עע"מ 4977/14 גדות תעשיות ביוכימיה בע"מ נ. הממונה כהגדרתו בחוק אוויר נקי-ה

1.

לפניי בקשה למתן סעד זמני עד להכרעה בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת נ' בן אור ), בעת"מ 27457-02-14, מיום 6.6.2014.

רקע משפטי ועובדתי

2.

סעיף 17 לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: חוק אוויר נקי או החוק ), מתנה את פעילותו של " מקור פליטה טעון היתר ", בקבלת " היתר פליטה " ובהתאמת הפעילות לתנאי ההיתר. חוק אוויר נקי מגדיר " מקור פליטה טעון היתר " כמיתקן אשר גורם לזיהום אוויר שאיננו זניח, ומתבצעת בו פעילות מן הפעילויות המפורטות בתוספת השלישית לחוק (להלן: התוספת ). לענייננו, הסעיפים הרלוונטיים בתוספת הם סעיף 4, העוסק ב" תעשייה כימית ", עליה נמנית פעילות " ייצור בקנה מידה תעשייתי " באמצעות חומרים כימיים המפורטים בסעיף זה; וסעיף 6.1, הכולל " טיפול ועיבוד המיועד לייצור תוצרי מזון מחומרי הגלם מהצומח ביכולת ייצור העולה על 300 טון ליום ". חוק אוויר נקי בא לעולם בשנת 2008, אך נכנס לתוקף רק בשנת 2011, ובנוסף נקבעו בו הוראות מעבר ביחס למפעלים שהחלו את פעולתם לפני מועד זה (סעיף 95 לחוק אוויר נקי).

3.

המבקשת מפעילה מפעל, המשמש, לדבריה, לייצור תוצרי מזון (יוער, כי בעתירתה הגדירה המבקשת את המפעל כ" מפעל לייצור תוצרי מזון המבוססים על חומרי גלם צמחיים מן הטבע "). ביום 4.2.2013, פנה המשרד להגנת הסביבה למבקשת, במטרה לבחון האם פעילות המפעל טעונה " היתר פליטה " מכוח החוק. מלכתחילה היתה עמדת המשרד להגנת הסביבה, כי היתר כאמור דרוש בשל הפעילות לייצור מזון (לפי סעיף 6.1 לתוספת); אך לאחר סיור במפעל והמצאת מסמכים רלוונטיים, נדרשה המבקשת להגיש בקשה להיתר פליטה, מכיוון שהמפעל כולל גם " תעשייה כימית " (לפי סעיף 4 לתוספת), בכך שמיוצרים בו מלחים אנאורגניים. המבקשת פנתה למשיב 1, הוא הממונה כהגדרתו בחוק אוויר נקי (להלן: " הממונה "), בבקשה לבחון פעם נוספת את עמדתו בנושא. לאור בקשה זו, נערך סיור נוסף במפעל, אך עמדתו העקרונית של הממונה בדבר הצורך בקבלת היתר פליטה, נותרה בעינה.

פסק דינו של בית משפט קמא

4.

המבקשת הגישה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, ועתרה לביטול דרישת המשיבים להגשת בקשה להיתר פליטה. בית המשפט המחוזי לא מצא ממש בטענותיה של המבקשת ודחה את העתירה. בית המשפט קבע, כי התנהלותם של המשיבים היתה עניינית, והממונה גיבש את עמדתו לאחר שבחן את מכלול הנתונים ונערכו שני סיורים במפעל. לעומת זאת, המבקשת הקשתה על בירור המצב לאשורו, וגרמה לעיכובים מתמשכים. בית המשפט דחה את טענתה של המבקשת, אשר ביקשה להסתמך על מסמכים משנת 2007, והבהיר כי הפרמטרים לדרישת היתר פליטה הם אלה שנקבעו בתוספת לחוק. כמו כן, קבע בית משפט קמא, כי תחולתה של הדרישה לקבלת היתר פליטה איננה מותנית בסקטור העסקי אליו משתייך המפעל אלא בטיב הפעילות התעשייתית. הודגש בפסק הדין, בהקשר זה, כי גם לדבריה של המבקשת עצמה, המפעל מייצר גם חומרים המשמשים לתעשיות כימיות שונות (בהן תעשיית הדטרגנטים ותעשיית התרופות). בנוסף, דחה בית המשפט את טענתה של המבקשת, לפיה סעיף 4.2.4 מהווה נורמה כללית, אשר אין להידרש אליה מכיוון שהמפעל הוא מפעל מזון, שעליו להיבחן רק על פי הנורמה הספציפית שנקבעה בסעיף 6.1 לתוספת. הובהר, כי לטענה זו אין מקור בחוק, וגם כללי הרגולטור הבריטי אינם עשויים לסייע למבקשת לבסס את טענתה זו. על סמך האמור, נדחתה העתירה בפסק דין מיום 6.6.2014, תוך חיוב המבקשת בהוצאות לטובת המשיבים.

