דנג"ץ 4742-24 דנג"ץ 4742-24

לפניי שתי בקשות להורות על קיום דיון נוסף בפסק הדין של בית משפט זה (השופטים י' עמית, י' וילנר וח' כבוב) בבג"ץ 5989/22 מיום 26.5.2024 (להלן: פסק הדין), שעניינו בפרשנות הוראת הפטור מחיוב בהיטל השבחה שקבועה בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: החוק ו-התוספת השלישית).

1.עובדות המקרה פורטו בהרחבה בפסק הדין, ועל כן אתאר את עיקרי הדברים אשר דרושים להכרעה בבקשות שלפניי. המבקשות הן חברות שמקדמות פרויקטים של התחדשות עירונית בדרך של פינוי ובינוי במתחם שמצוי בעיר בת ים (להלן: המתחם). המתחם הוכרז כמתחם פינוי לשם בינוי בשנת 2010 (צו התכנון והבנייה (הכרזה על מתחמים להתחדשות עירונית), התשע"א-2010 (להלן: צו ההכרזה); תוקפו של צו ההכרזה הוארך ביום 6.6.2017 עד ליום 8.9.2022 (צו הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (הארכת תוקף הכרזות על מתחמים לפינוי לשם בינוי לתקופה שנייה במסלול רשויות מקומיות), התשע"ז-2017); לבסוף, הוארך תוקף צו ההכרזה פעם נוספת במסגרת סעיף 47(ב) לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021, ס"ח 2933, 80 (להלן: חוק ההסדרים)). ביום 6.3.2016 פורסמה למתן תוקף תכנית בי/515 של הוועדה המקומית לתכנון ובניה בת ים "התחדשות עירונית 'מתחם הגיבורים'" (2016) (להלן: התכנית). ביום 16.7.2018 ניתן צו מכוח הוראת סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית (להלן גם: סעיף הפטור הכללי), הפוטר מתשלום היטל השבחה בשל בניית או הרחבת דירות מגורים במקרקעין בתחום התכנית. סעיף 19(ב)(2) עומד במרכז הבקשה שלפניי ומשכך אצטט אותו במלואו:

פטור מהיטל

19(ב) לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

[...](2) השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה;

2.הנה כי כן, סעיף 19(ב)(2) מסמיך את שר הפנים ושר הבינוי והשיכון (להלן ביחד: השרים), בהסכמת הרשות המקומית הרלוונטית, להכריז בצו על פטור מהיטל השבחה, ביחס ל"השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו". בהתאם לסמכותם לפי סעיף זה, הכריזו השרים, בהסכמת עיריית בת ים, על צו הפטור למתחם (להלן: צו הפטור). תוקפו של צו הפטור נקבע עד ליום 8.9.2022. עובר למועד שבו היה עתיד לפקוע צו הפטור, פנתה עיריית בת ים לשרים מספר פעמים בבקשה להאריך את תוקפו. בכלל זאת, פנה ראש עיריית בת ים אל השרים בבקשות כאמור ביום 20.9.2021 וביום 10.2.2022, ואולם השרים סירבו להאריך את צו הפטור כל עוד עמד בתוקפו.

