דנ"מ 3433-23 דנ"מ 3433-23

לפניי בקשה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה (המשנה לנשיאה ע' פוגלמן והשופטים נ' סולברג וא' שטיין) בבר"מ 8267/20 מיום 24.4.2023 (להלן: פסק הדין), אשר קיבל בקשת רשות ערעור שהגיש המשיב, דן בה כבערעור וקיבל את הערעור בקבעו כי אין לסווג את נכסיה הריקים של המבקשת בסיווג המשנה "בית תוכנה", לצרכי חיובם בארנונה.

רקע הדברים

1.במוקד פסק הדין נושא הבקשה דנן שאלת סיווגם לצרכי ארנונה של ארבעה נכסים המצויים בתל אביב-יפו אשר הוחזקו על ידי המבקשת ועמדו ריקים משימוש מיום 22.10.2017 ועד לחודש יולי 2018 (להלן: הנכסים). המבקשת השיגה כנגד חיובה בארנונה בגין תקופה זו בפני המשיב, והשגותיה נדחו ביום 7.3.2018. המבקשת הגישה ערר על החלטת המשיב לוועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר), ובו טענה, בין היתר, כי יש לסווג את הנכסים הריקים בהתאם לסיווג הארנונה הזול ביותר, הוא הסיווג "בית תוכנה" הקבוע בצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2017 וצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2018 (להלן יחד: צו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו), זאת חלף הסיווג השיורי של "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר", כפי שסיווגם המשיב. ביום 15.9.2019 דחתה ועדת הערר את השגות המבקשת כנגד סיווג הנכסים הריקים בקבעה כי הסיווג "בית תוכנה" הוא סיווג משנה תלוי שימוש ולפיכך לא ניתן לסווג נכס ריק בסיווג מסוג זה.

2.על החלטה זו הגישה המבקשת ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, אשר התקבל ביום 6.7.2020 (עמ"נ 7770-11-19; השופט ח' ברנר). צוין כי ככלל, סיווג נכס לצרכי ארנונה ייעשה לפי השימוש בו בפועל, אולם כאשר עסקינן בנכס ריק אין במבחן זה כדי לסייע בקביעת סיווגו. בהפנותו לפסק-דינו של בית משפט זה בבר"ם 991/16 אפריקה ישראל להשקעות בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (5.8.2018) (להלן: עניין אפריקה ישראל), קבע בית המשפט קמא כי סיווג נכס ריק לצרכי ארנונה ייעשה על פי מבחן דו-שלבי: בשלב הראשון, יש לאתר מבין כלל השימושים התיאורטיים את "סל" השימושים האפשריים בנכס המתאימים לייעודו התכנוני, היינו השימושים המותרים על פי היתר הבניה של הנכס; בשלב השני, יש לבחור בסיווג הזול ביותר מבין השימושים המותרים על פי דין בנכס. בית המשפט המחוזי קבע כי בענייננו הסיווג "בית תוכנה" נכלל בסל השימושים האפשריים לפי היתר הבנייה של הנכסים, אף שאינו מנוי בו במפורש, ומשכך יש להחילו על נכסי המבקשת בהיותו הסיווג הזול ביותר מבין הסיווגים האפשריים.

3.המשיב הגיש בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי לבית משפט זה, ובה טען, בתמצית, כי ככלל לא ניתן לסווג נכס ריק בסיווגי משנה תלויי שימוש בפועל הקבועים בצווי הארנונה, כגון סיווג המשנה "בית תוכנה" המותנה בכך שהפעילות העיקרית שנעשית בנכס היא ייצור תוכנה. המבקשת, מצידה, סברה כי ניתן לסווג נכס ריק כ"בית תוכנה" מקום שזהו השימוש הפוטנציאלי הזול ביותר שלו, וככל שאין בשימוש זה כדי לסתור את היתר הבנייה של הנכס. לחילופין, טענה המבקשת כי יש לסווג את נכסיה הריקים בסיווג הראשי "תעשיה" הקבוע בתקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות ההסדרים), זאת חלף הסיווג השיורי שנקט המשיב.