המבקשת ערערה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ובמסגרת הערעור הוגשה גם " בקשה לעיכוב ביצוע " פסק הדין, היא הבקשה שלפניי. בהחלטתי מיום 23.7.2014, התבקשה תגובת המשיבים לבקשה, ונקבע כי אין מקום ליתן צו ארעי עד להכרעה בבקשה.

תמצית טענות הצדדים

5.

לטענת המבקשת, החלטתו של הממונה, אשר אושרה על-ידי בית משפט קמא, לפיה על המבקשת להגיש בקשה להיתר פליטה, היא החלטה שגויה. נטען, כי החלטה זו מכלילה את מפעל גדות כמפעל ב" סקטור התעשייה הכימית ", ללא כל נימוק, והיא עלולה לגרור " התנהלות רגולטיבית שגוייה, בלתי סבירה, חסרת כל רלוונטיות ובלתי מידתית ". בבקשה לעיכוב הביצוע נטען, כי מאזן הנוחות נוטה בבירור לטובתה של המבקשת, וכי הסיכויים לקבלת הערעור הם טובים. אשר למאזן הנוחות, טענה המבקשת כי הותרת הדרישה להגשת בקשה להיתר פליטה על כנה, תגרום לה נזק " משמעותי ובלתי הפיך ". זאת, בשל המשאבים המרובים הנדרשים לשם הגשת בקשה להיתר פליטה, אשר ירדו לטמיון במידה שבית משפט זה יורה על קבלת הערעור וביטול החלטתו של המשיב. בנוסף למשאבים הכרוכים בהגשת הבקשה להיתר פליטה, טענה המבקשת כי הגשת הבקשה " מקבעת ומחייבת את המפעל להתאים עצמו למתקנים הנדרשים ממקור פליטה כימי טעון היתר ", ודורשת גם ביצוע התקשרויות והתחייבויות להקמת מתקנים שאין בהם כל צורך, לשיטתה של המבקשת. עוד נטען, כי דחיית הבקשה לעיכוב ביצוע, וחיובה של המבקשת להגיש בקשה להיתר פליטה בטרם יוכרע הערעור, תייתר את הדיון בערעור ותהפוך אותו לתיאורטי. קבלת הבקשה לעיכוב ביצוע, כך נטען על-ידי המבקשת, לא תגרום נזק סביבתי כלשהו, שכן המפעל כבר מפוקח ופועל במתכונתו הנוכחית מזה זמן רב.

6.

אשר לסיכויי הערעור, טענה המבקשת כי בפסק דינו של בית משפט קמא נפלו " טעויות חמורות ", אשר מחייבות את ביטולו. בבקשה לעיכוב ביצוע מפורטות טענות כתב הערעור, ובין היתר נטען, כי מפעל גדות הוא מפעל לייצור תוצרי מזון ולא היה מקום להחיל עליו את הוראות חוק אוויר נקי, אשר מתייחסות " רק למפעלים גדולים בעלי פוטנציאל לזיהום סביבתי משמעותי, בהתאם לסוגי התעשייה השונים ". בהקשר זה, מפנה המבקשת למסמכי ייחוס אשר עוסקים בטכנולוגיות המיטביות לטיפול במזהמים. מסמכי ייחוס אלה מסווגים בהתאם לסקטור התעשייתי של המפעל, והמבקשת נסמכת עליהם לצורך טענתה, כי אין כל מקום להחיל דרישות הנוגעות ל" פעילות כימית ", על מפעל לייצור מזון. עוד נטען לקיומן של סתירות פנימיות בפסק הדין מושא הערעור, הנוגעות למהותה המדוייקת ולגדריה של ההחלטה המינהלית אשר עמדה בבסיס העתירה. טענה נוספת מופנית נגד היקף התשתית העובדתית אשר עמדה בפני הממונה. בנוסף טענה המבקשת, כי שגה בית משפט קמא בכך שלא נתן משקל לפרשנות המקובלת באירופה בדבר דרישה לקבלת היתרי פליטה, וכן למסמכי מדיניות של המשרד להגנת הסביבה אשר נערכו בשנת 2007. על סמך טיעונים אלה, נטען כי יש להורות על עיכוב הדרישה להגשת בקשה להיתר פליטה, עד להכרעה בערעור.

