דנ"א 8555-23 דנ"א 8555-23

לפניי בקשה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה בע"א 4151/20 מיום 18.10.2023 (השופטים י' עמית, א' שטיין ור' רונן) (להלן: פסק הדין נושא הבקשה לדיון נוסף או פסק הדין).

1.הרקע הדרוש לענייננו פורט בהרחבה בפסק הדיון נושא הבקשה לדיון נוסף, ומשכך אעמוד על עיקרי הדברים שנדרשים לצורך הכרעה בבקשה שלפניי. המשיבה הקימה פרויקט בניה שכולל 8 בנייני מגורים בתחום שיפוטה של עיריית באר שבע (היא המבקשת; להלן: העירייה). העירייה שלחה למשיבה דרישות לתשלום אגרות והיטלי פיתוח בסך 14.5 מיליון ש"ח, מתוכם כ-11 מיליון ש"ח בגין היטלי סלילה ושצ"פ. המשיבה שילמה את הסכומים בהם חויבה, ואולם לאחר מכן, ערכה בדיקה של רכיבי החיוב ומצאה כי לשיטתה, הסכומים שבהם חויבה נקבעו על יסוד תחשיב כלכלי שגוי. בהתאם, הגישה המשיבה תביעה לבית המשפט המחוזי שבגדרה עתרה להשבת סכום של 3.87 מיליון ש"ח.

2.ביום 18.4.2020 קיבל בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כב' השופט ש' פרידלנדר) את בקשת העירייה לסילוק התביעה על הסף. בית המשפט קבע כי המשיבה מנועה מלטעון נגד התעריפים שבהם חויבה, מאחר שהם נקבעו במסגרת מכרז שבמסגרתו הסכימה לשאת בתעריפים האמורים. למעלה מן הצורך, קבע בית המשפט כי דין התביעה להידחות גם בשל חוסר סמכות עניינית. בית המשפט קבע כי עניינו של ההליך בחוקיות חוקי העזר שבהם נקבעו התעריפים שבהם חויבה המשיבה, ולפיכך יש לנקוט בתקיפה ישירה במסגרת הליך מנהלי ולא בתקיפה עקיפה במסגרת הליך אזרחי. בית המשפט הפנה לע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (6.3.2019) (להלן: עניין אלפריח), וקבע שלפי ההלכה שנקבעה בעניין זה, תקיפה עקיפה תתאפשר אך במקרים חריגים שבהם שאלת החוקיות המינהלית היא אגבית ולא עומדת בלב ההליך. בית המשפט הוסיף וקבע כי גם אם המשיבה הייתה נוקטת בהליך מינהלי היה מקום לדחות את טענותיה, וזאת מחמת שיהוי; חוסר ניקיון כפיים; ואף לגופם של דברים, מאחר שהמשיבה לא ביססה את טענותיה בדבר אי חוקיות או חוסר סבירות ביחס לתעריפים שנקבעו על ידי העירייה.

3.ביום 18.10.2023 קיבל בית משפט זה (השופטים י' עמית ור' רונן, נגד דעתו החולקת של השופט א' שטיין) את ערעור המשיבה, וההליך הוחזר לבית המשפט המחוזי. בפתח הדברים, הבהיר השופט עמית כי כאשר הסעד הנתבע הוא כספי, נתונה לערכאה האזרחית סמכות עניינית; הודגש כי השאלה העומדת במוקד הדיון היא האם חרף קיומה של סמכות עניינית כאמור, המסלול הדיוני המתאים הוא של תקיפה ישירה. השופט עמית סקר בהרחבה את הפסיקה הנוגעת לסוגיה זו. צוין כי לפי התפיסה שהושרשה בפסיקה עובר לעניין אלפריח, מקום שבו מדובר בנישום ששילם את דרישת התשלום שנשלחה לו על ידי הרשות, פתוחה בפניו האפשרות לנקוט בהליך אזרחי להשבת הסכום ששולם, ובמסגרתו להעלות טענות במישור מינהלי שהן בבחינת תקיפה עקיפה. לאחר מכן, פנה השופט עמית לפסק הדין בעניין אלפריח. צוין כי עניין זה עסק בתובענה ייצוגית נגד עיריית חיפה להשבת סכומים בגין אגרות שילוט שהוטלו מכוח חוק עזר עירוני, וכי לפי ההלכה שנקבעה בעניין זה, כאשר מדובר בתובענה ייצוגית נגד רשות בגין גביה שלא כדין ומרכז הכובד של ההליך הוא הכרעה בשאלת תוקפו וחוקיותו של אקט שלטוני – אז יש להימנע ככלל מתקיפה עקיפה ויש לנקוט תחילה בהליך של תקיפה ישירה. לאחר מכן התייחס השופט עמית לפסיקה שניתנה לאחר עניין אלפריח, שממנה עולה בין היתר כי כאשר מדובר בתקיפת תחשיב שעמד בבסיס תעריפי ההיטלים, ספק אם בית המשפט לעניינים מינהליים הוא האכסניה "הטבעית" להליך, נוכח סדרי הדין והגשת הראיות שנוהגים בו.