4.ביום 29.12.2021 הורה בית משפט זה על קבלת עמדת משרד הפנים ומשרד האוצר (להלן: המדינה), אשר הצטרפו לעמדת המשיב לפיה אין לסווג נכס ריק בסיווג משנה תלוי השימוש "בית תוכנה", אולם הובהר כי אין מדובר בעמדה ממצה ביחס לכלל סיווגי המשנה הקבועים בצווי הארנונה של הרשויות המקומיות השונות.

5.ביום 24.4.2023 ניתן פסק דינו של בית משפט זה, אשר נעתר לבקשת רשות הערעור וקיבל פה אחד את הערעור (המשנה לנשיאה פוגלמן, בהסכמת השופטים סולברג ושטיין). במוקד פסק הדין ניצבה השאלה האם ניתן לסווג נכס ריק בסיווג המשנה "בית תוכנה" בהיותו הסיווג הזול ביותר, או שמא החלת סיווג זה אפשרית רק במקרים שבהם נעשה בנכס שימוש בפועל לתכלית זו. בפתח הדברים עמד המשנה לנשיאה פוגלמן על הרציונליים העומדים בבסיס חיוב נכס ריק בארנונה ועל פסיקתו של בית משפט זה בסוגייה במרוצת השנים. המשנה לנשיאה פוגלמן ציין כי לענייננו רלוונטית במיוחד ההלכה שנפסקה בעניין אפריקה ישראל, אולם הבהיר כי בעוד שההכרעה שם נסבה על יישום השלב הראשון של המבחן הדו-שלבי, השאלה המתעוררת בענייננו נוגעת לשלב השני, במסגרתו יש לבחור את הסיווג הזול ביותר התואם את השימושים המותרים על פי דין בנכס. בהקשר אחרון זה הטעים המשנה לנשיאה פוגלמן כי "אין מדובר במבחן טכני גרידא שבו כל שנדרש להראות הוא כי הסיווג המבוקש אינו סותר את האמור בהיתר הבנייה, אלא יש לבחון האם ניתן לסווג את הנכס הריק בסיווג המסוים בשים לב גם לטבעו של הנכס ולתכלית שמונחת ביסוד הסיווג הנבחן לפי דיני הארנונה" (פסקה 14 לפסק הדין).

6.על יסוד האמור פנה המשנה לנשיאה פוגלמן לבחון האם ניתן לסווג את נכסיה הריקים של המבקשת בסיווג המשנה "בית תוכנה". הובהר כי שאלת סיווג נכס ריק לצרכי ארנונה בסיווג משנה תלוי שימוש טרם נדונה בפסיקתו של בית משפט זה, אולם נפסק כי אין מקום לקביעת כלל גורף בעניין וכי על שאלה זו להיבחן בכל מקרה לגופו, בהתאם ללשון הסיווג, המטרה שלשמה הותקן ומכלול השיקולים הרלוונטיים לאותו סיווג. בחינת לשון הסיווג "בית תוכנה" ותכליתו הובילה את המשנה לנשיאה פוגלמן לכלל מסקנה כי לא ניתן לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה בסיווג זה בענייננו. כך, נקבע כי החלת הסיווג על נכס ריק מעוררת קושי מבחינה לשונית, שכן תנאי לסיווג נכסים כ"בית תוכנה" כהגדרתו בסעיף 3.3.3 לצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו הוא ש"עיסוקם העיקרי הוא ייצור תוכנה", באופן המלמד על דרישה לשימוש בפועל בנכס. עוד נקבע, כי אף אם היה ניתן להחיל מבחינה לשונית סיווג זה על נכס ריק, הרי שפעולה שכזו אינה מתיישבת עם התכלית העומדת ביסוד הסיווג האמור – עידוד הקמת מפעלי הייטק בתחומיה של הרשות – תכלית אשר אינה מתקיימת בנכס ריק שאין בו כל פעילות.