3.לאורך השנים נערכו מספר שינויים בהסדרים שנוגעים לפטור מהיטל השבחה ביחס למתחמי פינוי ובינוי. נוכח חשיבות הדברים לענייננו, אעמוד עליהם בתמצית. בשנת 2016, במסגרת תיקון מס' 109 לחוק (שנחקק במסגרת סעיף 21(9) לחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-2016, ס"ח 2581, 1234 (תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965)), הוסיף המחוקק סיפא לסעיף הפטור הכללי, שעניינה במתחמי פינוי ובינוי והתחדשות עירונית. במסגרת זאת נקבע כי בנוסף לסעיף הפטור הכללי, השרים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית, להכריז בצו על פטור חלקי בהתייחס למתחמים של פינוי ובינוי או של התחדשות עירונית, כך ששיעור היטל ההשבחה יעמוד על רבע מההשבחה (להלן: סעיף הפטור החלקי). לאחר מכן, בחודש נובמבר 2021, במסגרת תיקון מס' 133 לחוק (שנחקק במסגרת סעיף 36 לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021, ס"ח 2933, 80 (תיקון עקיף לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965) (להלן: תיקון מס' 133)), בוטל סעיף הפטור החלקי ובמקביל התווסף סעיף 3א לתוספת השלישית לחוק. סעיף זה קובע כי ברירת המחדל היא ששיעור היטל ההשבחה בתכניות פינוי ובינוי יעמוד על רבע מההשבחה; לצד האמור, הסעיף קובע כי הרשות המקומית מוסמכת לחלק את השטח שבתחומה לאזורים שגודלם לא יפחת מ-30 דונם, עד ליום 1.5.2022, ולקבוע ששיעור ההיטל באזור כאמור יעמוד על מחצית או רבע מההשבחה או לחלופין לתת פטור מלא; וכי קביעת ההיטל ביחס לאזור מסוים תעמוד בתוקפה לתקופה של 5 שנים, בתנאים המפורטים בסעיף. יובהר כי לצד ההסדר שנקבע בסעיף 3א לתוספת השלישית, סעיף הפטור הכללי נותר עומד על כנו.

4.לצד השינויים האמורים, במסגרת תיקון מס' 133 נקבעה הוראת מעבר שלפיה, הוראות התיקון יחולו גם ביחס לפרויקטים שאושרו לפני 1.5.2022, ואולם לצד זאת נקבע שאם "ניתן צו לגבי המתחם שחלה בו התכנית לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה כנוסחו ערב יום הפרסום – יחול האמור בצו" (להלן: הוראת המעבר); קרי, לפי הוראת המעבר, צווים שניתנו עובר לכניסת התיקון לתוקף – יוסיפו לעמוד בתוקפם עד למועד שנקבע בצווים.

5.ביום 14.8.2022 פנו המבקשות בדנג"ץ 4742/24 לרשות הממשלתית להתחדשות עירונית (היא המשיבה 3 בדנג"ץ 4742/24; להלן: הרשות להתחדשות) בבקשה נוספת להאריך את צו הפטור, וצירפו לבקשה חוות דעת שלפיה אין בתיקון מס' 133 לגרוע מסמכותם של השרים להאריך את תוקף הפטור מכוח סעיף הפטור הכללי. ביום 13.9.2022 התקבל מענה מטעם היועצת המשפטית לרשות להתחדשות, שדחה את חוות הדעת האמורה. המענה הבהיר כי לעמדת הרשות להתחדשות, מאחר שסעיף 3א לתוספת השלישית קבע הסדר מיוחד שמתייחס לקביעת היטל ההשבחה במתחמי פינוי ובינוי, אשר העביר את הסמכות לקביעת שיעור ההיטל מהשרים למועצת הרשות המקומית, לא ניתן לקבל את הטענה כי לצד הסדר זה לשרים נתונה סמכות מקבילה מכוח סעיף הפטור הכללי שבסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית.

6.בהמשך לכך, הגישו המבקשות עתירות לבית משפט זה שבמסגרתן נטען, בעיקרם של דברים, כי לשרים סמכות להורות על הארכת צו הפטור, בהתאם לסעיף הפטור הכללי; וכי בשים לב למכלול הנסיבות, ובפרט להסתמכות המבקשות, החלטת השרים שלא להאריך את צו הפטור בלתי סבירה. לחלופין נטען כי תוקף הצו הוארך ממילא בהתאם לנוסחה של הוראת המעבר. מנגד, השרים והרשות להתחדשות (להלן: משיבי הממשלה) טענו כי דין העתירות להידחות. לשיטתם, תיקון מס' 133 קבע כי הסמכות ליתן פטור מהיטל השבחה במתחמי פינוי ובינוי הועברה לרשויות המקומיות, חלף הסמכות שהוקנתה לשרים במסגרת סעיף הפטור החלקי, באופן שנועד לשלול את קיומה של סמכות מקבילה לשרים ליתן פטור במתחמי פינוי ובינוי. לפיכך, נטען שלאחר תיקון מס' 133 אין לשרים סמכות לעשות שימוש בסעיף הפטור הכללי כדי לפטור מתחם פינוי ובינוי מהיטל השבחה, בהיעדרה של תכלית חריגה ומיוחדת שמצדיקה את השימוש בסמכות זאת. עוד הוסיפו משיבי הממשלה כי אף אם הייתה נתונה לשרים הסמכות להאריך את תוקפו של צו הפטור, לא היה מקום לעשות זאת בנסיבות העניין. משיבי הממשלה דחו גם את הטענה שהצו הוארך על ידי הוראת המעבר.