4.השופט עמית הבהיר כי השאלה שעומדת במוקד ההליך היא האם יש להרחיב את ההלכה שנקבעה בעניין אלפריח גם ביחס לתביעות השבה פרטניות, ובכך לסטות מהפסיקה שהשתרשה בהקשר זה לאורך השנים. השופט עמית קבע כי יש להשיב לשאלה זו בשלילה. בהקשר זה התייחס השופט עמית למספר טעמים שלשיטתו מחזקים מסקנה זו. בתוך כך, הדגיש השופט עמית כי בעוד שבהליך של תביעת השבה ייצוגית הסמכות ממילא נתונה לערכאה המינהלית, במקרה של תביעת השבה פרטנית הסמכות נתונה לערכאה האזרחית, ולפיכך קביעה שלפיה יש לפנות לערכאה מינהלית תצר את גבולותיה של הערכאה האזרחית המוסמכת. עוד צוין כי הלכת אלפריח הדגישה את המאפיינים הייחודיים של תובענה ייצוגית, שבה מועצמים הקשיים שמתעוררים בהליך של תקיפה עקיפה. בנוסף, התייחס השופט עמית לכך שבעוד שעניין אלפריח עסק באגרות שילוט, שלא חייבות בהכרח לשקף את שווי השירות שניתן, המקרה דנן עניינו בהיטל פיתוח אשר מבוסס על תחשיב כלכלי שהוא פרי עבודת מטה של מומחים מקצועיים, ולפיכך בחינתו עשויה להיות כרוכה בבירור עובדתי מורכב. נוכח האמור, מצא השופט עמית כי יש "להותיר את ההלכה הפסוקה על מכונה, ולא להיאחז בהלכת אלפריח לצורך שינויה" (שם, פסקה 46). לצד זאת, צוין שכאשר מדובר בתקיפה ישירה במסווה של תקיפה עקיפה, תגבר הנטייה לעמוד על בירור ההליך בערכאה המינהלית. לבסוף, קבע השופט עמית כי לא היה מקום לדחות את התביעה על הסף מחמת מניעות, מאחר שאין בכוחם של תנאי המכרז לחסום את דרכו של זוכה במכרז מלתבוע השבה של כספים שנגבו לטענתו שלא כדין, מטעמים של שלטון החוק וחוקיות המינהל.

5.השופט שטיין חלק על פסק דינו של השופט עמית. השופט שטיין הבהיר כי לעמדתו הלכת אלפריח אינה מוגבלת לתובענות ייצוגיות, ונועדה לחסום כל תקיפה עקיפה של מעשה מינהלי מלבד טענות שעניינן בפגם יישומי, כגון טעות בחישוב, באומדן כספי, או בשומה של נכס. עוד הוסיף השופט שטיין כי חזקה שבתום ההליך המינהלי הרשות תחזיר לאזרח את הכסף שגבתה ממנו שלא כדין, וזאת מבלי שיצטרך לנקוט בהליך אזרחי לשם כך. משכך, לשיטתו, המסלול הדיוני של תקיפה עקיפה לא יוביל לחסכון בהתדיינויות. עוד הדגיש השופט שטיין כי ההלכה שנקבעה בעניין אלפריח השתלבה בפסיקת בתי המשפט המחוזי ובפרקטיקה, ולפיכך שינויה יעורר שאלות משפטיות נוספות שיצריכו התדיינויות בבתי המשפט. לפיכך, לטענתו, הדבר ישית עלויות על מי שנדרש לתכנן את פועלו לפי החלטות בית המשפט. כמו כן, ציין השופט שטיין כי לשיטתו אין להפריד בין שאלת המניעות לבין שאלת סיווג טענותיה של המשיבה כתובענה אזרחית; זאת, מאחר שכדי להוכיח כי אין מניעות בנסיבות העניין, על המשיבה להעלות טענות מינהליות שבבסיסן חובת הרשות לנהוג בתום לב, בהגינות וביושר. לשיטת השופט שטיין, לפי הלכת אלפריח טענות אלה מקומן בעתירה מינהלית.

