ע"א 3066/97 הרטבי זאב עו"ד נ. שר הפנים

1.עניינם של שלושת הערעורים הוא בשאלות תכנוניות הכרוכות בהוראות תכנית מיתאר מקומית נת/542/א. שאלות תכנוניות אלו נוגעות, בראש ובראשונה, לסוגיית היחס בין הליכי הפקעה לבין הליכים לייעודן של קרקעות פרטיות לצרכי ציבור במסגרת הליך איחוד וחלוקה מחדש שלא בהסכמת הבעלים. בעניין זה, הגיע בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כב' סגן הנשיא א' גורן בפסק הדין נשוא ע"א 3066/97 וכבוד השופט ג' קלינג בפסק הדין נשוא ע"א 3319/99 וע"א 3029/99) למסקנות סותרות.

2.ביום 24.6.99 החליט ההרכב שהחל לדון בע"א 3066/97 (לאחר השלמת סבב סיכומים בכתב) על הרחבת ההרכב. ביום 27.7.99 קבע כבוד הנשיא הרכב מורחב בן שבעה שופטים שידון בערעור. ביום 20.1.99, לאחר הגשת ע"א 3319/99 ו - 3329/99 ולאחר הגשת בקשה לאיחוד הדיון בשלושת הערעורים, הורה כב' הנשיא על איחוד הדיון בשלושת התיקים.

3.מונחות בפני שתי בקשות להצטרף כמשיבים לערעורים. ביום 22.9.99 הגישה הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ("הוועדה המקומית") בקשה להצטרף כמשיבה בע"א 3319/99 ובע"א 3329/99, וביום 9.12.99 הגיש מרכז השלטון המקומי בישראל (ע.ר.) ("מרכז השלטון המקומי") בקשה מטעמו להצטרף כמשיב בתיקים אלה. נוכח החלטת כב' הנשיא מיום 20.1.00 אראה את הבקשות כמתייחסות לשלושת הערעורים גם יחד.

4.הוועדה המקומית טוענת, כי כרשות תכנונית המופקדת על מרחב תכנוני גדול ובו עתודות מקרקעין בלתי מתוכננות, נודעת להכרעה בערעורים חשיבות רבה לגביה. הוועדה המקומית מאשרת, כי לפסק הדין שיתקבל בערעורים לא תהיה כל השפעה ישירה על זכויותיה, אך לטענתה, בהתחשב בעובדה, כי מחד גיסא ישפיע פסק הדין על זכויותיה מכח הלכת התקדים המחייב, ובכך שמאידך גיסא מעוררים הערעורים אך שאלות משפטיות טהורות, ראוי יהיה לאפשר לה ליטול חלק בהליך.

5.טעמיו של מרכז השלטון המקומי דומים ביסודם. לטענתו, מעוררים הערעורים סוגיה בעלת חשיבות עקרונית מן המעלה הראשונה, מבחינה משפטית ומבחינה פרקטית כאחד. כל הרשויות המקומיות עלולות להיפגע מן הפסיקה שתינתן בערעורים אלה. אולם הואיל ואין אפשרות מעשית לצירופן של כל הרשויות והואיל ומרכז השלטון המקומי מאגד תחת כנפיו את כלל העיריות והמועצות ומייצגן במגעיהן עם רשויות השלטון, מבקש מרכז השלטון המקומי למלא תפקיד זה גם כאן, ולהביא בפני בית המשפט את נקודת ראותו, נקודת ראות שגבולותיה משתרעים מעבר לאינטרס הפרטני של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה ושל עירית נתניה.

הניתוח המשפטי

6.נקודת המוצא לדיוננו מצויה בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984- ("התקנות"). תקנה 24 קובעת:

"בכל שלב משלבי הדיון רשאי בית המשפט או הרשם, לבקשת אחד מבעלי הדין או בלא בקשה כזאת ובתנאים שייראו לו, לצוות על מחיקת שמו של בעל דין שצורף שלא כהלכה כתובע או כנתבע, או על הוספת שמו של אדם שהיה צריך לצרפו כתובע או כנתבע או שנוכחותו בבית המשפט דרושה כדי לאפשר לבית המשפט לפסוק ולהכריע ביעילות ובשלמות בכל השאלות הכרוכות בתובענה."