7.ביום 26.5.2024 דחה בית המשפט בדעת רוב (השופטים ח' כבוב וי' וילנר נגד דעתו החולקת של השופט י' עמית) את עתירות המבקשות. בפתח הדברים, קבע השופט כבוב כי אין לקבל את טענת המבקשות שלפיה הוראת המעבר הותירה בתוקפו את צו הפטור – הגם שמועד פקיעתו חלף – ומשכך המבקשות פטורות מהיטל השבחה. השופט כבוב קבע כי לטענה זו אין אחיזה בלשון הוראת המעבר, שקובעת כי אם ניתן צו עובר לתיקון מס' 133 – "יחול האמור בצו". בהתאם לאמור, נקבע כי מגבלת הזמן שנקבעה בצו עד ליום 8.9.2022, ממשיכה לחול. מעבר לצורך צוין כי עמדה זו מעוררת קשיים גם במישור של תכלית צו הפטור, שלפיה יש לבחון מעת לעת את ההצדקה להמשך מתן הפטור. נוכח האמור לעיל נקבע כי תוקפו של צו הפטור פקע. השופט כבוב קבע כי תיקון מס' 133 אינו מסייג את סמכות השרים להורות על פטור מהיטל ההשבחה שיחול על מתחמי פינוי ובינוי מסוימים מכוח סעיף הפטור הכללי שבסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית. זאת, בין היתר, בשים לב ללשון הרחבה של הסעיף.

8.לצד זאת, נקבע כי תיקון מס' 133 משפיע על טיב השיקולים שעל השרים להביא במניין שיקוליהם בבואם להורות על פטור במסגרת הפעלת סעיף הפטור הכללי, כאשר אין הם מוסמכים לשקול את השיקול בדבר קידום פרויקטים של פינוי ובינוי. זאת בשים לב לקיומו של ההסדר הייחודי שבסעיף 3א לתוספת השלישית, שנועד להביא בחשבון שיקול זה. נקבע כי לפיכך, לא ניתן לשקול שיקול זה פעם נוספת על ידי השרים, כטעם שמצדיק סטייה מההסדר שנקבע לשם כך בחוק; וכי סעיף הפטור הכללי מסמיך את השרים לפטור מתחמי פינוי ובינוי מההיטל בשל נסיבות ייחודיות בלבד. בנסיבות העניין, השופט כבוב מצא כי אין עילה להתערבות בהחלטת השרים שלא להאריך את צו הפטור, מאחר שהמבקשות לא העלו כל שיקול ייחודי שיש בו להצדיק מתן פטור, שכן טענותיהן מתמקדות אך בחשיבות הרבה הנודעת לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית.

השופטת י' וילנר הצטרפה לחוות דעתו של השופט כבוב.