6.השופטת רונן הצטרפה למסקנתו של השופט עמית. השופטת רונן ציינה כי היא אינה נדרשת לשאלת היקף תחולתה של הלכת אלפריח מאחר שכאשר מדובר בתביעת השבה פרטנית של נישום ששילם את התשלום שהוטל עליו, הערכאה האזרחית מוסמכת לדון בתביעה, והמסלול הדיוני האזרחי הוא למצער אחד מהמסלולים שהנישום זכאי לנקוט בהם. השופטת רונן ציינה כי היא אינה מסכימה לפרשנותו של השופט שטיין שלפיה הלכת אלפריח כוונה לכל תקיפה עקיפה של מעשה או החלטה מינהליים שאינם עוסקים בפגם יישומי. הודגש כי הלכת אלפריח היא בעצמה חריג לפסיקה שקדמה לה, שלפיה זהות הערכאה המוסמכת נקבעת לפי מבחן הסעד. לשיטתה של השופטת רונן, במרבית המקרים, ההליך האזרחי הוא הדרך היעילה והמתאימה לדון בתביעות השבה פרטניות, בשים לב לכלים הדיוניים המיוחדים שעומדים לרשותה של הערכאה האזרחית.

הערעור התקבל אפוא ברוב דעות לאחר שנמצא כי בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בתביעת ההשבה האזרחית וכי העובדה שהתביעה מבוססת על טענות במישור המינהלי אינה שוללת את סמכותו לדון בתביעה; ומשנקבע כי לא היה מקום לדחיית התביעה על הסף בשל מניעות.

7.מכאן הבקשה שלפניי. העירייה טוענת כי פסק הדין נושא הדיון הנוסף סותר את ההלכה שנקבעה בעניין אלפריח. לשיטתה, אמנם עניין אלפריח עסק בבקשה לאישור תובענה ייצוגית, ואולם ההנמקות שהוצגו בגדרו יפות גם להליכים אחרים של תקיפה עקיפה. העירייה טוענת כי בית משפט זה התייחס להלכת אלפריח גם בהליכים נוספים ולא רק במקרים של תובענות ייצוגיות, ולפיכך השופט שטיין צדק בקביעתו כי הלכת אלפריח היא הלכה גורפת שמכוונת לכל הליך של תקיפה עקיפה. כנטען, בפסק הדין נושא הדיון הנוסף נקבעה הלכה חדשה וקשה, בין היתר מאחר שהיא תוליך לקביעות סותרות ביחס לחוקיותו של אותו מעשה מינהלי, והיא אף תאפשר לעקוף את המגבלות הקבועות במשפט המינהלי – כגון שיהוי וחוסר ניקיון כפיים. בנוסף, נטען כי ייחוד הדיון לערכאה המינהלית רצוי גם מטעמי מומחיות ויעילות. עוד טוענת העירייה כי אין מקום להבחין בין הליך של תובענה ייצוגית לבין הליך השבה פרטני, ולשיטתה הנימוקים שהוצגו בפסק הדין אינם מצדיקים נקיטה בהליך של תקיפה עקיפה. מודגש כי אין מדובר בפסק דין שניתן על דעת כלל ההרכב, ולשיטת העירייה יש לאמץ את עמדת המיעוט של השופט שטיין.

