי מוקדם" להסכם" (עניין לוביאניקר , בעמ' 409). באותו המקרה, קבע בית המשפט כי "לצורך העניין הנדון כאן, ועדת הפטור איננה "אורגן" של המינהל אלא היא גוף שונה ונפרד ממנו" ( שם , בעמ' 410), ועל כן "ההסכם שהשתכלל בין המערערים לבין המינהל הינו הסכם שלם ובעל תוקף מלא, ובו "תנאי מתלה" לעניין ביצועו" ( שם ).

9.

האם קביעת בית המשפט בפסק הדין נושא הבקשה סותרת את ההלכה שנקבעה בעניין לוביאניקר ? לגישתי יש להשיב על שאלה זו בשלילה. עיון בפסק הדין מלמד כי המסקנה השונה שאליה הגיע בית המשפט בפסק הדין נושא הבקשה נובעת מן השוני שבין המקרה דנן ובין נסיבות המקרה בעניין לוביאניקר . בעניין לוביאניקר נדונה עסקה בין המערערים ובין מנהל מקרקעי ישראל להקצאת מקרקעין בפטור ממכרז, כפיצוי בגין הפקעת מקרקעי המערערים. במסגרת עסקה זו, התניית ההסכם באישור ועדת הפטור לא נבעה מקיומה של חובה סטטוטורית, אלא מההסכמות שבין הצדדים אשר באו לידי ביטוי ב"הסכם שלם ובעל תוקף מלא". במילים אחרות, באותו עניין נכרת בין הצדדים הסכם מחייב אשר כלל תנאי מתלה לפיו ביצועו, להבדיל מהשתכללותו, מותנה באישור ועדת הפטור. לעומת זאת, במקרה דנן, אישור ועדת הפטור נדרש כתנאי סטטוטורי להקצאת המקרקעין בתקנה 25(11) לתקנות חובת מכרזים (שהותקנו לאחר עניין לוביאניקר ), וכפי שציין השופט י' עמית , הדבר הובהר לסלע במספר הזדמנויות ו"לאורך כל שלבי המשא ומתן היה ברור לצדדים שהחוזה ישתכלל רק לאחר שיוסדר נושא דמי השימוש ולאחר אישורה של ועדת הפטור". קביעה זו אין בה משום הבעת עמדה ביחס לקשר שבין רמ"י ובין ועדת הפטור – עניינה אך בסיווגה של דרישת אישור ועדת הפטור במקרה הקונקרטי הנדון כתנאי מקדמי לכריתת החוזה. כך גם באשר להערתה של השופטת ד' ברק-ארז בחוות דעתה לפיה אישור ועדת הפטור "הוא חלק מהליך ההסכמה של רשות מקרקעי ישראל להתקשרות, להבדיל מתנאי מתלה". בהערה זו יש כדי להעיד על מהותה של הדרישה בעיני הצדדים, אך אין בה כדי ללמד על מידת עצמאותה של ועדת הפטור או על היקף שיקול דעתה.

10.

אשר להלכה הנוספת שרמ"י טוענת כי נקבעה בפסק הדין ולפיה ועדת הפטור איננה מוסמכת לקבוע תנאים בעלי אופי מסחרי. עיון בפסק הדין מלמד כי דברים אלה נאמרו בשולי הנמקתו של השופט י' עמית, כחיזוק בלבד לנימוקים המרכזיים בפסק הדין ולשונם מלמדת על כך שהשופט לא ביקש לקבוע מסמרות בדבר. על כן, גם בטענה זו אין כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף (עניין פריניר , שם ).

אשר על כן, הבקשה נדחית. המבקשת תישא בהוצאות המשיבה ושכר טרחת עו"ד בבקשה בסך 20,000 ש"ח.