7.המשנה לנשיאה פוגלמן הוסיף וציין כי אכן יש להימנע מהכבדה כלכלית יתרה על המחזיק שאינו מפיק תועלת מהנכס הריק שברשותו. עם זאת, נפסק כי כאשר עסקינן בסיווגי משנה הנקבעים לפי שיקול דעתה של הרשות המקומית ושנועדו לתמרץ פעילות מסוג מסוים כבענייננו, יש ליתן משקל מוגבר לשימוש בפועל שנעשה בנכס על פני השיקול שעניינו הקלה עם הנישום. זאת ועוד, נקבע כי בבחינת סיווגו של נכס ריק יש ליתן משקל לשיקול שעניינו מתן תמריץ לשימוש יעיל בנכס. לעמדת המשנה לנשיאה פוגלמן, מתן אפשרות להחיל סיווג מופחת מסוג "בית תוכנה" על נכס ריק עשויה להחליש את התמריץ של המחזיק לפעול לקידומה של פעילות בו, שכן על מנת לזכות בסיווג זה כאשר הנכס מאוכלס נדרש המחזיק לצלוח שורה של מבחני עזר שנקבעו בפסיקת בתי המשפט לעניינים מנהליים, שתכליתם לעמוד על טיב הפעילות הייצורית שמתקיימת בנכס. מכל הטעמים שלעיל, נקבע כי בנסיבות העניין אין לסווג נכס ריק לצרכי ארנונה בסיווג המשנה תלוי השימוש "בית תוכנה".

8.לבסוף, הדגיש המשנה לנשיאה פוגלמן כי ההכרעה במקרה דנן תחומה אך לסיווג "בית תוכנה" העומד במוקד הערעור והוסיף כי "הקביעה בעניין סיווגי משנה אחרים שבהם נקבע תנאי של שימוש בפועל תיעשה במקרה מתאים, בהתאם לתשתית הרלוונטית ולמכלול השיקולים שעליהם עמדתי לעיל" (פסקה 18 לפסק הדין). כמו כן, קבע המשנה לנשיאה פוגלמן כי אין מקום להידרש בגדרי ההליך דנן לטענתה החלופית של המבקשת בדבר סיווג נכסיה כ"תעשיה", שכן טענה זו לא נטענה על ידה בהליכים קודמים והצדדים לא פרסו את התשתית הנדרשת להכרעה בשאלה זו. לפיכך, הערעור התקבל והמבקשת חויבה בהוצאות המשיב בסך 25,000 ש"ח.

טענות הצדדים בבקשה לדיון נוסף

9.מכאן הבקשה שלפניי, בה טוענת המבקשת כי בפסק הדין נקבעה הלכה חדשה לפיה "כל שימוש שהינו ספציפי (כגון בית תוכנה) לא יחול בעניין נכס ריק, על אף שמדובר בשימוש המותר בדין ואשר תואם את היתר הבניה". לגישתה, קביעה זו עומדת בסתירה להלכה שנפסקה בעניין אפריקה ישראל, לפיה חיוב נכס ריק בארנונה ייעשה בהתאם לשימוש הזול ביותר האפשרי מבין השימושים המותרים על פי דין בנכס. המבקשת טוענת כי פסק הדין צמצם למעשה את "סל" השימושים האפשריים המותרים בנכס אך לסיווגים ראשיים הקבועים בתקנות ההסדרים "שהינם בדרך כלל הסיווגים היקרים ביותר", וכי משמעות פסק הדין היא כי "נכס ריק לעולם יחויב בסיווג היקר ביותר". המבקשת סבורה כי להלכה זו השלכות רוחב ברמה הארצית, שכן "הסיווג ׳בית תוכנה׳ קיים בכל הרשויות המקומיות״. עוד טוענת המבקשת כי בפסק הדין נפלה טעות המצדיקה קיום דיון נוסף בו. בהקשר זה נטען כי הסיווג "בית תוכנה" לצרכי ארנונה אינו סיווג משנה וולונטרי הנתון לשיקול דעתה של הרשות המקומית, כפי שנקבע בפסק הדין, אלא סיווג ראשי החוסה תחת הסיווג "תעשיה" הקבוע בתקנות ההסדרים.