8.המשיבה מצידה טוענת כי אין מקום להורות על קיום דיון נוסף. לשיטתה, בפסק הדין לא נקבעה הלכה חדשה, והוא מיישם את ההלכות המושרשות שנקבעו בפסיקה לעניין תביעות השבה פרטניות, אשר הוצגו בפירוט בפסק דינו של השופט עמית. לטענת המשיבה, פסק הדין שניתן בעניין אלפריח לא ביקש לשנות את ההלכה הנוהגת ביחס לתביעות השבה פרטניות. כנטען, פסקי הדין אליהם מפנה העירייה לא עוסקים בתביעת השבה פרטנית על היטל ששולם, ומכל מקום לא ניתן ללמוד מהם על החלה גורפת של הלכת אלפריח בכל הליך מינהלי. עוד נטען כי אין בעצם קיומה של מחלוקת בין שופטי ההרכב כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף.

9.לאחר עיון בפסק הדין ובטענות הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות. הדיון הנוסף הוא הליך נדיר וחריג, ששמור למקרים שבהם נקבעה הלכה חדשה שעומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, חידושה או קשיותה, מוצדק לקיים בה דיון נוסף (סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט); דנ"א 5535/23 המשבב אייץ. אמ. טי. אס בע"מ נ' בוכריס, פסקה 10 (26.12.2023) (להלן: עניין המשבב); דנ"א 5689/23 פלוני נ' פלונית, פסקה 6 (5.11.2023); דנ"א 5012/23 פלונית נ' הסתדרות מדיצינית הדסה, פסקה 6 (23.10.2023)). איני סבור כי תנאים אלה מתקיימים בענייננו.

10.כידוע, הלכה שעשויה להצדיק מתן דיון נוסף היא הלכה שנקבעה במודע ובכוונת מכוון, והיא ברורה ומפורשת (ראו, מני רבים: דנ"א 694/22 רפאלוב נ' מדינת ישראל, פסקה 16 (30.3.2022); דנ"א 315/22 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקה 10 (1.3.2022); דנג"ץ 6598/21 קובי נ' שרת הפנים, פסקה 9 (28.11.2021); דנ"א 8100/19 ביבי כבישים עפר ופיתוח בע"מ נ' רכבת ישראל בע"מ, פסקה 12 (19.4.2020)). ואולם, עיון בפסק הדין מעלה כי שופטי הרוב כלל לא ביקשו לקבוע הלכה חדשה. כך, השופט עמית הבהיר כי עיון בהלכת אלפריח מעלה כי היא מלכתחילה לא כוונה לתביעות השבה פרטניות שבהן הנישום שילם דרישת תשלום בהתייחס להיטל, ומשכך התוצאה שאליה הגיע בענייננו אינה משנה את הדין אלא יש בה "להותיר את ההלכה הפסוקה על מכונה" (שם, פסקה 46). השופטת רונן הצטרפה לעמדה זו, תוך שציינה שהלכת אלפריח סייגה את הכלל שלפיו הערכאה האזרחית מוסמכת לדון בתביעות השבה, "ככל שהדבר נוגע לתובענות ייצוגיות ואליהן בלבד" (שם, פסקה 3). לפיכך, איני סבור כי דעת הרוב בפסק הדין ביקשה לשנות את ההלכה הפסוקה (דנ"א 944/15 פלאפון תקשורת בע"מ נ' אי.אר.אמ טכנולוגיות בע"מ, פסקה 12 (29.3.2015)). זאת, על אף עמדת המיעוט של השופט שטיין, שסבר כי הלכת אלפריח חלה על כל תקיפה עקיפה של מעשה מינהלי כאשר אין מדובר בפגם יישומי.