תקנה 425 לתקנות קובעת:

"בית המשפט שלערעור או הרשם רשאי להורות על צירוף משיב שלא היה בעל דין ולהמציא לו כתב ערעור מתוקן, ורשאי הוא לדחות בינתיים את הדיון בערעור, בתנאים שייראו לו צודקים, ורשאי בית המשפט ליתן פסק דין כאילו היה המשיב שצורף בעל דין מלכתחילה."

7.דומה שפרשנותן של תקנות אלו מושפעת לא במעט מן ההתפתחויות השונות בחקיקה ובפסיקה ומשינויי הגישה באשר לטיבו של ההליך השיפוטי (בין הפלילי, בין האזרחי ובין המנהלי), להיקפו ולתחולתו. התפתחויות ושינויים אלו באו לידי ביטוי נרחב בעשור האחרון. לפני כעשר שנים ניתן פסק הדין שקבע מסמרות בסוגיית צירופו של בעל דין בשלב הערעור, הוא פסק דינו של כבוד הנשיא שמגר בבש"א 3973/91 (ע"א 494/89) אליהו חברה לביטוח בע"מ

נגד קרנית - קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים , פ"ד מה (5) 457. באותו עניין קבע כבוד הנשיא שמגר:

"המבחן לצירופו של בעל דין נוסף בשלב הערעור מן הראוי שיהיה בדרך כלל משולש:

ראשית - האם מי שמתבקשים לצרפו או בעל דין המבקש את הצירוף או תומך בו, עלול להיפגע ישירות מתוצאות ההכרעה במחלוקת נשוא הערעור אם לא יוחלט על הצירוף המבוקש.

שנית, במידה וקיים סיכון כאמור - האם מן הראוי כי תוצאות ההכרעה במחלוקת נשוא הערעור - כולן או לפחות חלק מהותי מהן - יכבלו גם אותו אדם במעשה בי-דין. התשובה לשאלה זו היא בדרך כלל פועל יוצא של מידת הזדהות עניינו של האדם שמתבקשים לצרפו עם העניין נשוא הסכסוך הנדון בערעור.

שלישית, בהנחה שהתשובה לנ"ל חיובית - האם שיקולים של יעילות וסדר הדיונים מצדיקים הצירוף האמור. כך ניתן, למשל, לשקול אם צירופו של צד בשלב הערעור עלול, כשלעצמו, להביא להחזרת הדיון לערכאה הראשונה ואם יש הצדקה אובייקטיבית לכך לפי מבחני יעילות הדיון. עיקרו של דבר, לבית המשפט עומדת לעולם הסמכות לסרב לבקשת צרוף אשר יהיה בו כדי לסרבל את הדיון או להכביד עליו במידה מופרזת. נטל ההוכחה רובץ על מי שמבקש את הצירוף." ( שם , בעמ' 463)

8.מאז מתן פסק דין זה ניתן להצביע על מגמה עקבית ונמשכת של הכרה במעמדם של גורמים מייצגים כשותפים בעלי זכויות בהליכים או אף כיוזמי הליכים (וראו, לדוגמא, סעיף 46א לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-, כפי שהוסף בתשנ"ו; סעיף 16א לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א1981-, כפי שהוסף בתשנ"ו סעיף 62א לחוק הפיקוח על עסקי הביטוח, התשמ"א1981-, כפי שהוסף בתשנ"ז; סעיף 20כה לחוק המים, התשכ"א1961-, כפי שתוקן בתשנ"ה; סעיף 35א לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א1981-, כפי שתוקן בתשנ"ד; סעיף 100 (3) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, כפי שתוקן בתשנ"ה; סעיף 11ה לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א1961-, כפי שתוקן בתשנ"ז; סעיף 6 לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב1992-, לרבות התיקון מתשנ"ו). מגמה זו לא התמצתה בחקיקה בלבד: היא באה לידי ביטוי גם בפסיקתו של בית המשפט העליון, תחילה בפסיקה שעניינה בעתירות לבית המשפט הגבוה לצדק (וראו, לדוגמא: בג"ץ 5368/96, פנחסי נגד היועץ המשפטי לממשלה , פ"ד נ (4) 364, 373 ובג"ץ 5883/93, יהלום נגד המפקח הכללי , לא פורסם) ובהמשך גם בהליכים נוספים. לעניין זה ניתן להזכיר את פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 2962/97, ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה , פ"ד נב (2) 362, 378-381 (שם ננקטה גישה מרחיבה באשר לדרישת מעמד לצורך הגשת התנגדות להליכי תכנון), ובמיוחד שומה עלינו להזכיר את החלטת כבוד הנשיא ברק במ"ח 7929/96, אחמד כוזלי נגד מדינת ישראל , שם הוכרה הצטרפותה של הסניגוריה הציבורית להליך כ"ידיד בית המשפט". לעניין זה קבע כבוד הנשיא:

"הנה כי כן, מסקנתי היא כי הסמכות לצירופו של גוף או אדם כ"ידיד בית המשפט", קיימת באופן עקרוני. אולם סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. יש לעמוד על המשמר בעניין זה ולוודא, שאכן יש בצירוף צד נוסף להליך כדי לתרום הן לדיון עצמו והן לאינטרס הציבורי. יש לבחון בכל מקרה ומקרה, אם אין בצירוף האמור משום פגיעה ביעילות הדיון, בצדדים לסכסוך עצמו ובזכויות היסוד שלהם.... אכן, בטרם תינתן לגוף או לאדם הזכות להביע עמדתו בהליך בו אין הוא צד מקורי, יש לבחון את תרומתה הפוטנציאלית של העמדה המוצעת. יש לבחון את מהות הגוף המבקש להצטרף. יש לבדוק את מומחיותו, נסיונו והייצוג שהוא מעניק לאינטרס בשמו מבקש הוא להצטרף להליך. יש לברר את סוג ההליך ואת הפרוצדורה הנוהגת בו. יש לעמוד על הצדדים להליך עצמו ועל השלב בו הוגשה בקשת ההצטרפות. יש להיות ערים למהותה של הסוגיה העומדת להכרעה. כל אלה אינם קריטריונים ממצים. אין בהם כדי להכריע מראש אימתי יהא מן הדין לצרף צד להליך כ"ידיד בית המשפט", ומתי לאו. בה בעת, יש לשקול קריטריונים אלה, בין היתר, טרם יוחלט על צירוף כאמור." (פיסקה 45 לפסק הדין)

מאז ניתנה החלטה זו, שב בית המשפט העליון ונדרש לבקשות הצטרפות. עתים קיבל את כתבי הטענות בלא להכריע בסוגיית מעמד המבקש (וראו, לדוגמא: רע"א 1185/97, יורשי ומנהלי עזבון המנוחה הינדה מילגרום ז"ל נגד מרכז משען , פ"ד נב (4) 145, 152, ע"פ 111/99, ארנולד שוורץ נגד מדינת ישראל ,לא פורסם) ועתים דחה אותה (וראו, לדוגמא: ע"א 2790/93, 2811/93 Committee of Concerned Intellectual Property Educators נגד Hershel Shanks

ואח' , לא פורסם).