7.

בתגובתם של המשיבים לבקשה, תוארו המגעים בין המשרד להגנת הסביבה לבין המבקשת, עובר להגשת העתירה המינהלית. בין היתר נאמר, כי במשך חודשים ארוכים דחתה המבקשת את בירור אופייה של הפעילות התעשייתית המתבצעת במפעל. בסופו של דבר ערכו נציגי המשרד להגנת הסביבה סיור במפעל, ומצאו כי פעילות המפעל כוללת " תעשייה כימית ", המותנית בקבלת היתר פליטה לפי חוק אוויר נקי. המשיבים סומכים את ידיהם על פסק דינו של בית משפט קמא, בו נדחו טענותיה של המבקשת. לטענת המשיבים מדובר בפסק דין מנומק ומפורט, שאין כל עילה להתערב בו, ומכאן שסיכויי הערעור הינם " נמוכים ביותר ". הודגש, כי במוקד הדיון עומדת קביעתו המקצועית של המשרד להגנת הסביבה, לפיה מתבצעת במפעל פעילות אשר טעונה היתר פליטה בהתאם לתוספת השלישית לחוק אוויר נקי. נטען, כי מדובר בקביעה מקצועית רגולטורית, אשר מצויה בגרעין שיקול הדעת המסור למשיבים, והמבקשת איננה חולקת על הקביעה כי במפעל אכן מתבצעת פעילות תעשייתית מעין זו. בכל הנוגע למסמכי הייחוס, הבהירו המשיבים כי האימוץ של מסמכים אלה בדין הישראלי נעשה לעניין בחירת הטכנולוגיה המיטבית הזמינה, ולא לעניין הגדרתו של מפעל כ" מקור פליטה טעון היתר ".

8.

עוד נאמר בתגובת המשיבים, כי בשים לב לסיכוייו הנמוכים של הערעור להתקבל, אין בכוחו של מאזן הנוחות להטות את הכף אל עבר קבלת הבקשה לעיכוב ביצוע. המשיבים טענו, כי דחיית המועד להגשת הבקשה להיתר פליטה תפגע בסביבה ובאינטרס הציבורי, שכן היא תעכב את יישומו של חוק אוויר נקי ואת קידום תכליותיו. מאידך גיסא, הגשת בקשה להיתר פליטה כרוכה, אמנם, בעלויות מסויימות, אך לא מדובר בצעד שעשוי לייתר את הדיון בערעור או לגרום למבקשת נזק משמעותי ובלתי-הפיך. זאת, מכיוון שהגשת בקשה להיתר פליטה מהווה רק את השלב הראשון במסגרת ההליך הרגולטורי לפי החוק; והיא איננה כרוכה בביצוע התקשרויות או בעריכת שינויים פיזיים במפעל. בהקשר זה, חזרו המשיבים וציינו, כי התנהלותה של המבקשת הובילה להתמשכות ההליכים, כך שסד הזמנים הקצר בו היא נתונה כיום איננו מהווה שיקול לזכותה של המבקשת.

דיון והכרעה

9.

בפתח הדברים מן הראוי לציין, כי הבקשה דנן היא בקשה לסעד זמני, ולא בקשה לעיכוב ביצוע. זאת, כיוון שהבקשה נועדה להשהות את החובה המוטלת על המבקשת להגיש בקשה להיתר פליטה, עד אשר יוכרע הערעור.