10.המשיב, מצדו, סבור כי דין הבקשה להידחות מאחר שבפסק הדין לא נקבעה כל הלכה חדשה, לא כל שכן הלכה גלויה ומפורשת. לטענתו, פסק הדין אך "יישם 'שלב' מתוך הליך בחינה שנקבע בהלכת אפריקה ישראל", וזאת בהמשך ישיר לפסיקה קודמת בעניין סיווגו של נכס ריק לצרכי ארנונה. כן נטען כי בית המשפט תחם את הכרעתו בפסק הדין אך לסיווג המשנה "בית תוכנה" והבהיר כי "הקביעה בעניין סיווגי משנה אחרים שבהם נקבע תנאי של שימוש בפועל תיעשה במקרה המתאים". משכך, נטען כי טענת המבקשת לפיה "נכס ריק לעולם יחויב בסיווג היקר ביותר" חסרת בסיס. לבסוף, מדגיש המשיב כי בניגוד לטענת המבקשת, הסיווג "בית תוכנה" הינו סיווג משנה הנתון לשיקול דעת הרשות המקומית, וכי מכל מקום קביעה זו היוותה אך נימוק אחד מתוך מספר נימוקים שעמדו ביסוד הכרעת בית המשפט.

11.המדינה סבורה אף היא כי דין הבקשה להידחות. לעמדתה, מסקנתו של בית המשפט בפסק הדין נסמכה על כללי הפרשנות הנהוגים ואף אם קיים חידוש מסוים בפסק הדין, לכל היותר מדובר בפיתוח הלכתי שאינו מצדיק קיום דיון נוסף. עוד טוענת המדינה כי כפי שצוין בפסק הדין, מדובר בסוגיה שטרם נדונה בפסיקתו של בית משפט זה, ומשכך אין ממש בטענות המבקשת כי מדובר ב"הלכה" הסותרת הלכות קודמות בנושא. עוד נטען כי בניגוד לטענת המבקשת, השלכות פסק הדין מצומצמות יחסית שכן בית המשפט תחם את הכרעתו לסיווג המשנה "בית תוכנה" כאמור בצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו, ומכאן שסיווגם של נכסים ריקים ימשיך להיעשות בהתאם לנסיבות הפרטניות של כל מקרה ומקרה. המדינה מוסיפה וטוענת כי יתר הטענות שהעלתה המבקשת הן טענות ערעוריות במהותן שאינן מצדיקות קיום דיון נוסף, זאת בפרט בכל הנוגע לטענת המבקשת בעניין תחולת הסיווג "תעשיה" אשר נדחתה בפסק הדין.

דיון והכרעה

12.לאחר שעיינתי בפסק הדין ובטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. כפי שנפסק לא אחת, הליך הדיון הנוסף הוא הליך נדיר שאותו יש לייחד למקרים חריגים ויוצאי דופן שבהם נפסקה הלכה העומדת בסתירה להלכה קודמת או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה מוצדק לקיים בה דיון נוסף (סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; דנ"מ 6492/17 העמותה למען מדע מוסרי נ' האוניברסיטה העברית, פסקה 10 (25.12.2017)). עוד נפסק כי "לא כל חידוש הילכתי די בו כדי להצדיק סטייה מן הכלל הרגיל שלפיו פוסק בית-המשפט העליון בשלושה ופסיקתו היא סוף פסוק. נדרשת הלכה מיוחדת וחריגה שיש בה כדי לשנות באורח מהותי נורמות ששררו עובר להלכות שנדונו והוכרעו בפסק הדין" (דנ"א 3455/05 עטיה נ' שחר, פסקה 6 (11.10.2005)).