9.מהי המסקנה שעלינו להסיק מהתפתחות פסיקתית וחקיקתית זו? להבנתי, התשובה הראויה היא, כי על הדרישות והתנאים שקבע כב' הנשיא שמגר בבש"א 3973/91, שומה עלינו להרכיב, את העקרונות המאוחרים יותר, המכירים, בנסיבות מסויימות, שגבולותיהם טרם נתחמו באופן מוחלט, בקיומו של מתדיין ציבורי, אפילו אין הוא בעל ריבם הישיר של הצדדים המקוריים להליך - ובלבד שמיהותו,כישוריו ונסיונו של מתדיין זה מצביעים על תרומתו הפוטנציאלית הרבה להליך. כיצד משליכה מסקנה זו על הבקשות שבפני? ראשית, דומה שאין חולק על כך ששני המבקשים שבפני אינם עומדים בתנאי הראשון שקבע כב' הנשיא שמגר בבש"א 3973/91: תוצאות הערעורים אינן חלות עליהם במישרין, שכן הערעורים מתייחסים לקרקע המצויה בתחום שיפוטה של נתניה. הא ותו לא. במובן זה שונה הסיטואציה שבפני מן הסיטואציות שנדונו בבש"א 3973/91 הנ"ל ומן הסיטואציות שנדונו בהליכים נוספים שהובאו בפני בית משפט זה (וראו, לדוגמא: ע"א 2740/97, מינס מנשה נגד מינס ימימה , לא פורסם; רע"א 5059/98, בית חולים ביקור חולים נגד הסתדרות מדיצינית הדסה , לא פורסם). עם זאת, אין מנוס מן המסקנה, כי אפילו לא יחול פסק הדין שיינתן בהליכים אלה (כאמור - על ידי שבעה שופטים) במישרין על הוועדה המקומית ועל מרכז השלטון המקומי, אין ספק, כי ההלכה שתיקבע בפסק הדין, תחול עליהם. עוד ניתן להניח, כי נוכח העובדה שבפני בית המשפט העליון ניצבת שאלה משפטית "נקייה", ונוכח העובדה שבמסגרת הדיון בע"א 3919/99 ובע"א 3929/99 טרם ניתן צו לסיכומים וטרם נקבע אופן הדיון, אין להניח, כי צירוף צד נוסף יכביד על הדיון או יסרבל אותו באופן המחייב את דחיית בקשות ההצטרפות.

10.לפיכך נשאלת השאלה אם התקיימו במי מן המבקשים אותה מומחיות אותו נסיון ואותה ייצוגיות העשויים, לשיטתו של כבוד הנשיא ברק, להקנות לו מעמד בהליך, מומחיות נסיון וייצוגיות העשויים לחפות על היעדר אינטרס ישיר בהליך עצמו. לעניין זה, אני מוצא מקום להבחין בין המבקשים:

אפשר ש הוועדה המקומית היא בעלת עניין, נסיון ומומחיות בסוגייה נשוא ההליך. אולם, בהיעדר ראיה לסתור, איני מוצא מקום לקבוע, כי עניינה, נסיונה ומומחיותה עולים על אלו של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה ושל עירית נתניה, שהן צדדים מקוריים להליך. ולפיכך, איני מוצא בהצטרפותה להליך משום תרומה להיקף הדיון ולעומקו. זאת ועוד: ה"ייצוגיות" שבוועדה המקומית מתמצה במתרחש בשטח שיפוטה, ואף בכך אין היא מותרת על הצדדים המקוריים להליך (ולצורך העניין - על כל רשות מקומית או בעל מקרקעין שיבקשו להצטרף להליך). מאידך גיסא מרכז השלטון המקומי , כפי שהוא מעיד על עצמו, מייצג את כלל הרשויות המקומיות, ואוצר בחובו מומחיות ונסיון שאינם תחומים לשטחה או לתנאיה של רשות מסויימת, וככזה הוא מהווה מועמד ראוי להצטרפות להליך (לא למותר לציין, בנקודה זו, כי בע"א 105/92, ראם מהנדסים וקבלנים נגד עירית נצרת עילית , פ"ד מז (5) 189 הותרה הצטרפותו כצד לערעור, אף שלא נטל חלק בהליכים שבערכאה הראשונה).

סוף דבר

11.שני המבקשים לא נטלו חלק בהליכים שהתקיימו בבית המשפט המחוזי. תוצאות הערעורים שהוגשו לבית משפט זה לא יחולו עליהם במישרין. עם זאת, אין מחלוקת כי לתוצאות הפוטנציאלית נודעת חשיבות תקדימית רבה, הן ברמה העקרונית והן ברמה הפרקטית. בכך בלבד לא די על מנת לצרפם להליך לא להם. עם זאת, הואיל ובמרכז השלטון המקומי התקיימו הנסיון, המומחיות והייצוגיות שבשלהן נמצא מקום בחקיקה ובפסיקה מן השנים האחרונות להרחבת מסגרת הדיון ולמתן מעמד לגופים שאינם צד טבעי ומקורי להליך, מצאתי מקום להורות על צירופו כצד לערעורים. מאפיינים אלו לא התקיימו בועדה המקומית ומטעם זה דין בקשתה להידחות.

הוועדה המקומית תשלם למשיבה בע"א 3319/99 ובע"א 3329/99 את הוצאות בקשה זו בסך 800 ש"ח.