9.השופט י' עמית הצטרף לקביעתו של השופט כבוב שלפיה תיקון מס' 133 לא שלל את סמכותם של השרים מכוח סעיף הפטור הכללי, לרבות בכל הנוגע למתחמי פינוי ובינוי. ואולם, בשונה מעמדתו של השופט כבוב, השופט עמית הבהיר כי לעמדתו אין לקבוע מראש שהשרים אינם רשאים לשקול את השיקול שעניינו עידוד וקידום פרויקטים של פינוי ובינוי בהיבטים של כדאיות כלכלית. לשיטת השופט עמית, אין בסעיף 3א להקרין על גבולות סמכותם של השרים ועל השיקולים שהם רשאים לשקול. השופט עמית עמד על השתלשלות העניינים במקרה דנן והדגיש כי הבקשה להאריך את תוקפו של צו הפטור לא נבחנה לגופה על ידי השרים; זאת, תחילה מאחר שהשרים לא ראו צורך להידרש אליה, שכן צו הפטור עדיין עמד בתוקפו; ובהמשך, מאחר שעמדתם הייתה כי נשללה מהם הסמכות האמורה נוכח תיקון מס' 133. לשיטתו, הגם שהשתלשלות העניינים האמורה לא מבססת למבקשות טענת הסתמכות קלאסית – מדובר בצבר של נסיבות "ייחודיות" שמצדיק כשלעצמו הידרשות של השרים לבקשה להאריך את תוקפו של הפטור. נוכח האמור לעיל קבע השופט עמית כי לעמדתו, נסיבות המקרה מצדיקות הוצאת צו על תנאי שבגדרו ייקבע, בין היתר, כי בקשותיהן של העותרות להארכת תוקפו של צו הפטור שניתן לגבי המתחמים נושא העתירה, יובאו לבחינה מחדש על ידי השרים.

10.מכאן הבקשות שלפניי. המבקשות בדנג"ץ 4742/24 טוענות, בעיקרם של דברים, כי פסק הדין קבע הלכה חדשה, קשה וגלויה שעניינה בפרשנות סעיף הפטור הכללי שבסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, ושלפיה השרים אינם רשאים לשקול שיקולים שעניינם קידומם של פרויקטים של פינוי ובינוי. כנטען, הלכה זו מגבילה באופן משמעותי את השיקולים שהשרים מוסמכים לשקול אף כי להגבלה זו אין עיגון בלשון הפטור. עוד נטען כי הקושי בהלכה מצוי מעצם הצבת מגבלות וסייגים על שיקול דעתם של השרים, מלבד החובות הקבועות בדין המורות כי השרים ישקלו שיקולים רלוונטיים בלבד. בהקשר זה נטען כי בפסק הדין קיימת הנחה "מובלעת" שלפיה השרים יפעילו את שיקול דעתם שלא כראוי (שם, סעיף 27).

11.המבקשת בדנג"ץ 4771/24 מצטרפת, בעיקרם של דברים, לטענת המבקשות בדנג"ץ 4742/24. לטענתה, כוונת המחוקק בתיקון מס' 133 הייתה לייצר שני מסלולי פטור מקבילים ונפרדים שבבסיסם תכליות שונות ואשר יחד יוצרים הסדר שלם והרמוני. המבקשת טוענת כי סעיף הפטור הכללי נועד לספק מענה למתחמי פינוי ובינוי בהתאם למאפייניהם הספציפיים, וכי השרים רשאים לשקול בגדרי סעיף זה כל שיקול רלוונטי, ובפרט את השיקולים הנוגעים לקידום פרויקט פינוי ובינוי. המבקשת טוענת כי ההלכה שנקבעה סותרת את תכלית ההסדר ויש בה משום שגיאה משפטית. לשיטת המבקשת, עמדת המיעוט של השופט עמית מלמדת כשלעצמה על קשיותה של ההלכה. כנטען, להלכה עשויות להיות השלכות רוחב משמעותיות, בשים לב לאינטרס הציבורי שבקידום פרויקטים של פינוי ובינוי. המבקשת מוסיפה וטוענת כי בנסיבות המקרה דנן, יש להורות על הארכת צו הפטור, בשים לב להסתמכותה על הצו ולתקופה הארוכה שבה נמנעו השרים מהפעלת סמכותם.