אין זה המקרה שלפנינו.

13.בפסק הדין נושא הבקשה דנן אכן נדרש בית המשפט לראשונה לשאלת תחולתו של סיווג המשנה "בית תוכנה" על נכס ריק לצורך חיובו בארנונה. בהקשר זה צוין כי השאלה האם ניתן לסווג נכס ריק בסיווג משנה תלוי שימוש, טרם נדונה בפסיקתו של בית משפט זה, אולם נפסק כי "יש לנקוט משנה זהירות וחלף קביעת כלל גורף בעניין זה, יש לבחון את השאלה אם ניתן להחיל סיווג משנה תלוי שימוש על נכס ריק בבחינת כל מקרה לגופו – וזאת בהתאם ללשון הסיווג, המטרה שלשמה הותקן, ומכלול השיקולים הרלוונטיים לאותו סיווג" (פסקה 15 לפסק הדין). יישום הבחינה האמורה ביחס לסיווג שבמוקד ההליך דנן הובילה את בית המשפט לכלל מסקנה כי בנסיבות העניין אין לסווג לצרכי ארנונה נכס ריק בסיווג המשנה תלוי השימוש "בית תוכנה". אף אם יש בקביעה זו משום חידוש ביחס לסוגיה שטרם הוכרעה בפסיקתו של בית משפט זה, איני סבורה כי יש בה כדי להצדיק קיום דיון נוסף. מסקנתו של בית המשפט בפסק הדין נסמכה על בחינה מקיפה של לשון הסיווג, התכלית שלשמה הותקן ועל פסקי דין קודמים שיצאו מלפני בית משפט זה, לרבות פסק הדין שניתן בעניין אפריקה ישראל. ביחס למקרים מסוג זה כבר נפסק כי כאשר פסק הדין נושא הבקשה לדיון נוסף "מהווה התפתחות טבעית של פסיקתו הקודמת של בית משפט זה, המבוססת על יישומם של עקרונות קיימים", אין הצדקה לסטות מן הכלל הרגיל שלפיו בית המשפט העליון פוסק בשלושה בלא שיש צורך לאשר את ההלכה שנפסקה על ידי עריכת דיון נוסף בה (ראו: דנ"א 4897/22 בן שלוש ייבוא וייצוא בע"מ נ' יפאורה-תבורי בע"מ, פסקה 15 (1.1.2023); דנ"א 1032/18 אלדר נכסים בע"מ נ' מנהל מיסוי מקרקעין תל אביב, פסקה 8 (18.9.2018); דנ"מ 3760/20 בן ארי תל-רם פרויקטים בע"מ נ' גילי ויואל עזריה בע"מ, פסקה 6 (9.8.2020)).

14.לא מצאתי כי קביעותיו של בית המשפט בפסק הדין מנוגדות להלכות קודמות של בית משפט זה, ובראשן ההלכה שנפסקה בעניין אפריקה ישראל. בית המשפט הבהיר בפסק דינו כי השאלות שהתעוררו בענייננו שונות מאלה שנדונו בעניין אפריקה ישראל. בית המשפט ציין כי בעניין אפריקה ישראל התמקדה ההכרעה בשלב הראשון של המבחן הדו-שלבי שנקבע לסיווג נכס ריק לצרכי ארנונה, ובפרט בשאלה האם "סל" השימושים האפשריים על פי הדין מוגבל לשימושים שהותרו בהיתר הבנייה, או שמא ניתן לכלול בו גם שימושים התואמים את הייעודים שנקבעו בתכנית שחלה על הנכס. לעומת זאת, ההכרעה במקרה דנן התמקדה בשלב השני של המבחן, שעניינו בחירת הסיווג הזול ביותר מבין השימושים המותרים על פי דין, בנסיבות שבהן הסיווג הזול ביותר הוא סיווג משנה תלוי שימוש מסוג "בית תוכנה". נוכח ההבדלים בתשתית העובדתית והנורמטיבית שעמדה בבסיס כל אחד מפסקי הדין, לא מצאתי כי קביעותיו של בית המשפט בענייננו סותרות את ההלכה שנפסקה בעניין אפריקה ישראל ומצדיקות לקיים בהן דיון נוסף.