11.העירייה הפנתה לפסקי דין נוספים שלשיטתה מלמדים על כך שבפסיקה השתרשה התפיסה כי הלכת אלפריח התוותה עיקרון דיכוטומי, שלפיו כל טענה לפגם מינהלי שאינו יישומי מקומה להתברר בערכאה מינהלית במסגרת תקיפה ישירה. אף אם אניח כי עובר לפסק הדין נושא הדיון הנוסף הייתה חוסר בהירות מסוימת ביחס להיקף תחולתה של הלכת אלפריח, איני סבור כי פסק הדין סותר את פסקי הדין אליהם הפנתה העירייה. בין היתר, התייחסה העירייה לרע"א 7497/20 עיריית באר שבע נ' ביג מרכזי קניות בע"מ (11.1.2021), ואולם, באותו עניין כלל לא היה נדרש להכריע בשאלת תחולת הלכת אלפריח ביחס לטענות המכוונות לחוקיות חוקי עזר, לאחר שנמצא כי מרכז הכובד של טענות המשיבה באותו העניין מכוונות לגביית יתר בגין דרך יישום חוקי העזר. אף אין ברע"א 2933/18 עיריית אור עקיבא נ' מקורות חברת מים בע"מ (1.8.2019) (להלן: עניין אור עקיבא) לסייע לטענת העירייה. ראשית יוער כי הסוגיה שעמדה במוקד ההליך הייתה תובענות כספיות שהגישה המשיבה באותו הליך נגד מספר רשויות מקומיות, בטענה כי לא שילמו לה דמי שיקום לפי כלל 8(א) לכללי המים (תעריפי מים המסופקים מאת מקורות), התשמ"ז-1987. קרי, פסק הדין באותו עניין כלל לא עסק בסוגיה התחומה שבה עסק פסק הדין נושא הדיון הנוסף – תביעת השבה ביחס להיטל ששולם עקב דרישת תשלום. בנוסף, אמנם בפסק הדין בעניין אור עקיבא התייחסו השופטים לסוגיה הכללית של העלאת טענות מינהליות באופן של תקיפה עקיפה, אך הובהר בהקשר זה כי קיימות גישות שונות בפסיקה וכי לא ניתן למצוא תשובה חד משמעית ואחידה בשאלה זו (שם, פסקאות 19-20). עוד נקבע שם כי בנסיבות המקרה, אין מקום לאפשר תקיפה עקיפה, בין היתר מאחר שהרשויות המקומיות עשו דין לעצמן ונמנעו למשך תקופה ממושכת מהעברת התשלום (שם, פסקאות 26-25).

12.אף אם אניח כי ניתן למצוא בפסק הדין נושא הבקשה לדיון נוסף פיתוח הלכתי מסוים, איני סבור כי יש בו להצדיק קיומו של דיון נוסף. הליך הדיון הנוסף הוא הליך נדיר ויוצא דופן, ועל מנת שבית משפט זה יורה על קיומו נדרש כי החשיבות, הקשיות והחידוש שבו יהיו מהותיים ומשמעותיים (דנ"א 4517/23 סלקום ישראל בע"מ נ' טמיר, פסקה 21 (17.8.2023); דנ"א 3455/05 עטיה נ' שחר, פסקה 6 (11.10.2005)). לעמדתי, תנאי זה אינו מתקיים במקרה דנן, מאחר שכפי שפורט בהרחבה בפסק דינו של השופט עמית, פסק הדין הולך בתלם של פסיקה קודמת של בית משפט זה, שקבעה כי לבתי משפט אזרחיים נתונה סמכות לדון בתביעות כספיות להשבת סכום ששולם בגין דרישת תשלום, ובמסגרת זאת לדון בטענות במישור המינהלי (ראו למשל: בר"ם 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול, פסקה 22 (26.9.2019); בג"ץ 6805/16 סגולת יואב - תיירות אירועים וכנסים בע"מ נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 5 (17.5.2017); בג"ץ 481/13 גאבר נ' עיריית טייבה הוועדה הקרואה, פסקה 4 (25.6.2013)). אף אין בידי לקבל את טענת העירייה כי עמדת המיעוט של השופט שטיין מצדיקה קיומו של דיון נוסף. כפי שקבע בית משפט זה פעמים רבות, אין בעצם קיומם של חילוקי דעות בקרב שופטי ההרכב כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף (דנ"א 7340/20 פלונית נ' פלוני, פסקה 7 (4.3.2021); דנ"א 1523/17 גליק נ' משטרת ישראל, פסקה 11 (27.7.2017); דנ"א 5151/10 אבן זוהר נ' מדינת ישראל, פסקה 7 (15.11.2010)). יתר טענות העירייה הן טענות ערעוריות אשר אינן מקימות עילה לדיון נוסף (עניין המשבב, פסקה 10; דנ"א 5689/23 פלוני נ' פלונית, פסקה 10 (5.11.2023)).

הבקשה נדחית אפוא. המשיבה הגישה את תשובתה לבקשה מבלי שהתבקשה לעשות כן, ומשכך לא ייעשה צו להוצאות.