12.לאחר שעיינתי בפסק הדין ובבקשות לדיון נוסף, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשות להידחות. כידוע, הדיון הנוסף הוא הליך חריג, ששמור למקרים יוצאי דופן שבהם נקבעה הלכה חדשה שעומדת בסתירה להלכות קודמות של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה יש מקום לקיים בה דיון נוסף (סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984; דנג"ץ 3251/24 שטוי נ' המשרד לבטחון פנים – משטרת ישראל, פסקה 5 (28.5.2024); דנג"ץ 1113/24 שוקר נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (7.4.2024)). בנוסף, כפי שנפסק בעבר, הלכות נקבעות על ידי הרכב ראשוני של בית משפט זה, מבלי שיש צורך לאשר כל הלכה חדשה על ידי קיום דיון נוסף בה (דנג"ץ 45537-08-24 המרכז לקידום מעמד האשה ע"ש רות ועמנואל רקמן באוניברסיטת בר אילן נ' כבוד ממלא מקום נשיא בית הדין הרבני הגדול לעניין סעיף 7(8) וסעיף 8(8) לחוק הרבנות הראשית, התש"ם-1980 – הרב שלמה שפירא, פסקה 8 (12.9.2024) (להלן: עניין רקמן); דנג"ץ 3998/22 בן ארי נ' השר לביטחון פנים, פסקה 18 (30.8.2022)). בהתאם, הצדקה לחרוג מכלל זה תקום רק במקרים חריגים שבהם נקבעה הלכה שקשיותה או חידושה מהותיים ומשמעותיים (דנג"ץ 5701/21 מכבי שירותי בריאות נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 20 (27.4.2022); דנג"ץ 2514/17 מולקנדוב נ' פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה), פסקה 7 (26.7.2017)). כפי שיפורט להלן, איני סבור כי תנאים אלה מתקיימים במקרה דנן.

13.אכן, כטענת המבקשות, שאלת פרשנותו של סעיף הפטור הכללי שבסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית במצב הדברים שלאחר תיקון מס' 133 טרם נדונה בבית משפט זה עובר לפסק הדין, ולפיכך בפסק הדין יש משום חידוש. עם זאת, הקביעות בדעת הרוב מבוססות על בחינה סדורה ומקיפה של דברי החוק ותכליותיו, בהתאם לכללי הפרשנות שמקובלים בשיטתנו (עניין רקמן, פסקה 8; פלונית נ' מפקד יחידת מיטב, פסקה 8 (15.2.2022); דנג"ץ 6222/11 עמר נ' שר הפנים, פסקה 5 (8.12.2011)). המסקנה שאליה הגיע בית המשפט מבוססת, אפוא, על בחינה מקיפה של מלוא השיקולים הצריכים לעניין. בנסיבות אלו, איני סבור כי פסק הדין מקיים את התנאים המחמירים לקיום דיון נוסף.

14.בנוסף לכך, טענת המבקשות כי לפסק הדין תהיינה השלכות רוחב על קידום פרויקטים בתחום הפינוי ובינוי היא במידה רבה ספקולטיבית, ולפיכך אין בה כדי להקים עילה לקיום דיון נוסף (ראו והשוו: דנ"א 2047/23 ורסנוב נ' פקיד שומה עכו, פסקה 16 (2.10.2023); דנ"א 4786/23 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' פלוני, פסקה 7 (31.8.2023); דנ"א 2504/22 שליידר נ' קיבוץ נאות מרדכי, פסקה 17 (10.8.2022)). אף אין בידי לקבל את הטענה כי עמדת המיעוט של השופט עמית מצדיקה קיומו של דיון נוסף. כפי שקבע בית משפט זה פעמים רבות, אין בעצם קיומם של חילוקי דעות בקרב שופטי ההרכב כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף (דנג"ץ 4145/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 11 (7.8.2016); דנג"ץ 10386/09 הקרן לירושלים נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 8 (24.1.2010)). יתר טענות המבקשות הן טענות ערעוריות באופיין שאינן מצדיקות קיום דיון נוסף (דנג"ץ 949/22 שוקייר נ' רשות המיסים בישראל, פסקה 5 (7.3.2022); דנג"ץ 663/22 אבו שחידם נ' מפקד פיקוד העורף, פסקה 9 (30.1.2022)).

הבקשות נדחות אפוא. משלא התבקשה תשובה, אין צו להוצאות.