10.

על מנת לבסס הצדקה למתן סעד זמני בערעור, נדרשת המבקשת להראות כי מתקיימים שני תנאים מצטברים: סיכויי הערעור להתקבל הם טובים; ומאזן הנוחות נוטה בבירור לטובתה של המבקשת, באופן שייגרם לה נזק בלתי הפיך במידה שהערעור יתקבל. את היחסים בין שני התנאים האמורים נהוג לתאר כ" מקבילית כוחות ", היינו ככל שסיכויי הערעור הם טובים יותר, כך פוחתת הדרישה לנטייה מובהקת של מאזן הנוחות לצידו של המבקש, וכן להיפך. לצד זאת מקובל, ככלל, כי המבחן המרכזי במסגרת דיון בבקשה למתן סעד זמני בתקופת הערעור, הוא מאזן הנוחות ( עע"מ 4013/14 שירז תעשיות פלסטיק בע"מ נ' משרד התעשייה והמסחר (13.8.2014); עע"מ 5131/14

פי.אס.אי אקולוגיה בע"מ נ' מועצה אזורית אל קסום (3.8.2014) (להלן: עניין פי.אס.אי אקולוגיה ); עע"מ 3719/13 ש. מרדכי עבודות עפר בע"מ נ' משרד הבינוי והשיכון (19.6.2013)).

11.

לאחר שעיינתי בבקשה ובתגובתם של המשיבים, ובחנתי את טענות הצדדים, לא ראיתי מקום להיעתר לבקשה. סבורני, ומבלי שאקבע מסמרות בדבר, כי סיכויי הערעור להתקבל אינם גבוהים, באופן המצדיק ליתן למבקשת סעד זמני. החובה להגיש בקשה להיתר פליטה, מבוססת על הוראותיו של חוק אוויר נקי. הוראות החוק והתוספת מלמדות, כי מפעל אשר פעילותו כוללת " תעשייה כימית ", הוא " מקור פליטה טעון היתר ". לא מצאתי מחלוקת אמיתית בשאלה האם במסגרת פעילותו של המפעל נכללת גם פעילות אשר מהווה " תעשייה כימית ", כהגדרתה בסעיף 4 לתוספת. בנקודה זו, מתמקדים טיעוניה של המבקשת בשאלת היקף התעשייה הכימית ביחס לפעילויות אחרות המתבצעות במפעל, ובשאלת הגדרתו של המפעל כולו כמפעל לייצור מזון או כמפעל לתעשייה כימית. על פניו, ונוכח תכליתו של חוק אוויר נקי, טיעונים אלה אינם מצדיקים, לכאורה, לפטור את המבקשת מן הצורך בקבלת היתר פליטה.

12.

גם בבחינת מאזן הנוחות, לא מצאתי כי הוא נוטה במובהק לטובת המבקשת. אמנם, הגשת בקשה להיתר פליטה כרוכה, ככל הנראה, בהוצאות לא מבוטלות. יחד עם זאת, מן העבר השני ניצב האינטרס הציבורי ביישומו של חוק אוויר נקי במועדים שנקבעו לכך על-ידי המחוקק (השוו לעניין פי.אס.אי אקולוגיה , בפסקה 10 להחלטתי) . בהקשר זה, יש ליתן משקל לכך שהעיתוי בו אנו עומדים כיום, נגזר במידה לא מבוטלת מהתנהלותה של המבקשת עובר להגשת העתירה. בנוסף, מקובלת עליי הערת המשיבים, לפיה הגשת הבקשה להיתר פליטה מהווה אך את הצעד הראשון במסלול הרגולטורי שנקבע בחוק. ככל שיתקבל ערעורה של המבקשת, וייקבע כי המפעל פטור מן הצורך לקבל היתר פליטה, ברי כי תהיינה לכך משמעויות רבות והשלכות ניכרות מבחינתה של המבקשת, ואין לומר כי מבחינה מהותית הדיון בערעור יתייתר עם דחיית הבקשה.

13.

לאור האמור, הבקשה למתן סעד זמני נדחית בזאת.

המבקשת תישא בהוצאות המשיבים בסך 5,000 ש"ח.