15.עוד אציין כי החששות שהעלתה המבקשת באשר להשלכות הרוחב של פסק הדין אף הן אינן מצדיקות קיום דיון נוסף. כפי שצוין לעיל, בית המשפט הדגיש כי הכרעתו במקרה דנן תחומה לסיווג המשנה "בית תוכנה" הקבוע בצו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו, והבהיר כי "הקביעה בעניין סיווגי משנה אחרים שבהם נקבע תנאי של שימוש בפועל תיעשה במקרה המתאים, בהתאם לתשתית הרלוונטית ולמכלול השיקולים שעליהם עמדתי לעיל" (פסקה 18 לפסק הדין). מכאן כי סיווג נכסים ריקים לצרכי ארנונה ייגזר מן המערכת העובדתית והנסיבות הקונקרטיות שיובאו לפני בית המשפט בכל מקרה ומקרה, ואין בפסק הדין כדי לחסום את האפשרות כי נכס ריק יסווג בסיווג משנה במקרה המתאים, בהתאם לצו הארנונה של הרשות המקומית הרלוונטית. קביעות אלו בפסק הדין מצמצמות את היקף השלכותיו ומטות אף הן את הכף אל עבר דחיית הבקשה (ראו והשוו: דנ"א 5653/22 פלוני נ' מדינת ישראל – משרד הביטחון, פסקה 15 (15.2.2023); דנ"א 2140/23 פלונית נ' אלמונית, פסקה 14 (8.5.2023); דנג"ץ 3998/22 בן ארי נ' השר לביטחון פנים, פסקה 18 (30.8.2022)).

16.יתר טענות המבקשת הן טענות "ערעוריות" באופיין אשר אינן מקימות על פניהן עילה לדיון נוסף. כך למשל, טענות המבקשת בדבר הפרשנות הראויה של הסיווג "בית תוכנה" והתכליות העומדות ביסודו (ראו מיני רבים: דנ"מ 5804/22 חי נחמיאס מגורים והשקעות בע"מ נ' פרץ בוני הנגב (1993) בע"מ, פסקה 12 (17.11.2022); דנ"מ 889/21 רשות שדות התעופה בישראל נ' פנגיה די דבליו בע"מ, פסקה 11 (17.3.2021)). טענתה החלופית של המבקשת בדבר תחולת הסיווג "תעשיה" הקבוע בתקנות ההסדרים אף היא דינה להידחות, שכן בית המשפט כלל לא נדרש לטענה זו בפסק דינו, וכידוע – הליך הדיון הנוסף לא נועד לברר לראשונה סוגיות שלא נדונו בפסק הדין (דנ"א 6115/22 אס. אר. אקורד בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה 20 (15.2.2023); דנ"א 315/22 פלוני נ' השופטת רונית בש, פסקה 10 (1.3.2022)).

17.לבסוף, העובדה שפסק הדין ניתן פה אחד נושאת אף היא משקל מסוים ומצטרפת אל יתר הטעמים שמיניתי לעיל, המצדיקים את דחיית הבקשה (ראו: דנ"מ 4539/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים נ' אטבליסמנט סמונד, פסקה 7 (9.9.2019); דנ"מ 3107/18 קרסו נ' מדינת ישראל, פסקה 6 (7.11.2018)).

18.אשר על כן, הבקשה נדחית. המשיב הגיש תגובה לבקשה אף שלא נתבקש לעשות כן, ולפיכך לא ייעשה צו להוצאות.